改革開放40年我國學(xué)前教育政策法規(guī)的歷程、成就與反思

張 利 洪

(西華師范大學(xué) 學(xué)前與初等教育學(xué)院, 四川 南充 637004)

歷史不是過去，而是對(duì)過去的解釋。改革開放40年以來，尤其是2010年后，我國學(xué)前教育事業(yè)取得了顯著成績。如何總結(jié)和解釋40年來所取得的成績是擺在我們面前的一個(gè)偉大使命，“從‘有園上’到‘上好園’——改革開放四十年學(xué)前教育發(fā)展回顧與展望”一文從學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的總體狀況作了深入細(xì)致的描繪和展望[1]39-75，關(guān)于地方學(xué)前教育政策法規(guī)的回顧與反思可以參閱“我國學(xué)前教育地方立法的現(xiàn)實(shí)困境及其改進(jìn)方向”[2]和“國家學(xué)前教育立法的總體性思考——基于地方學(xué)前教育法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)計(jì)分析”，(1)杜志紅《國家學(xué)前教育立法的總體性思考——基于地方學(xué)前教育法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)計(jì)分析》，《學(xué)前教育立法論壇論文集》(西北政法大學(xué)教育立法研究基地)，2018年9月28日。本文試圖從政策法規(guī)的角度分析40年中央層面學(xué)前教育政策法規(guī)的演進(jìn)路徑與成就，以預(yù)測未來的發(fā)展趨勢。

一、 改革開放40年學(xué)前教育政策法規(guī)的演變歷程

張文顯認(rèn)為，改革開放40年中國法治建設(shè)歷經(jīng)法制創(chuàng)建新時(shí)期(1978—1997)、依法治國新階段(1997—2012)和全面依法治國新時(shí)代(2012—)3個(gè)歷史階段。[3]該文的劃分標(biāo)準(zhǔn)著眼于我國40年法治建設(shè)內(nèi)部演進(jìn)的關(guān)鍵事件。對(duì)于改革開放40年學(xué)前教育政策法規(guī)的演變階段的劃分既要考慮學(xué)前教育政策法規(guī)發(fā)展的外部法治大環(huán)境，又要注重學(xué)前教育政策法規(guī)演變的內(nèi)在特點(diǎn)。綜合二者，本文將改革開放40年學(xué)前教育政策法規(guī)的演變階段劃分為形成期、發(fā)展期和完善期。

(一) 1978—1989年：學(xué)前教育政策法規(guī)的形成期

1979年7月24日至8月7日，針對(duì)園所數(shù)量少、保教質(zhì)量低等問題，教育部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)總局、全國總工會(huì)和全國婦聯(lián)聯(lián)合召開了全國托幼工作會(huì)議，會(huì)議建議國務(wù)院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由此拉開了規(guī)范學(xué)前教育發(fā)展的序幕。1979年11月8日，教育部印發(fā)的《城市幼兒園工作條例》(試行草案)是我國改革開放后頒布的第1個(gè)幼教規(guī)章。1980年10月14日，衛(wèi)生部、教育部印發(fā)《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度(草案)》。1981年6月6日，衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》。1981年10月，教育部頒布了《幼兒園教育綱要(試行草案)》，該草案在幼兒教育領(lǐng)域起到提高教育質(zhì)量的作用。1983年9月21日，教育部出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》。1985年5月6日，教育部印發(fā)《幼兒師范學(xué)校教學(xué)計(jì)劃》。1985年12月7日，衛(wèi)生部印發(fā)《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》。1986年6月10日，國家教育委員會(huì)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》(2)1985年6月18日，六屆人大常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定設(shè)國家教育委員會(huì)。1998年3月10日，九屆人大一次會(huì)議將國家教育委員會(huì)更名為教育部。。1986年10月14日，國家教育委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于幼兒園教師考核的補(bǔ)充意見》。1987年3月9日，勞動(dòng)人事部、國家教育委員會(huì)印發(fā)《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)》。1987年9月3日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國家教育委員會(huì)頒發(fā)《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。1987年10月，召開了全國幼教工作會(huì)議，這是新中國成立以來第1次有關(guān)幼兒教育的專門會(huì)議。會(huì)議明確提出幼兒教育是一項(xiàng)社會(huì)公共福利事業(yè)，各級(jí)政府都應(yīng)重視幼兒教育的改革與發(fā)展。1987年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家教育委員會(huì)等九部門《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》(國辦發(fā)〔1987〕69號(hào)文件)，要求各有關(guān)部門遵照?qǐng)?zhí)行。1988年7月14日，國家教育委員會(huì)、建設(shè)部頒發(fā)了《城市幼兒園建筑面積定額(試行)》。1988年8月15日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》。1989年10月25日，國家教育委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步辦好職業(yè)高中幼師專業(yè)的意見》。這個(gè)時(shí)期最為重要的是1982年新憲法的頒布，從國家根本大法上確立了學(xué)前教育制度。憲法第19條第2款規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！边@款把學(xué)前教育置于最末的位置，按理說學(xué)前教育應(yīng)該置于義務(wù)教育之前，雖然顯得有點(diǎn)勉強(qiáng)，但是畢竟已經(jīng)寫入憲法了。

