樊華中

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400120)

人民檢察院是我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)。隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)(實(shí)踐中簡(jiǎn)稱(chēng)“自偵權(quán)”，下文采用此簡(jiǎn)稱(chēng))從檢察機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，其最有力的監(jiān)督后盾——職務(wù)犯罪偵查權(quán)——已失。為此，一些正式與非正式的輿論對(duì)于今后法律監(jiān)督權(quán)能否取得實(shí)效陷入了悲觀論，普遍認(rèn)為法律監(jiān)督權(quán)在行使手段上不足，使得監(jiān)督權(quán)力剛性[注]在社會(huì)科學(xué)中，所謂的“剛性”并無(wú)確定的定義，但物理學(xué)或文學(xué)中關(guān)于“剛性”的有關(guān)界定可以為我們提供一定啟發(fā)。比如物理學(xué)上剛性是指兩個(gè)物體相碰撞不會(huì)發(fā)生變形，由此引申為兩個(gè)物體抵抗變形的能力。在文學(xué)中，剛性一般被指代為性格堅(jiān)強(qiáng)，不屈服，想法、觀念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不能改變或通融。在一般意義上，剛性又可被指代為必然要做的事，比如買(mǎi)房的剛性需求群體。據(jù)此，權(quán)力的剛性，就可以理解為權(quán)力的不可質(zhì)疑性或權(quán)力在行使上的執(zhí)行力、不可否定、不可撤銷(xiāo)等效力。不足。那么，面對(duì)以往監(jiān)督權(quán)行使弱化狀況，檢察機(jī)關(guān)在提升法律監(jiān)督的剛性上曾做過(guò)何種努力？未來(lái)還可以做哪些努力？這些問(wèn)題成為了失去自偵權(quán)后未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)提升監(jiān)督權(quán)力剛性的重要命題。本文旨在對(duì)這些問(wèn)題的解決方向上提供一種思路指引，并力求細(xì)化。

一、監(jiān)督權(quán)在權(quán)力體系中的定位

(一)監(jiān)督權(quán)在權(quán)力體系中定位的歷史觀察

監(jiān)督權(quán)作為權(quán)力體系中的重要組成部分，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中定位如何？我們不妨回顧一下歷史。中國(guó)歷史上的監(jiān)督制度一般被稱(chēng)為監(jiān)察制度，監(jiān)督權(quán)力性質(zhì)總體上被稱(chēng)為監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察巡視制度是我國(guó)歷朝監(jiān)督官員、保證政令暢通、政治生態(tài)廉潔的重要制度設(shè)計(jì)，據(jù)此而生的監(jiān)察權(quán)力隨著封建君主專(zhuān)制強(qiáng)化而不斷發(fā)展。秦統(tǒng)一中國(guó)后設(shè)立監(jiān)御史和監(jiān)察史，為后世基本沿襲。如漢朝建立了“州刺史”制度，監(jiān)督郡國(guó)；唐朝設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺(tái)”；宋朝建立了臺(tái)諫制和監(jiān)司，巡視官吏；明朝確立了御史巡按制度；清朝建立了巡按制度，設(shè)置巡道機(jī)構(gòu)并同設(shè)“巡察史”[1]。歷朝名稱(chēng)變化雖多，但總體可以認(rèn)為中國(guó)歷史上形成了監(jiān)察御史系統(tǒng)與諫官言諫兩大系統(tǒng)?！坝酚址Q(chēng)為臺(tái)官、憲官或監(jiān)官，是皇帝的耳朵，職在糾察官邪、肅正朝綱，主要運(yùn)用彈劾手段進(jìn)行監(jiān)察。諫官又稱(chēng)言官或亙官，職在諷議左右，以匡人君，監(jiān)察的方式主要是諫諍封駁，審核詔令章奏。臺(tái)官對(duì)下糾察百官言行違失，諫官對(duì)上糾正皇帝決策失識(shí)?！盵2]西方社會(huì)近代以來(lái)，主要通過(guò)立法、行政、司法三權(quán)分立，以彼此間制衡之勢(shì)達(dá)到監(jiān)督制約之目的。在中國(guó)近代政治改革中，孫中山先生曾將西方三權(quán)分立移植至當(dāng)時(shí)中國(guó)政治，增加了監(jiān)察及考試作為五權(quán)憲法之基，認(rèn)為中國(guó)古代政治制度中關(guān)于官吏任用的考試、監(jiān)察可避免官吏任用中的盲從濫選和任人唯親等弊端[3]。當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)展的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度改革，基本上也是重塑了對(duì)官員違法行為的監(jiān)督制度體系。

