逆全球化背景下美國對華“301調(diào)查”的不同尋常之處

詹 映

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 知識產(chǎn)權(quán)研究中心， 湖北 武漢 430073)

2018年中美之間爆發(fā)的貿(mào)易大戰(zhàn)引起了全球各方高度關(guān)注，其導(dǎo)火索便是2017年8月美國政府對我國發(fā)起的“301調(diào)查”，美國對我國大規(guī)模加征關(guān)稅是此次調(diào)查結(jié)束后美國對華采取的制裁措施之一?！?01調(diào)查”源自于美國“301條款”，是指美國《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)的相關(guān)內(nèi)容，根據(jù)此節(jié)規(guī)定，當(dāng)他國否定了美國根據(jù)貿(mào)易協(xié)定應(yīng)享有的權(quán)利，或者他國的法律、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定，不公正或不合理且對美國的商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制時，美國貿(mào)易代表可以自行或根據(jù)總統(tǒng)指示對此展開調(diào)查和磋商，并采取單方貿(mào)易制裁或報復(fù)措施。此次調(diào)查是特朗普總統(tǒng)執(zhí)政以來美國重拾這一單邊主義貿(mào)易大棒對他國發(fā)起的首次“301調(diào)查”，在逆全球化風(fēng)潮四起、單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義開始抬頭的當(dāng)今世界，美國這次“301調(diào)查”與之前歷次“301調(diào)查”相比殊為不同，不僅引發(fā)了有史以來最大規(guī)模的貿(mào)易戰(zhàn)，而且具有風(fēng)向標(biāo)意義。此次調(diào)查有何特別之處，中美貿(mào)易戰(zhàn)的走向如何，亟待我們深入分析和研判。

一、 逆全球化興起： 美國2017對華“301調(diào)查”的特殊背景

逆全球化是指反對經(jīng)濟(jì)全球化和一體化，主張全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系重新回歸本地化的思潮，同時伴有民粹主義和民族主義傾向。此次美國對華“301調(diào)查”正是在一股前所未有的逆全球化浪潮席卷而來的背景下發(fā)生的。相比之下，此前的歷次“301調(diào)查”都發(fā)生在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程之中。從1974年伊始的第1次“301調(diào)查”到距離本次調(diào)查最近的2013年的一次“301調(diào)查”，可以說其發(fā)展過程基本上與經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展同步。然而近幾年來，逆全球化思潮開始在全球迅速興起，2016年6月，英國公投“脫歐”，成為逆全球化在發(fā)達(dá)國家開始蔓延的重大標(biāo)志性事件。繼英國“脫歐”之后，原本是全球化主要推手的美國在其總統(tǒng)換屆后搖身一變，成為逆全球化的領(lǐng)頭羊。奉行“美國優(yōu)先”的特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，立即宣布退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)，甚至威脅要退出WTO。在歐洲大陸，強(qiáng)烈抵制全球化的右翼政黨在法國、德國等主要國家紛紛崛起，歐盟甚至面臨解體的風(fēng)險。美歐之間曾積極推動的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》( TTIP) 談判事實上已經(jīng)終止，部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)全球化的質(zhì)疑和反對聲浪。原本只是非主流存在的保護(hù)主義、民粹主義、孤立主義、保守主義思潮在全球迅速興起并沖擊著國際政治和經(jīng)濟(jì)格局，一向被視為“政治正確”的經(jīng)濟(jì)全球化正遭受有史以來最為嚴(yán)重的信任危機(jī)。

逆全球化思潮的興起，與全球化對世界各國特別是對發(fā)達(dá)國家內(nèi)部帶來的利益分配不平衡不無關(guān)系。全球化的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的利益分化，精英階層變得更加富有，而中下階層則由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移而變得貧困或被邊緣化。加上全球化帶來的移民問題、身份認(rèn)同問題、國土安全問題，以及對中國、印度等新興國家迅速崛起的擔(dān)心，以美國為首的發(fā)達(dá)國家開始反思全球化的正當(dāng)性，以“美國優(yōu)先”為執(zhí)政理念的特朗普的上臺正是這一逆全球化思潮的重要產(chǎn)物。

