黨內法治與黨內民主：黨務公開的雙重價值分析

施新州

(國家法官學院 行政審判與綜合理論教研部，北京 100070)

引言

民主與法治是現(xiàn)代社會政治的一般原則和基本要求，是中國特色社會主義政治實踐的基本經驗和價值訴求，貫穿于黨領導的中國革命、建設和發(fā)展的全過程和各方面。“中國特色社會主義政治發(fā)展道路，是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求?！盵注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，載《人民日報》2017年10月27日。因此，中國特色社會主義政治的民主和法治建設，與黨內民主和黨內法治的發(fā)展有著內在統(tǒng)一性?；邳h的領導和長期執(zhí)政地位，黨內治理要求“緊扣國家治理現(xiàn)代化深化黨的建設制度改革”。[注]中共中央組織部黨建研究所：《深化黨的建設制度改革與推進國家治理現(xiàn)代化》，載《求是》2015年第2期?！吨袊伯a黨黨務公開條例(試行)》(以下簡稱《試行條例》)的頒行，將會通過黨內治理的優(yōu)化促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，進而更加彰顯其對中國特色社會主義政治建設與發(fā)展的重要意義。推行黨務公開是黨的建設在新時代的具體要求，是黨內治理走向現(xiàn)代化的重要舉措，是實現(xiàn)黨的各項功能的基本前提。衡量黨內治理的兩個重要向度就是黨內法治和黨內民主?！对囆袟l例》要求通過推進黨務公開，提升黨內法治和黨內民主水平，進而實現(xiàn)黨內治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最終保障黨的宗旨和黨的目標的實現(xiàn)。

一、法治與民主：衡量黨內治理的兩個向度

如何管黨、治黨是任何一個政黨都需要直面的問題，對于中國共產黨而言，更是如此。從“整黨”到“黨要管黨”再到“全面從嚴治黨”，黨自身的管理理念、模式和要求也隨著客觀環(huán)境的變化而不斷變化。這里借用“治理”的概念，是考慮到黨自我管理技術在理念層面的轉變及要求。[注]當然，在治理的諸多要素及其特質中有些是適用于分析政黨的，如“法治”“民主”“參與”“共識”“效率”“責任”“平等”，等等；有些是不適用的，如“多中心”或“多元性”，等等；即使是適用的，在政黨內部事務中也是有限適用的，除了前面提到的“法治”和“民主”，還有“透明”，等等。

(一)黨內治理及其制約因素

黨內治理是中國共產黨進行自我管理在理念、制度、機制和技術的總體形態(tài)和具體過程。黨內治理的優(yōu)化程度表征著黨組織在結構與功能優(yōu)化及其黨員在觀念和行為上與黨組織目標的契合度。對于中國共產黨而言，黨內治理及其不斷優(yōu)化貫穿于黨從建立、建設和發(fā)展的整個歷史過程。影響或者是制約黨內治理的因素較多，從黨自身要求的特點來說，基本的制約因素包括黨的屬性、黨的目標、黨的結構和黨的功能及其所處社會環(huán)境，等等。黨的屬性就是黨的性質，按照中國共產黨黨章規(guī)定，中國共產黨是兩個“先鋒隊”，這對黨內治理提出了最基本的政治性要求，即：要彰顯并保持黨的基本屬性。黨的目標就是黨的綱領所規(guī)定的奮斗目標，這決定了黨內治理要根據(jù)不同層次的目標要求進行針對性規(guī)劃和實施，以保障目標的實現(xiàn)。黨的結構就是黨組織的結構體系，要求黨內治理必須基于黨組織系統(tǒng)的內在邏輯、運行規(guī)律和具體要求而展開。黨的功能是基于黨在國家和社會生活中的領導和執(zhí)政地位而自然地呈現(xiàn)出的具體作用，這里突出強調黨內治理要有利于黨的功能的實現(xiàn)。黨的屬性和目標，決定著黨內治理的價值取向；黨組織的結構和功能，決定著黨內治理的效用性要為不斷優(yōu)化黨組織的結構與功能服務。然而，僅從這兩個層面來分析黨內治理，還是不足夠的。

除了上述黨內治理的價值性和有效性要求，還需要從技術層面進行分析。也就是說，黨內治理需要用什么樣的方法和技術才能保證黨內治理達到更為優(yōu)化的狀態(tài)，同時又能更為充分地體現(xiàn)黨的基本屬性，保障黨的目標的實現(xiàn)，維系黨的結構和功能。從一般組織管理要求來說，任何一個組織都需要一整套的管理制度和規(guī)則來規(guī)定組織的形態(tài)并通過約束組織成員的觀念和行為，以實現(xiàn)組織的價值和目標，這是組織的制度保障；同時，組織的生存和發(fā)展還要有激發(fā)組織成員智慧和活力的有效機制，這是組織發(fā)展的根本動力。對于中國共產黨而言，前者集中體現(xiàn)為黨內法治，后者集中體現(xiàn)為黨內民主。因此，黨內法治和黨內民主就成為衡量黨內治理的重要向度。