1978—1989年的學(xué)前教育政策法規(guī)具有恢復(fù)性特點(diǎn)。該時(shí)期的不少政策都以草案形式出臺(tái)，反映了黨的十一屆三中全會(huì)之后幼兒教育的發(fā)展對(duì)政策出臺(tái)的急迫需要。一是專項(xiàng)文件皆為部門規(guī)章，其效力和層級(jí)都低，難以有效推動(dòng)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。二是規(guī)章涉及的范圍較廣，包括幼兒園教育教學(xué)、師資隊(duì)伍建設(shè)、園所標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生管理等，但對(duì)于幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定。三是規(guī)章的城鄉(xiāng)二元取向突出，其中有兩個(gè)文件明顯指向城鄉(xiāng)的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。四是學(xué)前教育入憲為學(xué)前教育立法提供了最高的憲法保障。從清末《蒙養(yǎng)學(xué)堂章程》開始，學(xué)前教育國家化到入憲經(jīng)歷了80年的時(shí)間，從1936中華民國憲法到1954憲法、1975憲法和1978年憲法都沒有給學(xué)前教育一點(diǎn)位置。

(二) 1990—2009年：學(xué)前教育政策法規(guī)的發(fā)展期

在我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和國有企業(yè)改革大潮過程中，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迎來了艱難的探索階段。1989年6月5日，國家教育委員會(huì)發(fā)布《幼兒園工作規(guī)程(試行)》(國家教委第2號(hào)令)。1996年3月，經(jīng)過6年的試行后，《幼兒園工作規(guī)程》正式頒布實(shí)施。規(guī)程的頒布，對(duì)加強(qiáng)幼兒園內(nèi)部的科學(xué)管理，提高保育和教育質(zhì)量起著重要作用?！队變簣@管理?xiàng)l例》(國家教委第4號(hào)令)于1989年8月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布，自1990年2月1日起施行。該條例是新中國成立以來第1個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒發(fā)的學(xué)前教育行政法規(guī)。(3)按照2000年頒布的《立法法》關(guān)于行政法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格說來《幼兒園管理?xiàng)l例》不能算作行政法規(guī)。將該條例視為行政法規(guī)可能與1989年缺乏《立法法》的規(guī)范有關(guān)，也與當(dāng)時(shí)的一些認(rèn)識(shí)有關(guān)，比如1989年12月16日國家教育委員會(huì)關(guān)于實(shí)施《幼兒園工作規(guī)程(試行)》和1996年6月24日的正式實(shí)施意見中都將其視為重要行政法規(guī)，一些著作和論文也持這種觀點(diǎn)。參見申素平《教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用》，教育科學(xué)出版社2009年版，第8頁；勞凱聲《改革開放30年的教育法制建設(shè)》，《教育研究》2008年第11期。本研究為了尊重當(dāng)時(shí)歷史的客觀現(xiàn)狀，也將該條例視作行政法規(guī)。1992年12月，國家教育委員會(huì)印發(fā)《幼兒園玩教具配備目錄》。1994年12月1日，衛(wèi)生部、國家教育委員會(huì)頒發(fā)《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》。1995年9月，教育部等七部委聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》，該意見明確指出“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”。1997年7月17日，國家教育委員會(huì)印發(fā)《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》，進(jìn)一步確認(rèn)幼兒教育社會(huì)化的發(fā)展方向。這一政策導(dǎo)向由于在實(shí)施中變樣，導(dǎo)致了全國多地出現(xiàn)幼兒園“關(guān)、停、并、專、賣”現(xiàn)象，我國的學(xué)前教育事業(yè)在世紀(jì)之交出現(xiàn)了低谷。(4)參見中國學(xué)前教育研究會(huì)《百年中國幼教：1903—2003》，教育科學(xué)出版社2003年版，第33頁。2001年，教育部印發(fā)《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》。2003年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了十部委《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》。該文件描繪了21世紀(jì)初我國幼兒教育改革與發(fā)展的目標(biāo)。