本文認(rèn)為，自古以來(lái)，中西各國(guó)對(duì)于立法、行政、司法、監(jiān)察等權(quán)力制度設(shè)計(jì)中，監(jiān)督權(quán)力固然重要，但是并非主要。權(quán)力的最終目的是要對(duì)人類(lèi)社會(huì)、人類(lèi)進(jìn)步具有生產(chǎn)性、促進(jìn)性。在各類(lèi)權(quán)力中，行政權(quán)是執(zhí)行國(guó)家意志對(duì)全社會(huì)所有資源進(jìn)行管理的一種能力，直接強(qiáng)制性地要求行政對(duì)象予以服從，改變行政對(duì)象的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，因此行政權(quán)才具有極強(qiáng)直接生產(chǎn)性。相反，中國(guó)歷史上的司法、監(jiān)察等監(jiān)督性權(quán)力或西方三權(quán)分立結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督性權(quán)力，則是間接生產(chǎn)性的、服務(wù)性的。監(jiān)督權(quán)本身并不會(huì)為權(quán)力對(duì)象生產(chǎn)某些資源，相反，監(jiān)督權(quán)本身是主權(quán)者控制權(quán)力、維護(hù)自身權(quán)力的一種服務(wù)制度。其服務(wù)的直接對(duì)象并不是權(quán)力對(duì)象，而是主權(quán)者。古代中國(guó)官僚制中的監(jiān)察權(quán)力，僅僅是服務(wù)于皇權(quán)、帝權(quán)等權(quán)力之工具。

(二)監(jiān)督權(quán)歷史與現(xiàn)實(shí)的共同困境

無(wú)論是古代還是現(xiàn)代，監(jiān)督權(quán)面臨的共同困境就是人們普遍認(rèn)為監(jiān)督權(quán)很重要但是監(jiān)督權(quán)卻始終無(wú)法像行政權(quán)一樣具有剛性效力。中國(guó)歷史上各代監(jiān)察制度有其明顯的歷史局限，如單線垂直服務(wù)于皇權(quán)作為皇帝耳目的性質(zhì)，皇權(quán)專(zhuān)制、權(quán)臣專(zhuān)權(quán)、普遍專(zhuān)權(quán)形成了人治傳統(tǒng)對(duì)監(jiān)察本身的破壞，使得監(jiān)察制度并不能達(dá)到遏制官員違法犯罪的目的[4]。以當(dāng)前的中國(guó)權(quán)力監(jiān)督為例，人大監(jiān)督、各級(jí)黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等均認(rèn)為自己權(quán)力剛性不足。雖然《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人大監(jiān)督法》)中已經(jīng)賦予了人大“詢問(wèn)與質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決議”等監(jiān)督權(quán)力，但據(jù)《人民代表報(bào)》一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過(guò)質(zhì)詢權(quán)。有專(zhuān)家估算，30年來(lái)有不少于80%的地方各級(jí)人大或常委會(huì)沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起質(zhì)詢案。這與我國(guó)4萬(wàn)多個(gè)各級(jí)人大、320多萬(wàn)名各級(jí)人大代表數(shù)量相比，顯得有些不協(xié)調(diào)[5]。再比如，政協(xié)監(jiān)督的剛性不足主要表現(xiàn)在：對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提案辦理協(xié)商不足、辦理滯后，提案辦理無(wú)制度保障，在群眾與黨政部門(mén)間橋梁作用發(fā)揮不夠，未能監(jiān)督黨政部門(mén)切實(shí)解決問(wèn)題[6]。就檢察機(jī)關(guān)而言，實(shí)踐中普遍認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)雖然系憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其監(jiān)督剛性不足，如《檢察建議書(shū)》制發(fā)后，若公安機(jī)關(guān)、法院或其他相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位不糾正、消極對(duì)待不理睬，甚至拒不接受監(jiān)督意見(jiàn)，法律并未全面規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，所以監(jiān)督效果有限。

二、檢察機(jī)關(guān)提升法律監(jiān)督剛性的常見(jiàn)舉措

(一)增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性的制度舉措

為了提升法律監(jiān)督的剛性，一直以來(lái)，最高人民檢察院、各省級(jí)人民檢察院從制度規(guī)定方面做出了積極的努力，形成了一系列制度成果。

第一，加強(qiáng)刑事立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督。2010年以來(lái)，最高人民檢察院會(huì)同公安部、國(guó)家安全部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于偵查活動(dòng)監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于人民檢察院對(duì)搜查、扣押、凍結(jié)等偵查措施進(jìn)行法律監(jiān)督的規(guī)定》《關(guān)于審查逮捕階段訊問(wèn)犯罪嫌疑人的規(guī)定》等4項(xiàng)加強(qiáng)立案和偵查監(jiān)督的改革措施，為立案和偵查監(jiān)督拓展監(jiān)督范圍、增加知情渠道、豐富監(jiān)督手段、完善監(jiān)督程序、增強(qiáng)監(jiān)督剛性[7]。2010年5月最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》為檢察機(jī)關(guān)在審查批捕、審查起訴中發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人口供和證人證言系刑訊逼供、暴力取證取得的直接排除增強(qiáng)了監(jiān)督剛性[8]。

第二，監(jiān)督權(quán)行使上提一級(jí)。最高人民檢察院在2016年《關(guān)于實(shí)施人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中，為了增強(qiáng)人民監(jiān)督員對(duì)特定案件的監(jiān)督，將原本由基層院負(fù)責(zé)的組織監(jiān)督工作改為由上級(jí)院負(fù)責(zé)。

