張 麗 麗

(西安理工大學(xué) 人文與外國語學(xué)院， 陜西 西安 710054)

一、 引 言

學(xué)前教育這一用語中的“教育”內(nèi)涵比較豐富，既包括通常意義上的教育，也包括對學(xué)前兒童的看護和保育工作，因此，在美國和英國，“學(xué)前教育”這一概念有時又等同于“學(xué)前保育和教育”(Early Childhood Care and Education，簡稱ECCE)[1]2，在日本，“學(xué)前教育”又被稱作“保育”(1)日本學(xué)者柴崎正行、安齋智子指出，對從出生到五六歲的幼兒，應(yīng)該在保護和養(yǎng)育的同時對其進行教育，所以統(tǒng)稱為“保育”。參見曹能秀等《美英日三國學(xué)前教育改革的比較研究》，人民出版社2016年版，第2頁。。在我國，有學(xué)者認為，學(xué)前教育是指從出生到入小學(xué)前兒童的教育，(2)虞永平、彭俊英指出，學(xué)前教育是指從出生到6歲兒童的教育，包括3歲前的嬰兒教育和3—6歲前的學(xué)前教育兩個有機聯(lián)系的過程。參見虞永平、王春燕《學(xué)前教育學(xué)》，高等教育出版社2012年版，第2頁。劉曉東認為，學(xué)前教育是以學(xué)齡前兒童為對象的教育。參見劉曉東、盧樂珍等《學(xué)前教育學(xué)》，江蘇教育出版社2009年版，引言部分。也有學(xué)者認為學(xué)前教育是指3歲到入學(xué)前兒童的教育(3)如霍力巖等人認為，美國的學(xué)前教育是指為3—5歲幼兒提供的早期教育和保育服務(wù)。參見霍力巖等《美、英、日、印四國學(xué)前教育體制的比較研究(上)》，北京師范大學(xué)出版社2013年版，第83頁。，還有學(xué)者基于“學(xué)前教育”的廣義和狹義之分，認為廣義的學(xué)前教育包括專門機構(gòu)(幼兒園、托兒所、保育所)的學(xué)前教育、社會學(xué)前教育和家庭學(xué)前教育，狹義的學(xué)前教育僅指專門機構(gòu)學(xué)前教育。(4)楊曉萍、李靜認為，學(xué)前教育可分成家庭教育、學(xué)前社區(qū)教育和學(xué)前制度化教育(托兒所和幼兒園)。參見楊曉萍、李靜《學(xué)前教育學(xué)》，西南師范大學(xué)出版社2011年版，第2頁。日本學(xué)者宮里六郎指出，廣義的學(xué)前教育指對入小學(xué)前幼兒的教育，狹義的學(xué)前教育指幼兒在幼兒園、保育所等學(xué)前教育機構(gòu)接受學(xué)前教育的總稱。參見宍戸健夫·金田利·茂木俊彥監(jiān)修、保育小辭典編集委員會編《保育小辭典》，大月書店2006年版，第149頁。本文著重研究的是專門機構(gòu)的學(xué)前教育，在我國，通常3歲后的兒童會進入專門機構(gòu)接受學(xué)前教育，因此，本文研究的學(xué)前教育是指對3歲到入學(xué)前兒童在專門機構(gòu)所進行的學(xué)前教育。

嬰幼兒時期是個體身心發(fā)展的奠基階段，是人一生中可塑性最強的關(guān)鍵階段，因此學(xué)前教育是奠基性的教育，其重大意義不僅僅在于個體未來發(fā)展，還在于國家與社會的長遠發(fā)展，其受益者不僅僅是兒童及其家庭，而是整個社會。(5)童年時期的經(jīng)歷(包括所受的教育)可能對一個人產(chǎn)生終生的影響。在美國，兒童虐待導(dǎo)致的支出超過了癌癥或心臟病的支出，如果在美國能夠消滅兒童虐待，就能夠降低一半的抑郁癥發(fā)病率，能夠降低2/3的酒精濫用問題和3/4的自殺、注射毒品和家庭暴力，甚至有些過度肥胖也來源于童年時期的傷害。參見巴賽爾·范德考克《身體從未忘記 》，機械工業(yè)出版社2016年版，第141頁。1999年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的報告提出，向幼兒提供教育資助是面向終身學(xué)習(xí)的第一筆投資，是為滿足每個家庭更加廣泛的經(jīng)濟及社會需要的一項意義遠大的政策援助。[2]25作為1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的締約國，我國兒童教育事業(yè)的發(fā)展對學(xué)前教育立法工作提出了現(xiàn)實訴求。黨的十九大報告指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”，“辦好學(xué)前教育”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。[3]高質(zhì)量的學(xué)前教育在新時代已成為人民美好生活的期待與重要組成部分。

立法保障是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重中之重。在我國現(xiàn)階段，學(xué)前教育專門立法的缺位，是實踐中學(xué)前教育事業(yè)管理體制混亂、財政經(jīng)費缺乏、權(quán)責(zé)劃分模糊、師資素質(zhì)不達標(biāo)、監(jiān)管不到位等諸多問題產(chǎn)生的根本原因，嚴重阻礙了我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展與進步。因此，十二屆全國人大常委會第三十一次會議明確指出：我國目前正在加快推動學(xué)前教育立法的進程。[4]同時，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)也將學(xué)前教育的立法工作列為重要立法事項，并就學(xué)前教育的具體立法任務(wù)、普及、體制、扶持對象等做出了明確的規(guī)劃與部署。[5]在學(xué)前教育立法中，除了學(xué)前教育的地位、學(xué)前教育法律關(guān)系主體的責(zé)、權(quán)、利等問題急需探討外，基于國家義務(wù)、國家權(quán)力在保障學(xué)前兒童受教育權(quán)方面的重要性，在學(xué)前教育立法中對國家義務(wù)結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀予以合理配置也顯得尤為重要。有鑒于此，本文以學(xué)前兒童受教育權(quán)保障為初衷，從國家義務(wù)配置的視角來研究我國學(xué)前教育立法的現(xiàn)狀與缺憾，在此過程中借鑒域外先進經(jīng)驗，提出完善我國學(xué)前教育立法體系的思路與對策，以期助力我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

