詹建紅

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510420)

引言

改革開放以來，我國司法體制改革的“主戰(zhàn)場”多集中于刑事司法領(lǐng)域。在司法改革洪流滾滾前行的同時，犯罪嫌疑人、被告人辯護權(quán)的內(nèi)涵進一步豐富，辯護權(quán)行使的程序區(qū)間也得以延展，刑事訴訟中備受關(guān)注的辯護權(quán)隨著時代的發(fā)展得以“茁壯成長”。2014年中共十八屆四中全會在全面依法治國背景下作出“推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革”的重大部署，揭開了新一輪司法體制改革的序幕。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，決然不能脫離辯護制度的有力支撐和律師功能的充分發(fā)揮。在改革進程中，司法機關(guān)也展示出重視并強化犯罪嫌疑人、被告人辯護權(quán)行使的積極姿態(tài)。正因如此，在最高人民法院、最高人民檢察院相繼推行的刑事案件速裁程序試點、認罪認罰從寬制度試點工作中，保障并強化犯罪嫌疑人、被告人辯護權(quán)的行使均被列為重點舉措而加以強調(diào)。2017年10月，刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作在北京、上海等8個省(直轄市)正式啟動，開啟了刑事案件律師辯護全覆蓋的局部實踐。2018年，隨著值班律師制度寫入修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)和律師辯護全覆蓋試點工作推廣至全國，[注]2018年12月27日，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》，決定從2019年1月起，將刑事案件律師辯護全覆蓋試點期限延長，工作范圍從先前的8個省(直轄市)擴大到全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。刑事案件律師辯護全覆蓋的制度實踐正式步入高潮。

在刑事案件速裁程序試點、認罪認罰從寬制度試點和刑事案件律師辯護全覆蓋試點的相繼推行中，值班律師這一“新鮮”角色獲得了改革決策者的青睞，值班律師制度也在歷經(jīng)了一系列的實踐探索后得以初步確立。與此同時，學(xué)界對于值班律師制度的關(guān)注熱情也不斷高漲，各種研究著述成果紛紛問世。這些研究無疑為值班律師制度的試點推行提供了可供借鑒的思路。但限于研究主旨，這些成果并未對值班律師之于律師辯護全覆蓋的制度實現(xiàn)提供清晰可行的理論和對策指引。基于此，立足于現(xiàn)行值班律師與辯護律師二元并存的規(guī)范文本，進一步對我國值班律師的角色定位進行論證，并針對值班律師制度探索中出現(xiàn)的問題，思考我國刑事案件律師辯護全覆蓋的實現(xiàn)路徑，就成了一個值得關(guān)注的重要問題。

一、值班律師角色定位之反思

在某種程度上，值班律師制度的確立豐富了我國刑事案件中律師的“角色”，延展了律師之于刑事案件的內(nèi)涵。但由于值班律師制度屬于新近引進的“舶來品”，加之我國特殊的司法體制和司法環(huán)境，學(xué)界對于值班律師的角色定位尚未達成共識，“辯護人”“準(zhǔn)辯護人”“第三種辯護”“法律服務(wù)者”等各種論說莫衷一是。在筆者看來，化解理論觀點的分歧，必須遵從“從實際中來，到實際中去”的原則，立足于制度的發(fā)展沿革和現(xiàn)實條件，理性探求值班律師角色的準(zhǔn)確定位。

(一)值班律師“辯護人化”的學(xué)術(shù)主張之辨

綜觀當(dāng)前有關(guān)值班律師制度的研究成果，學(xué)者們大多從應(yīng)然層面來探討值班律師的角色定位。其中的一種代表性觀點是，主張將值班律師“辯護人化”，賦予值班律師與辯護律師同等的法律身份和辯護權(quán)利。[注]參見陳瑞華：《認罪認罰從寬制度的若干爭議問題》，載《中國法學(xué)》2017年第1期；閔春雷：《認罪認罰案件中的有效辯護》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第4期；吳高慶、錢文杰：《論認罪認罰從寬案件中的法律幫助律師——以H市F區(qū)<實施細則>為切入》，載《政法學(xué)刊》2018年第4期；韓旭：《辯護律師在認罪認罰從寬制度中的有效參與》，載《南都學(xué)刊》2016 年第11期。隨著刑事案件速裁程序和認罪認罰從寬制度的試點推行及正式被寫入《刑事訴訟法》，作為新增設(shè)并得以正式推行的值班律師制度，無疑會受到更多的關(guān)注和被寄予很高的期望，主張值班律師向辯護人轉(zhuǎn)化或強調(diào)值班律師“辯護人化”的呼聲可以說順應(yīng)了“國家尊重和保障人權(quán)”的時代趨勢。但理性思之，將值班律師定位成辯護律師或賦予值班律師以辯護律師的身份，無疑是一種理想化的“美好愿景”，雖然具有一定的應(yīng)然合理性，但從現(xiàn)階段及今后一定時期內(nèi)的制度體系建設(shè)及其實現(xiàn)的角度看，則存在以下不容忽視的現(xiàn)實困難和潛在風(fēng)險：

1.司法資源難以提供足夠的支撐。對值班律師進行“辯護人化”改造，絕非簡單的稱謂改變或權(quán)利賦予，而是需要有足夠的司法資源投入作為保障的系統(tǒng)工程?？陀^來看，我國當(dāng)前的律師資源和法律援助經(jīng)費均無法為值班律師“辯護人化”提供足夠的支撐。一是律師資源不足。2017年，全國共有律師357193人，全國法院審理刑事案件被告人1268985人。[注]數(shù)據(jù)來源于《2018中國統(tǒng)計年鑒》，網(wǎng)址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后訪問日期2019年3月20日。不考慮值班律師的資格條件限制，假設(shè)全部律師都去擔(dān)任值班律師，則2017年內(nèi)平均每名律師要為3.6名被告人提供辯護人式的法律服務(wù)。如由刑事辯護律師作為值班律師，依據(jù)有關(guān)部門披露的數(shù)據(jù)，當(dāng)年我國主要從事刑事辯護業(yè)務(wù)的律師約為5.2萬多人，[注]參見《最高法司法部負責(zé)同志就〈關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法〉答記者問》，http://news.sina.com.cn/o/2017-10-12/doc-ifymvece1808426.shtml，最后訪問日期2019年3月20日。則每名辯護律師每年需要為24名被告人提供辯護人式的法律服務(wù)，如此一來，從事刑事辯護的律師將要花費大量的時間去承擔(dān)值班律師工作，甚至不得不成為專職的值班律師。而且，實踐中并非全部律師都符合值班律師的條件或愿意擔(dān)任值班律師，當(dāng)前的律師資源無法為值班律師“辯護人化”提供人力支撐。[注]根據(jù)司法部于2019年1月印發(fā)的《全面深化司法行政改革綱要(2018-2022)年》的規(guī)劃目標(biāo)，到2022年全國律師總數(shù)將達到62萬，每萬人擁有律師數(shù)達到4.2名。律師數(shù)量逐年增加將成為事實，但各地對選派值班律師規(guī)定了一定的資格條件，普遍要求1-3年執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，并且一般要有一定的刑事辯護經(jīng)驗。另外，隨著醞釀中的律師分級制度改革的推行，律師分專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)業(yè)將成為一種趨勢，這也會抵消律師人數(shù)增長的紅利。一定時期內(nèi)，值班律師資源的增長速度顯然難以趕上刑事案件辯護全覆蓋的要求。二是法律援助經(jīng)費有限。由于值班律師補貼以值班時間為計算單位，一名值班律師在工作期間可以為多名有需要的人提供法律服務(wù)，且補貼標(biāo)準(zhǔn)遠低于法律援助辯護律師的補貼標(biāo)準(zhǔn)，值班律師的補貼支出較少。以湖南省為例，值班律師值班補貼是每人每天200-500元，而法律援助辯護律師辦理刑事案件的補貼標(biāo)準(zhǔn)是，偵查階段每件800-1800元；起訴階段每件800-1800元；審判階段每件1500-3200元。[注]參見《湖南省法律援助經(jīng)費使用管理辦法》第7條。一起法律援助案件從偵查階段到審判階段的經(jīng)費支出遠遠超過了值班律師補貼。如果值班律師成為辯護律師，值班律師的補貼標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)該對照法律援助辯護律師的補貼標(biāo)準(zhǔn)，法律援助的補貼支出將大幅度增加。如此，通過值班律師實現(xiàn)減輕法律援助經(jīng)費投入壓力的目的將無法實現(xiàn)，值班律師制度所具有的“少花錢、多辦事”制度優(yōu)勢，[注]參見吳宏耀：《我國值班律師制度的法律定位及其制度構(gòu)建》，載《法律雜志》2018年第9期。也會蕩然無存。