第三，檢察一體化。主要機(jī)理就是通過(guò)省、市、縣三級(jí)檢察院的監(jiān)督部門(mén)，以及各級(jí)院的偵監(jiān)、反貪、反瀆、控申、預(yù)防等內(nèi)設(shè)部門(mén)之間的協(xié)作配合，將督促糾正行政違法行為與查辦預(yù)防職務(wù)犯罪有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立案件線索、處理結(jié)果雙向移送機(jī)制，以此增強(qiáng)監(jiān)督合力，形成剛性監(jiān)督[9]。全國(guó)各省級(jí)院做法類(lèi)似，限于篇幅不再展開(kāi)。

第四，增加調(diào)查權(quán)和建議更換辦案人權(quán)力。在2010年7月，“兩院三部”下發(fā)了《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，明確了檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)司法人員在訴訟活動(dòng)中有瀆職行為可以采取調(diào)查、建議更換辦案人等方式進(jìn)行監(jiān)督。

第五，獨(dú)設(shè)一個(gè)部門(mén)專(zhuān)司監(jiān)督。如成立訴訟監(jiān)督部，專(zhuān)司訴訟監(jiān)督職責(zé)。據(jù)公開(kāi)報(bào)道，湖北省各級(jí)檢察院曾在2014—2015年設(shè)立訴訟監(jiān)督部，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督工作。在2016年，北京市人民檢察院吸收湖北省檢察院的監(jiān)督權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)監(jiān)督職責(zé)類(lèi)型分別成立偵查監(jiān)督部、刑事審判監(jiān)督部、刑事執(zhí)行檢察部、民事檢察部、行政檢察部等專(zhuān)司監(jiān)督的機(jī)構(gòu)[10]，通過(guò)專(zhuān)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，把訴訟辦案與監(jiān)督辦案分開(kāi)，提升監(jiān)督能力與剛性。

(二)提升監(jiān)督剛性的常見(jiàn)實(shí)踐舉措

在職務(wù)犯罪偵查權(quán)未移轉(zhuǎn)之前，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力中的違法行為，會(huì)組合運(yùn)用既有的監(jiān)督權(quán)力：制發(fā)糾正違法通知、制發(fā)檢察建議、查處職務(wù)犯罪，以此不斷遞進(jìn)。這在每年的工作報(bào)告中監(jiān)督數(shù)據(jù)都有公布，限于篇幅不再展開(kāi)。

除組合運(yùn)用3種權(quán)力之外，在特定領(lǐng)域還有其他形式的監(jiān)督權(quán)行使方式。如針對(duì)行政機(jī)關(guān)懈怠或不當(dāng)行使行政權(quán)的手段、程度、損害對(duì)象、致害程度以及社會(huì)影響等的不同，法律監(jiān)督還可以附屬以下的權(quán)力行使督促起訴、支持起訴、抗訴等不同的方式對(duì)行政不作為進(jìn)行預(yù)防和糾正[11]。這種監(jiān)督手段在2017年下發(fā)的《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定》對(duì)行政監(jiān)督規(guī)定中基本被采用。

有些地方監(jiān)督實(shí)踐中，為了拓寬知情渠道，同時(shí)要求偵查機(jī)關(guān)建立信息庫(kù)。比如，針對(duì)公安機(jī)關(guān)“另案處理”中的違法情形，要求偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)各自搭建“另案處理”人員信息共享平臺(tái)[12]。上海市一些地方的改革中，也提出構(gòu)建全程立體化訴訟監(jiān)督格局，主要內(nèi)容也是通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)形成信息共享機(jī)制、在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)作配合機(jī)制、上下級(jí)檢察院之間的備案、統(tǒng)一管理、跟蹤監(jiān)督方式[13]。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在制度構(gòu)建與實(shí)踐努力中的各種做法，雖然宣傳報(bào)道時(shí)的概念名稱(chēng)可能不一樣，但具體方式并未出其左右。但是，即便是通過(guò)上述努力，仍然沒(méi)有改變監(jiān)督剛性不足的現(xiàn)狀。

三、法律監(jiān)督權(quán)難以剛性化的癥結(jié)分析

最高人民檢察院、各省級(jí)人民檢察院在制度規(guī)定與實(shí)踐努力多措并舉后，為什么現(xiàn)實(shí)中仍然認(rèn)為法律監(jiān)督剛性不夠，其原因究竟為何？本文著重從如下方面解讀。

表1 檢察機(jī)關(guān)(法律監(jiān)督機(jī)關(guān))權(quán)力分類(lèi)