(二)黨內法治與黨內民主的界限

黨內法治，就是圍繞黨組織的目標和任務，根據(jù)黨的建設規(guī)律和要求，將法治的一般原理、原則、制度、機制和技術方法運用到黨的政治生活、組織生活之中，表征著黨內生活形成和諧有序的狀態(tài)。它既涉及黨的組織構成與運行又關乎黨員個人的行為與要求。黨內法治既有法治的一般性要求，又有作為政黨組織的特殊性要求。就其一般性要求而言，黨內法治具有法治的基本屬性，例如，權責法定原則，黨的組織要按照相應的制度來組成并按照相應的規(guī)則來運行，黨組織的成員要有相應的權利和義務，無論是組織還是成員都要依照制度和規(guī)則行事，等等。在紀律面前人人平等也屬于法治的一般要求，紀律嚴明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調一致前進的重要保障，中共十八屆四中全會要求“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”，就集中體現(xiàn)了這一點。尤其是在運用手中權力的時候，要求堅持用制度管權管事管人，“把權力關進制度的籠子里”。[注]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日。這將在根本上培育黨內法規(guī)制度體系的權威性。

就其特殊性要求而言，黨內法治不同于國家法治的重要方面在于不僅要求各級黨組織和黨員遵循在憲法和法律范圍內活動的基本原則，還要嚴格遵守黨的紀律和黨內法規(guī)制度，按照黨章和相應黨內法規(guī)的原則、規(guī)定和具體規(guī)則從事各種黨務活動。而嚴明的紀律，有著比法律更為嚴格的規(guī)定。沒有規(guī)矩，無以成方圓，而著眼點在于黨的功能的實現(xiàn)。正如鄧小平很早就曾指出：“一個黨如果允許它的黨員完全按個人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動，這個黨當然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務就不可能順利實現(xiàn)?！盵注]《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第271頁。習近平總書記也強調指出：“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威?！盵注]中共中央紀委、中共中央文獻研究室：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第127頁?？梢姡h內法治的目的是和黨的目標、屬性、結構和功能緊密聯(lián)系在一起的。一方面，黨內法治是黨的目標、屬性、結構和功能的具體體現(xiàn)，要為之服務；另一方面，在具體環(huán)境中，黨內法治會因具體條件影響而受其制約。

所謂黨內民主，是將民主的價值觀念、思想原則和制度機制引入到黨內生活中來，在黨內實行民主。具體來說，就是將民主的理念、制度、機制和方法運用到黨的政治生活、組織生活中。與黨內法治一樣，黨內民主也有其一般性要求和特殊性要求。中共十八屆六中全會公報指出：“黨內民主是黨的生命，是黨內政治生活積極健康的重要基礎。黨內決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作必須執(zhí)行黨章黨規(guī)確定的民主原則和程序，任何黨組織和個人都不得壓制黨內民主、破壞黨內民主?！钡牵诰唧w執(zhí)行方面，黨內民主有其特殊性表現(xiàn)。一方面，黨內民主作為一項基本原則在黨的各級組織乃至于全黨都要遵行，另一方面，黨組織自上而下的金字塔結構及其運行機制在現(xiàn)實條件下又要以黨的目標和任務的實現(xiàn)及其自身的適應性為前提，這就決定了黨內民主的條件與限度。

(三)黨內治理、國家治理與黨務公開

充分的黨內民主，完善的黨內法治，是優(yōu)化黨內治理的重要基礎。實行黨務公開，是實現(xiàn)黨內法治和黨內民主有機結合的前提，是“營造風清氣正的政治生態(tài)”不可或缺的條件，是實現(xiàn)黨內治理現(xiàn)代化的重要基礎?！对囆袟l例》的頒行，是實現(xiàn)黨內治理走向現(xiàn)代化的一個重要標志，標志著黨務公開工作全面走上制度化、規(guī)范化和程序化，必將推進黨內治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在客觀上，它要求黨的領導、黨的執(zhí)政和黨的各方面工作都要實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。同時，鑒于黨的領導和執(zhí)政在國家治理體系中的重要地位，《試行條例》的頒行，就是“把黨務公開放到新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義、推進黨的建設新的偉大工程的實踐中謀劃和推進，把堅持和完善黨的領導要求貫徹到黨務公開全過程和各方面”[注]《中共中央印發(fā)<中國共產黨黨務公開條例(試行)>》，載《人民日報》2017年12月26日。的現(xiàn)實要求。這就將黨務公開與黨內治理和國家治理內在地聯(lián)系在一起了。

如前所述，黨務公開是有條件的，在討論黨務公開與黨內治理關系之前，有必要先分析一下在黨的歷史上，黨內治理在不同歷史條件下的具體要求，以及黨內治理所要求的黨內法治和黨內民主的具體表現(xiàn)及要求，這樣更有助于理解黨務公開的內涵及價值。