二、 國家義務(wù)配置： 學(xué)前兒童受教育權(quán)的權(quán)力保障

受教育權(quán)是我國《憲法》賦予公民的基本權(quán)利(6)《憲法》(2018 年修正)第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”。受教育權(quán)的主體是全體公民，學(xué)前兒童作為公民中的特殊群體，自然也享有這一憲法權(quán)利。憲法上的基本權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，包括兩方面內(nèi)容：其一是公民基本權(quán)利與國家義務(wù)，其二是公民基本權(quán)利與公民基本義務(wù)。因此，憲法對公民基本權(quán)利的規(guī)定，也體現(xiàn)了對國家義務(wù)的配置。憲法的性質(zhì)和地位決定了憲法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更為復(fù)雜，從對學(xué)前兒童受教育權(quán)保障以及學(xué)前教育立法研究的角度來看，與憲法上的公民受教育權(quán)這一基本權(quán)利相對應(yīng)的關(guān)注點應(yīng)為國家義務(wù)。所以必須予以明確的是，本文研究的國家義務(wù)是憲法學(xué)概念。國家義務(wù)是基本權(quán)利的根本保障，國家義務(wù)的理論研究也影響著基本權(quán)利的實現(xiàn)。國家義務(wù)的配置反映了國家服務(wù)于公民的基本價值取向，選擇“基本權(quán)利——國家義務(wù)”作為理論基礎(chǔ)體現(xiàn)的是憲法思維的自由主義傳統(tǒng)。[6]56國家義務(wù)與國家權(quán)力是兩個相互交叉重疊卻各有側(cè)重的概念，前者強調(diào)權(quán)利的保障與實現(xiàn)，而后者則強調(diào)國家強制力的行使。國家權(quán)力有被濫用的風(fēng)險，在其被濫用時就非常容易侵害公民權(quán)利，國家權(quán)力相互之間的分立與制衡已經(jīng)充分證明了其自身的有限性與“天生缺陷”，而國家義務(wù)只能服務(wù)于公民并保障公民的基本權(quán)利。

受教育權(quán)具有不同的表現(xiàn)形式，也體現(xiàn)在不同的學(xué)習(xí)階段，包括學(xué)前教育、初等教育、高等教育、職業(yè)教育等。(7)《中華人民共和國教育法》第17條第1款：“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！笔芙逃龣?quán)具有自由權(quán)和社會權(quán)兩種權(quán)利復(fù)合的特性。[7]103其自由權(quán)屬性決定了其不受國家機關(guān)的隨意干涉、侵犯，其社會權(quán)屬性決定了國家機關(guān)應(yīng)通過各種積極作為的方式來保障公民的受教育權(quán)。進一步來看，根據(jù)德國憲法學(xué)界的基本理論觀點，可以將受教育權(quán)所對應(yīng)的國家義務(wù)進行類型化，即基于防御權(quán)功能的受教育權(quán)對應(yīng)的是國家不予侵犯的消極義務(wù)，基于受益權(quán)功能的受教育權(quán)對應(yīng)的是請求國家積極作為的給付義務(wù)，基于客觀價值秩序功能的受教育權(quán)對應(yīng)的是國家竭盡所能促成權(quán)利實現(xiàn)的保護義務(wù)。[6]69-71因此，與學(xué)前兒童受教育權(quán)相對應(yīng)的國家義務(wù)也應(yīng)包括消極義務(wù)、給付義務(wù)和保護義務(wù)這3個方面。國家義務(wù)最終應(yīng)通過立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)予以承擔(dān)，具體到保障學(xué)前兒童受教育權(quán)的國家義務(wù)上，國家立法機關(guān)應(yīng)通過制定切實可行的法律、法規(guī)來形成學(xué)前兒童受教育權(quán)保障的完備法律體系，國家行政機關(guān)應(yīng)通過依法行政、合理執(zhí)法來履行對學(xué)前兒童受教育權(quán)的保障義務(wù)，國家司法機關(guān)則要通過準確適用法律規(guī)范，確保合法、及時的救濟渠道來提供受教育權(quán)受到侵犯時的應(yīng)有救濟。同時，三大國家機關(guān)還應(yīng)在學(xué)前兒童受教育權(quán)的保障上相互配合，彼此制約。[8]

三、 我國學(xué)前教育立法中的國家義務(wù)配置現(xiàn)狀

法律通過法律規(guī)則中行為模式的設(shè)定為特定行為提供明確的準則，同時，通過法律后果的設(shè)定使行為準則的指引性更加明確，且法律具有最高的權(quán)威。在我國現(xiàn)階段的法律體系中，《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》和《高等教育法》對不同群體的受教育權(quán)分別從法律的層面予以規(guī)范與保障，但《學(xué)前教育法》卻遺憾缺席，造成受教育權(quán)法律保護體系并不完整的局面。