這一時(shí)期20年的學(xué)前教育政策法規(guī)具有如下特點(diǎn)：一是在我國整體有序推進(jìn)法制化建設(shè)的進(jìn)程中學(xué)前教育法制化建設(shè)邁上新臺(tái)階，其標(biāo)志就是《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理?xiàng)l例》的出臺(tái)實(shí)施。二是學(xué)前教育法制化建設(shè)總體推進(jìn)緩慢，政出多門的問題嚴(yán)重，其中4個(gè)文件涉及的部門數(shù)量分別為10個(gè)、9個(gè)、8個(gè)和7個(gè)。三是“入園難”“入園貴”成為此時(shí)學(xué)前教育政策法規(guī)出臺(tái)未能取得應(yīng)有成效的縮影。四是學(xué)前教育外部基本建成較為完善的法律體系。至2009年年底，全國人大及其常委會(huì)共制定法律232件。[4]37其中，1990年的《殘疾人保障法》、1991年的《未成年人保護(hù)法》、1993年的《教師法》、1994年的《母嬰保健法》、1995年的《教育法》、1999年的《預(yù)防未成年人犯罪法》、2002年的《民辦教育促進(jìn)法》、2009年的《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等9部法律和2部行政法規(guī)(1994年的《殘疾人教育條例》和2002年的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例)，以及《中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要(1991—2000；2001—2010)》等中央文件為學(xué)前兒童的健康發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)良好的外部環(huán)境。

(三) 2010—2018：學(xué)前教育政策法規(guī)的完善期

2010年7月29日，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)正式頒布。該綱要將學(xué)前教育專章陳述，明確提出到2020年的發(fā)展目標(biāo)。為貫徹落實(shí)《綱要》精神，2010年11月21日國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(后簡稱《國十條》)。該意見就學(xué)前教育體制、經(jīng)費(fèi)投入與管理、幼兒園管理與安全監(jiān)管、統(tǒng)籌規(guī)劃等作出了部署，成為新時(shí)期發(fā)展學(xué)前教育的總綱領(lǐng)，也拉開了我國學(xué)前教育政策法規(guī)高密集出臺(tái)的序幕。

2010年9月6日，衛(wèi)生部、教育部出臺(tái)了《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法(衛(wèi)生部 教育部令第76號(hào))》。2011年12月31日，國家發(fā)展改革委員會(huì)、教育部、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》(發(fā)改價(jià)格〔2011〕3207號(hào))。2012年10月9日教育部印發(fā)《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》(教二〔2012〕4號(hào))。2012年11月8日，教育部、中央編辦、財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》(教師〔2012〕11號(hào))。2013年1月8日，教育部出臺(tái)《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》(教師〔2013〕1號(hào))。2015年7月1日，財(cái)政部和教育部發(fā)布《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》。2016年3月1日，教育部出臺(tái)修訂后的《幼兒園工作規(guī)程》。2016年11月2日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。2018年7月4日，教育部辦公廳頒布《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》(教基廳函〔2018〕57號(hào))。

該時(shí)期的學(xué)前教育政策法規(guī)具有如下特點(diǎn)：一是文件出臺(tái)的密度大，數(shù)量多。該時(shí)期8年出臺(tái)的政策法規(guī)超過了過去30多年的總和。二是政策文件的針對(duì)性和全面性強(qiáng)。文件內(nèi)容涉及到教育教學(xué)類、幼兒師資和學(xué)前教師教育、經(jīng)費(fèi)投入、園所設(shè)施與標(biāo)準(zhǔn)類、衛(wèi)生安全管理等。三是學(xué)前教育發(fā)展的外部法制環(huán)境進(jìn)一步完善。在同時(shí)期內(nèi)，2012年4月5日，國務(wù)院發(fā)布《校車安全管理?xiàng)l例》。2012年9月9日，國務(wù)院發(fā)布《教育督導(dǎo)條例》(國務(wù)院令第624號(hào))。2015年12月27日，第二次修正《教育法》。2015年12月27日，國家出臺(tái)《反家庭暴力法》。2016年11月7日，國家出臺(tái)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及相關(guān)配套辦法。四是為學(xué)前教育的快速發(fā)展提供了有力的制度保障。

