屈茂輝 周紅星

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410082)

一、問題的提出

在我國(guó)目前的法律實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓事務(wù)的最核心問題是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批之于合同的效力。按照國(guó)務(wù)院1998年頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)讓管理辦法》)第10條第3款規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)礦產(chǎn)資源管理部門的行政審批，[注]依傳統(tǒng)民法，探礦權(quán)、采礦權(quán)合稱為礦業(yè)權(quán)。該行政法規(guī)同時(shí)規(guī)定，“不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，審批管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明理由?！碧降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之后才生效。依據(jù)法學(xué)界的普遍看法，正是因?yàn)檫@一規(guī)定的存在，1999年頒布生效的《合同法》第44條第2款才有合同效力“經(jīng)批準(zhǔn)生效”的規(guī)定。而自1999年《合同法》實(shí)施以來，關(guān)于行政機(jī)關(guān)沒有批準(zhǔn)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓,其合同的效力問題，法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界產(chǎn)生極大的爭(zhēng)議，主要有“無效說”、[注]參見佚名：《礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同如何生效》，載《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2013年第7期；內(nèi)蒙古高級(jí)人民法院審理的“劉光喜、劉慶鑫采礦權(quán)糾紛一案”，(2012)內(nèi)民一終字第32號(hào)。其理由在于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的雙方當(dāng)事人所簽合同未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同應(yīng)適用《合同法》第52條第(5)項(xiàng)關(guān)于合同無效的規(guī)定，認(rèn)定該礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效?！吧дf”、[注]采取“有效說”的學(xué)者主要有：蔡立東、李曉倩：《行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力》，載《政法論叢》2011年第5期；蔡立東：《行政審批與權(quán)利轉(zhuǎn)讓合同的效力》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期；蔣文軍：《論行政審批對(duì)特定財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓合同效力的影響——基于負(fù)擔(dān)行為和處分行為的視角》，載《中國(guó)合同法論壇論文匯編》，2010年中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)會(huì)議論文集(未正式出版)，第101-123頁?！拔瓷дf”[注]最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋(一)》(簡(jiǎn)稱為《合同法司法解釋(一)》)第9條中將未經(jīng)行政審批的合同認(rèn)定為未生效合同。筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)民法理論中并沒有未生效合同這一理論，而且在《合同法》中，也沒有相應(yīng)的規(guī)定?！睹穹倓t》也沒有將未生效的法律行為作為法律行為的一種類型。由此可見，未生效法律行為(合同)的法律基礎(chǔ)極值研討。、“效力待定說”[注]參見楊永清：《批準(zhǔn)生效合同若干問題探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期。以及“合同報(bào)批義務(wù)有效、其他部分未生效說”[注]秦鵬、祝睿：《未經(jīng)行政審批之礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認(rèn)定:裁判實(shí)踐與應(yīng)然路徑》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》 [法釋(2017)12號(hào)] (以下簡(jiǎn)稱最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》)沒有明確表明對(duì)于上述《轉(zhuǎn)讓管理辦法》的態(tài)度，一方面在其第6條含糊性規(guī)定“自依法成立之日起具有法律約束力”，而何為“法律約束力”則意旨不明，哪種“法律約束力”更是不明就里，另一方面卻在其第8條規(guī)定“轉(zhuǎn)讓人拒不履行報(bào)批義務(wù)的，受讓人可以請(qǐng)求其承擔(dān)違約責(zé)任”。依合同法的基本原理，違約責(zé)任的承擔(dān)當(dāng)以合同生效為前提。[注]參見王利明：《合同法研究(第二卷)》(修訂版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第397-403頁。明顯可見，最高人民法院這一司法解釋改變了其在《合同法司法解釋(一)》中的立場(chǎng)，盡管沒有明確表態(tài)否定《轉(zhuǎn)讓管理辦法》的該條規(guī)定，但其關(guān)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的立場(chǎng)顯然沒有受制于《轉(zhuǎn)讓管理辦法》該條的規(guī)定，進(jìn)而有修正《合同法》第44條第2款之功效。法學(xué)界和實(shí)務(wù)界何以存在如此大的分歧，最高人民法院司法解釋何以采取現(xiàn)在的立場(chǎng)，根本原因在于對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的法律本質(zhì)缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)?；诘V業(yè)權(quán)的物權(quán)本質(zhì)，從目的解釋、體系解釋、歷史解釋等解釋方法出發(fā)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的法律本質(zhì)乃是一個(gè)新的行政許可，而不是對(duì)轉(zhuǎn)讓合同的審批。