受“逆全球化”浪潮的影響，美國的內(nèi)外政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，美國由國際多邊機(jī)制和自由貿(mào)易體系的創(chuàng)立者和領(lǐng)導(dǎo)者猛然變身為單邊主義和保守主義的急先鋒。除了退出TPP和威脅退出WTO甚至聯(lián)合國之外，[1]特朗普又相繼宣布退出《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國教科文組織。不僅如此，特朗普還提出將兌現(xiàn)競選承諾，終止已生效23年之久的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)。[2]由于WTO多哈回合談判陷入困境，美國早在奧巴馬時期就開始試圖在WTO框架之外建立更易由其主導(dǎo)或控制的復(fù)邊機(jī)制，奧巴馬政府積極推動TPP和TTIP等區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定的達(dá)成正是遵行這一思路的結(jié)果。然而，特朗普政府對這種由多邊轉(zhuǎn)向復(fù)邊的安排仍不滿意，他們更希望從多邊直接轉(zhuǎn)向雙邊，采取“一對一談判”的方式建立新的“真正的自由貿(mào)易體制”。在對外政策上，美國也明顯趨于保守和“排外”。特朗普執(zhí)政后一再強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，并將戰(zhàn)略重心由國際移向國內(nèi)。如要求“雇美國人，買美國貨”，收緊移民政策，強(qiáng)推“禁穆令”，修建美墨邊境墻。在經(jīng)貿(mào)政策上，為重振美國制造業(yè)，對內(nèi)大幅減稅并放松對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的限制，對外則采用貿(mào)易保護(hù)主義手法，威脅將對中國、墨西哥產(chǎn)品分別征收45%和35%的懲罰性關(guān)稅，并指控中國、日本、德國等國操縱匯率。美國此次啟動“301調(diào)查”，可以視為美國貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的又一表現(xiàn)。從程序而言，美國完全拋開WTO爭端解決機(jī)制，顯示出美國在貿(mào)易爭端的處理上開始回歸單邊主義，這一動向值得我們重視。在“逆全球化”興起的背景下，一個愈發(fā)保守和自利的美國在發(fā)起“301調(diào)查”時將比以前更具攻擊性。

二、 美國2017對華“301調(diào)查”的起始經(jīng)過和調(diào)查內(nèi)容

2017年8月14日，美國總統(tǒng)特朗普簽發(fā)備忘錄，指示美國貿(mào)易代表依據(jù)美國《1974年貿(mào)易法》第302(b)條款，決定是否對中國發(fā)起“301調(diào)查”，以確定中國的法律、政策、做法和行動是否不合理或存在歧視，從而導(dǎo)致美國的知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展受到損害。特朗普在備忘錄中表示，中國采用了一些知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新和技術(shù)方面的法律和舉措，以鼓勵或要求美國企業(yè)向中國企業(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，這可能會對美國的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生負(fù)面影響，包括抑制美國出口，剝奪美國公民合理的創(chuàng)新收益，搶占美國工人的工作機(jī)會，增加美國對華貿(mào)易逆差，并且損害美國的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。

2017年8月18日，美國貿(mào)易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)宣布，正式啟動對中國的301調(diào)查，調(diào)查對象包括中國與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新相關(guān)的法律、政策與做法。根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)布的公告，(1)參見Federal Register a Notice [Docket No. USTR-2017-0016]。此次調(diào)查將特別關(guān)注以下4個方面的問題：第一，據(jù)稱中國政府使用行政審批、合資要求、外資股權(quán)限制、采購、經(jīng)營管制等各種工具，迫使美國公司向中國企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)。第二，中國的法律、政策和做法據(jù)稱剝奪了美國公司在技術(shù)許可和其他技術(shù)談判中設(shè)定市場性條款的能力，并削弱了美國公司在中國對其技術(shù)的控制能力。第三，據(jù)稱中國政府指導(dǎo)或不正當(dāng)?shù)卮偈怪袊鞠到y(tǒng)地投資或并購美國公司和資產(chǎn)，以獲取尖端技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，在中國政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所認(rèn)定的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的技術(shù)收購。第四，本次調(diào)查將關(guān)注中國政府是否主導(dǎo)或支持針對美國商業(yè)電腦系統(tǒng)的非法入侵或?qū)χR產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密的網(wǎng)絡(luò)盜竊，以及這些行為是否會損害美國公司或提高中國企業(yè)的競爭優(yōu)勢。