二、秘密與公開：黨內治理的客觀環(huán)境及其限制

在中共黨的歷史中，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點和要求，黨內治理有著不同的具體目標與價值訴求。黨內治理的兩個基本向度——黨內法治和黨內民主的原則和精神則是貫穿始終的，只不過具體表現(xiàn)形式有所不同或有所側重而已。

(一)在秘密工作狀態(tài)(或半公開狀態(tài))突出強調紀律

黨組織有一個不斷發(fā)展壯大的過程，在非公開狀態(tài)下，主要是指在建黨之初和國共合作實現(xiàn)第二次合作之前，黨組織及其活動處于秘密狀態(tài)或半公開狀態(tài)。根據(jù)革命形勢和任務的要求，黨組織自身較為強調黨的紀律和統(tǒng)一，同時發(fā)展與之相適應的有限的黨內民主。

在黨的初創(chuàng)時期，黨的二大通過的第一部黨章在第4章就專門規(guī)定了《紀律》，在黨的四大通過的黨章第25條規(guī)定：“本黨一切會議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)?！笔聦嵣希@一條體現(xiàn)了黨內民主的基本原則和要求。但是，在當時狀況之下，這一規(guī)定難以適應革命形勢的需要和黨組織自身發(fā)展的要求。黨組織出現(xiàn)了“組織散漫，缺欠嚴明的紀律及訓練”的情況，“故黨的主義及政策不能使全體同志充分的了解和執(zhí)行，在群眾中活動沒有很好的指導。只有少數(shù)負責的同志努力進行，大多數(shù)同志都未參加，此亦黨的極大缺點。”[注]《湖北報告議決案》(1925年10月1日)，載《中共中央文件選集(第1冊)》，第117號，中共中央黨校出版社1989年版。以下中共中央文件未注明出處者皆轉引自中國共產黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/。因此，在這種狀況下，“中央應該強毅地實行集體的指導，從中央省委以至支部。黨內紀律非常重要，但宜重視政治紀律，不應將黨的紀律在日常生活中機械的應用。”[注]《組織問題議決案》，載《中共中央文件選集(第3冊)》，第16號。同時，“每一黨部都應嚴格的與其上級及下級黨部建立極密切的極秘密的聯(lián)系。極嚴格的秘密規(guī)律，是秘密狀態(tài)中黨的工作之基本條件”，[注]《黨的組織問題議決案》(1927年8月7日)，載《中共中央文件選集(第3冊)》，第45號。這里直接反映出黨組織的適應性特征，為了自身的成長和發(fā)展而在相應條件下采取靈活的機制和舉措。

在革命斗爭環(huán)境都很嚴峻甚至是惡劣的情況下，尤其是“四·一二”反革命大屠殺之后，黨組織突出強調黨的紀律是生存之必須。當然，作為一個無產階級政黨，其對民主的要求還是客觀存在的。當時的中央臨時政治局擴大會議曾就組織工作發(fā)出了一個通告，要求擴大黨內民主，[注]要求“擴大黨的民主化至最高限度，激發(fā)黨員群眾對黨內問題的討論，一切實際斗爭的策略上的決定，盡可能經過黨員群眾的討論，務打破黨員群眾對黨之政策不敢討論或不懂得怎樣討論的成習，即在極困難的環(huán)境中不能先經過群眾的討論，亦必須使上級黨部的策略得到黨員群眾的了解”。參見《中央通告第二十號——關于組織工作》(1927年12月10日)，載《中共中央文件選集(第3冊)》，第83號。同時由于客觀上艱難的生存環(huán)境，“黨內民主化的執(zhí)行限度是應當有條件的”，“但這種條件決不是妨害了黨內正確的民主化生活，而是要更適合于秘密條件下的民主化，以加強黨內政治生活，以鞏固黨的領導力量?！盵注]《組織問題決議案(一九二九年六月二中全會通過。注：此文為1929年7月9日中央政治局第43次會議通過)》(1929年6月1日)，載《中共中央文件選集(第5冊)》，第19號。當然，針對黨內存在的極端民主化的傾向，黨也要堅持民主集中的原則，一是“根據(jù)黨的主觀的條件，來確定黨內民主范圍的擴大與縮小”；[注]《目前政治形勢與黨的組織任務(一九三○年七月二十二日全國組織會議通過)》，載《中共中央文件選集(第6冊)》，第27號。二是黨內民主推行的程度“要依據(jù)當時的客觀條件來決定”，以“防止極端民主化與超組織的政治自由傾向”。[注]《黨的建設問題決議案——中央蘇區(qū)第一次黨代表大會通過》，載《中共中央文件選集(第7冊)》，第52號。這里的民主是指黨員群眾對黨的政策和策略的討論，目的是實現(xiàn)黨員群眾對黨的政策和策略的了解、認同和支持，鞏固黨的領導?？梢?，此時黨內民主的限度有四個方面：一是在內容上限于黨的政策和黨的策略，二是在范圍上限于黨員和擁護黨的綱領和主張的群眾，三是在形式上是黨內討論和群眾宣傳，四是在總體上處于秘密狀態(tài)或半公開狀態(tài)下進行的。