二、我國(guó)現(xiàn)行法上礦業(yè)權(quán)取得的法律基礎(chǔ)是行政許可

在我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律體系下，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)屬于用益物權(quán)，但卻不是礦產(chǎn)資源的所有者(國(guó)家或者其代表)設(shè)立的，[注]根據(jù)《憲法》第9條、《物權(quán)法》第46條和《礦產(chǎn)資源法》第3條的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。而是行政機(jī)關(guān)通過行政許可的手段給予申請(qǐng)人的一種行政許可。[注]《礦產(chǎn)資源法》第16條。應(yīng)當(dāng)指出的是，《礦產(chǎn)資源法》對(duì)于探礦的行政許可著墨極少。從《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定來看，該法采用了探礦權(quán)、采礦權(quán)概念，但在探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得方面只不過是為行政行為披上一件“私法的外衣”，其法律的表現(xiàn)形式是“權(quán)利人獲得探礦許可證或采礦許可證”。[注]關(guān)于探礦權(quán)、采礦權(quán)取得的方式在《礦產(chǎn)資源法》并沒有相應(yīng)的規(guī)定，只有在《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》有著比較詳細(xì)的規(guī)定，這一規(guī)定將礦業(yè)權(quán)的出讓分為申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣等方式。我國(guó)于2015年3月正式實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)登記制度中，尚沒有明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)登記納入其中。[注]參見《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條。在自然資源部的全國(guó)礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)中，系統(tǒng)公示的盡管是探礦權(quán)信息和采礦權(quán)信息，其中有探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的信息，但其中記載的是勘查許可證號(hào)和開采許可證號(hào)。即使是通過“招、拍、掛”方式獲得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人獲得的還僅是勘查許可證、開采許可證。再從《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的第35條看，在以拍賣方式取得礦業(yè)權(quán)的規(guī)定中，買受人應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，按規(guī)定繳納有關(guān)費(fèi)用和拍賣價(jià)款，依法辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取許可證。

從法律性質(zhì)上分析，勘查許可證、開采許可證屬于行政許可的憑證，而不是物權(quán)憑證。探礦權(quán)、采礦權(quán)當(dāng)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第10條以及第16、17條的規(guī)定，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系中，探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)憑證應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)證。我國(guó)現(xiàn)行法律制度沒有直接采用領(lǐng)取礦業(yè)權(quán)證書的術(shù)語，而是“領(lǐng)取許可證”，亦即將領(lǐng)取許可證自動(dòng)視為礦業(yè)權(quán)的取得，有了許可證就等于有了礦業(yè)權(quán)。如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定，勘查礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證即取得了探礦權(quán)，開采礦產(chǎn)資源則必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證即取得采礦權(quán)。特別是國(guó)務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第8條第4款中明確規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到通知之日起30日內(nèi)，依照規(guī)定繳納探礦權(quán)使用費(fèi)、繳納國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款，辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取勘查許可證，才成為探礦權(quán)人。

需要特別指出的是，物權(quán)的取得、變更、消滅都必須有一定的原因，該類原因無非民事法律行為和民事法律行為之外的法律事實(shí)，物權(quán)變動(dòng)的原因和物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果是兩個(gè)不同的法律事實(shí)，二者在生效要件、法律后果等方面有著明顯的差異。[注]參見孫憲忠：《物權(quán)變動(dòng)的原因與結(jié)果的區(qū)分原則》，載《法學(xué)研究》1999年第5期。礦業(yè)權(quán)的取得也是如此，在目前的制度框架下，行政許可僅是礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生原因，其結(jié)果是權(quán)利人取得礦業(yè)權(quán)。有些學(xué)者以為相對(duì)人獲得行政許可即獲得了礦業(yè)權(quán)，根本錯(cuò)誤在于欠缺對(duì)物權(quán)變動(dòng)原理的了解。[注]參見王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第81頁。因此，依物權(quán)法之法理，礦業(yè)權(quán)的申請(qǐng)人應(yīng)在獲得行政許可后再依該行政許可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，否則，礦業(yè)權(quán)的處分不發(fā)生物權(quán)效力。[注]《物權(quán)法》第31條。

三、在行政許可制度框架下礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的本質(zhì)

首先，報(bào)送文件不僅僅只有轉(zhuǎn)讓合同，除合同外還包含轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書、受讓人資質(zhì)條件的證明文件、轉(zhuǎn)讓人具備相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓條件的證明、礦產(chǎn)資源勘查或者開采情況的報(bào)告以及審批管理機(jī)關(guān)要求提交的其他有關(guān)資料。[注]《轉(zhuǎn)讓管理辦法》第8條。可見，轉(zhuǎn)讓合同僅是轉(zhuǎn)讓報(bào)批六大類材料之一，除合同之外的其他材料并不是合同的組成部分或者補(bǔ)充材料，而幾乎全是申請(qǐng)勘查、開采行政許可的材料。

其次，依據(jù)合同法的基本法理，價(jià)款是合同中不可缺少條款，而對(duì)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)款，有權(quán)行政機(jī)關(guān)要么是不予審查，要么是國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門另行確認(rèn)。依據(jù)《轉(zhuǎn)讓管理辦法》第9條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)的，必須進(jìn)行評(píng)估，探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的評(píng)估工作，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理部門認(rèn)定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)。而對(duì)于非國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，依對(duì)該條的反對(duì)解釋，國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門以及國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)此是不理不問任由當(dāng)事人自己約定的。由此可以看出，有權(quán)行政機(jī)關(guān)并不必然對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的價(jià)款進(jìn)行審查，并且對(duì)于國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)的評(píng)估值，還是國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門另行確認(rèn)的，往往與進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的有權(quán)行政機(jī)關(guān)不是同一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

最后，從礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的實(shí)際運(yùn)行看，有權(quán)行政機(jī)關(guān)在對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批時(shí)，審查的內(nèi)容如下：一是是否有轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書；二是探礦權(quán)、采礦權(quán)是否符合轉(zhuǎn)讓條件；三是受讓人是否符合《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》或者《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定的有關(guān)探礦權(quán)申請(qǐng)人或者采礦權(quán)申請(qǐng)人的條件；四是是否有轉(zhuǎn)讓合同；五是受讓人資質(zhì)條件的證明文件、轉(zhuǎn)讓人具備轉(zhuǎn)讓條件的證明、礦產(chǎn)資源勘查或者開采情況的報(bào)告。很顯然，有權(quán)行政機(jī)關(guān)審查的并不是合同是否合法、是否有效、是否能夠履行、有否有適法的擔(dān)保等等，而是按照探礦權(quán)、采礦權(quán)初次申請(qǐng)時(shí)的條件進(jìn)行審查，符合者予以批準(zhǔn)，不符合者不予批準(zhǔn)。