(一) 現(xiàn)有學(xué)前教育立法概況

現(xiàn)有關(guān)于學(xué)前兒童受教育權(quán)保障的規(guī)定分散于各個不同層級的規(guī)范性文件中：在中央層面主要有各類行政法規(guī)、行政規(guī)章、涉學(xué)前教育機構(gòu)國家標(biāo)準等政策性文件，在地方層面包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、政策性文件等。至2018 年2月1日，我國現(xiàn)行有效的地方立法共23部，包括16部地方性法規(guī)和7部地方政府規(guī)章，與我國34個省級行政區(qū)和334個地級行政區(qū)相比，地方立法的總體數(shù)量明顯偏少。[9]從整體來看，現(xiàn)有規(guī)范體系存在效力位階低、規(guī)定過于原則、缺乏統(tǒng)一性、法律責(zé)任模糊、操作性不強等問題，有的地方立法并未結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，有的放矢進行法律規(guī)制，而只是對中央立法或文件的簡單“照搬”。除此之外，現(xiàn)有規(guī)范體系還存在更新緩慢甚至缺位，違反上位法等問題，遠未達到從國家層面對學(xué)前教育的相關(guān)問題進行全面系統(tǒng)規(guī)制的要求。為填補學(xué)前教育的立法空白，規(guī)范我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，2010年黨中央與國務(wù)院共同發(fā)布了《綱要》以及為配合《綱要》實施而發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(以下簡稱《意見》)。其中后者在內(nèi)容上非常全面，包含了學(xué)前教育的地位、方針、政府責(zé)任、財政投入和師資建設(shè)等多個方面，在較大程度上完善了我國學(xué)前教育立法體系中的國家義務(wù)配置。2015年修訂并于2016年開始實施的新《教育法》也增加了一條，作為第18條，明確規(guī)定了國家制定學(xué)前教育標(biāo)準，加快普及學(xué)前教育的義務(wù)，強調(diào)了農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建立，也明確了各級人民政府在保障兒童接受學(xué)前教育上的國家義務(wù)。(8)《中華人民共和國教育法》第18條：“國家制定學(xué)前教育標(biāo)準，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。”“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持。”可以看出，在學(xué)前教育立法上，我國各級政府及立法機關(guān)的態(tài)度可謂積極。

(二) 學(xué)前教育的財政投入

財政投入是促進學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障和必要條件。越是早期的教育，其社會回報率越高，學(xué)前教育的性質(zhì)決定了其是國家現(xiàn)代化的必要“長線投資”，同時，作為“準公共產(chǎn)品”，學(xué)前教育的資源非常有限。因此，要實現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展，就必須在學(xué)前教育立法中對財政投入這一國家義務(wù)進行合理配置?！兑庖姟芬?guī)定了各級政府應(yīng)將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，并規(guī)定了財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中要占合理比例，但“合理比例”的表述模糊不清，并未在財政投入水平上為各級政府提供明確指引。各地的學(xué)前教育立法則根據(jù)不同地域經(jīng)濟發(fā)展情況確立了不同的財政投入水平，如《吉林省學(xué)前教育條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育經(jīng)費納入財政預(yù)算，并保證財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中所占比例不低3%。[10]《浙江省學(xué)前教育條例》則規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前教育經(jīng)費，將學(xué)前教育經(jīng)費納入財政預(yù)算，新增教育經(jīng)費應(yīng)當(dāng)向?qū)W前教育傾斜?？h級財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比例不低于5%。[11]寧波、杭州的學(xué)前教育地方立法關(guān)于財政經(jīng)費投入則針對不同地區(qū)進行了差異化的規(guī)定。如《寧波市學(xué)前教育促進條例》第30條第1款規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算。縣(市)區(qū)財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比例應(yīng)當(dāng)不低于8%，不舉辦高中的區(qū)不低于12%。[12]《杭州市學(xué)前教育促進條例》第28條規(guī)定，市和區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步提高學(xué)前教育事業(yè)費在教育事業(yè)費中所占比例。各區(qū)學(xué)前教育事業(yè)費應(yīng)當(dāng)達到同級教育事業(yè)費的8%以上，各縣(市)應(yīng)當(dāng)達到5%以上。[13]根據(jù)教育部關(guān)于2017年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報，全國學(xué)前教育經(jīng)費總投入為3 255億元，雖然比上年增長16.11%，但也僅占總經(jīng)費42 557億元的7.65%。(9)這是目前筆者能夠查閱到的最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年的全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報尚未發(fā)布。數(shù)據(jù)來源于2017年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報，參見http:∥www.moe.gov.cn/s78/A05/moe_702/201805/t20180508_335293.html?？梢钥闯觯F(xiàn)階段我國對學(xué)前教育的財政投入缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，且學(xué)前教育經(jīng)費明顯不足。

(三) 學(xué)前教育的管理體制

《意見》明確規(guī)定了各級政府在學(xué)前教育領(lǐng)域應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全分工負責(zé)的工作機制，形成推動學(xué)前教育發(fā)展的合力。但在我國現(xiàn)階段的學(xué)前教育管理體制中，卻存在以下問題：首先，管理體制不健全，在絕大多數(shù)地市，甚至包括沿海發(fā)達省份的城市，均沒有設(shè)立負責(zé)學(xué)前教育管理工作的專門機構(gòu)和部門。[14]其次，因為缺乏全國性統(tǒng)一立法的明確指引，各地學(xué)前教育在實踐中管理部門眾多，且各部門之間權(quán)責(zé)模糊，有效監(jiān)管缺位?，F(xiàn)有行政機關(guān)對學(xué)前教育的監(jiān)管強度也遠遠不夠，囿于人力資源緊張等原因，一個行政機關(guān)工作人員監(jiān)管幾十所甚至上百所學(xué)前教育機構(gòu)并非個別現(xiàn)象，這毫無疑問在客觀上會導(dǎo)致監(jiān)管乏力。再次，必要的政府責(zé)任承擔(dān)可以有力推動學(xué)前教育的依法開展，在《綱要》以及《意見》中，雖然都強調(diào)了“明確政府職責(zé)”這一點，但更側(cè)重于監(jiān)督而非問責(zé)，更多的是針對地方政府而非中央政府，中央政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中的政府責(zé)任如何規(guī)定，依舊需要借鑒域外或我國其他類型的教育類法律規(guī)范。最后，目前我國學(xué)前教育行業(yè)的自治組織非常少，根本無法滿足行業(yè)內(nèi)部自我管理、自我約束的需要?，F(xiàn)階段學(xué)前教育管理體制中存在的問題，表明了系統(tǒng)化、規(guī)范化的政府管理國家義務(wù)在學(xué)前教育領(lǐng)域的缺失，而這必然影響我國學(xué)前教育領(lǐng)域基本權(quán)利的保障與實現(xiàn)。

