我國(guó)學(xué)前教育立法研究
——以政策法律化為視角

湛中樂, 李 爍

(北京大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100871)

近年來，我國(guó)學(xué)前教育規(guī)模迅速擴(kuò)張。截止2017年全國(guó)幼兒園共有25.5萬所，在園幼兒超過4 600萬人，學(xué)前3年毛入園率達(dá)到79.6%，比2010年提高了23個(gè)百分點(diǎn)，[1]“入園難”問題得到有效緩解。盡管如此，學(xué)前教育仍是整個(gè)教育體系的薄弱環(huán)節(jié)。學(xué)前教育實(shí)踐中的行政管理體制不健全、缺乏必要的財(cái)政保障、師資力量參差不齊以及幼兒教師權(quán)益無法得到保障等問題依然存在且日益凸顯，出臺(tái)《學(xué)前教育法》迫在眉睫。對(duì)此，2017年12月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議作出回應(yīng)，我國(guó)正在加快推動(dòng)學(xué)前教育立法進(jìn)程，促進(jìn)學(xué)前教育合理有序發(fā)展。關(guān)于學(xué)前教育立法問題，我國(guó)學(xué)界常見的討論邏輯是將學(xué)前教育實(shí)踐中的種種問題歸因于《學(xué)前教育法》缺位而導(dǎo)致的“無規(guī)可循”。(1)例如有學(xué)者在對(duì)我國(guó)學(xué)前教育實(shí)踐中的問題進(jìn)行梳理之后，進(jìn)一步分析導(dǎo)致這些問題的原因時(shí)認(rèn)為“更上位、根本的，在于我國(guó)沒有《學(xué)前教育法》，對(duì)上述這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機(jī)制問題，做出明確規(guī)定”。參見龐麗娟《〈學(xué)前教育法〉應(yīng)盡快出臺(tái)》,《光明日?qǐng)?bào)》2017年4月13日第14版。在此基礎(chǔ)上就“如何立法”問題主要存在兩種不同的研究視角：一種是實(shí)踐導(dǎo)向的研究視角，即針對(duì)我國(guó)學(xué)前教育實(shí)踐中的問題而有針對(duì)性地在學(xué)前教育立法中予以回應(yīng)。[2]另一種是借鑒域外的研究視角，即通過梳理域外學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)而提煉出可供我國(guó)學(xué)前教育立法借鑒的內(nèi)容。[3]以上研究視角雖均有合理之處，但在我國(guó)已出臺(tái)大量學(xué)前教育政策的現(xiàn)實(shí)下，其未能揭示為何學(xué)前教育政策無法代替《學(xué)前教育法》而急需進(jìn)行學(xué)前教育立法這一問題。(2)例如有學(xué)者一方面認(rèn)識(shí)到我國(guó)出臺(tái)了許多學(xué)前教育政策，另一方面認(rèn)為，如果沒有學(xué)前教育法的制定，沒有在法律框架體系內(nèi)的明確規(guī)范，要想解決理順管理體制、健全投入機(jī)制、創(chuàng)立運(yùn)行保障制度以及嚴(yán)守普惠性、公益性辦園原則和保障教師身份待遇的難題，仍將成為一句空話。就此種論述而言，為何在已出臺(tái)大量學(xué)前教育政策情形下依舊需要學(xué)前教育立法之問題顯然還有待于進(jìn)一步分析。參見吳遵民、黃欣、屈璐《我國(guó)學(xué)前教育立法的若干思考》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。更為重要的是，政策與法律之間有著密切的關(guān)系，由此決定“如何立法”問題之解決僅以實(shí)踐為導(dǎo)向或借鑒域外經(jīng)驗(yàn)是不夠的，無視學(xué)前教育政策的立法思路可能會(huì)“南轅北轍”?；谝陨峡紤]，本文擬通過法律與政策的勾連，試圖對(duì)以上為現(xiàn)有研究所忽略的兩點(diǎn)問題分別進(jìn)行回應(yīng)，前者涉及立法背景問題，后者則關(guān)系到立法思路問題。在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，進(jìn)行學(xué)前教育政策法律化的嘗試，這實(shí)質(zhì)上又構(gòu)成了我國(guó)《學(xué)前教育法》的主要內(nèi)容。

