正確處理國有企業(yè)改革中的行政性壟斷問題

魯斯琪

【摘 要】 自十八大以來，國有企業(yè)改革的呼聲就愈演愈烈，我國國有企業(yè)深受行政壟斷的危害，未來發(fā)展存在很大瓶頸;而《反壟斷法》的出臺由于并未對行政壟斷予以具體規(guī)制，也難以成為處理國企行政性壟斷問題的規(guī)則。因此，引入競爭機制，加強國有企業(yè)自身實力，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)及配套制度，是處理國有企業(yè)改革中的行政性壟斷問題的正確途徑。

【關(guān)鍵詞】 國有企業(yè) 行政壟斷 競爭機制 《反壟斷法》

中圖分類號：D922.29

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入，改革也已發(fā)展到經(jīng)濟的方方面面，而國有企業(yè)改革將作為我國經(jīng)濟體制改革的重點，對我國市場經(jīng)濟的深化與健全產(chǎn)生不可估量的重大作用;同時，由于歷史沉疴，我國國有企業(yè)、尤其是競爭性國企目前仍與市場運行存在一定脫節(jié)，深受行政性壟斷的影響，改革推進困難重重。因此，如何處理國有企業(yè)改革中的行政性壟斷問題，將國有企業(yè)未來發(fā)展引入正確方向，是本文主要探討的對象。

一、十八大以來國有企業(yè)發(fā)展所面臨的問題及其原因

從十八大報告可以看出，我國國有企業(yè)主要被分為競爭型國企和公益型國企兩大類，其中公益型國企是具有自然壟斷性、涉及國家安全以及提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的國有企業(yè)，只具有公益性、或者以公益性為其主要經(jīng)營目的;而競爭型國企最重要以及最突出的屬性即它的可競爭性，作為同民營企業(yè)具有平等法律地位的市場主體，平等地參與市場競爭，公平地受到監(jiān)管部門的監(jiān)管。[1]自黨的十八大以來，進一步深化國有企業(yè)改革已成為各界共識，在這一綱領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國國有企業(yè)也邁開步伐，優(yōu)化管理體制與經(jīng)營機制，不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟運行的要求。但是，由于受到2008年國際金融危機的后續(xù)影響，外部國際市場需求處于長期疲軟狀態(tài)，而中國國有企業(yè)則普遍面臨產(chǎn)能過剩、利潤率下降、杠桿率上升等問題，尤其在鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)最為突出。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2012年中國經(jīng)濟進入下行期后，國家經(jīng)常賬戶盈余占GDP的比例已經(jīng)從危機前2007年的7.56%下降到2016年的不足3%，國企杠桿率不斷上升，整體利潤率出現(xiàn)反轉(zhuǎn)開始低于民企利潤率，[2]鑒于此種情況，國企改革勢在必行。

那么，致使我國國有企業(yè)改革進程阻力重重的主要原因何在呢？固然，歷史社會因素的影響以及國有企業(yè)自身弊端等都直接或間接地導(dǎo)致了這一困境的存在，但其中一個不可忽視的關(guān)鍵因素就是國企身上普遍存在的壟斷現(xiàn)象。改革開放后，我國逐步確立起社會主義市場經(jīng)濟，除了民營企業(yè)興起之外，國有企業(yè)也開始接受民間資本，一些競爭型國有企業(yè)甚至開始參與股份制改革，借鑒現(xiàn)代公司治理的新模式。一方面，由于我國歷史上計劃經(jīng)濟的影響，國企集聚了國家這一雄厚的財政資源和技術(shù)力量，通常會先天得到比民營企業(yè)更廣闊的市場地位，也更容易利用自身經(jīng)濟優(yōu)勢和雄厚資本排除、限制競爭，形成經(jīng)濟壟斷;另一方面，更加值得關(guān)注的是某些當(dāng)?shù)卣疄榱颂囟ㄆ髽I(yè)的利益濫用行政權(quán)力所造成的行政壟斷。在我國，由于歷史上計劃經(jīng)濟色彩濃厚，政府干預(yù)市場的程度遠遠高于其他國家，使得不公平競爭的情形加劇，這一點在國有企業(yè)身上體現(xiàn)更甚。例如，為了自身政績和財政需求，有的當(dāng)?shù)卣畷x予地方國企各種特權(quán)和大量優(yōu)惠政策與補貼，使其獲得更便利的機會和更好資源;同時，為了避免本地企業(yè)遭受打壓，政府也可能會建立地方市場壁壘，限制外地企業(yè)的進入，實行地方保護政策。這種行為既限制了良性競爭、嚴重擠壓了民營企業(yè)的生存空間，也使得國有企業(yè)自身陷入缺乏活力、體制僵化的困局之中，對我國統(tǒng)一市場的形成以及經(jīng)濟的長遠發(fā)展都會造成重大阻礙。在這種情況下，十八大報告提出的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、改革國有企業(yè)、破除各種形式的行政壟斷的指導(dǎo)方針就顯得尤為必要。