(四) 學(xué)前教育的師資保障

現(xiàn)有規(guī)范體系對于學(xué)前教育師資的準入標(biāo)準、專業(yè)素質(zhì)、法律地位、培訓(xùn)與待遇等方面缺乏具體、明確的規(guī)定，學(xué)前教育者的教師身份尚未得到法律認可。在實踐中，學(xué)前教育的教師隊伍質(zhì)量普遍不高，一方面體現(xiàn)在學(xué)歷普遍偏低，另一方面體現(xiàn)在專業(yè)技能、責(zé)任意識等嚴重欠缺。同時，由于待遇不高，缺乏職業(yè)成就感與社會認同感，加之目前還沒有設(shè)立獨立的職稱晉升系列，學(xué)前教育教師的職稱評定通常要參照小學(xué)教師的專業(yè)要求及標(biāo)準[15]，由此導(dǎo)致了學(xué)前教育教師獲得職稱難度大、比例低、流失快。據(jù)2012年至2016年教育部網(wǎng)站統(tǒng)計中“幼兒園園長、專任教師學(xué)歷、職稱情況”的相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年未定職級教師占全部教師的比例為68.72%，2013年為70.42%，2014年為71.16%，2015年為72.27% ，2016 年為72.94% 。[9]幼兒園教師未評職稱比例隨著教師隊伍的擴大在逐年增長，這使不少教師因此轉(zhuǎn)向其他職業(yè)?，F(xiàn)有學(xué)前教育師資保障中存在的問題極大地影響了我國學(xué)前教育的質(zhì)量。

(五) 學(xué)前教育領(lǐng)域的司法救濟

近年來涉及學(xué)前教育的訴訟案件呈增長趨勢，主要包括因監(jiān)管不當(dāng)而引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任糾紛，以幼兒教師為被告的刑事案件，以及因?qū)W前教育機構(gòu)不服各行政執(zhí)法部門的行政處罰和其他具體行政行為而提起的行政訴訟。在這些案件中，行政案件總體占比較小，絕大部分為民事案件，其中因?qū)W前兒童生命權(quán)、健康權(quán)等受到侵害而提起的民事訴訟占了相當(dāng)一部分比例，反映出我國現(xiàn)階段學(xué)前教育領(lǐng)域?qū)W(xué)前兒童的監(jiān)護保護急需加強。在涉及學(xué)前教育的刑事案件中，由于學(xué)前教育機構(gòu)工作人員所實施的猥褻兒童、虐待被監(jiān)護人等犯罪行為，其侵害對象為年幼的最需保護的幼兒，因此突出反映了對學(xué)前教育機構(gòu)嚴格規(guī)制的緊迫性和重大意義。從司法實踐中民事案件數(shù)量遠遠大于刑事案件這一點可以看出，目前在學(xué)前教育領(lǐng)域，針對犯罪行為的刑事懲戒力度明顯不夠，尚不足以起到應(yīng)有的預(yù)防和震懾作用。[16]必須從另一角度予以反思的是，上述案件類型并未涉及學(xué)前兒童的受教育權(quán)，司法實踐中以侵犯學(xué)前兒童受教育權(quán)為案由的案件非常罕見，而現(xiàn)實中拒絕入園、強令退園等侵犯學(xué)前兒童受教育權(quán)的事件卻比比皆是，這些拒絕入園事件都未曾進入司法程序，[9]由此可見，學(xué)前兒童受教育權(quán)存在司法救濟的缺位。

四、 他山之石： 美、英、日三國學(xué)前教育立法中的國家義務(wù)配置

學(xué)前教育是世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展中必須面對和重視的問題。學(xué)前教育法律保障中的國家義務(wù)配置，包括對立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)在學(xué)前教育法律保障中的國家義務(wù)的具體設(shè)定，決定了不同國家機關(guān)保障學(xué)前兒童受教育權(quán)的法定職責(zé)。通過對美、英、日三國學(xué)前教育法律保障中國家義務(wù)配置的比較研究，探索其學(xué)前教育的立法體系、財政投入、管理體制以及師資培養(yǎng)等問題，以期為我國學(xué)前教育立法提供參考。雖然三國的政治、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，但同為發(fā)達國家，其在學(xué)前教育法律保障中的國家義務(wù)配置方面，具有以下共同特點。