申言之，我國(guó)目前既存的這種礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度，表面上似乎是礦業(yè)權(quán)管理部門對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的審批，實(shí)質(zhì)上是作出一個(gè)新的行政許可：準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)當(dāng)于收到批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓之日起60日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)。[注]參見《轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第2款。根據(jù)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，礦業(yè)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，應(yīng)當(dāng)去不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)辦理變更登記，勘查許可證、采礦許可證的原發(fā)證機(jī)關(guān)并非是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，所以這里的登記并不能認(rèn)定為礦業(yè)權(quán)的公示，而僅是行政許可的變更登記?！掇D(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第2款的后半部分規(guī)定，受讓人按照國(guó)家規(guī)定繳納有關(guān)費(fèi)用后，領(lǐng)取勘查許可證或者采礦許可證，稱為探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人。據(jù)此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓依法需經(jīng)國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)，辦理礦業(yè)權(quán)變更登記，換領(lǐng)新的礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證，之后受讓人才能取得相應(yīng)的探礦權(quán)或者采礦權(quán)。[注]杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第94頁?！靶碌目辈樵S可證或者采礦許可證”也就意味著是新的行政許可。

綜上所述，雖然我們?cè)诹⒎ㄉ吓c實(shí)踐中承認(rèn)礦業(yè)權(quán)是物權(quán)，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，但這種意義上的礦業(yè)權(quán)是通過行政許可設(shè)立的。由于我國(guó)《物權(quán)法》頒布得較晚(2007年3月)，而探礦權(quán)、采礦權(quán)及其行政許可設(shè)立最早出現(xiàn)在1986年3月19日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《礦產(chǎn)資源法》中，同年4月12日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《民法通則》第81條明確規(guī)定了采礦權(quán)，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度直到今天還不完備，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記也還在試點(diǎn)中。礦產(chǎn)資源法沒有嚴(yán)格區(qū)分勘查、采礦許可證與礦業(yè)權(quán)之間的區(qū)別，而且在很多場(chǎng)合使用勘查許可證、采礦許可證概念代替礦業(yè)權(quán)。如此一來，無論是立法上還是實(shí)踐中就形成了取得勘查許可證、采礦許可證就取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的觀念。在礦業(yè)權(quán)行政許可設(shè)立的制度框架下，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上需要設(shè)置一個(gè)新的行政許可，于是在外觀上就體現(xiàn)為礦業(yè)轉(zhuǎn)讓合同的行政審批。所以，礦業(yè)轉(zhuǎn)讓合同的行政審批，有權(quán)行政機(jī)關(guān)并不是審批轉(zhuǎn)讓合同(礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同行政審批徒具形式)，而是重新賦予合同的另一主體準(zhǔn)入礦產(chǎn)資源的勘查、開采這一特定行業(yè)的資格。

四、行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力僅具“外形合法性”

依據(jù)邏輯的展開，既然礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的本質(zhì)是一種新的行政許可，那么，行政審批就與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力無關(guān)了。從我國(guó)《合同法》第44條規(guī)定看，特殊合同的批準(zhǔn)生效是具有充分的法律依據(jù)的，[注]為行文方便，本文在不同語境中分別使用“合同批準(zhǔn)生效”與“合同審批生效”，二者的語義實(shí)際相通。學(xué)術(shù)界也有不少學(xué)者探討了其合理性。[注]如吳光榮：《行政審批對(duì)合同效力的影響:理論與實(shí)踐》，載《法學(xué)家》2013年第1期；楊永清：《批準(zhǔn)生效合同若干問題探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期；湯文平：《批準(zhǔn)生效合同報(bào)批義務(wù)之違反、請(qǐng)求權(quán)方法與評(píng)價(jià)法學(xué)》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。但就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同而言，基于上述礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的法律本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，結(jié)合制度的演進(jìn)事實(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，所謂“行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力”徒具“外形合法性”。

(一)行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力是礦業(yè)權(quán)行政許可設(shè)立的邏輯體現(xiàn)

新中國(guó)建立直到改革開放的30余年里，我國(guó)沒有系統(tǒng)的物權(quán)制度體系，[注]1986年頒布的《民法通則》還沒有采用物權(quán)的概念，采用的是“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，物權(quán)概念及其理論的廣泛接受還是在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后。自然也就沒有探礦權(quán)、采礦權(quán)概念及其制度。前已述及，1986年的《礦產(chǎn)資源法》首次出現(xiàn)探礦權(quán)、采礦權(quán)概念及相應(yīng)的制度。自此之后，雖然礦產(chǎn)資源法歷經(jīng)1996年和2009年兩次修改，但對(duì)于探礦權(quán)、采礦權(quán)的設(shè)立制度都秉承了1986年《礦產(chǎn)資源法》的做法，《物權(quán)法》僅是確認(rèn)探礦權(quán)、采礦權(quán)是用益物權(quán)。由于《憲法》及《民法通則》都規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于全民所有即國(guó)家所有，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上起著代表國(guó)家行使所有權(quán)的作用而同時(shí)又是公共事務(wù)的管理者，加上當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，政策和法律盡管希望通過一定的市場(chǎng)方式建立礦產(chǎn)資源的勘查、開采等利用制度，但基本的思路脫離不了濃烈的行政管理的窠臼，對(duì)于探礦權(quán)、采礦權(quán)的初次取得乃至傳來取得(轉(zhuǎn)讓取得)采取的都是申請(qǐng)-審批制，法律本質(zhì)為行政許可制。而在礦業(yè)權(quán)的行政許可制下，轉(zhuǎn)讓合同是其中六大類申請(qǐng)材料之一，一個(gè)新的行政許可的做出，似乎是合同的批準(zhǔn)。于是，按照一般的邏輯，批準(zhǔn)了轉(zhuǎn)讓合同就生效。