在這份公告中，美國貿(mào)易代表辦公室還向社會公眾征集相關(guān)評論意見。截至2017年9月28日，45家來自美國和中國的相關(guān)協(xié)會、商會、研究機(jī)構(gòu)、公司和個人，向美國貿(mào)易代表辦公室提交了書面意見及評論報告，其中11家反對、30家支持、4家中立，有11家要求出席聽證會并參加答辯。(2)參見《北京德和衡律師在美國301聽證會上代表中國商會與律所發(fā)聲》，搜狐網(wǎng)，2017-10-12，http:∥www.sohu.com/a/197660978_99947706。

2017年10月10日，由美國國務(wù)院、商務(wù)部、司法部、財政部、勞工部、美國專利商標(biāo)局等行政部門代表組成的301調(diào)查委員會在美國國際貿(mào)易委員會聽證會議室舉行公開聽證會。該聽證會歷時4小時，150余名來自中美兩國有關(guān)商界、律所和學(xué)界的代表出席，14家商業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的代表發(fā)言。其中，中國國際商會、中國貿(mào)促會、美國中國總商會、中國知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)研究會等中方代表代表中國發(fā)表了意見。[3]

2018年3月22日，美國貿(mào)易代表辦公室公布了此次“301調(diào)查”的最終調(diào)查報告，認(rèn)定中國在4個方面的行動和做法損害了美國的知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新,包括：強(qiáng)迫美國公司向中方轉(zhuǎn)讓技術(shù)、限制美國企業(yè)的投資及技術(shù)許可等活動、指導(dǎo)和促進(jìn)中國企業(yè)系統(tǒng)性投資和收購美國公司和資產(chǎn)、實施和支持對針對美國公司計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的入侵和盜竊。與此同時，特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，稱依據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，將對中國采取3項行動：第一，對中國商品大規(guī)模加征關(guān)稅；第二，針對中國歧視性的技術(shù)許可做法，向WTO提起訴訟；第三，限制中國企業(yè)對美投資并購。3月23日，美國在WTO爭端解決機(jī)制項下向中方提出關(guān)于技術(shù)許可的磋商請求，啟動了WTO訴訟程序。

2018年4月4日，美國政府發(fā)布了加征關(guān)稅的商品清單，將對中國輸美的500億美元的商品加征25%的關(guān)稅。中國隨即報復(fù)，宣布將對美國同等數(shù)額的輸華產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅。

2018年9月18日，美國宣布另對價值2 000億美元的中國輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅。到2018年年底前，加征的關(guān)稅稅率設(shè)定在10%，從2019年1月1日起，稅率將提高到25%；特朗普并且威脅，如果中方報復(fù)，美國將對額外2 670億美元中國商品加征關(guān)稅。9月18日晚，作為回應(yīng)，中國宣布對價值約600億美元的美國商品加征關(guān)稅。

2018年11月20日，美國貿(mào)易代表辦公室更新了本次301調(diào)查報告，認(rèn)定中國并沒有采取實質(zhì)性舉措來回應(yīng)美國的關(guān)切，也沒有改變原有的產(chǎn)業(yè)政策。中美貿(mào)易戰(zhàn)愈演愈烈，并有進(jìn)一步惡化和升級的危險。

三、 美國2017對華“301調(diào)查”的特別之處

在2017年之前，美國歷史上曾經(jīng)對中國發(fā)起過5次“301調(diào)查”，其中3次與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)，即1991年4月、1994年6月以及1996年4月美國先后3次動用“特別301條款”對中國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況展開“特別301調(diào)查”。在這3次調(diào)查中，美國均一度公布了貿(mào)易制裁初步清單，但雙方最終通過艱苦談判，幾乎都是在期限的最后幾小時達(dá)成知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議，從而避免了貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生。基于這3次調(diào)查達(dá)成的協(xié)議，中國對《專利法》《著作權(quán)法》等知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)進(jìn)行了修改，并加強(qiáng)了知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。除了知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查外，美國還曾于1991年10月以及2010年10月依據(jù)“一般301條款”分別就中國的市場準(zhǔn)入問題和中國在新能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策發(fā)起一般“301調(diào)查”，這兩次調(diào)查最后均以雙方達(dá)成和解而告終。[4]