一、 《學(xué)前教育法》的立法背景

政策一般是指黨和政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)任務(wù)而制定的原則或行動(dòng)準(zhǔn)則，其表現(xiàn)形式通常為規(guī)范性文件。與政策或規(guī)范性文件不同，法律是指由立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序制定的并以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)則，是國(guó)家意志的體現(xiàn)。[4]現(xiàn)代社會(huì)本應(yīng)由政策與法律共同治理，但是我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域卻長(zhǎng)期處于“一條腿走路”的狀態(tài)。具體而言，盡管《教育法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育的學(xué)校教育制度，但現(xiàn)實(shí)中學(xué)前教育并未被真正納入國(guó)民教育體系。反映到立法上就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)教育法體系橫向?qū)哟紊?，《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》分別作為規(guī)范我國(guó)國(guó)民教育體系中的初等教育、中等教育、高等教育的專門法律而存在，但同樣作為教育學(xué)制一環(huán)的學(xué)前教育卻缺乏專門的法律規(guī)范。盡管我國(guó)出臺(tái)了《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》等行政立法，但是這些行政立法僅僅涉及學(xué)前教育活動(dòng)整體的一個(gè)方面——幼兒園工作的管理，學(xué)前教育活動(dòng)其他方面的關(guān)鍵問題則難以找到依據(jù)。為填補(bǔ)立法空白并規(guī)范學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，中央層面出臺(tái)了一系列學(xué)前教育政策。其中具有代表性的如2003年教育部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，2010年黨中央與國(guó)務(wù)院共同發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)，以及為配合《規(guī)劃綱要》貫徹實(shí)施而由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)。尤其是《若干意見》在內(nèi)容上涵蓋了學(xué)前教育的地位與性質(zhì)、辦學(xué)方針、政府責(zé)任、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍建設(shè)與權(quán)益保障等諸多事項(xiàng)。

在《學(xué)前教育法》長(zhǎng)期缺位狀態(tài)下，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展事實(shí)上是由學(xué)前教育政策進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)的。但是政策與法律之間的區(qū)別決定了學(xué)前教育政策無法代替《學(xué)前教育法》的角色。具體而言，法律之所以能夠得以有效執(zhí)行在很大程度上取決于法律的明確性與有責(zé)性。一方面，形式上的明確性，即通過法律規(guī)則中的可為、應(yīng)為、勿為3種不同行為模式為人們?cè)O(shè)定具體的行為準(zhǔn)則，由此對(duì)人們的行為提供有效指示。[5]另一方面，后果上的有責(zé)性是指法律在規(guī)范構(gòu)造上除了假定條件、行為模式之外，還兼具法律后果要素。通過法律后果之設(shè)定使得違反法律的行為面臨適當(dāng)?shù)姆芍撇茫贡迫藗円罁?jù)法律設(shè)定的行為準(zhǔn)則行事。但政策主要提供綱領(lǐng)性、原則性和方向性的價(jià)值規(guī)范或準(zhǔn)則，因此政策目標(biāo)與手段在形式上均不可避免具有高度的模糊性。同時(shí)，即便存在操作性較強(qiáng)的政策性規(guī)則，但其規(guī)范構(gòu)造中往往只有假定條件和行為模式而缺乏法律后果要素的設(shè)定，無后果即無責(zé)任，因此“對(duì)違反政策者只能批評(píng)教育或以黨紀(jì)政紀(jì)處分”[6]223，而難以追究法律責(zé)任。正是基于政策與法律的這兩點(diǎn)區(qū)別使得政策在執(zhí)行效果上往往不及法律。舉例而言，《若干意見》規(guī)定，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中要占合理比例?！昂侠肀壤本蛯儆谳^為模糊的規(guī)定，何為“合理比例”只能見仁見智。因此這一規(guī)定在事實(shí)上并未為各級(jí)政府的行為提供有效準(zhǔn)則。退一步而言，即便《若干意見》對(duì)這一“合理比例”予以明確，依舊難以有效約束各級(jí)政府的行為，更無法真正解決我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入不足的問題。原因在于缺乏相應(yīng)法律責(zé)任作為落實(shí)該項(xiàng)政策性規(guī)定的必要保障。(3)盡管《若干意見》規(guī)定，各級(jí)教育督導(dǎo)部門要把學(xué)前教育作為督導(dǎo)重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)政府責(zé)任落實(shí)、教師隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、安全管理等方面的督導(dǎo)檢查，并將結(jié)果向社會(huì)公示，但是《若干意見》并未對(duì)督導(dǎo)檢查之后的法律責(zé)任作出規(guī)定，由此對(duì)各級(jí)政府難以形成有效的威懾。

此外，法律與政策的另一重要區(qū)別還表現(xiàn)在穩(wěn)定性上。法律具有穩(wěn)定性，在一定社會(huì)關(guān)系內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化之前，不得對(duì)其進(jìn)行隨意廢止或修改，否則會(huì)減損法律的權(quán)威性，并由此失去其所具有的規(guī)范行為的功能。政策具有靈活性，能夠因時(shí)因勢(shì)做出相應(yīng)調(diào)整。但是政策的易于變動(dòng)同時(shí)意味著政策在穩(wěn)定性上有所欠缺。政策的朝令夕改可能會(huì)導(dǎo)致其前后相互矛盾與沖突，從而使政策規(guī)范的對(duì)象無所適從。以學(xué)前教育的辦學(xué)體制問題為例，《指導(dǎo)意見》的表述是“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”。由此強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)力量而非政府在幼兒園興辦中的“主體”作用。但是《規(guī)劃綱要》以及《若干意見》則均規(guī)定“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。由此強(qiáng)調(diào)政府在幼兒園興辦中的“主導(dǎo)”作用，而社會(huì)力量?jī)H僅只是參與其中?！吨笇?dǎo)意見》關(guān)于學(xué)前教育辦學(xué)體制問題與《規(guī)劃綱要》《若干意見》的不一致，可能會(huì)導(dǎo)致地方各級(jí)政府在處理這一問題時(shí)莫衷一是，最后避重就輕而將幼兒園的興辦完全推向市場(chǎng)以減輕政府的負(fù)擔(dān)，政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任被忽視?；蛟S可以認(rèn)為，以上關(guān)于學(xué)前教育辦園體制問題的政策差異反映的是政策制定者認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變，即由過去重視社會(huì)力量到對(duì)當(dāng)下強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的一種“試錯(cuò)”。但是即便如此，此種經(jīng)由政策確立的政府主導(dǎo)型辦園體制也因無法避免“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[7]146-147，而在權(quán)威性上有所欠缺。面對(duì)這一因時(shí)因勢(shì)而可能隨時(shí)被調(diào)整的，且過于強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的辦園體制的政策性要求，地方各級(jí)政府可能會(huì)采取觀望的態(tài)度而不對(duì)其予以嚴(yán)格落實(shí)。