2.誘發(fā)值班律師及律師事務(wù)所違規(guī)執(zhí)業(yè)。值班律師的服務(wù)對象具有不確定性，不僅所有刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人都可以獲得值班律師的法律幫助，被害人及其近親屬也可以咨詢值班律師。而辯護律師的服務(wù)對象具有特定性和單一性，不能同時為共同犯罪案件中的多名犯罪嫌疑人、被告人提供辯護。如果將值班律師“辯護人化”，則容易引發(fā)值班律師、律師事務(wù)所違規(guī)執(zhí)業(yè)的風(fēng)險。按照當(dāng)前的值班律師工作模式，共同犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人或者雖未同案處理但與涉嫌實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)的犯罪嫌疑人、被告人，可能獲得同一名值班律師的法律幫助。如果值班律師獲得辯護律師身份，則將違反 “一名辯護人不得為兩名以上的同案犯罪嫌疑人、被告人辯護，不得為兩名以上的未同案處理但實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)的犯罪嫌疑人、被告人辯護”的規(guī)定。而為了避免值班律師執(zhí)業(yè)發(fā)生利益沖突，最安全的方式是值班律師人數(shù)與申請法律幫助的人數(shù)一一對應(yīng)，即一名值班律師只對一名申請法律幫助人提供法律幫助，但這種消耗巨大司法資源的值班律師工作方式顯然不具有現(xiàn)實可行性。同理，律師事務(wù)所也應(yīng)承擔(dān)利益沖突審查義務(wù)，中華全國律師協(xié)會通過施行的《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范(試行)》第51條明確規(guī)定同一律師事務(wù)所的不同律師不得同時擔(dān)任同一刑事案件的被害人的代理人和犯罪嫌疑人、被告人的辯護人，除非在該縣區(qū)域內(nèi)只有一家律師事務(wù)所且事先征得了當(dāng)事人的同意。實踐中，還存在由若干個固定的律師事務(wù)所派駐值班律師的工作方式，[注]如2018年9月，成都市法律服務(wù)援助中心發(fā)布公告，面向全市公開征選5家律師事務(wù)所派駐值班律師，由每家律師事務(wù)所固定10名值班律師提供法律幫助服務(wù)。http://news.chengdu.cn/2018/0911/2000569.shtml，最后訪問日期2019年3月20日。如果將值班律師“辯護人化”，這些律師事務(wù)所也會因利益沖突的執(zhí)業(yè)限制，而無法提供值班律師的法律幫助服務(wù)。此外，還可能出現(xiàn)同一名值班律師接到同一案件中的未羈押犯罪嫌疑人和被害人法律咨詢的情況，這種情形同樣會構(gòu)成值班律師的利益沖突問題。

3.損害值班律師的制度價值。根據(jù)2018年修改的《刑事訴訟法》第36條的規(guī)定，值班律師作為特定訴訟階段的法律幫助者，其參與刑事訴訟主要是為了彌補被追訴人的法律知識欠缺。因此，值班律師制度被定位于對傳統(tǒng)法律援助制度的補充和完善，也就是說，值班律師制度設(shè)立的直接目的并不是為了實現(xiàn)律師辯護全覆蓋。如果將值班律師“辯護人化”，其與傳統(tǒng)的承擔(dān)法律援助義務(wù)的辯護律師之間就會產(chǎn)生角色混同，值班律師的獨特性將會消失。換言之，值班律師“辯護人化”的最終后果是，法律援助制度對值班律師制度產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，值班律師被傳統(tǒng)的法律援助辯護律師所“吸納”，兩種制度間的差異就會漸漸消弭，而值班律師的制度功能也會漸漸泯滅，進而喪失其作為制度體系而存在的獨立價值。

(二)值班律師角色的應(yīng)然定位：特殊類型的法律援助律師

正如布迪厄所認為的，制度絕非僵化的教條，也并非由單一力量直接決定，而是有其獨特的產(chǎn)生機理和運行邏輯。[注]參見布迪厄：《法律的力量：邁向司法場域的社會學(xué)》，強世功譯，《北大法律評論》1999年第2卷。對我國值班律師的功能定位應(yīng)遵從制度創(chuàng)設(shè)的目的，尊重制度的形成歷程和具體實踐，將值班律師視為一種特殊類型的法律援助律師?；诖耍P者贊成部分學(xué)者的觀點，認為值班律師制度從屬于法律援助制度，值班律師是一種特殊的法律援助律師。[注]參見樊崇義：《值班律師制度的本土敘事：回顧、定位與完善》，載《法學(xué)雜志》2018年第9期；吳宏耀：《我國值班律師制度的法律定位及其制度構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2018年第9期。具體而言，在刑事訴訟領(lǐng)域，我國的值班律師制度應(yīng)堅持提供辯護前法律幫助的“初心”，以提供法律幫助填補辯護律師提供辯護前的空檔期為主要職責(zé)，進而與傳統(tǒng)的法律援助辯護律師和委托辯護律師形成刑事案件律師辯護全覆蓋。如此定位的理由如下：