二、 改革開放40年學(xué)前教育法治建設(shè)取得的成就

(一) 初步構(gòu)建覆蓋學(xué)前教育的法律框架

經(jīng)過40年的立法和發(fā)展，我國初步建成了以憲法為基礎(chǔ)，以教育法為核心，以行政法規(guī)為框架，以部門規(guī)章和地方學(xué)前教育條例為補(bǔ)充的學(xué)前教育法律體系。學(xué)前教育入憲，在世界各國的憲法里都是不多見的。至1989年，亞洲和歐洲國家的憲法里明確規(guī)定學(xué)前教育條款的只有5個(gè)國家(朝鮮、越南、葡萄牙、俄羅斯和中國)。[5]從縱向來看，新中國4部憲法中只有1982憲法首次載明了學(xué)前教育的條款。1995年《教育法》第17條規(guī)定：“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。”2015新修訂的《教育法》新增第18條：“國家制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)，加快普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，為適齡兒童接受學(xué)前教育提供條件和支持?！边@兩個(gè)條款的規(guī)定是憲法條款的具體化。

目前規(guī)制學(xué)前教育的行政法規(guī)為1989年的《幼兒園管理?xiàng)l例》。2010年之后，《國十條》成為我國新時(shí)期發(fā)展學(xué)前教育的最高文件。以《幼兒園工作規(guī)程》為代表的20余個(gè)部門規(guī)章和以《南京市學(xué)前教育條例》為代表的地方學(xué)前教育法規(guī)構(gòu)成了我國教育行政主管部門和地方政府管理、指導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的政策法規(guī)依據(jù)。在我國整體建成中國特色社會(huì)主義法律體系的背景下，在學(xué)前教育領(lǐng)域已經(jīng)基本能夠做到有規(guī)可依。

(二) 保障學(xué)前教育健康發(fā)展的政府職責(zé)不能動(dòng)搖

20世紀(jì)90年代以前，我國確立的是以單位供給制為基本特征，分散化投資、人員分散管理、業(yè)務(wù)統(tǒng)一指導(dǎo)的格局。[6]58這種格局集中體現(xiàn)了“人民教育人民辦”的思想，就當(dāng)時(shí)民眾的基本需求來看，滿足了民眾對(duì)幼兒園教育不太旺盛的需要。這種政府羸弱的局面在20世紀(jì)90年代中期確定的“幼兒教育社會(huì)化政策”指導(dǎo)下將幼兒教育拋向了深淵。為了扭轉(zhuǎn)這種局勢，國家終于在《綱要》中下定決心重建學(xué)前教育體制機(jī)制。明確和強(qiáng)化政府職責(zé)成為學(xué)前教育改革第4個(gè)10年的主旋律，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：第一，在思想上把發(fā)展學(xué)前教育擺在更加重要的位置。明確政府責(zé)任就是要突出“學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)”屬性，將學(xué)前教育納入社會(huì)公共服務(wù)系統(tǒng)，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。第二，從規(guī)劃入手，作好學(xué)前教育發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。教育部分別于2011年、2014年和2017年推出了3個(gè)“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”。經(jīng)過8年的高速發(fā)展，學(xué)前教育毛入園率從2009年僅為50.9%增長到2017年的79.6%。第三，大力發(fā)展公辦幼兒園。第四，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。鄉(xiāng)村幼兒園數(shù)量大幅度增加，在2011—2014年新增了13 899所。教育部門辦園是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要支撐力量。[7]

政府發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵責(zé)任就是經(jīng)費(fèi)投入與管理。2010年以前，我國學(xué)前教育發(fā)展存在問題的根本原因就是學(xué)前教育的教育性和公益性兩個(gè)基本特性沒有得到保證。[8]其表現(xiàn)在我國長期公共財(cái)政對(duì)學(xué)前教育投入很少，其中中央財(cái)政從未有過公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。結(jié)果導(dǎo)致公辦幼兒園越來越少，民辦幼兒園占據(jù)我國幼兒園總數(shù)的70%左右。2010年后，各級(jí)政府高度重視對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入。對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育投入經(jīng)費(fèi)的有5年完整數(shù)據(jù)的10個(gè)樣本縣，5年來對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育投入的經(jīng)費(fèi)增長了1 011.5%。這幾年政府公共財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的大力投入成為學(xué)前教育大力發(fā)展的最大保障。