(一) 通過完善的立法實現(xiàn)國家義務(wù)配置的體系化

完善的法律、法規(guī)體系體現(xiàn)了學(xué)前教育法律保障中國家義務(wù)配置的全面性和體系化，是我國必須予以借鑒的域外經(jīng)驗。美國已經(jīng)具備了一系列學(xué)前教育法律法規(guī)來推動學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。包括《提前開端法》(Head Start Act，1981)、《入學(xué)準備法》(School Readiness Act，2003)、《不讓一個孩子掉隊法》(No Child Left Behind Act，2002)等法律規(guī)范，構(gòu)成了保障美國學(xué)前教育基本質(zhì)量的完整法律體系。美國現(xiàn)有學(xué)前教育法律體系具有傾斜保障弱勢兒童群體、保障學(xué)前教育的財政投入及其逐年增長的額度、保障學(xué)前教育的師資質(zhì)量等特點。英國的學(xué)前教育歷史悠久，截至目前已經(jīng)形成了多樣、靈活、完善的學(xué)前教育體系。這一點從英國學(xué)前教育機構(gòu)的設(shè)置種類上就可窺一斑，英國的學(xué)前教育機構(gòu)主要包括保育班、游戲小組、托兒所(全日)、經(jīng)過認證的保育機構(gòu)、小學(xué)附屬幼兒班、早期教育中心、保育學(xué)校(私立)、特殊學(xué)校、兒童中心等[17]，英國學(xué)前教育的法律政策體系包括全國性和地方性兩個層次，具體表現(xiàn)形式有基本法律(UK Public General Acts)、中央政府發(fā)布的條例(regulation)、指令(order)、質(zhì)量標(biāo)準(Quality standard)、年度報告(annual report)、公開出版物(publications)、地方性法律(UK Local Acts)(僅適用于英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭)等，涵蓋了學(xué)前兒童成長和教育保護工作的各個環(huán)節(jié)。英國基于 “兒童利益最大化”的價值導(dǎo)向，對學(xué)前教育的各個領(lǐng)域，環(huán)節(jié)做出了連貫一致的詳盡規(guī)定。日本非常重視學(xué)前教育立法，涵蓋范圍廣泛的學(xué)前教育法律體系使得日本的學(xué)前教育躋身世界前列。其針對不同的學(xué)前教育機構(gòu)制定了不同的法律規(guī)范，如與幼兒園對應(yīng)的《學(xué)校教育法》《幼兒園設(shè)置基準》《幼兒園教育要領(lǐng)》等，與保育所對應(yīng)的《兒童福利法》《兒童福利設(shè)施設(shè)置基準》等。日本學(xué)前教育的法律比較概括和全面，傾向于解決學(xué)前教育領(lǐng)域的整體性問題，其前瞻性很強，適用期限也很長。[18]

(二) 通過財政投入進行國家經(jīng)費保障義務(wù)的配置

美國約有學(xué)齡前兒童2 660萬，約占人口總數(shù)的8.5%。為了擴大學(xué)前教育和保育的服務(wù)范圍，改善學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊的狀況，新世紀以來，美國聯(lián)邦政府對學(xué)前教育的投入有了大幅度的提高，推行了一些具有影響力的項目，如開端計劃、早期開端計劃等。美國學(xué)前教育的經(jīng)費分為聯(lián)邦和州兩個層級，其中聯(lián)邦政府承擔(dān)兒童保育和教育項目經(jīng)費的60%，州政府承擔(dān)其余部分。聯(lián)邦政府通過頒布各種有條件的撥款法，鼓勵州政府對學(xué)前教育和保育的資源進行整合，州一級政府對學(xué)前教育的投入也在逐年增加。聯(lián)邦政府和州政府的資金投入都優(yōu)先保證處境不利的兒童。在2004—2008年的每個財政年度，聯(lián)邦政府對開端計劃項目的撥款始終維持在68.7億美元，奧巴馬政府出臺的《0—5歲教育計劃》規(guī)定聯(lián)邦政府每年撥款100億美元用于資助各州普及學(xué)前教育。[19 ]1-2美國的《不讓一個孩子掉隊法》明確規(guī)定學(xué)校應(yīng)將聯(lián)邦資金用于聘用新教師、教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展、關(guān)鍵學(xué)科領(lǐng)域教師工資收入的提高等最重要事項，并明確規(guī)定了具體撥款數(shù)目，而且撥款數(shù)額呈逐年遞增的趨勢。[20]此外，美國還于2014年開展了“學(xué)前教育發(fā)展撥款計劃登頂競賽”，由聯(lián)邦政府依據(jù)各州具體情況開展專項獎勵，推動學(xué)前教育的發(fā)展。[21]英國約有學(xué)齡前兒童428萬，約占人口總數(shù)的7%。英國的學(xué)前教育財政經(jīng)費主要用于擴大幼兒的入學(xué)機會、對抗貧困和為育齡婦女工作提供條件。英國政府財政投入是學(xué)前教育經(jīng)費的主要來源，其具有鮮明的制度性，預(yù)算增長和資金撥付均有相關(guān)法律予以保障。[19 ]59-60近年來，英國政府推出了多項新政策，開展大規(guī)模的學(xué)前教育改革，《2015 年度支出秋季審查報告》提出，一直到2020年，中央政府將每年提供高于10億英鎊的資金用于幼兒教育。[22]根據(jù)《英國計劃》的要求，英國政府自2017年9月起還將為部分教育機構(gòu)提供補貼，開展每周30小時的“免費保育服務(wù)計劃”。[23]日本的學(xué)齡前兒童約有700萬，占人口總數(shù)的5.4%。在學(xué)前教育的公共經(jīng)費比例上，日本低于美國、英國的平均水平，學(xué)前教育的人均經(jīng)費占小學(xué)人均經(jīng)費的62%，占中學(xué)人均經(jīng)費的52%。2010年財政年度，約有1.7萬億日元中的一半用在了兒童補貼上。[19]107-108近年來，日本對學(xué)前教育的經(jīng)費投入十分重視，其注重學(xué)前教育場所內(nèi)設(shè)施的安全性能，并在財政經(jīng)費上予以充分保障。針對不同性質(zhì)的幼兒園，日本法律規(guī)定了國家、地方政府、團體和個人等不同的經(jīng)費負擔(dān)主體。