(二)公開活動狀態(tài)的紀律和民主

這主要是指抗日戰(zhàn)爭時期，實現(xiàn)了國共第二次合作的特定階段。在中國共產黨妥善處理了“西安事變”后，當時的國民政府開始“聯(lián)共抗日”，承認了共產黨的合法政治地位，黨在“國統(tǒng)區(qū)”可以公開活動了。黨的目標、任務和行為方式的變化要求與之相適應的黨內治理方式。因為“舊的工作方式，習慣，組織形式等等的不能適應新的條件亦越加顯明了”，“新的形勢要求我們的工作的質量好多倍的提高，要求我們黨的工作方式，方法，組織形式有適應新的形勢的改造”，[注]《蘇區(qū)黨代表會議組織問題報告提要(一九三七年五月十日博古在蘇區(qū)黨代表會議上的報告)》，載《中共中央文件選集(第11冊)》，第57號。當然也要結合具體工作與黨的紀律以及相應秘密方式。[注]具體而言，“共產黨的內部生活，亦應依照各地的不同環(huán)境，采取具體方法使之活躍起來。黨內民主的擴大，自我批評的發(fā)展，集中領導的建立，都成為活躍黨內生活的主要條件，在黨取得半公開以至公開的可能時，這些條件更有充分實現(xiàn)的可能，但不論在何種環(huán)境下，這些條件的實現(xiàn)，決不能違犯于黨的秘密工作的基本原則，決不能使黨的鐵的紀律有絲毫的松懈?！薄吨泄仓醒敫嫒h同志書》(1937年4月15日)，載《建黨以來重要文獻選編(第14冊)》，中央文獻出版社2011年版，第170頁。同時，還要求在可能條件下擴大黨的民主，但更多的是在實質上的要求，而非僅是形式上的民主，“更要緊的是我們要提倡一種民主的工作精神。領導機關應當尊重每一個同志的意見和應有的權利。負責人員在黨內沒有特權，不應斤斤于自己個人的領導地位，不自高自大，應服從多數(shù)，服從紀律，接受下面的批評，傾聽同志的報告，詳細地向同志解釋，用平等的兄弟的態(tài)度對待同志，把自己看作是一個普通的同志，大公無私地處理問題。這是民主的精神，我們每一個干部都應當具備這種精神。應當用這種精神來改造自己并教育同志。這正是黨內所需要的民主?！盵注]劉少奇：《關于白區(qū)的黨和群眾工作》(1937年5月17日)，載《劉少奇論黨的建設》，中央文獻出版社1991年版，第35頁。較為全面而且完善的表述是在中共七大通過的黨章第22條的規(guī)定，“黨的各級領導機關，必須遵照黨內民主的原則進行工作，才能發(fā)揚黨員的革命積極性、創(chuàng)造性與鞏固黨的紀律，并使這種紀律成為自覺的而不是機械的紀律，才能使領導機關的領導工作臻于正確，才能建立與鞏固在民主基礎上的集中制。但是黨的各級領導機關遵照黨內民主原則進行工作時，不能妨害黨內的集中原則，不能使正當?shù)挠欣诩行袆拥狞h內民主被誤解為無政府傾向(向黨鬧獨立性和極端民主化)?！边@充分體現(xiàn)了黨組織在革命和戰(zhàn)爭環(huán)境下黨的紀律與黨內民主之間的辯證關系，二者統(tǒng)一于黨的事業(yè)、黨的目標和任務的實現(xiàn)；同時，為黨內民主設置了相應的條件。[注]中共七大通過的黨章第23條規(guī)定：為了保證黨內民主是按照有利于黨的事業(yè)的方向進行，而不致在緊急情況下松懈黨內的戰(zhàn)斗意志和與戰(zhàn)斗團結，不被可能的暗害分子、反黨分子及企圖進行小組織活動的人們利用黨內民主來進行損害黨、分裂黨的活動，以及不致被極少數(shù)人利用黨內極大多數(shù)人思想上一時沒有準備的狀態(tài)來達到自己的企圖起見，凡關于全國范圍或地方范圍內的黨的政策問題之全般的廣泛的檢討與辯論，必須具備下列條件：(一)在時間上允許，即在客觀情況不緊急的條件下；并(二)有黨中央或黨的地方領導機關的決議；或(三)有過半數(shù)之下級組織的提議，或有上級組織的提議。其內在邏輯是：實施黨內民主是為了激發(fā)黨員的積極性和創(chuàng)造性，是為了鞏固黨的紀律，進而促進黨的集中統(tǒng)一的行動，最終實現(xiàn)黨的歷史任務和政治目標。