二、 《學(xué)前教育法》的立法思路

上文從政策與法律之間的區(qū)別角度論述了我國(guó)學(xué)前教育立法的背景，也即《學(xué)前教育法》的立法必要性問題。但值得注意的是，政策不同于法律并非意味著二者完全不相關(guān)。事實(shí)上，政策與法律之間有著密切的關(guān)系，這一關(guān)系決定了《學(xué)前教育法》的制定離不開對(duì)學(xué)前教育政策的觀照，由此學(xué)前教育立法具有濃厚的政策法律化色彩。政策與法律的關(guān)系可被簡(jiǎn)要概括為“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化”。[8]形成這一關(guān)系的事實(shí)在于，政策的靈活性促使立法機(jī)關(guān)在對(duì)某一社會(huì)問題形成較為成熟的解決方案之前，往往借由政策發(fā)揮“試行法”的作用，讓政策替代法律承擔(dān)更多的社會(huì)治理功能。隨著這些政策經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并被認(rèn)為是成熟、有效的，立法機(jī)關(guān)再依據(jù)法定程序?qū)⑵渖仙秊榉桑纱速x予政策國(guó)家強(qiáng)制力之保障，這一過程即政策的法律化或政策立法。因此在學(xué)前教育法立法過程中，“無論立法動(dòng)議的提出，還是法律草案的起草，都應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)時(shí)國(guó)家和執(zhí)政黨政策的總體精神”[9]14，以現(xiàn)行學(xué)前教育政策作為立法的依據(jù)甚至是組成內(nèi)容。事實(shí)上，被學(xué)者所廣泛提及的，我國(guó)學(xué)前教育實(shí)踐中諸如學(xué)前教育的地位與性質(zhì)不明、學(xué)前教育的管理體制不健全、學(xué)前教育事業(yè)缺乏必要的財(cái)政保證等問題，[10]在我國(guó)現(xiàn)行學(xué)前教育政策中均有所規(guī)范。《學(xué)前教育法》的制定有必要在檢視與反思的基礎(chǔ)上遵循現(xiàn)行學(xué)前教育政策的總體精神與基本內(nèi)容，并將其中經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并被認(rèn)為是成熟、有效的學(xué)前教育政策經(jīng)過法定程序?qū)崿F(xiàn)政策的法律化。[11]