(二)行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力是我國(guó)合同制度的一個(gè)歷史產(chǎn)物

眾所周知，我國(guó)合同法是按照1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》、1985年《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、1987年《技術(shù)合同法》、1999年《合同法》的路徑發(fā)展的。在《合同法》頒布實(shí)施以前，就有部分法律法規(guī)中有著行政審批決定合同效力的規(guī)定，如1979年頒布實(shí)施的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第3條，[注]第3條規(guī)定：合營(yíng)各方簽訂的合營(yíng)協(xié)議、合同、章程，應(yīng)報(bào)國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查批準(zhǔn)。1998年頒布實(shí)施的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第3款，[注]第10條第3款：探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日起生效。1997年頒布實(shí)施的《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》第20條等等。[注]第20條：股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和修改企業(yè)原合同、章程協(xié)議自核發(fā)變更外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書之日起生效?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》是1998年頒布的行政法規(guī)。相對(duì)于《合同法》確認(rèn)的15種有名合同而言，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是特別法上確定的合同，而《合同法》除規(guī)定15種有名合同外，其他的規(guī)則應(yīng)屬于合同法的特別規(guī)則。更何況，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的審批規(guī)則是行政法規(guī)確定的，而《合同法》對(duì)行政法規(guī)的法律效力整體上是予以承認(rèn)的。[注]《合同法》中共有17個(gè)條文規(guī)定了行政法規(guī)的效力，具體有第7條、第10條第2款、第36條、第38條、第44條第2款、第52條第(5)項(xiàng)、第77條第2款、第87條、第96條第2款、第127條、第132條、第172條、第173條、第276條、第312條、第355條、第364條。因此《合同法》第44條第2款概括性規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。

(三) 行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力是沒有明晰物權(quán)變動(dòng)原因與結(jié)果相區(qū)分規(guī)則的思想產(chǎn)物

如前所述，我國(guó)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓采取審批制，既是《物權(quán)法》理論研究發(fā)展滯后的結(jié)果，也是我國(guó)物權(quán)法律制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的必然產(chǎn)物。物權(quán)變動(dòng)原因和結(jié)果區(qū)分的理論是孫憲忠教授1999年才正式提出，2007年《物權(quán)法》最后一次審議稿才得以明確。[注]《物權(quán)法》草案第六次審議稿(2006年10月)中是規(guī)定有區(qū)分規(guī)則的，但第七次審議稿(2006年12月)刪除了該條文，2007年3月全國(guó)人民代表大會(huì)正式審議的草案中又恢復(fù)了該條文。在此之前，理論界關(guān)于物權(quán)變動(dòng)原因和結(jié)果的討論主要在于原因是否具有獨(dú)立性，結(jié)果對(duì)于原因是否具有無因性。區(qū)分原則理論超越了有因性和無因性之爭(zhēng)，揭示了物權(quán)變動(dòng)的原因和結(jié)果的真實(shí)關(guān)系，澄清了實(shí)踐過程中長(zhǎng)期以來困擾法官和律師的理論誤區(qū)，具有十分突出的學(xué)術(shù)意義和司法實(shí)踐價(jià)值?！段餀?quán)法》第15條的規(guī)定雖然規(guī)范了基于民事法律關(guān)系發(fā)生的物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，但該規(guī)則一方面可以通過類推適用的方法適用到其他相類似的物權(quán)變動(dòng)案件當(dāng)中，另一方面也啟示了所有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)原因和結(jié)果關(guān)系的建構(gòu)。自然地，無論是1986年的《礦產(chǎn)資源法》還是1996年的《礦產(chǎn)資源法》，抑或是1998年的《轉(zhuǎn)讓管理辦法》，都不可能體現(xiàn)物權(quán)變動(dòng)區(qū)分規(guī)則的理論。誠然，2009年修改《礦產(chǎn)資源法》時(shí)完全有機(jī)會(huì)將《物權(quán)法》第15條的法理得到體現(xiàn)，[注]2009年8月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議僅對(duì)《礦產(chǎn)資源法》第39條、第40條、第41條、第43條、第44條、第48條等做了修改。但是，十分遺憾，這次《礦產(chǎn)資源法》的修改仍然秉承了原來的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制。之所以《礦產(chǎn)資源法》的這次修改沒有涉及礦業(yè)權(quán)設(shè)立及轉(zhuǎn)讓等制度，根本原因還在于法學(xué)界對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制的法律本質(zhì)沒有清醒和正確的認(rèn)識(shí)。