(三)執(zhí)政狀態(tài)下所要求的紀律、民主與集中

相對于前兩個階段，執(zhí)掌國家政權之后，黨內治理就呈現(xiàn)出新的形勢和要求。這個漸進過程又可以分為兩個時期。在解放戰(zhàn)爭時期，即建國和全面執(zhí)政之前，此時黨組織所處的政治環(huán)境已經大為不同，“廣大的解放區(qū)業(yè)已聯(lián)成一片，取得相對安定的后方環(huán)境進行生產建設工作，土地改革已在很大區(qū)域內完成”，同時“人民解放軍不斷地向國民黨統(tǒng)治區(qū)域前進，并在不久的將來將要取得全國的勝利”，因此，黨面臨著新的目標和任務，即：“全國廣大階層的人民群眾日益積極地和廣大地要求參加民主的政治生活”。更為重要的是，黨組織的規(guī)模也得到了空前壯大，“我們的黨已經發(fā)展成為三百多萬黨員的廣大群眾性的大黨”，在這種形勢下，黨內治理的方式和要求就不得不進行相應調整了，“我們黨與政府就有可能和必要實現(xiàn)正規(guī)的民主生活了，過去時期黨內存在著的民主生活不足的狀況，就必須加以改變?！盵注]《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議(一九四八年九月中央政治局會議通過)》，載《中共中央文件選集(第17冊)》，第147號。尤其是在建立新中國之后，“適當?shù)財U大黨內的民主，實際地而不只是形式地建立黨的各級黨委制、代表會議與代表大會制，并使它們加強工作，是加強我們黨的各級組織機構的重要環(huán)節(jié)?！盵注]劉少奇：《在中國共產黨第一次全國組織工作會議上的報告(一九五一年三月二十八日)》，載《建國以來重要文獻選編(第2冊)》，第30號，中央文獻出版社出版1992年版。具體而言，當時要求黨內的選舉制逐步地實行起來并為黨員提供更多的練習選舉的機會。這也是為全面領導和執(zhí)政時期的到來奠定政治基礎。

隨著黨的領導和執(zhí)政地位的確立，黨組織迅速擴大的同時也產生了新的問題。鄧小平在總結了黨成為執(zhí)政黨以來的新變化后指出：“脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了。而脫離實際和脫離群眾的結果，必然發(fā)展主觀主義，即教條主義和經驗主義的錯誤，這種錯誤在我們黨內也不是比前幾年減少而是比前幾年增加了。”他進而指出，“針對著這種情況，黨必須經常注意進行反對主觀主義、官僚主義和宗派主義的斗爭，經常警戒脫離實際和脫離群眾的危險?！盵注]《鄧小平文選》(第1卷)，人民出版社1994年版，第215頁。為此，黨首先應該加強對黨員干部的思想教育，其次要從各方面加強黨的領導作用，再者是要從國家制度和黨的制度上作出規(guī)定，對黨的組織和黨員實行嚴格的監(jiān)督。最為重要或最關鍵的是要“發(fā)展黨和國家的民主生活”。[注]同④。事實上， 這就把黨內治理和國家治理的內在關系明確地提出來了。

黨的八大是新中國成立之后，中國共產黨作為執(zhí)政黨召開的第一次全國代表大會，當時對黨所面臨的新形勢和新任務進行了準確判斷。中國共產黨作為一個執(zhí)政的黨，“特別應當注意謙虛謹慎，戒驕戒躁，并且用極大的努力在每一個黨組織中，在每一個國家機關和經濟組織中，同脫離群眾、脫離實際生活的官僚主義現(xiàn)象進行斗爭?！盵注]中共八大通過的黨章在總綱部分的表述。它通過的黨章對貫徹黨的民主集中制的根本原則作出了許多新的規(guī)定。[注]中共七大通過的黨章也規(guī)定了民主集中制原則。總綱中指出：“中國共產黨是按民主的集中制組織起來的，是以自覺要履行的紀律聯(lián)結起來的統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織?！秉h章總綱中明確了中國共產黨的組織原則是民主集中制，其具體表述是：“在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主?！边@一方面強調黨內民主，明確提出“黨必須采取有效的辦法發(fā)揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創(chuàng)造性，加強上下級之間的生動活潑的聯(lián)系”；另一方面，也強調黨的紀律和集中，“黨的民主原則不能離開黨的集中原則”，這是因為“黨是以一切黨員都要遵守的紀律聯(lián)結起來的統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織”，“黨的團結和統(tǒng)一，是黨的生命，是黨的力量的所在?！蓖瑫r，作為執(zhí)政黨，中國共產黨“必須努力在國家生活的各個方面發(fā)揮它的正確的領導作用和核心作用，反對任何降低黨的作用和削弱黨的統(tǒng)一的分散主義傾向”。紀律、民主和集中就共同構成了黨內治理的基本要素。當然，建國之初的黨情、國情和世情與當前有著很大的區(qū)別。中國特色社會主義進入新時代，對黨內治理提出了新的要求，而《試行條例》頒行恰恰反映出了這種區(qū)別，體現(xiàn)了對黨內治理新的要求。