然而，本次“301調(diào)查”的背景不同于從前，它是逆全球化風(fēng)潮興起以來美國重拾“301大棒”的首秀，也是特朗普上臺后發(fā)起的第1次“301調(diào)查”，加之其他因素的影響，美國政府對于此次調(diào)查的調(diào)查內(nèi)容和處理手法與此前的歷次對華“301調(diào)查”相比有諸多不同。

(一) 本次調(diào)查雖以知識產(chǎn)權(quán)為名但目標(biāo)不止于此

本次“301調(diào)查”雖然主要針對的是知識產(chǎn)權(quán)問題，但與美國之前對我國進(jìn)行的3次知識產(chǎn)權(quán)“301調(diào)查”相比有所不同。在1991年、1994年和1996年實施的3次知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查中，美國均是依據(jù)“特別301條款”發(fā)起，其起因均是由于中國當(dāng)年度被美國《特別301報告》列為“重點國家”。根據(jù)“特別301條款”的規(guī)定，一旦有國家被列入“重點國家”名單，美國貿(mào)易代表就應(yīng)對該國啟動調(diào)查。[5]因此，前3次對華知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查均是因《特別301報告》將中國確定為“重點國家”而觸發(fā)，但本次調(diào)查卻并非如此。在2017年度的《特別301報告》中，中國并未被列為“重點國家”，只是被列入“重點觀察國家”名單(Priority Watch List)。事實上，本次調(diào)查是特朗普總統(tǒng)根據(jù)“一般301條款”(具體為《1974年貿(mào)易法》第301(b)(2))的規(guī)定，行使總統(tǒng)權(quán)利“特別指示”美國貿(mào)易代表而主動發(fā)起的，性質(zhì)上屬于“一般301調(diào)查”。因此，本次調(diào)查程序?qū)⒆裱耙话?01調(diào)查”的規(guī)定，貿(mào)易代表做出裁定的期限為12個月。相比之下，“特別301調(diào)查”的調(diào)查期限通常更短，貿(mào)易代表需要在6個月或9個月內(nèi)做出裁定而且不能延遲采取措施(“一般301調(diào)查”調(diào)查可延遲180天)。我國1991年、1994年和1996年實施的3次知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查，其實際調(diào)查時間分別僅為9個月、8個月和2個月。

在調(diào)查的內(nèi)容上，本次調(diào)查也不像前3次知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查那樣完全針對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，而是擴(kuò)大到與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的其他領(lǐng)域。在美國貿(mào)易代表辦公室關(guān)于此次調(diào)查的公告所列舉的4項重點關(guān)注問題中，前兩項與美國2017年度《特別301報告》關(guān)于中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)現(xiàn)存問題的內(nèi)容相吻合，均是針對所謂中國強(qiáng)迫美國公司向中國企業(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，或者削弱美國公司對其知識產(chǎn)權(quán)的控制能力。但是，公告中列舉的后兩項重點關(guān)注問題卻并未出現(xiàn)在2017年度《特別301報告》中，這兩項重點問題都是針對中國政府的行為，包括是否指導(dǎo)或不正當(dāng)?shù)卮偈怪袊鞠到y(tǒng)地投資或并購美國公司資產(chǎn)以獲取尖端技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)，以及是否主導(dǎo)或支持針對美國商業(yè)電腦系統(tǒng)的非法入侵或?qū)χR產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密的網(wǎng)絡(luò)盜竊。在此次301調(diào)查結(jié)論報告中，多次提及《中國制造2025》計劃和中國國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃，這些問題并非傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，顯示出美國此次調(diào)查的真實目標(biāo)并非只是知識產(chǎn)權(quán)議題，其更在意的是中國的未來科技競爭實力。