綜上所述，建筑工程的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)嚴(yán)重影響建筑工程的安全質(zhì)量，指導(dǎo)建筑工程的施工建設(shè)，保證施工建設(shè)的順利進(jìn)行。因此設(shè)計(jì)人員需重視結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，并與實(shí)際情況相結(jié)合，設(shè)計(jì)出最優(yōu)的設(shè)計(jì)方案，提高建筑工程的安全性、合理性和經(jīng)濟(jì)性，推動(dòng)建筑行業(yè)的快速發(fā)展。

現(xiàn)在看來，行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力這一制度存在著非常明顯的缺陷：

其一，表面上的合理性其實(shí)蘊(yùn)含了突出的不合邏輯性。按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制的一般邏輯，在對(duì)包含合同在內(nèi)的幾大類申請(qǐng)材料信息審查時(shí)，有權(quán)行政機(jī)關(guān)按照有關(guān)探礦權(quán)申請(qǐng)人或者采礦權(quán)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行審查，根據(jù)轉(zhuǎn)讓合同的存在設(shè)立一個(gè)新的行政許可，批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓也就是新的行政許可的設(shè)立，合同就應(yīng)當(dāng)從批準(zhǔn)之日起生效。殊不知這種一般的邏輯無法確定沒有批準(zhǔn)的合同在合同當(dāng)事人之間產(chǎn)生什么樣的權(quán)利義務(wù)，特別是違反義務(wù)者需要承擔(dān)何種法律責(zé)任，也就是沒有批準(zhǔn)的合同到底居于什么樣的法律狀態(tài)，在法律上就帶來了極大的疑難，存在前文述及的無效說、有效說、未生效說等等理論和司法實(shí)務(wù)的觀點(diǎn)分歧。

其二，存在誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能。在行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的制度下，合同的效力不僅受控于行政機(jī)關(guān)是否作出批準(zhǔn)的決定，也受制于合同雙方當(dāng)事人的行為，若轉(zhuǎn)讓人不履行報(bào)批義務(wù)，或者受讓人不協(xié)助履行報(bào)批義務(wù)，則該礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同就不能生效。眾所周知，商品價(jià)格會(huì)受市場(chǎng)、國(guó)家政策、社會(huì)因素等原因的影響，礦業(yè)權(quán)的價(jià)格自然也受這些因素的影響。在礦業(yè)權(quán)價(jià)格上漲或者下跌的時(shí)候，必然會(huì)影響合同一方當(dāng)事人的利益，此時(shí)利益受損方就不愿意履行(或協(xié)助履行)報(bào)批義務(wù)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同就不能發(fā)生效力，也就不能進(jìn)一步產(chǎn)生使礦業(yè)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓的法律效力。而且，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同沒有生效，違約方不履行報(bào)批義務(wù)只會(huì)產(chǎn)生合同不能生效的締約過失責(zé)任。在締約過失責(zé)任比繼續(xù)履行合同產(chǎn)生的損失要小時(shí)，違約方當(dāng)然會(huì)無視合同的誠實(shí)信用原則，選擇承擔(dān)締約過失責(zé)任來維護(hù)自身的利益。

其三，破壞了公平原則，使得本無多少差異的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同和礦業(yè)權(quán)租賃合同存在極大的差異性。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》以及最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》第12條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)租賃合同無需審批即生效?！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第51條規(guī)定礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)出租礦業(yè)權(quán)時(shí)應(yīng)提交以下材料：(1)出租申請(qǐng)書；(2)許可證復(fù)印件；(3)礦業(yè)權(quán)租賃合同書；(4)承租人的資質(zhì)條件證明或營(yíng)業(yè)執(zhí)照；(5)登記管理機(jī)關(guān)要求提交的其他有關(guān)資料。這些材料與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的部分材料是一樣的，最重要的就是承租人的資質(zhì)條件證明。雖然礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)租賃在性質(zhì)上存在差異，但在相當(dāng)程度上是高度相似的。這一相似體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)主體之外的其他主體取得礦產(chǎn)資源的勘查、開采資格，而勘查、開采正是礦業(yè)權(quán)的核心內(nèi)容。既然如此，為何礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同需要審批才能生效，而租賃合同無需審批就可生效？如前所言，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并不是礦業(yè)權(quán)主體變更的關(guān)鍵，受讓人的資質(zhì)才是礦業(yè)權(quán)主體能否得以轉(zhuǎn)讓的核心要素。在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和礦業(yè)權(quán)租賃如此相似的情況下，兩者的合同效力卻有著完全不一樣的法律效果，這無疑有違公平原則。

其四，帶來了合同法理論困惑。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日起生效，對(duì)于沒有批準(zhǔn)的合同，理應(yīng)屬于“成立但未生效的合同”。而“成立但未生效的合同”，缺乏合同理論支撐和《合同法》的支持。按照合同法理論，根據(jù)合同的效力，可以將合同分為有效合同、無效合同、效力待定的合同以及可變更、可撤銷的合同。[注]依《民法總則》的規(guī)定，可變更的民事法律行為已經(jīng)不再是意思表示瑕疵的民事法律行為之一。就是說，合同法理論中并沒有“成立但未生效的合同”這一理論。而且《合同法》也沒有相應(yīng)的規(guī)定。更而且，我國(guó)《民法總則》也沒有將未生效的法律行為作為法律行為的一種類型。由此可見，成立且未生效的法律行為的學(xué)理基礎(chǔ)并不牢靠，徒生新的理論困惑。