三、原則與精神：黨內治理走向現(xiàn)代化的保障

中共十九大報告指出，我們黨面臨的客觀環(huán)境的復雜性與黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題并存，要求深刻認識黨面臨的“四個考驗”的長期性和復雜性，深刻認識黨自身存在“四個危險”的尖銳性和嚴峻性，在此基礎上提出了新時代黨的建設的總要求。這事實上就為實現(xiàn)黨內治理能力現(xiàn)代化進行了頂層設計，是對黨內治理提出的總體規(guī)劃、部署實施和具體要求。除了價值層面的論證，在具體操作層面也提出了具體措施，例如，要加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，增強黨的自我凈化能力并加強對權力運行的制約和監(jiān)督，強化黨的紀律、堅決反對特權思想和特權現(xiàn)象，等等?！爸袊厣鐣髁x進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為。”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，載《人民日報》2017年10月27日。《試行條例》的頒行是具體作為之一。黨務公開是推進黨內治理體系和治理能力現(xiàn)代化的催化劑，在基本理念、基本原則、基本制度、具體體制和機制方法上對黨內法治和黨內民主起到積極推動作用。這為黨內治理體系及其治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定制度和觀念基礎。

(一)培育黨內治理的法治精神

《試行條例》是黨務公開領域的一部基礎主干法規(guī)。按其規(guī)定，黨務公開就是“指黨的組織將其實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務，按規(guī)定在黨內或者向黨外公開”。[注]《中國共產黨黨務公開條例(試行)》，載《人民日報》2017年12月26日。這明確了黨務公開的主體是黨組織，具體包括黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀律檢查機關、工作機關以及其他黨的組織。公開的內容是黨組織所實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務，具體包括黨的組織貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略情況，領導經濟社會發(fā)展情況，落實全面從嚴治黨責任、加強黨的建設情況，以及黨的組織職能、機構等情況。公開范圍是黨內黨員和黨外群眾，具體根據(jù)黨務與黨員和群眾的關聯(lián)程度合理確定向社會公開，在全黨公開，在本地區(qū)、本部門、本單位公開或者對特定黨的組織、黨員和群眾公開?！对囆袟l例》還規(guī)定了黨務公開的程序、方式、監(jiān)督與追責。這就以黨內法規(guī)的形式系統(tǒng)性地確立了黨務公開的原則，明確了黨務公開的具體舉措。其目的是為了實現(xiàn)黨內治理體系及其治理能力的現(xiàn)代化，進而完善黨內法治體系并培育它所蘊含的法治精神。反過來，黨內法治體系的完善和法治精神的培育會直接推動黨內治理體系及其治理能力在質上的飛躍。

中共中央在2016年底出臺了《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)，對黨內法治進行了規(guī)劃，明確提出了黨內法治體系的構建目標及其具體內涵，即“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系，黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”。[注]《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，載《人民日報》2017 年6月26日。在該《意見》中，黨內法規(guī)制度體系是最為基礎的，它是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。具體而言，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度共四大板塊。在《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》實施后，在總結經驗的基礎上，黨中央又在今年2月印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，對今后5年黨內法規(guī)制度建設進行頂層設計。同時，該《規(guī)劃》對黨內法治體系提出了具體目標，“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內法規(guī)制度質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強?！盵注]《中共中央印發(fā)<中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)>》，載《人民日報》2018年2月24日。黨務公開則是培育法治精神和黨內法治技術，促進黨內法規(guī)制度體系優(yōu)化，提升黨內法規(guī)制度實施效能并完善黨內法規(guī)制度建設保障體系的催化劑?？陀^上必將拓展國家法治建設的廣度和深度。