1.值班律師制度起源于法律援助制度。2006年7月，經(jīng)聯(lián)合國開發(fā)計劃署、商務(wù)部、司法部批準(zhǔn)，司法部法律援助中心決定在河南省修武縣建立法律援助值班律師試點項目，為涉法公民提供及時、便捷、免費的法律援助。同年9月14日，法律援助值班律師試點項目在修武縣正式啟動，設(shè)在縣法院、縣公安局、城關(guān)鎮(zhèn)派出所的3個法律援助值班律師辦公室開始運行。2007年7月，第4個法律援助值班律師辦公室在修武縣看守所設(shè)立，為犯罪嫌疑人、被告人提供“急診式”的法律幫助。[注]參見馬維博、連欣：《看守所來了“派駐”律師——河南法援值班律師制度發(fā)展十年再突破》，http://www.sohu.com/a/120056918_543930，最后訪問日期2019年3月20日。2006年12月，司法部《法律援助事業(yè)“十一五”時期發(fā)展規(guī)劃》首次提出“探索值班律師制度”。2010年1月，司法部《關(guān)于深化“法律援助便民服務(wù)”主題活動積極推進三項重點工作的意見》提出“探索建立值班律師制度”，并著重強調(diào)了值班律師制度在刑事司法領(lǐng)域的適用。2013年，司法部提出“通過在看守所、法院等部門設(shè)立值班律師辦公室或者提供咨詢電話，進一步暢通刑事法律援助渠道?！盵注]司法部法律援助工作司：《司法部法援司簡報》2013 年第2期。在此期間，司法部是值班律師制度探索的牽頭機關(guān)，司法機關(guān)則處于配合角色。直至黨中央所部署的新一輪司法體制改革的全面推進，值班律師制度才通過立法的形式正式得以確立。

回顧我國值班律師制度自局部試點到全面確立的10多年的風(fēng)雨歷程，可以將我國值班律師制度的發(fā)展脈絡(luò)概括為：來源于法律援助制度，興起于刑事案件速裁程序試點和認罪認罰從寬制度試點，回歸于法律援助制度。最早的值班律師制度試點是為了完善法律援助制度，“積極為涉法公民提供及時、便捷、免費的法律援助”，“提升法律援助服務(wù)能力”。[注]參見《河南省人民政府關(guān)于加強法律援助工作的意見》(豫政[2010]16號)第8條。為此，各地試點工作的具體牽頭部門是司法行政機關(guān)的法律援助中心。黨的十八大以后，新一輪司法體制改革正式啟動，刑事案件速裁程序和認罪認罰從寬制度試點工作推動了值班律師制度的確立。但是，國家對值班律師制度在刑事司法領(lǐng)域所寄予的厚望以及值班律師在認罪認罰從寬案件中所扮演的重要角色，也讓人產(chǎn)生了誤認，那就是給外界造成了值班律師制度是認罪認罰從寬制度的配套制度的錯覺。2014年8月份以來，針對刑事案件速裁程序、認罪認罰從寬制度、以審判為中心的刑事訴訟制度，以及刑事案件律師辯護全覆蓋等改革試點工作所相繼出臺的一系列文件，又進一步確立了值班律師的權(quán)利和職責(zé)，明確了值班律師在認罪認罰案件中的職責(zé)，厘清了值班律師制度與認罪認罰從寬制度的關(guān)系，為值班律師制度回歸法律援助的制度范疇奠定了基礎(chǔ)。

2.值班律師制度已成為法律援助制度的重要組成。我國法律援助制度較為落后的現(xiàn)實情況，使得改革決策者既想通過建立值班律師制度解決刑事法律援助在援助時間、援助對象方面的不足，也意圖通過值班律師向所有涉法公民提供及時、便捷的法律幫助，以提高我國的法律援助工作水平。從值班律師制度試點至今，值班律師提供法律幫助的案件范圍一直沒有明確的限定，值班律師的服務(wù)范圍也不限于刑事司法領(lǐng)域。在刑事法律援助方面，所有類型刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人都可以獲得值班律師的法律幫助。犯罪嫌疑人、被告人在委托的辯護律師或法律援助指派的辯護律師提供辯護前，可以申請值班律師提供法律幫助。刑事案件中的被害人及其近親屬也可以到駐法院的值班律師辦公室進行法律咨詢。而在非刑事法律援助方面，駐法院的值班律師提供法律幫助也沒有經(jīng)濟條件、案件類型、案件難易程度等方面的限制，任何有法律糾紛或法律咨詢需要的公民都可以獲得法律幫助。實踐中，我國值班律師提供的法律幫助中，非刑事案件方面的法律幫助占據(jù)多數(shù)。以青海省為例，2017年青海省全省值班律師解答咨詢7163人次，涉及犯罪嫌疑人、被告人的913人次，占比12.75%；轉(zhuǎn)交法律援助申請的801件，涉及犯罪嫌疑人、被告人的511件，占比63.8%。[注]參見于瑞榮：《值班律師制度——打通法律援助“最后一公里”》，載《青海日報》2018年10月28日。我國值班律師法律幫助對象的廣泛性，更進一步說明了值班律師制度并非專屬于刑事司法領(lǐng)域，其已成為我國法律援助制度的重要組成部分。

3.值班律師制度的基本功能是提供辯護前的法律幫助。值班律師制度屬于“舶來品”，其在域外國家得以建立的緣由是為了補充和完善法律援助制度，以填補刑事訴訟中的被追訴人在被逮捕或被起訴初期，沒有律師為其提供法律服務(wù)的時間空檔，為被追訴人提供辯護前的法律幫助。正因如此，值班律師一般不主動提供法律幫助服務(wù)，往往以被動的姿態(tài)接受被追訴人的法律幫助請求。也就是說，值班律師行使權(quán)利的方式是以法律咨詢?yōu)橹?，不提供出庭辯護等法律服務(wù)。與域外值班律師的法律服務(wù)范圍相對照，我國實踐中的值班律師除為被追訴人提供法律咨詢、程序選擇建議、對案件處理提出意見外，還參與認罪認罰案件中的具結(jié)書簽署過程，并可以針對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告等，遠遠超出了“法律咨詢”的職責(zé)范圍。正因有了如此廣泛的“法律幫助”范圍，讓人極易混淆值班律師與辯護律師的功能區(qū)分。將值班律師“辯護人化”，不僅會異化值班律師制度的基本功能，也“有可能會給整個法律援助體系帶來難以承受之重?！盵注]熊秋紅：《審判中心視野下的律師有效辯護》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期。也正是基于這種擔(dān)憂，2018年修改的《刑事訴訟法》第36條只是將值班律師為犯罪嫌疑、被告人所提供的法律服務(wù)界定為“法律幫助”，沒有明確值班律師的辯護律師身份?；诖耍Y(jié)合前文分析的賦予值班律師以辯護律師的身份而存在的制度風(fēng)險，筆者認為，應(yīng)該明確，提供辯護前的法律幫助是值班律師制度的基本功能。當(dāng)前及未來一定時期，值班律師仍可暫時承擔(dān)參與認罪認罰案件的具結(jié)書簽署過程，以及針對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告等附加功能，但隨著法律援助制度的完善，這些附加功能應(yīng)逐步轉(zhuǎn)由法律援助辯護律師來承擔(dān)。

二、值班律師角色之實然檢視

2018年修改的《刑事訴訟法》雖然在試點探索的基礎(chǔ)上正式確立了值班律師制度，但該制度的經(jīng)驗積累仍會在實踐中持續(xù)進行，立法規(guī)定的框架性，也給制度的實踐再造留下了必要伏筆和充足空間。在一定程度上，法律制度的實踐往往有一個經(jīng)驗積累、不斷試錯，并以此來指導(dǎo)和調(diào)整未來立法及再實踐的歷程。所以，對實踐中出現(xiàn)的問題予以及時發(fā)現(xiàn)和深入分析就顯得尤為必要?？傮w而言，我國值班律師的制度實踐中存在以下幾個方面的問題：