(一)權(quán)力束的變化使得原本虛胖監(jiān)督權(quán)雪上加霜

權(quán)力剛性大小與權(quán)力束是成正比的。所謂“束”即是一種集合概念。在法理學(xué)對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的研究中經(jīng)常出現(xiàn)“權(quán)利束”(a bundle of rights)概念，認(rèn)為一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是由諸多的權(quán)利匯集而成的，比如所有權(quán)可以被理解為由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利合成[14]?！皺?quán)利束”既是“總量”概念，也是“結(jié)構(gòu)”概念，不同權(quán)利排列與組合決定權(quán)利性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與可能取得的行使效果。對(duì)于公共權(quán)力而言，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力之間的制衡關(guān)系，權(quán)力本身不能是單個(gè)的，必須是權(quán)力束形式的。

如此觀察職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后的檢察機(jī)關(guān)權(quán)力，依據(jù)訴訟流程中公檢法的遞進(jìn)性，基本可以分為兩類(lèi)：刑事訴訟辦案權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)，如表1所示。

但是目前這些權(quán)力束，對(duì)于監(jiān)督權(quán)力的設(shè)計(jì)僅僅規(guī)定了監(jiān)督權(quán)，如何落實(shí)這些監(jiān)督權(quán)的配套權(quán)力并無(wú)著落。完整的監(jiān)督權(quán)力束應(yīng)當(dāng)集合監(jiān)督調(diào)查啟動(dòng)權(quán)、調(diào)查權(quán)行使后的處置權(quán)或者處置建議權(quán)，以及處置的跟蹤落實(shí)權(quán)等權(quán)力，如此方能實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督目的。也正是由于監(jiān)督權(quán)的配套權(quán)力束的缺失，導(dǎo)致了較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)檢察機(jī)關(guān)重刑事辦案輕法律監(jiān)督的情況，現(xiàn)實(shí)中批捕、公訴辦案涉及的監(jiān)督人數(shù)要比監(jiān)督辦案涉及的人數(shù)多40～50倍左右[注]此處的倍數(shù)是一個(gè)概算。因?yàn)樽罡呷嗣駲z察院每年報(bào)告中對(duì)于監(jiān)督的統(tǒng)計(jì)口徑與目錄并不統(tǒng)一，具有很大的變動(dòng)性。如2014年主要打擊減假暫中的違法行為的工作報(bào)告，對(duì)于減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督數(shù)據(jù)比較清晰，而在2015、2016年則未公布。在2015、2016年開(kāi)展食品安全和環(huán)境資源中兩類(lèi)犯罪打擊活動(dòng)，因此最高檢報(bào)告中對(duì)于這兩類(lèi)案件監(jiān)督數(shù)據(jù)公布相對(duì)清晰，但在2006至2014年中則無(wú)相關(guān)數(shù)據(jù)。2016年重點(diǎn)公布了財(cái)產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)數(shù)據(jù)，在其他年份又無(wú)此類(lèi)數(shù)據(jù)。但無(wú)論其他情況如何變化，督促公安機(jī)關(guān)立案追加逮捕、追加起訴的統(tǒng)計(jì)口徑則較為穩(wěn)定。本文此處倍數(shù)則以審查起訴數(shù)與監(jiān)督追加起訴數(shù)為統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行倍除，2014年為43.1倍，2015年為58.63倍，2016年為31.9倍。。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)之前，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)雖然面臨監(jiān)督權(quán)的規(guī)定原則、粗疏現(xiàn)象，雖然沒(méi)有知情權(quán)、配套監(jiān)督措施等，但憑借著職務(wù)犯罪偵查權(quán)潛在適用為后盾形成的權(quán)力束，對(duì)違法行為仍然可以制發(fā)無(wú)法律依據(jù)的檢察建議。但不可否認(rèn)，權(quán)力束缺失問(wèn)題是系統(tǒng)性的問(wèn)題，系統(tǒng)性的問(wèn)題必須系統(tǒng)性地解決，方能提升法律監(jiān)督的剛性。

(二)內(nèi)斂式的自我評(píng)價(jià)使監(jiān)督權(quán)行使受限

權(quán)力剛性與權(quán)力行使者無(wú)不正當(dāng)欲望是成正比的。如果權(quán)力本身有求于其他權(quán)力，那么權(quán)力就無(wú)所謂剛性?！氨诹⑶ж?，無(wú)欲則剛”，如果一項(xiàng)權(quán)力的行使必須依賴于其他權(quán)力的支持才能夠?qū)崿F(xiàn)，那么必然會(huì)產(chǎn)生“求人”現(xiàn)象。由是觀之，檢察機(jī)關(guān)自上而下的權(quán)力制度設(shè)計(jì)中有“內(nèi)斂”傾向，如將糾正違法通知書(shū)、檢察建議回復(fù)采納率作為評(píng)價(jià)監(jiān)督效果的主要指標(biāo)，認(rèn)為只有被監(jiān)督單位采納回復(fù)才是法律監(jiān)督權(quán)取得了良好效果。之所以作此權(quán)力設(shè)計(jì)，則是出于防止監(jiān)督權(quán)濫用的考慮，欲以監(jiān)督權(quán)的節(jié)約使用提升法律監(jiān)督水平與法律監(jiān)督效果。