(三) 通過權(quán)責(zé)明晰的管理體制體現(xiàn)各級政府管理義務(wù)的配置

美國從1965 年開始實施“開端計劃”，至今從未間斷。“開端計劃”是為促進5 歲以下學(xué)前兒童教育發(fā)展而實施的計劃，在2015 年《開端計劃實施財政報告》中，明確規(guī)定了由專門設(shè)立的辦公室負責(zé)開端計劃的總體規(guī)劃，由財政部負責(zé)財政預(yù)算和監(jiān)督，由衛(wèi)生部負責(zé)學(xué)前教育機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)督，由兒童與家庭管理局負責(zé)保障兒童的身心健康。[24]英國的教育管理體制承襲了其地方自治的傳統(tǒng)，實行地方分權(quán)制，但為了避免地方自治造成的管理混亂，從1988年起英國中央政府開始對教育領(lǐng)域行使集中的管理權(quán)。如《兒童保育法》明確規(guī)定，“在學(xué)前管理領(lǐng)域，地方政府負責(zé)具體執(zhí)行政策，但其履職時必須接受國務(wù)大臣的監(jiān)督和指導(dǎo)”。[25]現(xiàn)階段英國已經(jīng)形成了教育部主管、與衛(wèi)生部、財政部、國防部、家庭辦公室等協(xié)調(diào)合作，與地方當(dāng)局縱向分工、共同管理的學(xué)前教育行政管理模式，明確了各級政府職能部門的職責(zé)權(quán)限，建立了完善的教育督導(dǎo)制度。日本政府特別重視高質(zhì)量的學(xué)前教育，不斷出臺新的政策，下達了一系列指令性文件。從2013年起，日本政府加快了其教育行政管理改革的進程，大力推進保育所、托兒所、幼兒園的一體化改革，創(chuàng)建具有保育所和幼兒園兩種職能的“認定兒童園”。目前，日本的保育所在行政上隸屬于厚生勞動省，幼兒園在行政上隸屬于文部科學(xué)省，保育所與幼兒園在一體化改革之后，學(xué)前教育在行政管理上實現(xiàn)了歸口管理，分屬不同的部門管轄，雖仍未完成從分管型到整合型的轉(zhuǎn)換，但更加明確了中央對地方學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[1]173

(四) 通過師資優(yōu)待與專業(yè)化進行國家?guī)熧Y保障義務(wù)的配置

20世紀80年代，美國在教育改革的過程中掀起了教師專業(yè)化運動，該運動也波及到了學(xué)前教育領(lǐng)域，各界關(guān)注的熱點開始聚焦于學(xué)前教育中的師資問題，在此過程中立法機關(guān)通過一系列法律的制定和修訂，對學(xué)前教育的師資準入、師資培訓(xùn)與發(fā)展、師資待遇、教師責(zé)任等方面進行了細致規(guī)定。美國在學(xué)前教育立法的發(fā)展過程中，逐漸摸索出了一條重要經(jīng)驗，那就是“優(yōu)秀的教師是任何教育改革成功的關(guān)鍵”。[26]美國的《不讓一個孩子掉隊法》第1 119條明確規(guī)定了所有教授英語、閱讀、科學(xué)等核心課程的學(xué)前教育教師，必須取得學(xué)士學(xué)位，獲得州合格證書并符合所執(zhí)教科目的能力要求，從而達到“高級資格”標(biāo)準。[27]基于英國 “有效學(xué)前教育研究項目(EPPE)”的研究成果，英國高度重視幼兒教育的優(yōu)質(zhì)化建設(shè)，對幼兒教師的學(xué)歷水平、資格審查、技能培訓(xùn)、任職標(biāo)準、職業(yè)發(fā)展、福利待遇等各方面都進行了系統(tǒng)的規(guī)制。其建立了非常嚴格的師資準入標(biāo)準，其中一項就是幼兒教師的申請者要接受刑事記錄局(Criminal Records Bureau)的詳細檢查，以確保其無犯罪記錄，沒有對幼兒安全構(gòu)成威脅的潛在危險。[28]根據(jù)英國《教師入職培訓(xùn)教育法規(guī)》的規(guī)定，所有新任幼兒教師必須完成相當(dāng)于一年時間的培訓(xùn)。[29]同時，英國政府也非常注重幼兒教師的待遇保障，根據(jù)英格蘭政府2017年的規(guī)定，幼兒教師的年工資水平應(yīng)維持在1.8萬到3萬英鎊之間，最低相當(dāng)于大學(xué)本科畢業(yè)生的薪資水平，其同時還享有假期等福利待遇。早在1949年，日本就頒布了《教育職員許可法及其實行法》，要求教師知識廣博，專業(yè)扎實，在修完大學(xué)學(xué)分，經(jīng)過嚴格的考試后，才能取得教師錄用資格。日本實行教師資格三級許可證制度，鼓勵在職教師為取得更高一級許可證而努力。在工作人員的資質(zhì)上，日本對于兒童保育和教育員工的最低教育標(biāo)準分類水平高于國際的平均水平，在保育部門工作的人員以及從事兒童保育和教育的工作人員，需要達到的最低學(xué)歷標(biāo)準相當(dāng)于國際教育標(biāo)準分類中的第5級水平。日本立法將教師稱為“教育公務(wù)員”，其《地方公務(wù)員法》第19條規(guī)定：“教育公務(wù)員為完成其職責(zé)，必須經(jīng)常致力于研究和研修”?！督逃珓?wù)員特例法》中也指出：“必須給予研修的機會”。[1]217同時，日本為幼兒園教師提供了講座、工作坊、現(xiàn)場指導(dǎo)、正規(guī)培訓(xùn)課程、網(wǎng)上培訓(xùn)等豐富多樣的專業(yè)發(fā)展形式。為了使培訓(xùn)成果和初始教育的期望適應(yīng)不斷變化的社會需求，2008年3月，日本修改了托兒所國家課程標(biāo)準，明確了要提高員工的質(zhì)量和所有工作人員的技能。幼兒園教師每隔10年要更新一下他們的資格證。在薪酬方面，日本的學(xué)前教師的收入雖然低于小學(xué)教師，但卻比一般國家公務(wù)員高出20%左右。[19]128-129