一言以蔽之，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力不能以行政審批來決定，而應(yīng)取決于合同本身的生效要件。相應(yīng)地，明晰了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的本質(zhì)，也就極易明了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批，是兩個(gè)不同的法律事實(shí)，切不可將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因和結(jié)果混為一談。我們要透過礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批這一現(xiàn)象看到一個(gè)新的行政許可的本質(zhì)，從而發(fā)現(xiàn)，有權(quán)行政機(jī)關(guān)其實(shí)并不是要審批轉(zhuǎn)讓合同。因此，所謂行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的觀點(diǎn)就必須徹底摒棄了。

五、最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》：結(jié)論正確但說理矛盾

通讀最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》及其起草者的論著，可以發(fā)現(xiàn)，其起草者雖然沒有從礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的法律本質(zhì)入手進(jìn)行剖析，但其態(tài)度還是很明顯的，即內(nèi)心中還是傾向于“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起生效，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)批準(zhǔn)，礦業(yè)權(quán)不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果”，但“由于行政法規(guī)、部門規(guī)范性文件明確將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)審批密切關(guān)聯(lián)在意，且現(xiàn)行有效，在認(rèn)定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力時(shí)仍應(yīng)給予尊重和適用，”[注]參見杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第101頁。這一理由反而更加印證了最高人民法院的態(tài)度傾向于將合同認(rèn)定為有效合同，只是限于其職權(quán)不能正面予以規(guī)定。因而放棄了這種觀點(diǎn)，[注]參見杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第108-109頁。書中談到，在解釋起草過程中，針對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)報(bào)批前的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，曾經(jīng)提出兩種思路和方案。論者更認(rèn)可“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起生效，但礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)未經(jīng)批準(zhǔn)，礦業(yè)權(quán)不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果”的方案。在根本缺乏學(xué)理依據(jù)的情況下，以《合同法》第8條的“法律約束力”這一中性觀點(diǎn)創(chuàng)新出了“報(bào)批義務(wù)條款及與履行報(bào)批義務(wù)相關(guān)條款自合同成立時(shí)生效”的“部分生效說”，一方面沒有直接否定此類合同的效力，另一方面肯定了合同的法律效力，在解釋中第6-8條規(guī)定了合同的效力及其違反的責(zé)任。然而這種在目前司法解釋體制下不得已而為之的“實(shí)務(wù)處理”方法，看似兩者兼顧，其實(shí)卻將該司法解釋陷入了矛盾的境地，反而帶來學(xué)理上的誤導(dǎo)與實(shí)踐上的迷茫。

第一，“法律約束力”的用語模糊，效力指向不明，對(duì)合同當(dāng)事人約束不夠。解釋第6條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。通過解釋第7條的規(guī)定，我們可以推斷這一“法律約束力”是指合同當(dāng)事人負(fù)有報(bào)批義務(wù)(在雙方?jīng)]有約定由受讓人履行報(bào)批義務(wù)的前提下，由轉(zhuǎn)讓人履行報(bào)批義務(wù))。該司法解釋的這一規(guī)定啟發(fā)于《合同法》第8條，依法成立的合同對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為，合同的法律約束力乃是合同的拘束力，是指除當(dāng)事人同意或有解除原因外，不容一方任意反悔請(qǐng)求解約，無故撤銷。[注]參見韓世遠(yuǎn): 《合同法總論》(第二版) ，法律出版社 2008 年版，第 132 頁。這種拘束力處于合同成立后還未生效前，沒有強(qiáng)大到要求當(dāng)事人履行合同義務(wù)的程度，只是在形式上約束當(dāng)事人對(duì)合同存在的破壞，不允許當(dāng)事人隨意撤銷合同。[注]參見劉貴祥：《論行政審批與合同效力——以外商投資企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓為線索》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期。所以，僅僅根據(jù)法律約束力是不能產(chǎn)生報(bào)批義務(wù)的，反而使得“法律約束力”意旨不明，不如學(xué)者認(rèn)定的合同報(bào)批義務(wù)生效、其他部分未生效理論。[注]參見秦鵬、祝睿：《未經(jīng)行政審批之礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認(rèn)定:裁判實(shí)踐與應(yīng)然路徑》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。但是筆者并不贊同這一理論，原因在于未經(jīng)行政審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不應(yīng)僅僅產(chǎn)生報(bào)批義務(wù)的效力，還應(yīng)當(dāng)包括雙方當(dāng)事人不得實(shí)施可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓無法獲得審批的行為，以及不得實(shí)施任何可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)被吊銷或礦業(yè)生產(chǎn)被停業(yè)整頓的行為，因?yàn)檫@些行為的違反將會(huì)導(dǎo)致根本違約，合同目的不能實(shí)現(xiàn)，司法解釋第6條規(guī)定的“法律約束力”與“合同報(bào)批義務(wù)生效、其他部分未生效”理論對(duì)此并未提及，只是將其視野停留在報(bào)批義務(wù)這一焦點(diǎn)，忽視了合同其他義務(wù)。