本文認(rèn)為，此種在內(nèi)部防范監(jiān)督權(quán)濫用、提升監(jiān)督效果的初衷可以理解，但此種“內(nèi)斂性”的監(jiān)督權(quán)設(shè)計(jì)，恰恰使得監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作無(wú)法正常發(fā)揮。監(jiān)督權(quán)的內(nèi)斂式設(shè)計(jì)，造成的局面是監(jiān)督機(jī)關(guān)有求于被監(jiān)督單位。如此人為制造的需求局面，不但憲法未要求，三大訴訟法也未要求，這種超出憲法、法律之外由監(jiān)督權(quán)行使者人為制造的權(quán)力供需關(guān)系，無(wú)疑是作繭自縛。故現(xiàn)實(shí)中形成糾正違法通知書(shū)的回復(fù)造假、檢察建議的回復(fù)造假現(xiàn)象，即在制發(fā)檢察建議與糾正違法通知書(shū)之時(shí)會(huì)向被監(jiān)督單位做很多非正式溝通，甚至直接將回復(fù)書(shū)做好，直接到被監(jiān)督單位敲印行政公章，以此來(lái)滿足被監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核要求。這導(dǎo)致的結(jié)果是，監(jiān)督數(shù)據(jù)很好看，但現(xiàn)實(shí)效果不盡理想。

(三)成本與收益分析下的監(jiān)督者行權(quán)激勵(lì)不足

監(jiān)督權(quán)行使者受限于自身理性衡量致使權(quán)力怠惰程度不一。理性要求決策者保持信息完全充分、能夠窮盡所有可能的方案、良好的決策環(huán)境與理性抉擇思維，但在現(xiàn)實(shí)中是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)實(shí)世界的制度永遠(yuǎn)是有限理性的制度，如公平制度永遠(yuǎn)是有限公平制度，民主制度是有限理性民主制度，執(zhí)行制度的人永遠(yuǎn)是有限理性的人[15]。實(shí)踐中，監(jiān)督者普遍認(rèn)為監(jiān)督工作在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)下沒(méi)有較強(qiáng)剛性，進(jìn)而沒(méi)有行使監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)烈欲望。實(shí)際上是權(quán)力行使者的成本與收益不對(duì)稱(chēng)而已。歷來(lái)權(quán)力都是通過(guò)委托方式行使的，即在權(quán)力所有人與受托人之間形成了委托代理關(guān)系，權(quán)力所有人是委托人，權(quán)力的具體施行人是受托人。在科層制度中，委托代理關(guān)系產(chǎn)生了較多層級(jí)，可以稱(chēng)之為一級(jí)委托代理、二級(jí)委托代理、三級(jí)委托代理等。但委托、代理主體都是有限理性人，委托人與受托人在權(quán)力行使的目標(biāo)追求上就會(huì)存在目標(biāo)差異。如委托人可能追求權(quán)力制度設(shè)計(jì)的目的最大化，受托人有可能追求權(quán)力的制度設(shè)計(jì)目的最大化與自己在行使權(quán)力過(guò)程中能夠?qū)?quán)力納為己用的最大化等“雙重目標(biāo)”。

如果監(jiān)督者實(shí)施零容忍式的糾違或者其他糾正形式，便會(huì)在私人關(guān)系上得罪被監(jiān)督者。嚴(yán)厲監(jiān)督、零容忍在成本與收益的分析方面受益的是公家，損益的則是自己與他人的私人關(guān)系。若實(shí)施有限寬容，甚至縱容違法，那么監(jiān)督者自己不但不會(huì)得罪被監(jiān)督者，甚至?xí)囵B(yǎng)監(jiān)督者與被監(jiān)督者的私人感情。私人關(guān)系、私人感情、權(quán)力執(zhí)行者的面子是法律監(jiān)督權(quán)行使中必需考慮的成本與收益中兩大重要因子。有學(xué)者就認(rèn)為，“面子文化其實(shí)是權(quán)力行使中一個(gè)繞不開(kāi)的話題”[16]，對(duì)于監(jiān)督工作而言更是如此?！氨O(jiān)督經(jīng)驗(yàn)表明，被監(jiān)督者通常認(rèn)為監(jiān)督者嚴(yán)格行使監(jiān)督權(quán)，便是監(jiān)督者不給自己面子，而一般走過(guò)場(chǎng)式的監(jiān)督就是給面子?！盵17]因此在成本與收益的分析中，因監(jiān)督的收益屬于公家，得罪他人的成本屬于自己，監(jiān)督工作自然就被認(rèn)定為是得罪人、吃力不討好之事，自然也就無(wú)太多權(quán)力行使動(dòng)力。