(三) 動(dòng)員各種力量多渠道、多形式辦幼兒園

1978—1990年之間，我國的辦園形式有教育部門幼兒園、集體幼兒園、企業(yè)幼兒園、街道幼兒園和私人幼兒園等。當(dāng)時(shí)我國居民正在解決吃飯穿衣等生存問題，對(duì)于教育的需求相對(duì)來說并不旺盛。因此可以說，當(dāng)時(shí)的辦園形式基本與幼兒對(duì)學(xué)前教育的需求相適應(yīng)。1990—2009年，我國公辦園呈現(xiàn)越來越少，民辦幼兒園越來越多的趨勢。由于辦園形式多樣性的縮減，使得學(xué)前教育的活力逐漸喪失，“入園難”“入園貴”成為此一時(shí)期百姓對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的最直觀感受?！秶畻l》辟專條提出多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源。大力發(fā)展公辦幼兒園，支持街道、農(nóng)村集體舉辦幼兒園，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園，采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和大村獨(dú)立建園，小村設(shè)分園或聯(lián)合辦園，人口分散地區(qū)舉辦流動(dòng)幼兒園、季節(jié)班等。對(duì)2009—2014年新增幼兒園中不同性質(zhì)幼兒園的占比分析表明，教育部門辦園占比在2011年止跌以后占比明顯提高，2014年達(dá)到50.13%；集體辦園和其他部門辦園占比在2012—2013年也開始止跌回升。公辦幼兒園、公辦性質(zhì)幼兒園(包括企事業(yè)單位辦園和集體辦園等)以及普惠性民辦幼兒園構(gòu)成了具有我國特色的普惠性學(xué)前教育資源，公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)初見成效。

三、 改革開放40年學(xué)前教育政策法規(guī)的反思

(一) 學(xué)前教育政策法規(guī)存在的問題

1. 已有學(xué)前教育政策法規(guī)的預(yù)見性不足

改革開放40年，是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到商品經(jīng)濟(jì)，從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到全面確立建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中又經(jīng)歷了讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用到?jīng)Q定性作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，作為教育政策中一環(huán)的學(xué)前教育政策理應(yīng)提前合理謀劃，應(yīng)對(duì)各個(gè)變革時(shí)期學(xué)前教育的發(fā)展，但實(shí)際出臺(tái)的學(xué)前教育政策在提前規(guī)劃方面幾個(gè)關(guān)鍵階段都出現(xiàn)了問題，幼兒教育社會(huì)化、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入園問題都是典型。大批農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工是我國現(xiàn)代化、城市化發(fā)展的必然結(jié)果。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民工進(jìn)城必然會(huì)產(chǎn)生的其子女入園問題與流動(dòng)兒童入學(xué)問題成為社會(huì)各界關(guān)注的問題，這反映了各級(jí)政府在此事的提前謀劃和事后及時(shí)應(yīng)對(duì)方面都存在嚴(yán)重的政策缺席。[9]4關(guān)鍵事項(xiàng)的政策缺席所導(dǎo)致的直接后果是21世紀(jì)初期漸漸出現(xiàn)的“入園難，入園貴”問題，由于其關(guān)聯(lián)面很廣，常常成為敏感的民生問題，嚴(yán)重時(shí)必然危害社會(huì)穩(wěn)定。為了解決這些問題，才有了“三年行動(dòng)計(jì)劃”等強(qiáng)力政策的出臺(tái)，經(jīng)過兩輪的努力效果不錯(cuò)，但卻帶有嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)式補(bǔ)救特征。

2. 已有學(xué)前教育政策法規(guī)的執(zhí)行力不強(qiáng)