第二，負(fù)有報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人不履行報(bào)批義務(wù)，另一方當(dāng)事人可請(qǐng)求其承擔(dān)違約責(zé)任缺乏法理基礎(chǔ)。解釋第8條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同依法成立后，轉(zhuǎn)讓人無正當(dāng)理由拒不履行報(bào)批義務(wù)，受讓人請(qǐng)求轉(zhuǎn)讓人承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院應(yīng)予以支持。根據(jù)合同法法理，違約責(zé)任的基礎(chǔ)是有效的合同，在合同沒有生效的情況下，合同只能產(chǎn)生締約過失責(zé)任。若不能對(duì)未生效的合同能夠產(chǎn)生違約責(zé)任進(jìn)行符合合同法法理的論證，會(huì)導(dǎo)致該解釋第8條與第6條的沖突，使得司法解釋不具有體系性，并且會(huì)對(duì)合同法理論造成破壞。在該司法解釋出臺(tái)前，合同法司法解釋(二)對(duì)違反報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人規(guī)定其承擔(dān)締約過失責(zé)任，[注]參見沈德詠主編：《最高人民法院關(guān)于合同法司法解釋(二)理解與適用》，人民法院出版社2009年版，第73頁。這一規(guī)定雖然符合合同法理論，卻不利于保護(hù)守約當(dāng)事人的利益。正是如此，最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》才要求不履行報(bào)批義務(wù)的一方承擔(dān)違約責(zé)任，且這一違約責(zé)任是整個(gè)合同的違約責(zé)任。[注]參見杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第141頁?？梢钥闯?，司法解釋者是從實(shí)質(zhì)正義的角度出發(fā)來考慮的，然而一味地追求實(shí)質(zhì)正義并非完全正當(dāng)，若為了解決司法的僵化或機(jī)械的問題，超越法律裁判的合法性，不能克服實(shí)質(zhì)主義的思維特征以及所導(dǎo)致的缺陷，會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的“一管就死，一放就亂”的情形。[注]參見陳金釗：《實(shí)質(zhì)法治思維路徑的風(fēng)險(xiǎn)及其矯正》，載《清華法學(xué)》2012年第4期。礦業(yè)權(quán)糾紛的司法解釋就在一定程度上導(dǎo)致這一情形的出現(xiàn)，僵化地規(guī)定不履行報(bào)批義務(wù)，負(fù)有報(bào)批義務(wù)一方應(yīng)當(dāng)向另一方承擔(dān)對(duì)整個(gè)合同的違約責(zé)任，這一違約責(zé)任還包括合同履行后可以獲得的利益，很顯然這一認(rèn)定有違基本的公平正義。原因在于：其一，對(duì)僅具有法律約束力的合同的違反，無法要求其承擔(dān)履行利益責(zé)任，會(huì)在司法解釋第6條與第8條發(fā)生沖突；其二，在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，即使負(fù)有報(bào)批義務(wù)的一方履行了報(bào)批義務(wù)，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不會(huì)必然得到行政審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，在這種情形下，何來的履行利益？要求不履行報(bào)批義務(wù)的一方承擔(dān)履行利益的賠償更是一種苛責(zé)。

第三，理性而言，“合同有效，但是不發(fā)生實(shí)現(xiàn)力”[注]杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第102頁。更加符合實(shí)踐，也符合物權(quán)法的區(qū)分原則，更加有利于保護(hù)合同雙方當(dāng)事人。上已述及，從應(yīng)然角度出發(fā)，行政審批不應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力綁定在一起，行政審批決定礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓符合我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)許可取得制度，所以，根據(jù)《物權(quán)法》第15條的區(qū)分規(guī)則，合同應(yīng)當(dāng)有效，違反這一合同應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

此處需要指出的是，這一違約責(zé)任應(yīng)當(dāng)視情形而定，不可采取司法解釋“一刀切”的方式要求違反報(bào)批義務(wù)即要承擔(dān)包括履行利益的違約責(zé)任?？梢钥紤]，法官在作出相應(yīng)裁判前，將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓材料遞交至自然資源主管部門征求其意見。實(shí)際上，讓違約方承擔(dān)何種違約責(zé)任分為三種情形進(jìn)行討論：(1)若自然資源主管部門根據(jù)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的材料，作出可以批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的決定，那么人民法院可以裁判違約方承擔(dān)違約責(zé)任，這一責(zé)任范圍包括履行利益的損失。[注]在此，也許會(huì)有人質(zhì)疑為何法院不裁判履行報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人直接履行報(bào)批義務(wù)。筆者認(rèn)為，既然一方不愿意履行報(bào)批義務(wù)，其根本目的在于不愿意轉(zhuǎn)讓其礦業(yè)權(quán)，所以判決其履行報(bào)批義務(wù)有違當(dāng)事人的意志，可以判決其承擔(dān)包括履行利益的損失以保護(hù)守約一方的利益。(2)若自然資源主管部門作出不予批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的決定，不予批準(zhǔn)的理由為現(xiàn)階段的政策或其他條件與此前不一致，負(fù)有報(bào)批義務(wù)的一方因?yàn)橥涎勇男袌?bào)批義務(wù)錯(cuò)過了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)機(jī)，人民法院同樣可以判決違約一方承擔(dān)包括履行利益的違約責(zé)任。(3)若自然資源主管部門作出不予批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的決定僅僅是雙方不符合轉(zhuǎn)讓條件，那么人民法院就不能直接判決違約方承擔(dān)包括履行利益的違約責(zé)任，這一違約責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)僅僅為違反報(bào)批義務(wù)帶來的損失。[注]當(dāng)然，如果沒有經(jīng)過審批的原因在于其中一方提供虛假材料等事項(xiàng)，法院可視具體的案件情形予以判決，在此僅探討不履行報(bào)批義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任的問題。