二、我國行政壟斷概況及其對國有企業(yè)的影響

行政壟斷是中國特有的一個概念，即政府機構(gòu)利用行政權(quán)力在某一經(jīng)濟領(lǐng)域形成壟斷狀態(tài)。它有別于一般意義上的經(jīng)濟壟斷，是行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為，是行政集權(quán)在經(jīng)濟領(lǐng)域的一種表現(xiàn)，具體體現(xiàn)為通過貿(mào)易保護、投資保護等形式實施干預(yù)。[3]我國《反壟斷法》在第五章對行政壟斷的范疇進行了一定程度的明確，根據(jù)第三十二條內(nèi)容可知，判定是否構(gòu)成行政壟斷的標準在于政府是否濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。例如我國首例行政壟斷訴訟案件是發(fā)生于2014年的“廣東省教育廳因指定賽事軟件被訴”案，法院就認為排除公平競爭并導(dǎo)致市場主體地位不正常擴大的，屬于行政壟斷行為。

行政壟斷在分類上主要有行業(yè)性行政壟斷（縱向）和地區(qū)性行政壟斷（橫向）兩種：行業(yè)性行政壟斷是指行政機關(guān)使用行政權(quán)力限制或禁止企業(yè)進入某一指定產(chǎn)業(yè)進行生產(chǎn)、交易，它是初期造成國有企業(yè)享有過度市場地位的主要原因。地區(qū)性行政壟斷則是指地方政府使用行政權(quán)力限制或禁止外地產(chǎn)品進入本地市場，限制或禁止外地企業(yè)來到本地進行生產(chǎn)、交易的行為。[4]與行業(yè)壟斷更多的是影響上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)過度的市場份額不同，這一壟斷形式助長了地方保護主義，使得企業(yè)無法擴展更大的發(fā)展空間。無論是行業(yè)性壟斷還是地區(qū)性壟斷，都對中國統(tǒng)一開放、有序競爭的市場經(jīng)濟的形成發(fā)展產(chǎn)生了巨大的負面影響。顯然，在區(qū)分國有企業(yè)不同功能的基礎(chǔ)上，我們會發(fā)現(xiàn)：公益型國有企業(yè)由于關(guān)系國計民生與國民經(jīng)濟命脈，通常不享有自主定價權(quán)，在經(jīng)營中也往往存在著一定壟斷或寡頭競爭。世界各國根據(jù)自身實際，對這一現(xiàn)象都予以了不同程度的豁免;在我國，《反壟斷法》第七條的規(guī)定表明，國家允許“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”在經(jīng)營時獲得一定程度的壟斷豁免。

顯然，上述范疇主要包括的是公益型國有企業(yè)，而多數(shù)競爭型國有企業(yè)并不包含在內(nèi)。由于需要參與市場競爭、維護市場公平公正運行，競爭性國有企業(yè)需努力擺脫行政壟斷所帶來的影響：一方面，地區(qū)性行政壟斷主要是本地企業(yè)與外地企業(yè)之間的不公平對待，解決方向是消除貿(mào)易壁壘、禁止地方保護，這一點也在《反壟斷法》第五章中有所體現(xiàn);另一反面，法律未明確列出的行業(yè)性行政壟斷反而在國有企業(yè)中體現(xiàn)更為明顯。由于大多數(shù)競爭型國企經(jīng)營的都是糧食、汽車、鋼材等特定行業(yè)，政府能夠輕易阻斷其他優(yōu)秀企業(yè)的進入，因而，為了更深入探討行政壟斷與國有企業(yè)之間的關(guān)系，本文會將重點集中在對國企影響更大的行業(yè)性壟斷上。