綜上，盡管三國在學(xué)前教育法律保障中的國家義務(wù)配置方面，因本國經(jīng)濟發(fā)展、政治文化、歷史傳統(tǒng)等因素而有所差異，但也有共性的地方，而這些域外的共性經(jīng)驗可為我國提供有益借鑒。

五、 反思與構(gòu)建： 我國學(xué)前教育立法中國家義務(wù)配置的應(yīng)有進路

我國的學(xué)前教育立法在立法體系、財政投入、管理體制、師資保障、司法救濟等方面尚存在一系列問題，我們應(yīng)時刻保持問題意識，以兒童為中心，堅持公益性、普惠性、公平性原則，在借鑒域外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行學(xué)前教育法律保障中國家義務(wù)的合理配置。

(一) 統(tǒng)一立法保障學(xué)前教育的發(fā)展

統(tǒng)一的立法是行政機關(guān)和司法機關(guān)執(zhí)法、司法的依據(jù)，我國目前缺乏一部全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的《學(xué)前教育法》，學(xué)前教育的現(xiàn)有規(guī)范體系存在效力位階低、規(guī)定過于原則、缺乏統(tǒng)一性、法律責(zé)任模糊、操作性不足等問題，因此，制定統(tǒng)一的《學(xué)前教育法》的情勢已經(jīng)十分迫切。美、英、日均高度重視學(xué)前教育立法工作，充分明確了學(xué)前教育在整個國家教育體系中的重要地位，并致力于通過教育領(lǐng)域改革推動立法，我國也應(yīng)立法“先行”?，F(xiàn)階段我國已將《學(xué)前教育法》的制定納入全國人大常委會的年度立法工作計劃。美、英、日三國的經(jīng)驗表明，學(xué)前教育是整個教育系統(tǒng)中的基石，要積極應(yīng)對并妥善解決新時代我國學(xué)前教育中的新問題，首要的任務(wù)就是加強立法對學(xué)前教育的重視程度。在進行具體的立法工作時，應(yīng)“剛化”學(xué)前教育的價值與地位，以法的高度明確學(xué)前教育的價值與地位，以法的形式對學(xué)前教育中的各項重要問題予以規(guī)范。同時，學(xué)前教育立法還應(yīng)遵循比較借鑒原則，堅持學(xué)前教育的理論聯(lián)系學(xué)前教育的實踐，學(xué)前教育的立法聯(lián)系學(xué)前教育的政策，并因地制宜，結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展的不同情形進行具體規(guī)定。

(二) 加大學(xué)前教育的財政投入力度

學(xué)前教育的發(fā)展需要政府提供充足的經(jīng)費支撐。美、英、日三國均把充足的經(jīng)費支撐作為發(fā)展學(xué)前教育的重要前提，它們通過立法保障學(xué)前教育的財政投入，向處境不利兒童開展補償性的專項財政投入，實施大型的學(xué)前教育專項項目，并構(gòu)建多元化的學(xué)前教育經(jīng)費投入機制，使每個適齡兒童都得到教育的機會，從而促進學(xué)前教育的公平和均衡發(fā)展。我國應(yīng)當(dāng)以法律的形式固定學(xué)前教育的經(jīng)費在整個教育經(jīng)費中所占的比例，逐步加大現(xiàn)階段學(xué)前教育經(jīng)費的預(yù)算和支出、將學(xué)前教育經(jīng)費納入中央和地方各級政府財政預(yù)算之中并明確各級政府的財政分擔(dān)比例。受限于我國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，可以立法統(tǒng)一規(guī)定學(xué)前教育經(jīng)費在政府財政預(yù)算中的最低比例，再由各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況確定合理的具體比例。同時，應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專項經(jīng)費，用于支持貧困地區(qū)的學(xué)前教育工作，并積極拓寬學(xué)前教育的經(jīng)費來源和投入渠道。

(三) 明確學(xué)前教育領(lǐng)域的政府權(quán)責(zé)