值得注意的是，在出臺(tái)《學(xué)前教育法》之前，為確保各地學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展，諸多省市紛紛結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在地方層面率先實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育政策的法律化——出臺(tái)了許多地方性學(xué)前教育法規(guī)與規(guī)章。(4)截止到2018年10月，以“學(xué)前教育”命名的地方性法規(guī)共16部，地方政府規(guī)章共8部。這些立足于地方實(shí)際的地方性學(xué)前教育法規(guī)與規(guī)章在內(nèi)容上基本涵蓋了學(xué)前教育的地位與性質(zhì)、學(xué)前教育的財(cái)政保障、學(xué)前教育的管理體制、幼兒園及其工作人員、學(xué)前教育的內(nèi)容及開展以及學(xué)前教育的監(jiān)督與問責(zé)等問題。在此情形下，我們可以借鑒地方學(xué)前教育政策法律化的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮地方學(xué)前教育立法的“媒介”作用。這一“媒介”作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，作為學(xué)前教育政策法律化的產(chǎn)物，地方學(xué)前教育立法針對(duì)學(xué)前教育政策的規(guī)范化表述可以為《學(xué)前教育法》的制定提供參考。例如針對(duì)我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足問題，《若干意見》僅僅要求“各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算”，而未明確各級(jí)政府的財(cái)政投入水平，但是立法顯然無法回避這一問題。地方學(xué)前教育立法根據(jù)不同省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確立了不同的財(cái)政投入水平。例如《吉林省學(xué)前教育條例》規(guī)定，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占比例不低于3%。(5)《吉林省學(xué)前教育條例》第12條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并保證財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占比例不低于3%。參見吉林省教育督導(dǎo)網(wǎng)，2017-08-31，http:∥www.jledu.gov.cn/show/43240.html?！墩憬W(xué)前教育條例》將這一比例確定為5%。(6)《浙江省學(xué)前教育條例》第39條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，新增教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)向?qū)W前教育傾斜?？h級(jí)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例不低于5%。參見浙江省教育廳網(wǎng)，2018-02-11，http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。而寧波、杭州的立法則根據(jù)不同地區(qū)的差異對(duì)這一比例進(jìn)行了差異化規(guī)定。(7)《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》第30條第1款規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算?？h(市)區(qū)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例應(yīng)當(dāng)不低于8%，不舉辦高中的區(qū)不低于12%。參見寧波教育人事網(wǎng)，2017-06-28，http:∥rsc.nbedu.net.cn/news/3185?！逗贾菔袑W(xué)前教育促進(jìn)條例》第28條規(guī)定，市和區(qū)、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步提高學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)在教育事業(yè)費(fèi)中所占比例。各區(qū)學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到同級(jí)教育事業(yè)費(fèi)的8%以上，各縣(市)應(yīng)當(dāng)達(dá)到5%以上。參見杭州市政府網(wǎng)，2017-11-16，http:∥www.hangzhou.gov.cn/art/2017/11/16/art_1293208_13095617.html。這些不同規(guī)定在《學(xué)前教育法》制定中無疑具有重要的參考作用。另一方面，作為學(xué)前教育政策法律化的產(chǎn)物，地方學(xué)前教育立法并非完全照搬學(xué)前教育政策中的規(guī)定，而是在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)多有創(chuàng)新。這種制度上的創(chuàng)新在《學(xué)前教育法》的制定中應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注。例如《若干意見》規(guī)定，“建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育”。但是包括《浙江省學(xué)前教育條例》在內(nèi)的諸多地方學(xué)前教育立法在規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立學(xué)前教育資助制度的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)了針對(duì)特定人群的免費(fèi)學(xué)前教育制度，并根據(jù)實(shí)際情況給予其營(yíng)養(yǎng)餐等生活補(bǔ)助。(8)《浙江省學(xué)前教育條例》第40條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立學(xué)前教育資助制度。對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)齡前兒童給予資助，對(duì)屬于特困供養(yǎng)人員的學(xué)齡前兒童、最低生活保障家庭學(xué)齡前兒童、殘疾兒童、烈士子女，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行免費(fèi)學(xué)前教育，并根據(jù)實(shí)際情況給予營(yíng)養(yǎng)餐等生活補(bǔ)助。參見浙江省教育廳網(wǎng)，2018-02-11，http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html。

學(xué)前教育政策法律化的重要意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，出臺(tái)《學(xué)前教育法》以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政策的法律化。法律化了的學(xué)前教育政策由此被賦予法律所特有的明確性、有責(zé)性以及穩(wěn)定性的特征，這些特征能夠有效保證學(xué)前教育政策的良好執(zhí)行。例如《若干意見》提出的“保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育”“提供‘廣覆蓋、?；尽膶W(xué)前教育公共服務(wù)”“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”等原則性政策要求被轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定之后，[12]立法者必然會(huì)通過假定條件、行為模式、法律后果的結(jié)構(gòu)形式對(duì)以上政策要求進(jìn)行“重構(gòu)”，并按照可為、應(yīng)為、勿為3種不同模式為人們的行為提供明確而有效的指示。原則性的政策要求轉(zhuǎn)化為規(guī)定性的法律要求之后，在執(zhí)行效果上往往更佳。另一方面，學(xué)前教育立法對(duì)現(xiàn)行學(xué)前教育政策的觀照，在很大程度上還體現(xiàn)了立法的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性之平衡。具體的政策性要求可能因時(shí)因勢(shì)而被調(diào)整，但學(xué)前教育政策的總體精神代表著政策制定者對(duì)當(dāng)下乃至未來形勢(shì)的基本判斷與預(yù)設(shè)，而同時(shí)具有規(guī)范現(xiàn)實(shí)與引領(lǐng)未來的雙重功能。以《規(guī)劃綱要》為例，其不僅回應(yīng)了當(dāng)下我國(guó)學(xué)前教育實(shí)踐中的問題，而且代表著中央統(tǒng)籌下對(duì)未來我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的預(yù)設(shè)與安排。作為落實(shí)《規(guī)劃綱要》的配套規(guī)定，《指導(dǎo)意見》中“三年行動(dòng)計(jì)劃”之實(shí)施則被視為這種預(yù)設(shè)與安排在當(dāng)下乃至未來的實(shí)踐與發(fā)展?！秾W(xué)前教育法》的制定不僅立足于現(xiàn)實(shí)，還應(yīng)當(dāng)以《規(guī)劃綱要》之基本精神為導(dǎo)向，并關(guān)注“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施狀況及其發(fā)展趨勢(shì)，[13]由此方能確保學(xué)前教育立法的前瞻性，實(shí)現(xiàn)立法對(duì)現(xiàn)實(shí)的引領(lǐng)作用。