(一)值班律師的角色異化

圖1

值班律師既然是在訴訟案件中為當(dāng)事人服務(wù)的律師，那么，其在訴訟中就應(yīng)該代表并維護當(dāng)事人的利益。受律師的利益沖突禁止性規(guī)則的限制，值班律師不能同時代表并維護案件中兩方當(dāng)事人的利益。具體到刑事訴訟中，根據(jù)“平等武裝”原則，值班律師不應(yīng)代表追訴機關(guān)而加重權(quán)利天平的失衡。所以，值班律師最適合的角色是作為被幫助人的利益代表，通過法律幫助行為維護被幫助人的合法權(quán)益。以此觀之，有值班律師提供法律幫助的審前階段的訴訟結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是犯罪嫌疑人和值班律師共同作為“一造”與作為追訴一方的偵查機關(guān)或檢察機關(guān)這“一造”形成“兩造對峙”的局面。犯罪嫌疑人與值班律師因訴訟利益具有一致性而凝結(jié)為共同體，成為負責(zé)追訴的偵查機關(guān)或檢察機關(guān)的對立主體。但是制度實踐中，值班律師的角色開始呈現(xiàn)出脫離犯罪嫌疑人，并逐步滑向追訴方這“一造”的態(tài)勢(見圖1)。

如圖1所示，正常情況下，分別代表犯罪嫌疑人和值班律師的A點和R點本應(yīng)重合，并與代表偵查機關(guān)、檢察機關(guān)的B點分居線段兩端。但在實踐中，部分地方的某些做法使得值班律師的角色發(fā)生偏移，R點逐漸向R1、R2、R3的位置發(fā)生偏移。

1.法制宣傳教育的協(xié)助人。第一種情形是圖中R點移動至R1位置，指部分地方對值班律師賦予了開展法制教育的職責(zé)，要求值班律師負責(zé)對犯罪嫌疑人“定期上法制課，播放法制影像宣傳資料，開展法制宣傳教育”；[注]《河南省法律援助值班律師辦公室(工作站)工作規(guī)定》(豫司文[2016]83號)第9條?；蛘摺皡f(xié)助看守所為在押人員宣傳法律法規(guī)和政策，講解法律援助知識，定期開展法律知識講座”；甚至把法制宣傳教育列為值班律師工作職責(zé)的首條職責(zé)。[注]見湖北省司法廳聯(lián)合有關(guān)湖北省高級人民法院、湖北省人民檢察院等印發(fā)的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》(鄂司發(fā)[2017]94號)。上海市司法局聯(lián)合上海市高級人民法院、上海市人民檢察院等印發(fā)的《本市開展法律援助值班律師工作的實施辦法》(滬司規(guī)[2017]4號)，浙江省司法廳聯(lián)合浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院等印發(fā)的《關(guān)于加強和完善法律援助值班律師制度的實施意見》(浙司[2018]20 號)中也有類似的規(guī)定。實踐中，“相當(dāng)比例的被追訴人認為派駐在看守所、法院的值班律師是由國家提供用來‘為司法機關(guān)說話’的?！盵注]參見韓旭：《認罪認罰從寬制度中的值班律師——現(xiàn)狀考察、制度局限以及法律幫助全覆蓋》，載《政法學(xué)刊》2018年第2期。本應(yīng)為犯罪嫌疑人提供法律幫助的值班律師扮演了法制宣傳教育者的角色，這種做法無疑是改變了制度設(shè)計的初衷。

2.認罪協(xié)商的見證人。第二種情形是R點移至R2位置，與A、B兩點形成等腰三角形，這指的是實踐中將值班律師的職責(zé)異化為見證監(jiān)督，形成了值班律師居中見證或監(jiān)督犯罪嫌疑人在偵查機關(guān)，特別是檢察機關(guān)認罪認罰協(xié)商情況的格局?？梢哉f，認為“認罪認罰案件無需律師有更加深入的參與，起到見證、監(jiān)督整個協(xié)商過程的作用即可”[注]賈志強：《論“認罪認罰案件”中的有效辯護——以訴訟合意為視角》，載《政法論壇》2018年第2期。的觀點，在司法實務(wù)部門中占有不小的市場，并深刻地影響著值班律師的制度實踐。

3.控訴活動的輔助人。第三種情形是R點移至R3位置，遠離A點并接近B點，這指的是值班律師并不是將維護犯罪嫌疑人的利益為己任，而實際性地扮演了司法機關(guān)的輔助人角色。一方面，部分值班律師對自身職責(zé)認識不到位，礙于自己在本地執(zhí)業(yè)與司法機關(guān)的長久關(guān)系，傾向于配合司法機關(guān)的工作而不是專門為了維護犯罪嫌疑人的權(quán)利?；蛘邽榱吮M快結(jié)束值班任務(wù)，不認真了解分析案情，只是草率勸導(dǎo)犯罪嫌疑人認罪認罰，不太重視犯罪嫌疑人的權(quán)益維護。[注]有司法實務(wù)人員發(fā)現(xiàn)審判階段也同樣存在這樣的問題，即值班律師在量刑辯護方面顯得消極被動，往往不對公訴機關(guān)的量刑建議提出意見，也不會通過閱卷發(fā)現(xiàn)有利于被告人的量刑情節(jié)，有時候反而動員被告人認罰，以獲得從寬處罰。參見臧德勝、楊妮：《論值班律師的有效辯護——以審判階段律師辯護全覆蓋為切入點》，載《法律適用》2018年第3期。另一方面，部分地方的司法行政機關(guān)將值班律師作為配合司法機關(guān)辦理案件的輔助人，明確要求值班律師在值班過程中積極配合并加強與司法機關(guān)的溝通，盡量減少與司法機關(guān)在案件認識上不一致情況的發(fā)生。[注]例如2010年《河南省司法廳關(guān)于商請在全省中級和基層法院開展法律援助值班律師工作的函》提出：“當(dāng)值班律師對某些法律事務(wù)的看法與法院不一致時，要與當(dāng)事人預(yù)約答復(fù)時間的同時，加強與法院溝通。避免給當(dāng)事人造成認識上的混亂?！彪m然該函所針對的是值班律師與法院之間的關(guān)系，但也可折射出國家機關(guān)對于值班律師與公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間關(guān)系的看法和期望。

(二)值班律師提供法律幫助的流程不暢

值班律師提供法律幫助的流程包括犯罪嫌疑人等申請法律幫助、司法機關(guān)通知法律援助機構(gòu)或值班律師提供法律幫助，以及值班律師開展法律幫助等環(huán)節(jié)。實踐中，值班律師提供法律幫助流程的各個環(huán)節(jié)不同程度地存在著障礙，流程不夠暢通。

首先，在申請值班律師法律幫助環(huán)節(jié)，沒有全面保障在押犯罪嫌疑人所提出法律幫助申請與值班律師的“直通直達”，法律幫助申請需要經(jīng)過看守所的匯總轉(zhuǎn)遞。部分省份明確規(guī)定看守所“收集在押人員法律需求，定期匯總后轉(zhuǎn)交駐看守所法律援助工作站。發(fā)放法律援助申請表，向駐所法律援助工作站轉(zhuǎn)交法律援助申請；向在押人員轉(zhuǎn)交法律援助文書?！盵注]浙江省司法廳聯(lián)合浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院等發(fā)布的《關(guān)于加強和完善法律援助值班律師制度的實施意見》(浙司[2018]20號)第3條。在押犯罪嫌疑人由于人身自由被看守所限制，本來就存在著申請法律幫助會被認為是認罪態(tài)度不好的擔(dān)憂，如果再由看守所轉(zhuǎn)遞請求法律幫助的申請，讓看守所的管理人員對自己的咨詢事項一目了然，會進一步加重其提出法律幫助申請的心理阻力。