(二)培育黨內治理的民主精神

黨務公開是新時代黨的建設的新要求，事實上，明確提出要實行黨務公開的是在中共十七大，在中共十七大通過的《關于<中國共產黨章程(修正案)>的決議》中明確要求：“在黨章中規(guī)定黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開”。[注]中共十七大《關于〈中國共產黨章程(修正案)〉的決議》明確要求提出：“在黨章中規(guī)定黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務公開，黨的各級代表大會代表實行任期制，黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監(jiān)督，黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作、接受監(jiān)督，是加強黨的制度建設的需要，是擴大黨內民主、加強黨內監(jiān)督的需要。”見《中國共產黨第十七次全國代表大會關于〈中國共產黨章程(修正案)〉的決議》(2007年10月21日中國共產黨第十七次全國代表大會通過)，中國共產黨新聞網(wǎng)，中國共產黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6426821.html。2018年2月24日最后瀏覽。這是在中國共產黨歷史上第一次明確要求建立黨務公開制度。中共十九大要求“擴大黨內基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內事務、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”。[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，載《人民日報》2017年10月27日。《試行條例》頒行之目的，就在于“加強和規(guī)范黨務公開工作，發(fā)展黨內民主，強化黨內監(jiān)督，使廣大黨員更好了解和參與黨內事務”[注]《中國共產黨黨務公開條例(試行)》，載《人民日報》2017年12月26日。?？陀^而言，這“對于發(fā)展黨內民主，加強黨內監(jiān)督，充分調動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性，對于推進社會主義民主政治建設，動員組織人民群眾形成最大的同心圓和凝聚力，更好貫徹落實黨的理論和路線方針政策，具有重要意義”。[注]《中共中央印發(fā)〈中國共產黨黨務公開條例(試行)〉》，載《人民日報》2017年12月26日。這必將為營造一個良好的黨內民主提供在觀念、制度和技術層面的保障。

黨內民主與國家民主和社會民主是內在統(tǒng)一的。恩格斯曾指出：“民主在今天就是共產主義。任何其他的民主都只能存在于那些跟實際毫無聯(lián)系、認為原則不是靠人和環(huán)境發(fā)展起來而是靠它本身發(fā)展起來的、好空談的夢幻家的頭腦中。民主已經成了無產階級的原則，群眾的原則……當各民族的無產階級政黨彼此聯(lián)合起來的時候，它們完全有權把‘民主’一詞寫在自己的旗幟上”。[注]《馬克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社1957年版，第664頁。中共十九大通過的黨章規(guī)定了黨關于國家目標建設、政權建設、社會建設和自身建設等各方面在民主價值、原則、制度和機制上的具體要求。第一，在國家建設目標上，主要體現(xiàn)在黨的基本路線中，它明確了建設社會主義現(xiàn)代化強國的目標及其基本價值取向，即“富強民主文明和諧美麗”，其中民主是其重要內涵。第二，在政權建設目標上，明確提出“中國共產黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治”，要“擴大社會主義民主”，“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“廣開言路，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序”，這就明確了黨的政治目標是建立社會主義民主政治以及實現(xiàn)這一目標的具體制度和程序。第三，在社會建設方面，明確提出“中國共產黨領導人民構建社會主義和諧社會”，要求“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設、共同享有的原則”。第四，在黨的自身建設方面，在組織原則、領導制度、組織體制、決策機制等各個層面都體現(xiàn)著民主的精神和原則。具體包括四個方面：一是在黨的組織原則上明確規(guī)定堅持民主集中制，即：“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”。只有堅持民主集中制，才能“加強和規(guī)范黨內政治生活，增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性，發(fā)展積極健康的黨內政治文化，營造風清氣正的良好政治生態(tài)”，在全黨范圍內，“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面?！倍窃诒Ｕ宵h員民主權利方面明確要求保障黨員民主權利，即：“必須充分發(fā)揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”，只有如此，才能實行正確的集中，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，保證全黨的團結統(tǒng)一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。三是在領導制度方面規(guī)定了黨的各級委員會所實行的集體領導和個人分工負責相結合的制度，明確要求“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”，其中集體討論和會議決定就集中體現(xiàn)了民主的精神實質和基本原則。四是在黨的干部規(guī)定方面的民主體現(xiàn)與要求，例如要求黨的干部要“有民主作風”，關于產生和任期的規(guī)定也直接反映出民主的原則和精神。[注]黨章第36條第6款規(guī)定：“堅持和維護黨的民主集中制，有民主作風，有全局觀念，善于團結同志，包括團結同自己有不同意見的同志一道工作?！秉h章第38條規(guī)定：“黨的各級領導干部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的，都可以變動或解除?！痹诟母镩_放過程中黨內民主的建設和發(fā)展與過去黨的歷史中所呈現(xiàn)出的區(qū)別在于，它不僅體現(xiàn)為黨內民主自身的發(fā)展，而且體現(xiàn)為“支撐黨內民主建設的經濟、政治、社會和文化基礎也在改革和發(fā)展”。[注]林尚立：《黨內民主：改革開放以來的探索與實踐》，載《探索與爭鳴》2002年第6期。這反過來又促進了黨內民主的深化。

黨的領導和執(zhí)政地位決定了其領導方式和執(zhí)政方式對國家政治建設和社會全面建設的重要意義，黨內民主對國家民主和社會民主有著直接的引領作用。因此，客觀上要求“黨內民主是黨的生命，是黨內政治生活積極健康的重要基礎”。[注]《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過)，載《人民日報》2016年11月3日。黨內民主的實質是按照黨章的規(guī)定在黨內生活中實現(xiàn)黨員之間的人人平等，共同參與討論、決定和管理黨內事務，讓廣大黨員充分發(fā)揮其積極性和主動性，真正發(fā)揮其主體作用。黨務公開就是建立在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利的前提下，具體保障黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權利、履行黨章規(guī)定的黨員義務，體現(xiàn)黨內民主平等關系。在此前提下，助推國家和社會民主的成長和發(fā)展。