(二) 美國現(xiàn)任政府較前5次對華“301調(diào)查”時期態(tài)度更為強(qiáng)硬

與前5次對華“301調(diào)查”相比，此次調(diào)查的另一特別之處是現(xiàn)任美國政府對華態(tài)度比之前更為強(qiáng)硬，可以說是上世紀(jì)70年代中美恢復(fù)建交以來絕無僅有。2017年12月18日，美國政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，這是特朗普上臺后首次發(fā)布的安全戰(zhàn)略報告。報告33次提及中國，將中國與俄羅斯一并列為“試圖侵蝕美國安全和繁榮的修正主義國家”，視作威脅美國國家安全利益的“三大挑戰(zhàn)”之一。(3)美國2017《國家安全戰(zhàn)略報告》稱，美國現(xiàn)存三大挑戰(zhàn)，即“中俄兩國的修正主義勢力”、像伊朗和朝鮮這樣的“流氓國家”，以及跨國威脅組織特別是圣戰(zhàn)恐怖組織。報告對中國的關(guān)系定位已從奧巴馬時期的“戰(zhàn)略伙伴”變成了“戰(zhàn)略競爭者”，反映出特朗普政府已毫不掩飾地將中國當(dāng)作頭號競爭對手和威脅看待。因此，美國發(fā)起這次調(diào)查的動機(jī)似乎不僅僅只是經(jīng)貿(mào)問題那么簡單，其背后含有全面遏制中國崛起的意味。

喜歡“推特治國”的特朗普從2011年開始就在推特上發(fā)表了不少敵視中國的言論，例如他說:“中國是我們的敵人——他們想毀掉我們”,“中國不是盟友，而是我國最大的威脅和對手”。[6]特朗普在總統(tǒng)競選期間，更是將矛頭對準(zhǔn)中國，指責(zé)中國“偷走了”美國人的工作，并稱中國是“這個星球上最大的匯率操縱國”。

除特朗普之外，構(gòu)成美國貿(mào)易政策“鐵三角”的特朗普政府3位主要官員也都對中國持強(qiáng)硬態(tài)度。負(fù)責(zé)這次“301調(diào)查”的美國貿(mào)易代表萊特希澤是著名的貿(mào)易鷹派代表，他在里根執(zhí)政時期就曾擔(dān)任過美國副貿(mào)易代表，任職期間曾處理過數(shù)十起與其他國家的貿(mào)易爭端，他因?qū)θ毡句撹F和汽車產(chǎn)業(yè)成功發(fā)起“301調(diào)查”贏得貿(mào)易戰(zhàn)、迫使日本簽署“廣場協(xié)議”而成名，有“鋼鐵戰(zhàn)士”之稱。萊特希澤一向?qū)θA態(tài)度強(qiáng)硬。早在1999年，萊特希澤就曾在《紐約時報》撰文，警告中國加入世貿(mào)組織對美國來說是威脅。[7]2010年他在國會作證時呼吁“更為強(qiáng)硬地”對待中國。[8]特朗普團(tuán)隊中主管貿(mào)易政策的另一重要人物商務(wù)部長羅斯(Wilbur Ross)在上任以后一改以前較為親華的態(tài)度，多次批評中國。2017年8月15日，即特朗普指示美國貿(mào)易代表對華發(fā)起“301調(diào)查”的第二天，他在英國《金融時報》撰寫專稿指責(zé)中國，稱美國的專利制度及其保護(hù)的美國天才正遭受中國的猛烈進(jìn)攻。[9]擔(dān)任白宮國家貿(mào)易委員會主任的納瓦羅(Peter Navarro)是美國知名的“對華鷹派”和全球化反對者，他曾出版《即將到來的中國戰(zhàn)爭》和《致命中國》，并導(dǎo)演紀(jì)錄片《被中國殺死》，[10]可以說對中國深懷敵意。

可見，無論是美國總統(tǒng)特朗普本人還是其主要幕僚對華態(tài)度都極為強(qiáng)硬，使得雙方很難像前幾次“301調(diào)查”那樣通過誠意協(xié)商在談判最后期限前達(dá)成妥協(xié)。