其次，在司法機關(guān)通知法律援助機構(gòu)或值班律師提供法律幫助環(huán)節(jié)，部分地區(qū)的司法行政機關(guān)通知值班律師提供法律幫助的方式，采用的仍然是郵寄紙質(zhì)文書的形式。這種通知形式效率低下、轉(zhuǎn)遞耗時，值班律師接到通知的時間往往較晚，而擬采用速裁程序或簡易程序處理的案件，辦理期限較短，導(dǎo)致值班律師的準(zhǔn)備工作比較倉促。

最后，值班律師會見犯罪嫌疑人受到限制。有的地方在實踐探索中，值班律師被賦予了一定限度的會見權(quán)，但是值班律師會見在押犯罪嫌疑人時，多采取“一對多”的集中會見形式，且看守所會安排工作人員在現(xiàn)場進行“監(jiān)督”。部分地區(qū)雖然采用了視頻會見方式，但往往對會見時間進行較嚴格的限制，[注]如北京市公安局海淀區(qū)分局明確規(guī)定，值班律師與犯罪嫌疑人進行法律幫助視頻會見一般不得超過5分鐘。見《北京市公安局海淀分局辦理速裁案件程序規(guī)定》(海公字[2016]247號)第16條。值班律師難以充分地為犯罪嫌疑人提供法律幫助。

此外，各地對值班律師是否享有閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)意見不一，多數(shù)地方?jīng)]有明確值班律師享有閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)。[注]在筆者收集到的省級有關(guān)部門出臺的法律援助律師制度實施意見中，只有廣東省明確了值班律師享有閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，浙江省、河南省、甘肅省、湖南省均沒有規(guī)定值班律師的閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)。

(三)值班律師服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督措施的實效性較差

為了保障值班律師能夠提供高質(zhì)量的法律幫助，各地在實踐中制定了一系列監(jiān)督值班律師的工作措施。其中，絕大部分屬于對值班律師工作信息進行事后評價的監(jiān)督措施。依據(jù)來源途徑的不同，可以將值班律師的工作信息分為“本體性信息”和“他體性信息”?！氨倔w性信息”是指值班律師記錄自己工作情況的信息。實踐中各地普遍規(guī)定了值班律師記錄工作情況的義務(wù)，要求值班律師“及時、完整記錄受理的咨詢和其他事項”，“法律援助機構(gòu)定期統(tǒng)計匯總值班律師辦公室記錄的咨詢等事項，并錄入管理信息系統(tǒng)?！盵注]《河南省法律援助值班律師辦公室(工作站)工作規(guī)定》(豫司文[2016]83號)第21條第3款。有的地方還專門制作了法律幫助工作臺賬，[注]如浙江省《關(guān)于加強和完善法律援助值班律師制度的實施意見》第8條第2款規(guī)定：“建立健全值班律師工作臺賬”。馬鞍山市《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》第8條規(guī)定：“值班律師提供法律咨詢服務(wù)后，應(yīng)當(dāng)填寫《法律援助值班律師工作臺賬》《看守所在押犯罪嫌疑人、被告人申請法律幫助工作臺賬》?！币怨┲蛋嗦蓭熡涗浭褂??！八w性信息”是指來源于值班律師之外，由派駐單位和受助人員提供的關(guān)于值班律師履職的信息。法律援助機構(gòu)通過定期向值班律師派駐單位溝通、回訪受助人員的方式了解值班律師的履責(zé)情況。這種依靠履責(zé)情況的工作信息對值班律師進行監(jiān)督的措施，難以實現(xiàn)有效監(jiān)督并督促值班律師盡責(zé)履職的目的。

首先，依據(jù)值班律師自己記錄的“本體性信息”，對其進行監(jiān)督考核，無疑類似于值班律師自己制作考卷又自己答題，使得之后司法行政機關(guān)的“閱卷打分”落于形式。

其次，依據(jù)派駐機關(guān)提供的“他體性信息”監(jiān)督值班律師，容易混淆值班律師在法律幫助環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在一定程度上，值班律師享有監(jiān)督派駐機關(guān)的權(quán)利，[注]如值班律師可以對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告，在認罪認罰案件中見證簽署認罪認罰具結(jié)書、對檢察機關(guān)提出量刑建議等，都包含了監(jiān)督司法機關(guān)的成分。但如果派駐機關(guān)握有監(jiān)督或考核值班律師履責(zé)情況的權(quán)力，則無疑會直接削弱值班律師監(jiān)督派駐機關(guān)的獨立性和主動性，限制值班律師的正常職責(zé)。

最后，通過回訪受幫助者了解值班律師履責(zé)情況不具有可行性。受法律幫助者多為法律知識的欠缺者，其對值班律師提供的法律幫助，往往無法從法律專業(yè)性的角度進行評判，最多只是從值班律師的服務(wù)態(tài)度、是否熱情等表象層面進行評價。而且，受幫助人的評價往往會受案件處理結(jié)果的影響，一位盡職盡責(zé)的值班律師，完全有可能因案件處理結(jié)果不能令受幫助者滿意而得到受幫助者的負面評價。另外，派駐看守所的值班律師所提供幫助的犯罪嫌疑人多處于被羈押狀態(tài)，由司法行政機關(guān)的工作人員事后進入看守所或監(jiān)獄進行回訪，往往費時費力，導(dǎo)致監(jiān)督成本偏高。故實踐中，最終采用的評價值班律師履責(zé)情況的方法，很大概率上會是簡單以值班律師的考勤情況為依據(jù)，[注]以值班律師到崗情況作為考核依據(jù)已在部分地區(qū)明文確立。如湖南省《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》第19條就明文規(guī)定：“值班補貼應(yīng)按月發(fā)放，簽到情況作為值班補貼發(fā)放的重要依據(jù)?！焙笔　蛾P(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》中也有這方面的規(guī)定。以值班律師到崗情況作為考核指標(biāo)。

三、刑事案件律師辯護全覆蓋的實現(xiàn)路徑

刑事案件律師辯護全覆蓋是人權(quán)保障在刑事司法領(lǐng)域的應(yīng)然要求和實然需要。基于當(dāng)前我國律師在刑事案件中的分布狀態(tài)和履責(zé)實際，欲實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋，應(yīng)在堅持前文論證的值班律師屬于特殊類型的法律援助律師的定位基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮值班律師的辯護前法律幫助功能；進一步發(fā)展完善法律援助制度，擴展法律援助范圍；支持引導(dǎo)社會律師積極承擔(dān)辯護律師職責(zé)，最終形成以委托辯護律師、法律援助辯護律師為主體，以值班律師為必要補充的律師辯護覆蓋體系。[注]需要指出的是，這里將值班律師納入律師辯護體系中，并非肯定值班律師的辯護律師身份，僅是考慮到值班律師與辯護律師的密切關(guān)系以及研究便利，而將值班律師辯護前法律幫助作為律師辯護體系的輔助組成。下文中將值班律師納入刑事案件律師辯護全覆蓋的表述，同樣是基于這樣的考慮。