明晰具體的權(quán)責(zé)劃分可以促使政府及其職能部門勤勉盡職，履行其應(yīng)該履行的法定義務(wù)，從而保證學(xué)前教育立法、政策得以落實。學(xué)前教育的發(fā)展迫切需要在明確中央和地方各級政府的主導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，對教育、發(fā)展改革、財政、人事、勞動保障、民政和公安等相關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限予以合理分工。首先，在中央和地方設(shè)立學(xué)前教育專門行政管理機構(gòu)，并配備專職學(xué)前教育管理干部，實現(xiàn)全覆蓋的有效管理。其次，健全學(xué)前教育發(fā)展的督導(dǎo)和問責(zé)制度，將學(xué)前教育工作的開展情況納入政府考核體系中，將結(jié)果向社會公示，并建立問責(zé)制度。[30]再次，完善政府承擔(dān)責(zé)任的方式。我國目前相關(guān)立法中關(guān)于學(xué)前教育領(lǐng)域政府法律責(zé)任的承擔(dān)方式，主要是針對行政機關(guān)工作人員的行政處分，過于單一，缺乏力度，在立法中應(yīng)強化政府責(zé)任，可通過完善刑事處罰、擴寬行政訴訟、公益訴訟受案范圍等途徑完善學(xué)前教育領(lǐng)域內(nèi)政府責(zé)任的承擔(dān)方式。最后，在學(xué)前教育領(lǐng)域加強政府監(jiān)督，除了政府及其職能部門之間相互監(jiān)督外，政府機關(guān)還應(yīng)對幼兒園、未成年人父母或其他監(jiān)護人加強監(jiān)督。

(四) 重視學(xué)前教育師資質(zhì)量的提升

教師是教育的靈魂，幼教師資水平是保證學(xué)前教育質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，高水平的師資毫無疑問也是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的靈魂。美、英、日三國的立法凸顯了對學(xué)前教育師資問題的高度重視，其加大財政投入促進師資質(zhì)量提升，規(guī)定高標(biāo)準的師資準入標(biāo)準，建立完善的師資培訓(xùn)制度，且重視提高幼兒教師的薪資水平，保障其工資待遇與合法權(quán)益。域外經(jīng)驗對提高我國幼教師資水平、促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展具有重要的啟示。首先，我國立法應(yīng)高度重視幼教師資的價值，明確幼兒教師的身份地位。當(dāng)前，我國學(xué)前教育領(lǐng)域尚存在教師身份不被承認、地位不明確的情況。特別是在很多農(nóng)村地區(qū)，幼兒教師長期以來沒有明確的教師身份，不能享受教師應(yīng)有的工資、醫(yī)療保險、專業(yè)培訓(xùn)等待遇保障，嚴重影響了農(nóng)村幼兒教師的穩(wěn)定與質(zhì)量提升。保障并重視幼兒教師的合法身份，能夠直接激發(fā)幼兒教師的積極性，穩(wěn)定幼兒教師隊伍，從而確保我國學(xué)前教育的質(zhì)量。其次，立法應(yīng)明確對幼兒教師的資質(zhì)要求。目前我國在幼兒教師的資質(zhì)方面缺乏專業(yè)化的具體規(guī)定，過于籠統(tǒng)、簡單。應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗，提高對幼兒教師的綜合素質(zhì)和學(xué)歷要求，對其資質(zhì)要求與資格認證等加以明確規(guī)范。再次，應(yīng)加大對幼教師資的財政投入力度。充分的財政投入是吸引優(yōu)秀人才從事幼教工作的保障。我國現(xiàn)階段學(xué)前教育經(jīng)費匱乏，在全國教育經(jīng)費中所占比例過小，用于提高幼教師資水平的經(jīng)費更得捉襟見肘。因此，有必要將國家對幼教師資培養(yǎng)、資格認證、培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展、工資待遇等方面的財政投入以法律的形式加以明確。最后，應(yīng)保障制度化的幼兒教師專業(yè)發(fā)展。幼兒教師專業(yè)化是提高學(xué)前教育質(zhì)量、幼兒教師自身素養(yǎng)與社會地位的迫切要求。目前我國幼兒教師的專業(yè)發(fā)展實際上處于邊緣化、非制度化的狀態(tài)，其培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展機會、條件還遠未得到很好的保障，嚴重影響了幼兒教師整體素質(zhì)的提升。因此，應(yīng)通過立法使幼兒教師專業(yè)發(fā)展明確化、制度化。

(五) 推進學(xué)前兒童權(quán)益的司法保障

學(xué)前兒童的權(quán)益保護關(guān)系到國家、民族的未來，關(guān)系到整個社會的長遠發(fā)展。美、英、日三國均將學(xué)前兒童權(quán)益保障作為立法、司法的重要事項，建立了完善的制度體系與制裁措施。如美國的《梅根法案》《兒童虐待預(yù)防與處理法案》，英國的《預(yù)防虐童和保護兒童法》，均將虐待、忽視兒童認定為犯罪行為并規(guī)定了嚴厲的制裁措施。在我國，要推進學(xué)前兒童權(quán)益的司法保障，首先，應(yīng)運用合憲性解釋使侵犯學(xué)前兒童受教育權(quán)的案例進入司法程序，彌補我國司法實踐中的空白，從而保障學(xué)前兒童的受教育權(quán)。其次，在刑法中增設(shè)虐待兒童罪，嚴厲制裁學(xué)前教育機構(gòu)中出現(xiàn)的各種觸目驚心的虐童行為。再次，應(yīng)建立關(guān)于幼兒安全保護的聯(lián)動機制，司法機關(guān)可與政府相關(guān)部門緊密配合，限制曾因性侵、虐待兒童、有暴力前科的人從事學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)行業(yè)，同時聯(lián)合構(gòu)建侵犯學(xué)前兒童權(quán)益的應(yīng)急處理機制。

我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展任重道遠，立法進程的加快至關(guān)重要。學(xué)前教育的地位、財政投入、學(xué)前教育領(lǐng)域政府管理體制的完善與政府權(quán)責(zé)的明確、幼兒教師的培訓(xùn)和權(quán)益保障、學(xué)前兒童權(quán)益的司法保障等根本性、深層次核心問題都亟需立法予以明確和完善，在此過程中國家義務(wù)的配置意義重大，關(guān)系到我國學(xué)前教育事業(yè)的未來發(fā)展。