三、 《學(xué)前教育法》的主要內(nèi)容

學(xué)前教育政策涉及面廣，內(nèi)容更是包羅萬象。但是并非所有學(xué)前教育政策均可以或者有必要轉(zhuǎn)化為《學(xué)前教育法》的規(guī)定，被法律化的學(xué)前教育政策必須是那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并被認(rèn)為是成熟、有效的學(xué)前教育政策。符合政策法律化條件并需要以法律形式固定下來的學(xué)前教育政策主要包括以下內(nèi)容：

(一) 學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象

學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象關(guān)系到《學(xué)前教育法》的適用范圍，因此是學(xué)前教育立法必須解決的前提性問題。從我國(guó)現(xiàn)行學(xué)前教育行政立法的規(guī)定看，學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象是“3周歲以上學(xué)齡前幼兒”或者說“3周歲至6周歲”的適齡幼兒。(9)《幼兒園管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，本條例適用于招收3周歲以上學(xué)齡前幼兒，對(duì)其進(jìn)行保育和教育的幼兒園。參見中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)，1989-09-1，http:∥www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3132.html?！队變簣@工作規(guī)程》第4條規(guī)定，幼兒園適齡幼兒一般為3周歲至6周歲。參見中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)，2016-03-01，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201602/t20160229_231184.html。地方學(xué)前教育立法很在大程度上沿襲了行政立法的思路，將學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象限定在“3周歲以上學(xué)齡前幼兒”。(10)例如《江蘇省學(xué)前教育條例》第2條第2款規(guī)定，本條例所稱學(xué)前教育，是指對(duì)3周歲以上不滿6周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施的保育和教育。不滿3周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施保育教育的具體辦法，由省人民政府制定。參見江蘇人大網(wǎng)，2011-12-12，http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。對(duì)此本文認(rèn)為，學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)采取一種寬泛的界定。“0—3歲嬰幼兒階段是兒童語言、情感感知以及思維啟蒙的關(guān)鍵時(shí)期，也是人們大腦發(fā)育的黃金時(shí)期，然而由于在我國(guó)長(zhǎng)期的制度化的學(xué)前教育歷史發(fā)展，0—3歲階段兒童的教育和3—6歲階段兒童的教育一直處于脫節(jié)割裂的狀態(tài)?！盵14]反映到立法現(xiàn)實(shí)中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)本已“捉襟見肘”的現(xiàn)行學(xué)前教育規(guī)范體系主要關(guān)注的是3—6歲兒童的保育教育，而0—3歲嬰幼兒的保育教育問題則付之闕如。由此例如監(jiān)管缺失等我國(guó)學(xué)前教育實(shí)踐普遍存在的問題，在0—3歲嬰幼兒的保育教育場(chǎng)域下顯得尤為嚴(yán)重。[15]從學(xué)前教育政策的規(guī)定看，《規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“重視0至3歲嬰幼兒教育”，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育立法中有所體現(xiàn)。同時(shí)考慮到0—3歲嬰幼兒與3—6歲兒童在年齡階段特點(diǎn)、保育教育機(jī)構(gòu)等方面的差異，學(xué)前教育立法中可以借鑒《青島市學(xué)前教育條例》的經(jīng)驗(yàn)(11)《青島市學(xué)前教育條例》第2條規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)對(duì)3周歲以上學(xué)齡前幼兒實(shí)施的保育和教育。對(duì)不滿3周歲嬰幼兒及其家長(zhǎng)提供早期教育指導(dǎo)，依照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，《青島市學(xué)前教育條例》專設(shè)第五章“早期教育指導(dǎo)”，對(duì)不滿3周歲嬰幼兒及其家長(zhǎng)提供早期教育指導(dǎo)。參見青島政務(wù)網(wǎng)，2013-04-25，http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象為“3周歲以上學(xué)齡前幼兒”的同時(shí)，在《學(xué)前教育法》中設(shè)立專章對(duì)“早期教育指導(dǎo)”進(jìn)行規(guī)定，明確對(duì)不滿3周歲嬰幼兒及其家長(zhǎng)提供早期教育指導(dǎo)，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

(二) 學(xué)前教育的地位與性質(zhì)