總之，最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》在結(jié)論上存在一定的正確性，如違反報(bào)批義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不具有實(shí)現(xiàn)力，但是其說理卻是矛盾的，且其第6條和第8條相沖突，在合同法的法理方面明顯存在不足。當(dāng)然，最高人民法院只有解釋法律的職責(zé)，卻無造法之功能，這樣的解釋已是重大的進(jìn)步，值得稱贊。但必須明確，這種不徹底性的解釋依然會(huì)帶來理論上與實(shí)務(wù)上的困擾，“法律約束力”和“違約責(zé)任”具體指向何種法律效力實(shí)在讓人不解。司法實(shí)務(wù)者特別是處理類似案件的法官們，在結(jié)合該司法解釋與《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》一書進(jìn)行案件裁判時(shí)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生同樣的疑惑。

六、余論：還礦業(yè)權(quán)以物權(quán)本質(zhì)

如前所述，最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》沒有明確認(rèn)定審批前的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為有效合同，只是認(rèn)為其具有相應(yīng)的法律約束力，轉(zhuǎn)讓人或者受讓人無正當(dāng)理由不履行報(bào)批或者協(xié)助報(bào)批義務(wù)，有權(quán)要求違約方繼續(xù)履行義務(wù)并承擔(dān)違約責(zé)任，此時(shí)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同只是不具有實(shí)現(xiàn)力，不產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的物權(quán)變動(dòng)效力。[注]杜萬華主編：《最高人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2017年版，第102頁。在我們看來，“合同不具有實(shí)現(xiàn)力，不產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的物權(quán)變動(dòng)效力”這一結(jié)論是正確的。不過，對(duì)于最高人民法院《關(guān)于礦業(yè)權(quán)的司法解釋》起草者的理論解說還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入研討，對(duì)其某些囿于認(rèn)識(shí)而提出的似是而非的觀點(diǎn)予以澄清。如果采用本文的立場(chǎng)，“直搗黃龍”，揭示礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的行政機(jī)關(guān)并不是審批合同，而是設(shè)立一個(gè)新的行政許可，則關(guān)乎礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓整個(gè)制度的解釋就會(huì)形成一個(gè)邏輯嚴(yán)密的體系，理論和實(shí)踐就都會(huì)順理成章了。

從比較法的角度看，礦業(yè)權(quán)都屬于用益物權(quán)，而且屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》采取行政許可的方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)，表面上看，與世界其他許多國(guó)家的做法是一致的。問題是，采取行政許可設(shè)立礦業(yè)權(quán)的國(guó)家，都沒有明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。而我國(guó)是單一制的、實(shí)行生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制的社會(huì)主義國(guó)家，礦產(chǎn)資源是國(guó)家所有的，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，當(dāng)然包括行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，國(guó)務(wù)院礦產(chǎn)資源管理部門和地方人民政府及其礦產(chǎn)資源管理部門行使的當(dāng)然是國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)授的權(quán)力。顯然，國(guó)務(wù)院也好，國(guó)務(wù)院礦產(chǎn)資源管理部門也好，地方人民政府及其礦產(chǎn)資源管理部門也罷，客觀上就具有雙重身份，既是社會(huì)公共事務(wù)的管理者(行政機(jī)關(guān))，也是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表者，行使的權(quán)力也就同時(shí)包含了行政權(quán)力和所有權(quán)的權(quán)利。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)模式下，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立方式應(yīng)當(dāng)做出根本性變革，從行政許可方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屧O(shè)立方式，即國(guó)務(wù)院及其礦產(chǎn)資源管理部門、地方人民政府及其礦產(chǎn)資源管理部門代表國(guó)家以礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的身份與法人、非法人組織設(shè)立礦業(yè)權(quán)。實(shí)際上，我國(guó)這些年來進(jìn)行的礦業(yè)權(quán)出讓改革就是還礦業(yè)權(quán)以物權(quán)本質(zhì)的生動(dòng)實(shí)踐。

礦業(yè)權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，當(dāng)然應(yīng)遵循不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的基本法理和法律規(guī)定，依照《物權(quán)法》的規(guī)定發(fā)生物權(quán)變動(dòng)。其中最重要的是要遵循不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法理和規(guī)則。這既是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度要求，也是礦業(yè)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求，也是我國(guó)《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立法理之要求?，F(xiàn)階段，最為重要的是著重要解決以下兩個(gè)難題：

其一，將礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一納入不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利目錄中。既然礦業(yè)權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，就屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記，推進(jìn)和完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作，首當(dāng)其沖是要盡快對(duì)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第5條進(jìn)行修改(當(dāng)然在技術(shù)上也應(yīng)對(duì)正在建設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)電子登記系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的微調(diào))。

其二，將礦業(yè)權(quán)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)中。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》(試行)第6條，自然資源確權(quán)登記由自然資源所在地的縣級(jí)以上人民政府登記機(jī)構(gòu)辦理。根據(jù)自然資源部網(wǎng)站的礦業(yè)權(quán)公示信息查詢，在沒有確定統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)的登記機(jī)關(guān)之前，從事礦業(yè)權(quán)的登記機(jī)關(guān)要么是國(guó)土資源局，要么就是市政府，頒發(fā)的證書也并非是真正的物權(quán)憑證。不過，我們欣喜地看到，在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)地方，基本上都是將自然資源確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記合一。在未來全面實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記之后，自然資源確權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與原發(fā)證機(jī)關(guān)合作，重新給礦業(yè)權(quán)人頒發(fā)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)證書，并在已有自然資源部礦業(yè)權(quán)登記網(wǎng)站中進(jìn)行同步更新。