有學(xué)者將學(xué)前教育政策法規(guī)的執(zhí)行力不強(qiáng)叫作“政策無能”，意指政策不能取得預(yù)定的效果，對(duì)教育實(shí)踐起不到規(guī)范和管理的作用。[10]學(xué)前教育政策法規(guī)“無能”有3種形式：一是政策法規(guī)的層級(jí)本身較低，在復(fù)雜的學(xué)前教育事業(yè)大潮中“于事無補(bǔ)”；二是學(xué)前教育政策法規(guī)的調(diào)整對(duì)象偶有錯(cuò)位；三是學(xué)前教育政策法規(guī)實(shí)施過程中容易走偏，幼兒教育社會(huì)化政策即是典型。(5)詳見王海英《常識(shí)的顛覆：學(xué)前教育市場化改革的社會(huì)學(xué)研究》，廣西師范大學(xué)出版社2010年版。政策錯(cuò)位以“小學(xué)化”為例，《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》(1986)、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》(1991)、《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》(1997)、教育部《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》(2011)、《3—6 歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》(2012)和《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》(2018)等文件都間接或直接涉及防止幼兒園“小學(xué)化”，但效果不佳，其原因在于既看錯(cuò)了病，又開錯(cuò)了藥。幼兒園“小學(xué)化”的成因極其復(fù)雜，但最根本的無疑是考試指揮棒下移到小學(xué)，并轉(zhuǎn)嫁到幼兒園，也就是說幼兒園“小學(xué)化”的表象在幼兒園，源頭卻是在小學(xué)，所以小學(xué)誘導(dǎo)幼兒園“小學(xué)化”卻治理“幼兒園”是顛倒因果，這樣的政策有效才怪。[10]5-6

3. 尚缺《學(xué)前教育法》

我國1986年出臺(tái)《義務(wù)教育法》，2006年后大修《義務(wù)教育法》，時(shí)隔30多年也難覓《學(xué)前教育法》的影子。按理說，學(xué)前教育在前，義務(wù)教育在后，學(xué)前教育是義務(wù)教育的基礎(chǔ)，那么國家應(yīng)該先考慮發(fā)展學(xué)前教育，然后才是義務(wù)教育，但是以義務(wù)教育本身的性質(zhì)和我國社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需要，選擇了在基礎(chǔ)教育階段優(yōu)先發(fā)展義務(wù)教育的模式。這種模式的最大優(yōu)勢在于優(yōu)先滿足了社會(huì)的需要，但是忽視了人本身發(fā)展的基礎(chǔ)性。這種錯(cuò)位部分導(dǎo)致了今天教育事業(yè)發(fā)展的最大短板在學(xué)前教育，而其主要原因是《學(xué)前教育法》的缺席。然而《學(xué)前教育法》的出臺(tái)并非易事，它的立法難度應(yīng)該說超出以往任何一部教育法律。有學(xué)者分析了學(xué)前教育法難以制定的原因主要有：學(xué)前教育立法邊界模糊，教育公益性逐漸弱化；辦園主體不明；學(xué)前教育屬性界定難；經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制及責(zé)任主體不清；幼兒教師的身份認(rèn)定、編制和職稱評(píng)定存在問題等。[11]在筆者看來，除了這些之外還有一個(gè)重要原因是“三年行動(dòng)計(jì)劃”的推進(jìn)，學(xué)前教育的迅速發(fā)展，由此導(dǎo)致的學(xué)前教育體制機(jī)制未能成形，立法難以及時(shí)總結(jié)成熟的經(jīng)驗(yàn)。