(三)黨務公開對塑造馬克思主義新型政黨的重要意義

中國共產黨致力于實現(xiàn)黨內治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在這一過程中，已經成為馬克思主義新型政黨，在堅持黨的綱領和政治目標的同時實踐黨內法治和黨內民主。恩格斯曾指出，“一般說來，一個政黨的正式綱領沒有它的實際行動那樣重要。但是，一個新的綱領畢竟總是一面公開樹立起來的旗幟，而外界就根據(jù)它來判斷這個黨?！盵注]《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第325-326頁。馬克思主義新型政黨是在為黨的綱領和目標進行奮斗過程中形成的，與在這一過程中逐步形成并成熟起來的黨的組織原則和運行機制緊密相連。黨務公開客觀上必將維護黨的組織原則和運行機制，并使之更為成熟、有效，更加規(guī)范化、法治化。黨的組織原則和運行機制，概括而言，就是黨的民主集中制。它既是黨的根本組織制度和領導制度，是在實踐中被證明是科學的合理的有效率的制度。它集中體現(xiàn)著黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則。正如習近平總書記所指出的：“只有做到民主基礎上的集中，形成正確的方針政策和重大決策，形成全黨的統(tǒng)一意志，才能增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力”，“我們要結合新的實際發(fā)揮好這個優(yōu)勢，把切實推進黨內民主、促進黨內和諧與維護黨的紀律、增進黨的團結有機統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性，努力在黨內造成又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面?！盵注]習近平：《始終堅持和充分發(fā)揮黨的獨特優(yōu)勢》，載《求是》2012 年第15期。這直接體現(xiàn)了黨內民主和黨內法治建設和發(fā)展的基本規(guī)律，“黨不是許多黨員簡單的數(shù)字的總和，而是由全體黨員按照一定規(guī)律組織起來的統(tǒng)一的有機體。這種規(guī)律就是黨內民主的集中制。”[注]《劉少奇選集》(上卷)，人民出版社1981年版，第358頁。而尊重這一規(guī)律，“堅持這個傳統(tǒng)的制度，并且使它更加完善起來，是十分重要的事情，是關系我們黨和國家命運的事情”。[注]《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第175頁。按照這一規(guī)律辦事，根據(jù)這一規(guī)律制定相應的黨內法規(guī)制度體系，在實踐中完善其實施體系，通過在制度、體制和機制上的不斷建構，保障黨內法治制度體系得到有效的執(zhí)行。這是馬克思主義新型政黨的基本要求，是實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政等功能的重要前提。

《試行條例》在黨務公開方面的規(guī)定，是優(yōu)化黨內治理的制度保障。當然，僅僅這一個條例還是不夠的，同時，還有很多具體問題需要解決。例如：包括中央黨內法規(guī)在內的黨內法規(guī)的具體內容有相當一部分還沒有公開，有的只聞其名不見其文。[注]當然，正如《試行條例》所規(guī)定的：涉及黨和國家秘密的不得公開，依照有關規(guī)定不宜公開的事項不得公開；同時，黨務公開不得危及政治安全特別是政權安全、制度安全，以及經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全和國民安全，等等。從黨內法規(guī)制度建設的基本規(guī)律來看，在條例之下還需要做進一步的規(guī)定和細化。從黨中央先后印發(fā)的《關于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》《關于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見》《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》等多個涉及黨務公開的規(guī)范性文件來看，在條件成熟的情況下，它們也會形成相應的黨內法規(guī)，共同構成關于黨務公開的黨內法規(guī)制度體系。黨務公開的推行，將為黨內法治和黨內民主的實踐注入新的活力，提升黨內治理的能力和水平，也將促使中國共產黨在組織體系、領導和執(zhí)政能力等各層面更為穩(wěn)健、更為成熟，進而為國家政治生活和社會生活的民主化和法治化奠定堅實的政治基礎和保障。

結語

作為一部重要的中央黨內法規(guī)，《試行條例》本身不僅是黨內法治的重要體現(xiàn)，還是實現(xiàn)黨內民主以及最終實現(xiàn)黨的各項功能的重要保障?！爸袊伯a黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[注]《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機構改革方案〉》，載《人民日報》2018年3月22日。只有切實提升建立在黨內法治和黨內民主基礎上的黨內治理能力和水平，才能在全黨范圍內形成嚴格遵守黨內法規(guī)的觀念和習慣，進而維護黨中央權威，實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領導。也只有在加強和完善黨的全面領導的前提下，才能推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，最終通過堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)建設社會主義法治國家的目標。黨務公開促進黨內治理優(yōu)化，將為國家治理的優(yōu)化提供源源不斷的動力，尤其是在當前“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系”[注]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《人民日報》2018年3月5日。的過程中。