(四)現(xiàn)實(shí)主義視角下監(jiān)督權(quán)行使存在柔性選擇

權(quán)力從來(lái)都不是紙面的權(quán)力，權(quán)力行使過(guò)程充滿著很多的政治智慧。在某些意義上，權(quán)力所具有的強(qiáng)制他人服從的強(qiáng)制性在實(shí)踐中并非如此。權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，權(quán)力行使或運(yùn)用方式可分為剛性運(yùn)用和柔性運(yùn)用兩種。所謂剛性運(yùn)用，是指權(quán)力行使主體將權(quán)力的強(qiáng)制力量發(fā)揮至最大，使得權(quán)力對(duì)象要么服從權(quán)力主體意志，保全生命、健康、財(cái)物、安全等法益；要么違背權(quán)力主體意志，喪失生命、健康、財(cái)物、安全等法益。所謂柔性運(yùn)用，則是策略性地消減強(qiáng)制性，使權(quán)力對(duì)象在面對(duì)監(jiān)督權(quán)力時(shí)有更多的選擇權(quán)。

現(xiàn)實(shí)中法律監(jiān)督權(quán)存在柔性選擇的必然性。首先，在國(guó)家的所有權(quán)力層面，權(quán)力存在著實(shí)際位階關(guān)系。除常見(jiàn)的一府兩院提法外，隨著監(jiān)察委改革落定后，其權(quán)力監(jiān)督屬性顯然要優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。在權(quán)力位階中，檢察監(jiān)督權(quán)基本屬于最后位階，讓后階權(quán)力監(jiān)督前階權(quán)力并不現(xiàn)實(shí)。監(jiān)督者不得不采取較為柔性的方式行使監(jiān)督權(quán)。其次，作為當(dāng)前檢察監(jiān)督權(quán)載體的檢察建議，雖然運(yùn)用較廣，但現(xiàn)有的法律制度中并無(wú)關(guān)于檢察建議的制度規(guī)定。這樣就造成了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)長(zhǎng)期行使著沒(méi)有法律依據(jù)的監(jiān)督權(quán)力。權(quán)力制度設(shè)計(jì)落后于權(quán)力實(shí)踐，使得檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際行使監(jiān)督權(quán)上，不得不趨向于“建議”這一柔性監(jiān)督方式。

四、自偵權(quán)移轉(zhuǎn)后法律監(jiān)督權(quán)剛性提升的再行路徑

改善檢察權(quán)監(jiān)督的剛性，從現(xiàn)有的制度安排下尋找合理性、合法性支撐，尋找可實(shí)現(xiàn)的建構(gòu)，倒不失為一種短期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的方法。

(一)增強(qiáng)權(quán)力束，賦予準(zhǔn)偵查的調(diào)查權(quán)等監(jiān)督手段

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，但絕對(duì)的權(quán)力也會(huì)具有絕對(duì)的剛性。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)目的的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)有配套的權(quán)力束。監(jiān)督任何權(quán)力，權(quán)力束都表現(xiàn)為程序啟動(dòng)權(quán)、事實(shí)偵查(調(diào)查)權(quán)、人身措施強(qiáng)制權(quán)、法律責(zé)任判定權(quán)、法律后果落實(shí)權(quán)等權(quán)力集成。在一些清廉指數(shù)較高的吏治國(guó)家中，這些監(jiān)督權(quán)力是相對(duì)集中的。比如，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭、英國(guó)等近60個(gè)國(guó)家均設(shè)立了監(jiān)察專(zhuān)員制度。監(jiān)察專(zhuān)員負(fù)責(zé)對(duì)法院和政府所有官員履行職責(zé)、執(zhí)行法律等情況實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)接受公民投訴，有權(quán)出席法院和行政機(jī)關(guān)的任何會(huì)議包括秘密會(huì)議，查閱他們的會(huì)議記錄和其他文件，采取一切必要的調(diào)查手段進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象違反紀(jì)律的，有權(quán)要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的有權(quán)要求公訴機(jī)關(guān)起訴或自行起訴[18]。

據(jù)此，在訴訟監(jiān)督方面，第一，在刑事立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)的行使上，增加的權(quán)力束不僅可以審查提請(qǐng)逮捕的案卷材料，還要有權(quán)調(diào)取或?qū)彶楣矙C(jī)關(guān)的受案、立案、破案的登記表冊(cè)，調(diào)取或?qū)彶楣矙C(jī)關(guān)立案、不立案和撤案決定書(shū)，有權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)違法行為作準(zhǔn)偵查式的調(diào)查。第二，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的嚴(yán)重不作為或嚴(yán)重違法行為，將目前刑事訴訟中的補(bǔ)充偵查權(quán)提前至批準(zhǔn)逮捕階段行使。第三，在法庭審判階段，要改變庭審監(jiān)督剛性不足的狀況，可以賦予訴中監(jiān)督權(quán)力，如有限制條件的責(zé)令中止審判、要求重新進(jìn)行審判、建議更換承辦人的權(quán)力。第四，通過(guò)兩院組織法或憲法中部分條文的修改，賦予檢察建議一定強(qiáng)制性，如個(gè)案再審檢察建議可直接取得類(lèi)似上訴抗訴權(quán)一樣的啟動(dòng)程序效力。第五，補(bǔ)充刑事審判監(jiān)督范圍，將刑事審判第一審自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件、簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?、?duì)上訴啟動(dòng)的二審案件、對(duì)審判監(jiān)督程序中法院?jiǎn)?dòng)的再審案件以及法院的決定、死刑復(fù)核程序案件等納入訴訟監(jiān)督范圍。第六，增加行政不作為、濫作為的準(zhǔn)調(diào)查權(quán)。雖然職務(wù)犯罪偵查權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委。但是，民事、行政公益訴訟權(quán)成為了檢察機(jī)關(guān)的新增職能。最高人民檢察院于2017年下發(fā)的《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定》第9條明確了檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政訴訟前可以采取的調(diào)查手段已經(jīng)具有準(zhǔn)偵查權(quán)的性質(zhì)。在這些手段的行使效力上也有原則性的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)及其他單位和個(gè)人“應(yīng)當(dāng)”配合。可以認(rèn)為這些規(guī)則為以后立法增加監(jiān)督權(quán)中的權(quán)力束打下了基礎(chǔ)。