(一)刑事案件律師辯護全覆蓋的層級結(jié)構(gòu)

隨著值班律師制度的建立，我國刑事案件中律師的角色已經(jīng)呈現(xiàn)出辯護律師和值班律師的二元分野狀況，而辯護律師又可進一步分為委托辯護律師和法律援助辯護律師。進言之，值班律師的出現(xiàn)，使得我國刑事訴訟中犯罪嫌疑人、被告人接受律師法律服務(wù)的方式，在委托律師辯護和法律援助律師辯護的基礎(chǔ)上，又增加了值班律師法律幫助這一全新的形式，而這三種方式又統(tǒng)一構(gòu)成了刑事案件律師辯護全覆蓋語義下的“辯護”。

相應(yīng)地，以不同角色參與刑事訴訟活動的律師就形成了三個層級，處于第一層級的當(dāng)然應(yīng)該是委托辯護律師。因為從應(yīng)然的角度來看，委托律師辯護是犯罪嫌疑人、被告人的基本權(quán)利，優(yōu)先于接受法律援助辯護律師辯護和值班律師法律幫助的權(quán)利。[注]這體現(xiàn)在，如果司法行政機關(guān)給犯罪嫌疑人、被告人安排法律援助辯護律師與犯罪嫌疑人、被告人在委托辯護律師相沖突時，司法行政機關(guān)應(yīng)撤銷法律援助指派；委托辯護律師的權(quán)利也遠大于值班律師的法律幫助權(quán)。處于第二層級的是法律援助辯護律師。經(jīng)過第一層級委托辯護律師環(huán)節(jié)的“過濾”后，在剩余的沒有辯護人的刑事案件中，國家法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派法律援助辯護律師為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護，并賦予犯罪嫌疑人、被告人享有申請法律援助的權(quán)利。[注]實踐中，司法行政機關(guān)已經(jīng)并正在積極擴大法律援助辯護律師適用案件的范圍。最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》明確將普通程序案件納入法律援助指派辯護律師案件范圍。對于簡易程序、速裁程序案件，被告人沒有委托辯護人的，該《辦法》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)派駐的值班律師為其提供幫助。廣東省高級人民法院、廣東省司法廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋工作的實施辦法(試行)》則在保障值班律師為提供法律幫助的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的地區(qū)，通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。而處于第三層級的則是值班律師，專職于在前兩類辯護律師提供辯護前為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助，以填補刑事訴訟程序各環(huán)節(jié)中的律師空白。

我國刑事案件律師辯護全覆蓋的層級結(jié)構(gòu)可以表示為 “三層覆蓋”。理想狀態(tài)下，委托辯護律師和法律援助辯護律師承擔(dān)全部刑事案件的律師辯護任務(wù)，且委托辯護律師是刑事案件律師辯護的優(yōu)先主體。對于沒有辯護人(辯護律師)的案件，則由法律援助辯護律師負責(zé)提供辯護服務(wù)。值班律師則在犯罪嫌疑人、被告人委托辯護律師、法律援助機構(gòu)指派辯護律師的過程中以及辯護律師提供辯護前，負責(zé)提供臨時性、應(yīng)急性的法律幫助。刑事案件經(jīng)歷了委托辯護律師、法律援助辯護律師和法律援助值班律師“層層過濾”后，實現(xiàn)了刑事案件在廣義意義上的“律師辯護”全覆蓋。

(二)辯護律師之于刑事案件律師辯護全覆蓋的功能發(fā)揮

依照前文提出的刑事案件律師辯護全覆蓋的層級結(jié)構(gòu)，欲實現(xiàn)律師辯護的全覆蓋，應(yīng)充分發(fā)揮委托辯護律師、法律援助辯護律師和法律援助值班律師的積極作用，確保三主體在各自職責(zé)范圍內(nèi)的功能得以充分發(fā)揮。隨著法治文明的發(fā)展和法治社會的逐漸形成，辯護律師必將成為刑事訴訟中辯護權(quán)行使的最重要主體。當(dāng)前，為推進刑事案件律師辯護全覆蓋，應(yīng)從以下三個方面加強辯護律師的功能發(fā)揮。

1.推動辯護律師提供有效辯護?！半S著刑事辯護制度的發(fā)展及刑辯理論研究的深入，有效辯護的觀念逐漸深入人心，從‘被告人有權(quán)獲得辯護’，到‘被告人有權(quán)獲得律師幫助’，再到‘被告人有權(quán)獲得律師的有效幫助’，代表了刑事辯護發(fā)展的三個重要階段?！盵注]陳瑞華：《刑事辯護的理念》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第101頁。要實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋，就應(yīng)該順應(yīng)辯護制度的這一發(fā)展趨勢，從以下方面有所作為：一是保障辯護律師權(quán)利的充分行使。司法機關(guān)應(yīng)切實尊重辯護律師的各項辯護權(quán)利，積極配合辯護律師行使權(quán)利，徹底革除律師辯護的“老三難”，杜絕律師辯護的“新三難”等權(quán)利行使難題。[注]“老三難”是指會見難、閱卷難、調(diào)查取證難，“新三難”是指發(fā)問難、質(zhì)證難、法庭辯證難。此外，還有證人出庭難、非法證據(jù)排除難、職務(wù)調(diào)查難等問題。二是完善辯護律師權(quán)利的保障救濟機制。進一步完善律師投訴機制、申訴控告機制等律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的救濟機制，健全侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的責(zé)任追究機制，確保律師在執(zhí)業(yè)權(quán)利受到侵害時，有渠道反映問題，有辦法解決問題，并使相關(guān)責(zé)任主體受到應(yīng)有的追究。三是規(guī)范法律服務(wù)秩序，改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境。加強對律師刑事辯護技能的培訓(xùn)，創(chuàng)新刑事辯護律師的管理機制，嚴格規(guī)范和監(jiān)督辯護律師的執(zhí)業(yè)行為。

2.擴大法律援助的范圍。隨著國民法治意識的增強和經(jīng)濟收入的增長，刑事案件中委托辯護律師的犯罪嫌疑人、被告人會逐漸增多，但增速和增幅肯定難以滿足當(dāng)前以審判為中心的刑事訴訟制度改革和認罪認罰從寬制度實施的推進要求。所以，實現(xiàn)刑事案件辯護律師全覆蓋，就需要“充分發(fā)揮法律援助在刑事案件律師辯護全覆蓋中的基礎(chǔ)性、保障性作用”。[注]白萍：《努力推進新時代法律援助工作實現(xiàn)新發(fā)展》，載《中國司法》2017年第12期。這關(guān)鍵在于擴大我國法律援助的范圍，將所有沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人納入指定辯護的范圍。除審判階段外，還應(yīng)逐步推進法律援助辯護律師覆蓋刑事案件的偵查、審查起訴環(huán)節(jié)。鑒于法律援助資源的有限性，可采取分批推進的步驟，鼓勵司法資源豐富的地區(qū)率先試點，探索法律援助律師覆蓋刑事案件全階段的方式方法。對于司法資源相對比較貧乏的地區(qū)，可以設(shè)置一段時間的過渡期，過渡期內(nèi)賦予值班律師必要的會見權(quán)、閱卷權(quán)等權(quán)利，由值班律師在偵查階段、審查起訴階段為犯罪嫌疑人提供法律幫助，以彌補短期內(nèi)法律援助辯護律師資源的不足。待法律援助辯護律師資源充足后，則由法律援助辯護律師承擔(dān)刑事案件全階段的律師辯護全覆蓋職責(zé)。