如何認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的地位與性質(zhì)關(guān)系到我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向以及政府承擔(dān)何種責(zé)任等關(guān)鍵問題。對(duì)此《若干意見》認(rèn)為，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”，“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”。地方學(xué)前教育立法關(guān)于學(xué)前教育地位與性質(zhì)的規(guī)定大抵如是。(12)例如《浙江省學(xué)前教育條例》第4條規(guī)定，學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的組成部分，屬于社會(huì)公益事業(yè)。參見浙江省教育廳網(wǎng)，2018-02-11，http:∥jyt.zj.gov.cn/art/2018/2/11/art_1532777_21457744.html?！度舾梢庖姟逢P(guān)于學(xué)前教育地位與性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有其科學(xué)依據(jù)，這是由學(xué)前教育的社會(huì)功能所決定的。[16]一方面，學(xué)前教育是我國(guó)學(xué)制的第一級(jí)，作為個(gè)人出生以后接受的首個(gè)正規(guī)的學(xué)校教育，這一階段獲得的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)不僅會(huì)影響他們的成長(zhǎng)，還會(huì)影響他們?cè)谛W(xué)、中學(xué)、大學(xué)甚至之后人生的發(fā)展。從終身學(xué)習(xí)的立場(chǎng)來看，學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)是個(gè)人發(fā)展的奠基時(shí)期，在我國(guó)國(guó)民教育體系中處于基礎(chǔ)性的地位。另一方面，學(xué)前教育不僅關(guān)系到個(gè)人的健康成長(zhǎng)與成才，諸多研究成果還表明適宜的學(xué)前教育在增加國(guó)家稅收、提高國(guó)民素質(zhì)、降低犯罪率等方面發(fā)揮著重要作用。[17]鑒于學(xué)前教育在社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展中所承擔(dān)的特殊使命，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)只能由人們共同占有和享用，[18]而不能僅僅歸屬于某一類人，此即學(xué)前教育公益性的意涵。由學(xué)前教育公益性延伸出來的要求是，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平性，保障每個(gè)兒童尤其是弱勢(shì)兒童享有平等接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，此即學(xué)前教育的普惠性。我國(guó)學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)吸收《若干意見》關(guān)于學(xué)前教育地位與性質(zhì)的基本認(rèn)識(shí)，并以此作為構(gòu)建學(xué)前教育制度的邏輯起點(diǎn)。

(三) 學(xué)前教育的財(cái)政保障

經(jīng)費(fèi)不足是制約我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的一大障礙。由此“不僅導(dǎo)致了目前幼兒園的數(shù)量和質(zhì)量無法滿足社會(huì)民眾的需求，而且還極大地弱化了學(xué)前教育的公益性和普惠性原則”。[19]為了解決學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)不足的問題，明確政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入理所當(dāng)然地構(gòu)成了學(xué)前教育政策的重要內(nèi)容?！度舾梢庖姟肪蛯?duì)“多種渠道加大學(xué)前教育投入”問題作了詳細(xì)規(guī)定。例如“各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算”之規(guī)定就在政策層面將我國(guó)學(xué)前教育納入公共財(cái)政的保障范圍。這些致力于多種渠道加大學(xué)前教育投入的政策性規(guī)定又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為地方學(xué)前教育立法的具體內(nèi)容。結(jié)合地方學(xué)前教育立法的規(guī)定，《學(xué)前教育法》可以從以下方面對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政保障問題作出規(guī)定：首先，中央和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，在中央和地方各級(jí)財(cái)政性教育預(yù)算中單項(xiàng)列支學(xué)前教育財(cái)政投入，明確財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的最低比例，并逐步加大財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入比例。[20]其次，建立幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園和提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的民辦幼兒園，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的方式予以扶持，保障其正常運(yùn)行。[21]第三，要求縣級(jí)以上人民政府建立學(xué)前教育資助制度，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭的學(xué)齡前兒童和學(xué)齡前孤兒入園給予資助，對(duì)屬于特困供養(yǎng)人員的學(xué)齡前兒童、殘疾兒童等按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行免費(fèi)學(xué)前教育。

(四) 學(xué)前教育的管理體制

學(xué)前教育管理體制不健全是制約我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的另一個(gè)重要因素。在絕大多數(shù)地市，甚至包括廣東省在內(nèi)的許多省份均缺乏專門的機(jī)構(gòu)或部門來負(fù)責(zé)學(xué)前教育的管理工作。[22]129加之涉及學(xué)前教育的管理部門眾多，不同部門之間權(quán)責(zé)不明、職能交叉，因此往往難以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育活動(dòng)的有效監(jiān)督與管理。對(duì)此，《若干意見》規(guī)定，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了不同部門的相關(guān)職責(zé)及其分工。結(jié)合這一規(guī)定以及地方學(xué)前教育立法的經(jīng)驗(yàn)，《學(xué)前教育法》可以從以下方面對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的管理體制進(jìn)行設(shè)計(jì)：第一，建立“省市統(tǒng)籌，以縣(區(qū))為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)參與”的學(xué)前教育管理體制，并“規(guī)定中央、省、地市級(jí)應(yīng)設(shè)立專門行政管理機(jī)構(gòu)，縣級(jí)應(yīng)有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毟刹俊?。[20]第二，明確教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育工作，合理劃分包括發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、財(cái)政、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、公安等在內(nèi)的相關(guān)各部門的具體職責(zé)，要求其在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好學(xué)前教育管理工作。第三，加強(qiáng)學(xué)前教育相關(guān)管理部門之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制。出于協(xié)調(diào)機(jī)制有效性之考慮，可以借鑒《江蘇省學(xué)前教育條例》的經(jīng)驗(yàn)(13)《江蘇省學(xué)前教育條例》第37條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和單位建立學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度，研究解決學(xué)前教育工作中的重大事項(xiàng)。在實(shí)踐中，江蘇省政府建立了由分管副省長(zhǎng)擔(dān)任主任的省學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度。全省各級(jí)政府也都成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各有關(guān)部門參加的學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議。參見江蘇人大網(wǎng)，2011-12-12，http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。，建立由政府而非教育行政部門牽頭的學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重大事項(xiàng)。(14)僅由教育部門“牽頭”，缺乏更高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的參與，教育部門無法有效統(tǒng)籌同層級(jí)其他行政部門的行動(dòng)，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)籌力度削弱、工作成效較低，這也就意味著尚未有效建立起政府各職能部門間的協(xié)同合作機(jī)制。