(二) 學(xué)前教育政策法規(guī)發(fā)展的趨勢

1. 增強(qiáng)學(xué)前教育政策法規(guī)的預(yù)見性

“教育法治建設(shè)必須緊緊跟上國家法治建設(shè)的歷史進(jìn)程并適度超前。”[12]隨著2010年《綱要》的出臺(tái)和各種配套制度的相繼完善，學(xué)前教育政策法規(guī)的預(yù)見性越來越高。但是，我國學(xué)前教育事業(yè)的未來發(fā)展面臨諸多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如果相應(yīng)的學(xué)前教育政策引導(dǎo)性不強(qiáng)，那么我們極有可能錯(cuò)過未來10年的學(xué)前教育機(jī)遇，同時(shí)還要遭遇諸多的挑戰(zhàn)與不測。學(xué)前教育事業(yè)的未來發(fā)展機(jī)遇有：在全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“一百年”目標(biāo)的指引下，二孩政策或更加靈活的人口政策將給學(xué)前教育的發(fā)展提供強(qiáng)大的人力資源等；其挑戰(zhàn)有長期形成的城鄉(xiāng)二元分割格局對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的影響，公辦幼兒園在實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平正義的有限性以及如何形成公平有效的地方政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等。時(shí)效性是學(xué)前教育政策法規(guī)的生命力的重要表現(xiàn)。諸多學(xué)者都對(duì)2030的學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)的各種影響因素和教育資源需求等進(jìn)行了深入研究。(6)相關(guān)文獻(xiàn)有張輝蓉、黃媛媛、李玲《我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展資源需求探析———基于學(xué)齡人口預(yù)測》 ，《教育研究》2013年第5期；楊順光、李玲、張兵娟等《“全面二孩”政策與學(xué)前教育資源配置——基于未來20年適齡人口的預(yù)測》 ，《學(xué)前教育研究》，2016年第8期；李玲、黃宸、李漢東《“全面二孩”政策下城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源需求分析》，《教育研究》2018年第4期；黃宸、李玲、鐘秉林《“全面二孩”政策下要不要擴(kuò)大幼兒園班級(jí)規(guī)模？——我國幼兒園班級(jí)結(jié)構(gòu)性質(zhì)量與過程性質(zhì)量關(guān)系的元分析》，《中國教育學(xué)刊》2018年第8期；龐麗娟、 王紅蕾、呂武《對(duì)“全面二孩”政策下我國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的建議》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第6期；王海英《系統(tǒng)思維與全局設(shè)計(jì)：成功教育改革的前提條件》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第13期；魏聰、王海英、胡晨曦、王蕾《促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的非營利轉(zhuǎn)向更適合中國國情》，《中國教育學(xué)刊》2018年第7期；王海英《面向2030，學(xué)前教育怎樣爬坡過坎》，《中國教育報(bào)》2016年7月24日第1版。教育部創(chuàng)新搭建了專家與國家立法的合作平臺(tái)——十余個(gè)教育立法研究基地，(7)2017年教育部決定與北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)、東南大學(xué)、西南大學(xué)、中南大學(xué)、華中科技大學(xué)和西北政法大學(xué)等十余所高校共建教育立法研究基地。這些良好的基礎(chǔ)和機(jī)制都會(huì)增強(qiáng)學(xué)前教育政策法規(guī)的預(yù)見性。

2. 提高學(xué)前教育政策法規(guī)的執(zhí)行力

經(jīng)過一個(gè)3年行動(dòng)計(jì)劃之后，2014年我國就實(shí)現(xiàn)了《綱要》確立的2020年學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，這說明學(xué)前教育政策法規(guī)的執(zhí)行力越來越強(qiáng)。在我國確定全面建設(shè)法治國家的背景下，學(xué)前教育需要逐漸淡化政策法規(guī)，凸顯法律的作用，特別是增強(qiáng)相應(yīng)法律的可訴性，改變學(xué)前教育法規(guī)沒有“牙齒”的問題。我國現(xiàn)在正在制定《學(xué)前教育法》，衡量學(xué)前教育法立法成敗的一個(gè)重要標(biāo)志就是該法的可訴性問題。學(xué)前教育法可訴性的關(guān)鍵在于為各級(jí)政府打造一個(gè)適度、合理的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、失責(zé)準(zhǔn)則和問責(zé)機(jī)制。倘若相應(yīng)立法缺少關(guān)于這些問題的一些實(shí)質(zhì)性條款，寄希望于一部法律來解決學(xué)前教育事業(yè)的諸多體制機(jī)制問題是不太可能的。

3. 適時(shí)出臺(tái)《學(xué)前教育法》

2018年9月10日，全國人大常委會(huì)公布了“十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，《學(xué)前教育法》位列條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類項(xiàng)目法律草案。[13]出臺(tái)《學(xué)前教育法》的重大意義至少有3點(diǎn)。第一，補(bǔ)上教育法律一塊不可或缺的短板。在我國已經(jīng)描繪的教育立法拼圖中，學(xué)前教育法與考試法、學(xué)校法、終身學(xué)習(xí)法、家庭教育法相比有著更為特殊的地位。倘若沒有學(xué)前教育法的存在，一定稱不上我國已經(jīng)建成較為完善的中國特色教育法律體系，第二，重點(diǎn)破解困擾當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的一些根本性制度桎梏。通過學(xué)前教育立法，強(qiáng)化政府責(zé)任，保障學(xué)前教育的公共利益，確保幼兒教師的法律身份，保障教師工資等基本權(quán)益，建立教師補(bǔ)充機(jī)制，解決師資隊(duì)伍問題。第三，標(biāo)志學(xué)前教育全面進(jìn)入依法辦學(xué)的時(shí)代。