3.增加法律援助經(jīng)費投入及規(guī)范經(jīng)費使用。近年來，我國的法律援助經(jīng)費增長明顯。2017年，全國法律援助經(jīng)費總額23.5億元，占當(dāng)年度全國一般公共預(yù)算收入總額0.014%，[注]2017年，全國一般公共預(yù)算收入172567億元，數(shù)據(jù)來源于財政部“2017年財政收支情況”，網(wǎng)址http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.html；法律援助經(jīng)費總額23.5億元，數(shù)據(jù)來源于2018年3月9日司法部舉行的法律援助工作新聞發(fā)布會，網(wǎng)址http://www.moj.gov.cn/subject/content/2018-03/09/344_16967.html，最后訪問日期2019年3月20日。法律援助經(jīng)費在全國財政收入占比在逐步接近法治發(fā)達國家和地區(qū)水平。[注]法治發(fā)達國家和地區(qū)法律援助經(jīng)費在財政支出中所占的比例一般在1%-0.1%之間。參見陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗》，載《比較法研究》2014年第1期。但如果按人均計算，2017年我國國民人均法律援助經(jīng)費僅為1.69元，[注]2017年末全國人口數(shù)是139008萬人。數(shù)據(jù)來源于《2018中國統(tǒng)計年鑒》，網(wǎng)址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后訪問日期2019年3月20日。與法治發(fā)達國家和地區(qū)人均數(shù)額仍有較大的差距，[注]2001年，芬蘭國民人均法律援助經(jīng)費約為4123元(折合人民幣后，下同)；2003年，英國國民人均法律援助經(jīng)費約為360元；2005年，美國國民人均法律援助經(jīng)費約為72元；2009年，法國國民人均法律援助經(jīng)費約為40元。參見陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗》，載《比較法研究》2014年第1期。為此，還需繼續(xù)大幅度增加投入。此外，還應(yīng)探索由受助人員承擔(dān)部分法律援助費用，[注]實踐中有地方已在探索這種做法，如河南省《關(guān)于進一步開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實施意見》(豫司文〔2018〕12號)規(guī)定，對法定通知辯護范圍以外的涉黑、涉恐、涉毒、金融類犯罪及職務(wù)犯罪的被告人實行法律援助費用分擔(dān)；對每名被告人分擔(dān)的法律援助辦案成本費用不超過當(dāng)?shù)赝惏讣新蓭熓召M標(biāo)準(zhǔn)的1/3。以及激勵社會力量提供法律援助經(jīng)費的機制等[注]參見樊崇義：《中國法律援助制度的建構(gòu)與展望》，載《中國法律評論》2017年第6期。，擴展法律援助的經(jīng)費來源。在經(jīng)費使用方面，切實提高經(jīng)費使用效率，確保經(jīng)費用于法律援助實際辦案。與域外相比，我國法律援助經(jīng)費用于辦案的經(jīng)費偏少，且大部分用于了日常管理。以2003年至2011年為例，年均用于辦案的經(jīng)費占經(jīng)費總額僅為30.44%。[注]參見陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗》，載《比較法研究》2014年第1期。為此，應(yīng)按照《司法部、財政部關(guān)于完善法律援助補貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》的要求，合理確定和及時調(diào)整法律援助的補貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動法律援助律師的積極性。同時，提高法律援助機構(gòu)的工作效能，降低管理成本，壓縮日常管理支出在法律援助經(jīng)費開支中所占的比例。

(三)值班律師之于刑事案件律師辯護全覆蓋的功能發(fā)揮

正確發(fā)揮法律援助值班律師功能的前提是，準(zhǔn)確定位法律援助值班律師的功能設(shè)置。在此基礎(chǔ)上，進一步區(qū)分值班律師的基本功能和補充功能，堅持將“提供辯護前的法律幫助”作為值班律師的基本功能。同時，立足我國司法現(xiàn)狀，賦予值班律師必要的權(quán)利，使其擔(dān)當(dāng)因法律援助制度不完善而衍生出來的補充功能。

1.規(guī)范值班律師提供法律幫助的“必要環(huán)節(jié)”。首先，規(guī)范值班律師法律幫助的啟動環(huán)節(jié)。一是強化權(quán)利告知。所有被追訴人第一次被訊問或采取強制措施時，都應(yīng)被詳細告知其享有申請值班律師提供法律幫助的權(quán)利，并書面簽署是否申請法律幫助的意見，以提高法律幫助的申請率。二是規(guī)范申請的提出環(huán)節(jié)。被追訴人提出法律幫助申請時，無需明確詳細的咨詢內(nèi)容，只要明確表達獲得法律幫助的意愿即構(gòu)成申請的有效提出。其次，規(guī)范法律幫助申請的轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)。法律幫助申請?zhí)岢龊?，司法機關(guān)應(yīng)立即通知法律援助機構(gòu)或通知派駐值班律師到場提供法律幫助。為此，還應(yīng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立法律幫助通知的網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)平臺，以實現(xiàn)法律幫助申請轉(zhuǎn)遞流程的信息化和高效化。最后，實現(xiàn)值班律師辦公室在司法機關(guān)的全覆蓋，明確要求在檢察機關(guān)設(shè)置值班律師辦公室，彌補值班律師在司法機關(guān)的分布“短板”，為審查起訴階段未被羈押的犯罪嫌疑人提供法律幫助。

2.強化值班律師的“必要武裝”。如何加強被追訴人的防御能力，確保控辯雙方的“平等武裝”，已成為現(xiàn)代刑事訴訟制度設(shè)計所面臨的難題之一。刑事案件中的值班律師肩負著維護被追訴人合法權(quán)益的職責(zé)。為實現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人與追訴機關(guān)之間的“平等武裝”，應(yīng)賦予值班律師以必要的權(quán)利。[注]實踐中，部分地方也在開始探索如何強化值班律師的權(quán)利。如廣東省《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》(粵司規(guī)[2018]7號)規(guī)定，值班律師辦理認罪認罰從寬案件，享有會見權(quán)、閱卷權(quán)、參與量刑協(xié)商和證據(jù)開示、向檢察機關(guān)提出建議權(quán)。值班律師對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告的，享有閱卷權(quán)；有權(quán)協(xié)助申請調(diào)取特定訊問錄音錄像、體檢記錄等證據(jù)材料；協(xié)助申請排除非法證據(jù)，協(xié)助提供涉嫌非法取證的人員、時間、地點、方式、內(nèi)容等相關(guān)線索或者材料等。在會見權(quán)方面，一方面要全面貫徹“約見制度”，保障被追訴人可以有效約見值班律師。另一方面要進一步明確值班律師會見權(quán)的行使規(guī)范。具體而言，主要包括設(shè)立單獨的會見區(qū)，以消除犯罪嫌疑人、被告人認為值班律師為“官方代表”的思想顧慮；明確要求值班律師與被追訴人“一對一”會見，杜絕部分地區(qū)實踐中的“一對多”做法。會見可以采取現(xiàn)場會見、視頻會見等方式，會見過程中不得監(jiān)聽，會見時間不受不當(dāng)限制等。在閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)方面，現(xiàn)階段至少可以通過提供案情摘要或證據(jù)目錄等形式讓值班律師能提前獲得必要的案情信息，保障值班律師的知情權(quán)。立足于長遠，則應(yīng)盡快通過司法解釋甚至國家立法的形式，明確值班律師基于服務(wù)被追訴人需要而享有的閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，并細化權(quán)利行使的程序規(guī)范，提高權(quán)利運行的實質(zhì)效力。鼓勵有條件的地方推廣電子閱卷技術(shù)，實現(xiàn)值班律師閱卷的信息化。在量刑協(xié)商方面，由于值班律師參與的案件多為認罪認罰案件，量刑問題是案件辦理過程中的核心問題，為此應(yīng)允許值班律師參與量刑協(xié)商，以更好地維護犯罪嫌疑人、被告人的切身利益。檢察機關(guān)應(yīng)充分尊重值班律師對量刑建議的異議，建立量刑說理制度，“使參與量刑程序的各方都充分說理，以理服人，量刑程序才具有理性，量刑裁判才能做到情、理、法的有機統(tǒng)一，才能實現(xiàn)‘案結(jié)事了心服’，從而取得好的辦案效果?！盵注]朱孝清：《論量刑建議》，載《中國法學(xué)》2010年第3期。此外，還應(yīng)建立值班律師的權(quán)利救濟機制，保障其在權(quán)利受阻或被侵害時，可以得到及時救濟。