(二)設(shè)定外放式的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)提升監(jiān)督權(quán)獨(dú)立性

當(dāng)前，各權(quán)力部門(mén)自上而下的考核、績(jī)效考核、執(zhí)法指標(biāo)等已經(jīng)成為權(quán)力運(yùn)行中不可忽視的指揮棒。這些指揮棒在現(xiàn)實(shí)中業(yè)已造成了不少負(fù)面影響，比如公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法指標(biāo)提升了犯罪人基數(shù)而導(dǎo)致犯罪失序，甚至引發(fā)了刑事司法體系的合法化危機(jī)[19]。目前，廢止這些具有一定積極效應(yīng)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)又不大可能，我們能做的就是防止那些對(duì)法官、檢察官行使權(quán)力進(jìn)行考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)扭曲訴訟構(gòu)造，造成刑事程序失靈失控，產(chǎn)生冤假錯(cuò)案[20]。

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)評(píng)價(jià)指標(biāo)如何設(shè)置，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)力的運(yùn)用對(duì)象與評(píng)價(jià)主體進(jìn)行綜合考慮。第一，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自于人民公選機(jī)構(gòu)的委托，權(quán)力行使效果所匯報(bào)的對(duì)象自然就不應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的行使對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的授予者、委托者；權(quán)力行使效果評(píng)價(jià)的主體，不應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的行使對(duì)象，仍然應(yīng)當(dāng)是權(quán)力的授予者、委托者。所以，制發(fā)監(jiān)督意見(jiàn)的糾正違法通知書(shū)、檢察意見(jiàn)書(shū)質(zhì)量的好與壞，不應(yīng)當(dāng)以被監(jiān)督單位的回復(fù)與否、回復(fù)的內(nèi)容是肯定還是否定為標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)取消以被監(jiān)督單位的回復(fù)數(shù)作為衡量指標(biāo)。第二，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力對(duì)象所指均為其他國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法因背離規(guī)范要求或規(guī)范目的對(duì)相對(duì)人進(jìn)行了強(qiáng)制約束，屬于錯(cuò)誤強(qiáng)制。監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力不規(guī)范或者背離權(quán)力目的與規(guī)范的監(jiān)督糾正，屬于對(duì)錯(cuò)誤強(qiáng)制的再否定。因此，在價(jià)值鏈上屬于否定之否定。自然而然，監(jiān)督權(quán)力的評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)是以被其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力錯(cuò)誤強(qiáng)制的權(quán)力相對(duì)人。第三，為了防止被錯(cuò)誤強(qiáng)制的權(quán)力相對(duì)人與檢察機(jī)關(guān)之間的暗箱操作，更為了防止被錯(cuò)誤強(qiáng)制權(quán)力相對(duì)人的有限理性而對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力的不當(dāng)評(píng)價(jià)甚至是錯(cuò)誤評(píng)價(jià)，因此在評(píng)價(jià)監(jiān)督權(quán)效果上，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建被監(jiān)督單位、被監(jiān)督單位的原執(zhí)法對(duì)象以及監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)“三位一體”的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(三)以人民為中心的民主監(jiān)督提升監(jiān)督剛性，改變監(jiān)督成本收益結(jié)構(gòu)

歷來(lái)政治史中并不缺乏對(duì)民主力量的重要性認(rèn)識(shí)。比如毛澤東同志的著名觀點(diǎn)就認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨跳出歷史周期率的辦法只有一個(gè)，就是民主，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。在我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)督形式中并不缺乏民主監(jiān)督。但民主監(jiān)督在我國(guó)的權(quán)力體制中，屬于“自下而上”的非權(quán)力性監(jiān)督，并不具有法律約束力和紀(jì)律強(qiáng)制性。其作用機(jī)理也是通過(guò)提出建議、批評(píng)、舉報(bào)等方式，以外部輿論等非權(quán)力式的壓力讓黨和相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)有自省意識(shí)，自我改進(jìn)工作方式，提高工作效率。