(五) 幼兒園及其工作人員

幼兒園及其工作人員相關(guān)問題是學(xué)前教育政策的重要組成內(nèi)容?！度舾梢庖姟芬?guī)定：“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園”，“嚴(yán)格執(zhí)行幼兒園準(zhǔn)入制度”，“加快建設(shè)一支師德高尚、熱愛兒童、業(yè)務(wù)精良、結(jié)構(gòu)合理的幼兒教師隊(duì)伍”，“依法落實(shí)幼兒教師地位和待遇”。這些規(guī)定對(duì)于入園需求難以滿足、幼兒園質(zhì)量參差不齊，幼兒教師專業(yè)素養(yǎng)欠缺且權(quán)益無法保障等問題提供了一劑良方。借鑒地方學(xué)前教育立法的經(jīng)驗(yàn)，《學(xué)前教育法》有必要對(duì)以上政策性要求予以法律化：第一，明確縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在幼兒園規(guī)劃與建設(shè)中的責(zé)任，并要求各級(jí)人民政府將幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，以確保學(xué)齡前兒童就近入學(xué)的需求。第二，明確幼兒園的設(shè)立與審批條件，包括辦園場(chǎng)所、配套設(shè)施和設(shè)備、資金等事項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上“對(duì)幼兒園的登記注冊(cè)、審批管理、終止撤銷等方面的具體程序與要求作出規(guī)定”[20]。第三，規(guī)定幼兒園實(shí)行職業(yè)準(zhǔn)入制度，幼兒教師應(yīng)當(dāng)取得幼兒園教師資格，其他工作人員取得相應(yīng)的職業(yè)資格或崗位任職資格。同時(shí)對(duì)幼兒教師及其他工作人員進(jìn)行資質(zhì)的反向排除，禁止幼兒園聘任不適合從事幼兒教育工作的人員。第四，在建立幼兒教師職務(wù)(職稱)制度的基礎(chǔ)上，保障幼兒教師(公辦與民辦)在經(jīng)濟(jì)待遇、進(jìn)修培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面享有與中小學(xué)教師同等的權(quán)益，并向長(zhǎng)期在偏遠(yuǎn)地區(qū)、條件艱苦地區(qū)工作的幼兒教師予以傾斜。

(六) 學(xué)前教育的內(nèi)容及開展

針對(duì)學(xué)前教育實(shí)踐中教育質(zhì)量偏低等問題，《若干意見》對(duì)于學(xué)前教育的內(nèi)容及開展提出了諸多要求。學(xué)前教育的內(nèi)容及開展同樣是我國(guó)學(xué)前教育立法無法繞開的問題。《學(xué)前教育法》的制定有必要以《若干意見》的相關(guān)政策性要求為指引，通過相應(yīng)制度設(shè)計(jì)落實(shí)這些政策性要求，以保障入園幼兒的健康成長(zhǎng)。具體可以從以下3個(gè)方面著手：第一，針對(duì)學(xué)前教育實(shí)踐中存在的學(xué)前教育“小學(xué)化”之傾向，[23]在立法中明文禁止幼兒園教授小學(xué)教育內(nèi)容和其他超前教育或者強(qiáng)化訓(xùn)練，如漢語拼音以及漢字讀寫訓(xùn)練、數(shù)字書寫運(yùn)算訓(xùn)練、外語認(rèn)讀拼寫訓(xùn)練等形式。(15)《江蘇省學(xué)前教育條例》第12條第3款規(guī)定，禁止以集中授課方式實(shí)施漢語拼音以及漢字讀寫訓(xùn)練、數(shù)字書寫運(yùn)算訓(xùn)練、外語認(rèn)讀拼寫訓(xùn)練。參見江蘇人大網(wǎng)，2011-12-12，http:∥www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201202/t20120223_65095.shtml。第二，針對(duì)學(xué)前教育實(shí)踐中尤其民辦幼兒園教學(xué)內(nèi)容五花八門之問題，并對(duì)《若干意見》中“研究制定幼兒園教師指導(dǎo)用書審定辦法”要求予以落實(shí)，有必要在《學(xué)前教育法》中明文規(guī)定，幼兒園使用的教師指導(dǎo)用書應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審定，未經(jīng)審定或者審定不合格的，不得被選用，具體審定辦法可以由國(guó)務(wù)院教育行政部門制定。第三，鑒于家長(zhǎng)在幼兒健康成長(zhǎng)中的不可替代的角色，學(xué)前教育活動(dòng)的開展離不開家長(zhǎng)的參與。學(xué)前教育立法有必要對(duì)《若干意見》中“要把幼兒園教育和家庭教育緊密結(jié)合，共同為幼兒的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好環(huán)境”的要求予以落實(shí)，將“家園共育”作為學(xué)前教育內(nèi)容及開展的基本原則，并鼓勵(lì)家長(zhǎng)通過志愿服務(wù)等形成參與學(xué)前教育活動(dòng)，同時(shí)通過家長(zhǎng)委員會(huì)等方式保證家長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育活動(dòng)的知情與監(jiān)督等權(quán)利。