3.建立值班律師轉(zhuǎn)化為辯護律師的機制。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》只明確值班律師不能提供出庭辯護服務(wù)，未規(guī)定提供法律幫助的值班律師是否可以轉(zhuǎn)化為被幫助人的法律援助辯護律師，或接受犯罪嫌疑人、被告人的委托成為辯護律師。但該《意見》第6條中“嚴禁利用值班便利招攬案源、介紹律師有償服務(wù)”的規(guī)定，等同于關(guān)閉了值班律師轉(zhuǎn)化為辯護律師的大門。這一規(guī)定旨在防范值班律師通過虛假宣傳、虛假承諾等方式騙取犯罪嫌疑人、被告人的信任，有一定的積極意義。但律師執(zhí)業(yè)過程中的虛假宣傳、虛假承諾是一個需要從普遍意義上加以重視的律師職業(yè)倫理建設(shè)問題，并不專屬于值班律師制度建設(shè)的范疇。而且，這一規(guī)定在實踐中也難以進行過程監(jiān)督和結(jié)果評價，應(yīng)該予以取消，確立值班律師轉(zhuǎn)化為辯護律師的機制。即對于符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人，值班律師可以接受法律援助機構(gòu)指派成為法律援助辯護律師；值班律師也可以接受法律幫助對象的委托成為辯護律師。[注]實踐中，也有地方在進行值班律師轉(zhuǎn)化為辯護律師的工作探索。廣東省《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的實施意見》第14條第2款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、刑事被告人符合法律援助條件、法律援助機構(gòu)決定為其提供法律援助的，可以指派其他律師為其出庭辯護，也可以指派曾為其提供過法律幫助的值班律師為其出庭辯護。”如此，不僅可以實現(xiàn)法律幫助至法律援助的無縫銜接，減少其他法律援助辯護律師熟悉案件的重復(fù)工作，提高法律援助效率；而且還將在經(jīng)濟收入方面對值班律師的工作熱情產(chǎn)生正向引導(dǎo)，鼓勵其加強工作責(zé)任心，以通過提供高質(zhì)量的法律幫助來獲取犯罪嫌疑人、被告人的信任和委托，從而減少無辯護人的案件數(shù)量，節(jié)省國家法律援助的成本投入，有利于刑事案件律師辯護全覆蓋工作的推進。

結(jié)語

刑事速裁程序試點與認罪認罰從寬制度改革的“疊加效應(yīng)”，催生了學(xué)界對于值班律師角色定位的爭論。本文無意于通過“辯護權(quán)”“辯護律師”的文義辨析或內(nèi)涵詮釋來論證值班律師的角色定位，而是通過歷史分析和實證分析的角度，提出值班律師應(yīng)堅持為被追訴人在辯護前提供法律幫助的“初心”，并在當(dāng)前階段臨時填充認罪認罰案件、刑訊逼供和非法取證申訴案件中的“律師角色”。為此，還有必在糾正一下學(xué)界中流行的把值班律師比作“急診醫(yī)生”的用法錯誤。因為在醫(yī)療實踐中，急診醫(yī)生的權(quán)限與門診醫(yī)生并無區(qū)別，急診醫(yī)生的診斷同樣需要對病人的病情、病史等信息有充分的了解，并對如何治療掌握獨立的處方權(quán)。某種意義上，急診醫(yī)生的權(quán)限甚至還要大于門診醫(yī)生。[注]醫(yī)療實踐中，急診科醫(yī)生開具的各項醫(yī)學(xué)檢查、化驗申請單往往比普通門診醫(yī)生開具的單據(jù)具有優(yōu)先效力即是例證。筆者認為，值班律師的作用更類似于醫(yī)院的“導(dǎo)診員”，通過面談交流來引導(dǎo)分流病人到對應(yīng)的科室求診，這與值班律師解答法律咨詢、引導(dǎo)被追訴人選擇訴訟程序，但不提供出庭辯護服務(wù)(類似于導(dǎo)診員不診斷病情)，有異曲同工之妙。[注]堅持認為值班律師應(yīng)提供出庭辯護服務(wù)觀點并不符合實際。有實證調(diào)研顯示，“據(jù)設(shè)在法院和公安局的值班律師辦公室統(tǒng)計，62%的來訪人只是需要簡單法律咨詢，希望給‘指個路’，真正需要進入訴訟的只有21%?！眳⒁娡跏缛A、張艷紅：《探索建立中國法律援助值班律師制度》，載《中國司法》2009年第5期。

展望未來，推行刑事案件律師辯護全覆蓋是我國司法體制改革的重大舉措，將在刑事司法領(lǐng)域產(chǎn)生深遠的影響。在此過程中，國家應(yīng)積極發(fā)揮委托辯護律師、法律援助辯護律師和值班律師的“三駕馬車”作用，通過推動辯護律師行業(yè)的健康發(fā)展，逐步擴大法律援助范圍，以及推廣值班律師覆蓋至所有刑事案件中辯護律師提供辯護前的“空檔期”，來實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋。當(dāng)前，受制于法律援助制度的不完善，值班律師可以繼續(xù)參與認罪認罰案件中的具結(jié)書簽署過程，針對刑訊逼供、非法取證等情形承擔(dān)代理申訴、控告職責(zé)，但隨著法律援助制度的發(fā)展，應(yīng)該逐步將此類職責(zé)交由法律援助辯護律師承擔(dān)。囿于篇幅限制，本文偏重于刑事案件律師辯護全覆蓋的“廣度”分析和值班律師角色定位的論證，而未對律師辯護全覆蓋的“深度”以及律師辯護全覆蓋的實施細節(jié)進行充分的展開，希冀本文的初步探索能為我國刑事案件律師辯護全覆蓋的制度建設(shè)和有效推進，提供些許有益的見解。