在未來(lái)檢察機(jī)關(guān)增強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)力剛性的設(shè)計(jì)中，要建立一種以人民為中心的民主監(jiān)督方式，應(yīng)不同于上述方式，其監(jiān)督作用的機(jī)理也不同于上述監(jiān)督機(jī)理。未來(lái)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)案件辦理中發(fā)現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)等重大違法行為，在向被監(jiān)督單位制發(fā)糾正違法、檢察建議等文書(shū)時(shí)，還要：第一，將監(jiān)督文書(shū)以類(lèi)似公開(kāi)判決的形式向被監(jiān)督單位公告送達(dá)；第二，將監(jiān)督性文書(shū)抄送同級(jí)人大及政協(xié)等民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)；第三，像法律文書(shū)裁判公開(kāi)網(wǎng)那樣將法律文書(shū)公之于眾，供公眾查詢與后續(xù)的各種官方或非官方運(yùn)用；第四，通過(guò)發(fā)布糾正違法通知書(shū)、檢察建議年報(bào)的方式再次匯總違法情形。其監(jiān)督作用機(jī)理，就是依靠公之于眾的方式，以人民的力量來(lái)監(jiān)督行政執(zhí)法單位的執(zhí)法行為。

(四)增加移送職務(wù)犯罪偵查啟動(dòng)權(quán)或建議權(quán)，借用監(jiān)察委剛性

在職務(wù)犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)至監(jiān)察委后，雖然法律監(jiān)督機(jī)關(guān)自行偵查職務(wù)犯罪的權(quán)力已失，但職務(wù)犯罪偵查權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系設(shè)置中仍然存在。職務(wù)犯罪偵查權(quán)的存在意味著對(duì)權(quán)力行使者最有力的監(jiān)督手段仍然存在，只是行使的方式發(fā)生了變化而已。在監(jiān)察委時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)剛性應(yīng)當(dāng)借用監(jiān)察委的剛性，并在程序上做好銜接。如當(dāng)前一些地方檢察院已經(jīng)成立了職務(wù)犯罪檢察部門(mén)，專(zhuān)門(mén)對(duì)接同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)所查辦職務(wù)犯罪案件的審查批捕與起訴，提前介入對(duì)職務(wù)犯罪的偵查引導(dǎo)與證據(jù)固定。對(duì)于那些檢察機(jī)關(guān)制發(fā)相關(guān)單位監(jiān)督意見(jiàn)未能及時(shí)回復(fù)的，提前介入人員可以將檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部已固定證據(jù)及時(shí)移送監(jiān)察委。

在制度設(shè)計(jì)方面，可以從程序法與實(shí)體法兩方面進(jìn)行拓展。在程序法方面，除了常規(guī)的職務(wù)犯罪線索案件移送機(jī)制、信息共享機(jī)制、證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制外，可以增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象移送監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查程序啟動(dòng)權(quán)和違法違紀(jì)處分的檢察建議權(quán)。根據(jù)目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)理，監(jiān)督工作取得成效的本質(zhì)在于檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)了某種訴訟程序或啟動(dòng)了司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或訴訟參與人的自我糾正程序。因此，必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓檢察機(jī)關(guān)擁有啟動(dòng)刑事偵查程序的權(quán)力或者啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或訴訟參與人自我糾正程序的權(quán)力。在下一步的配套改革中，可以在相關(guān)訴訟法或《人民檢察院組織法》的修改中增加以下內(nèi)容：檢察機(jī)關(guān)向被監(jiān)督對(duì)象制發(fā)的監(jiān)督性文書(shū)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以回復(fù)。若采納監(jiān)督意見(jiàn)或建議，應(yīng)當(dāng)附整改措施；若未采納監(jiān)督意見(jiàn)或建議，應(yīng)陳述理由。被監(jiān)督對(duì)象不采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督建議的，需向同級(jí)人大或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申述，拒不申述的，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察委員會(huì)啟動(dòng)行政違法或刑事犯罪偵查權(quán)。

根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法》第11條，監(jiān)察委的權(quán)能包括監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，其中監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容涉及“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”。在具體法律適用中，要對(duì)“依法履職”進(jìn)行廣義理解，將不構(gòu)成犯罪但拒不履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督意見(jiàn)的公職人員權(quán)力行使?fàn)顩r納入“依法履職”，由監(jiān)察委員會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)與處置權(quán)，即使不構(gòu)成職務(wù)犯罪，也可以由監(jiān)察委員會(huì)依《國(guó)家監(jiān)察法》第45條,依法作出輕至談話提醒、責(zé)令檢查，重至記過(guò)、記大過(guò)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督剛性在前監(jiān)察委時(shí)代未能妥善解決，在自偵權(quán)移至監(jiān)察委后，要提升監(jiān)督權(quán)力剛性，必須有更寬廣的民主思維，除了呼吁立法增加監(jiān)督調(diào)查權(quán)外，其內(nèi)部不應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督權(quán)自我設(shè)限，更要善于借助民主的力量、借助監(jiān)察委的監(jiān)督權(quán)力提升自己的監(jiān)督權(quán)力剛性。