(七) 學(xué)前教育的監(jiān)督與問責(zé)

必要的監(jiān)督與問責(zé)是保證學(xué)前教育活動(dòng)依法開展的有力保障。從我國(guó)學(xué)前教育政策的內(nèi)容來看，主要側(cè)重于監(jiān)督而缺乏問責(zé)。例如在《規(guī)劃綱要》中，“加強(qiáng)學(xué)前教育管理，規(guī)范辦園行為”，以及《若干意見》中“加強(qiáng)對(duì)政府責(zé)任落實(shí)、教師隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、安全管理等方面的督導(dǎo)檢查”便是如此，前者規(guī)范的對(duì)象是幼兒園，后者針對(duì)的是政府及相關(guān)部門。結(jié)合地方學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)學(xué)前教育立法中可以從兩個(gè)方面對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)督與問責(zé)問題進(jìn)行規(guī)定：一方面，針對(duì)幼兒園的辦園行為，通過立法建立學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)管體系并由國(guó)務(wù)院教育行政部門制定質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方各級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展水平實(shí)施評(píng)估與監(jiān)管，并向社會(huì)公布。在此基礎(chǔ)上，明確幼兒園的各類違法辦園行為并按照情節(jié)輕重配置責(zé)令限期改正、責(zé)令停止招生，乃至吊銷辦學(xué)許可證等形式的行政處罰。[24]另一方面，為確保各級(jí)政府及相關(guān)部門在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的責(zé)任得到落實(shí)，在立法中明確上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將下級(jí)政府、同級(jí)政府有關(guān)部門在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中如規(guī)劃實(shí)施、經(jīng)費(fèi)投入、教師配備等責(zé)任的落實(shí)情況納入考核與監(jiān)督的內(nèi)容，考核監(jiān)督不合格的由上級(jí)政府責(zé)令期限改正，逾期未改正的，對(duì)相關(guān)主管人員以及直接責(zé)任人員依法給予處分。(16)《青島市學(xué)前教育條例》第47條規(guī)定，市、區(qū)(市)人民政府應(yīng)當(dāng)將下級(jí)人民政府、同級(jí)人民政府有關(guān)部門公辦幼兒園建設(shè)、教師配備以及經(jīng)費(fèi)保障等履行職責(zé)情況納入考核和督導(dǎo)內(nèi)容?？己撕投綄?dǎo)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。參見青島政務(wù)網(wǎng)，2013-04-25，http:∥www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n32933/n29227271/130830163311801201.html。針對(duì)學(xué)前教育管理中政府及其相關(guān)部門工作人員的其他違法行為，立法中同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)其配置行政處分乃至刑事責(zé)任等法律制裁。

四、 結(jié) 語

本文從政策與法律的區(qū)別與聯(lián)系角度分別論述了《學(xué)前教育法》的立法背景與立法思路，在此基礎(chǔ)上結(jié)合學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，進(jìn)行了學(xué)前教育政策法律化的嘗試。有必要說明的是，本文只是剖析學(xué)前教育立法問題的一種視角，并不意味著政策與法律的區(qū)別是我國(guó)學(xué)前教育立法的唯一動(dòng)因，更不意味著《學(xué)前教育法》的制定僅僅依賴現(xiàn)行學(xué)前教育政策的法律化即可。(17)舉例而言，學(xué)前教育立法的一個(gè)重要內(nèi)容是明確包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)當(dāng)中的責(zé)任，尤其是對(duì)中央政府與地方政府各自承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行劃分。但從《規(guī)劃綱要》以及《若干意見》的規(guī)定來看，其中雖然均強(qiáng)調(diào)“明確政府職責(zé)”的要求，但是這一要求更多是針對(duì)地方政府而言的。中央政府在我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)何種責(zé)任，現(xiàn)行學(xué)前教育政策并未作出明確規(guī)定。同時(shí)，從地方學(xué)前教育立法的內(nèi)容看，受制于立法權(quán)限，地方學(xué)前教育立法主要是就地方政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定的。因此，中央政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)何種責(zé)任以及與地方政府責(zé)任的劃分問題，依舊需要借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，或是從《義務(wù)教育法》等其他類型教育立法中尋求答案。作為一個(gè)初步分析框架，本文的核心要點(diǎn)在于說明：在我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的探索階段，政策基于其靈活性而發(fā)揮“試行法”的作用有其正當(dāng)性。但是僅以國(guó)務(wù)院文件所確立的政策性措施作為規(guī)范我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的依據(jù)，不僅難以與當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國(guó)的形勢(shì)相適應(yīng)，更不利于我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在此背景下，有必要通過立法活動(dòng)，將那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并被認(rèn)為是成熟、有效的學(xué)前教育政策以法律的形式系統(tǒng)地固定下來，由此在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下調(diào)整學(xué)前教育活動(dòng)中各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并對(duì)其行為分別予以規(guī)范，進(jìn)而為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。