(三) 此次“301調(diào)查”實為美國對華組合拳之一

此次調(diào)查的另一特別之處在于，它是美國特朗普政府上臺以來為兌現(xiàn)競選承諾密集出招的眩目行動之一，也是針對中國的系列組合拳之一。2017年11月30日，美國貿(mào)易代表辦公室表示，美國政府已向WTO提交了一份長達(dá)40頁的法律申請，反對中國自動獲得市場經(jīng)濟(jì)地位。如果按照2001年和中國達(dá)成的入世協(xié)議，中國應(yīng)在15年后也就是2016年12月11日后，自動獲得市場經(jīng)濟(jì)地位。然而，美國和歐盟、日本都打算“賴賬”，一致反對承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位。這將使中國在他國發(fā)起的反傾銷調(diào)查中處于十分不利的地位。特朗普使出的更猛的一招是減稅。2017年12月3日，美國參議院通過了特朗普稅改方案。美國的公司稅率將從35%下調(diào)為20%，個人所得稅率也明顯下調(diào)。這是30多年以來對美國稅法最大的一次調(diào)整。減稅將刺激在華的美國資本回流，還會吸引中國國內(nèi)資本外流，對中國制造業(yè)和金融穩(wěn)定構(gòu)成新的壓力。此外，美國商務(wù)部2017年11月28日發(fā)布公告，對自中國進(jìn)口的通用鋁合金板自主發(fā)起反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查(雙反調(diào)查)。美方這次雙反調(diào)查不是基于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)申請而是由政府機(jī)關(guān)主動發(fā)起，這是25年來美國商務(wù)部第1次自主發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，這種做法極不尋常，在國際貿(mào)易的歷史上也是罕見的。[11]更加值得注意的是，2018年4月美國突然封殺中興通訊，2018年12月又通過加拿大拘捕華為公司CFO孟晚舟，上述行動明顯是將中國創(chuàng)新龍頭企業(yè)直接作為打擊目標(biāo)。

可見，此次“301調(diào)查”并非美國的孤立行動，而是對華系列組合拳之一。我們在判斷和應(yīng)對時需要將其和美國貿(mào)易組合拳中的其他行動相關(guān)聯(lián)，甚至與貿(mào)易之外的其他議題相聯(lián)系，如南海問題、朝核危機(jī)等。商人出身的特朗普慣于在不同的議題之間進(jìn)行交易，例如，他上任后打破了自1979年以來美國總統(tǒng)不與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人接觸的禁忌，接聽了臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文的電話。他在接受福克斯電視臺專訪時稱：“我完全理解一個中國政策，但我不知道我們?yōu)楹尾坏貌皇堋粋€中國’政策的約束，除非我們與中國就許多事情達(dá)成交易，包括貿(mào)易”。

四、 美國2017對華“301調(diào)查”的發(fā)展走向

對于此次調(diào)查的最終結(jié)局，國內(nèi)學(xué)者在調(diào)查之初大多持樂觀看法，認(rèn)為此次調(diào)查的象征意義強(qiáng)于實際舉措，[12]或者判斷此次調(diào)查很有可能只是一個籌碼，主要目的在于協(xié)助實現(xiàn)其他目標(biāo)。[13]其主要理由是，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系深度交融，如果雙方打起貿(mào)易戰(zhàn)，其結(jié)果只會是“殺敵一千，自損八百”。此外，從之前“301調(diào)查”的結(jié)局來看，大多數(shù)情況下都是以雙方達(dá)成妥協(xié)而收場，最終真正付諸貿(mào)易制裁的案例則很少。然而，不幸的是，中美貿(mào)易戰(zhàn)已由之前大多數(shù)學(xué)者所預(yù)測的小概率事件變成了現(xiàn)實，令不少學(xué)者開始認(rèn)識到這次調(diào)查背后斗爭形勢的嚴(yán)峻性。[14]在筆者看來，由于美國此次對華“301調(diào)查”與以前的調(diào)查相比殊為不同，其未來走向也更加詭譎難測，不過總體上有以下兩點可循：

第一，此次調(diào)查所引發(fā)的中美貿(mào)易戰(zhàn)不僅極有可能演變?yōu)橐粓龀志脩?zhàn)，而且有繼續(xù)升級并向其他領(lǐng)域擴(kuò)散的危險。如前文所述，本次調(diào)查是在逆全球化興起、美國轉(zhuǎn)向單邊主義和保守主義這一特殊背景之下發(fā)生的，而本次調(diào)查背后的操盤者又都是對華強(qiáng)硬的“非傳統(tǒng)”政客。其中，最關(guān)鍵的人物——特朗普總統(tǒng)的影響不可忽視，尤其是對其競選中所許下的承諾我們需要認(rèn)真對待。特朗普自2017年1月正式就任美國總統(tǒng)以來，一反前幾任總統(tǒng)對競選承諾只是說說而已的慣例，而是非常賣力地兌現(xiàn)競選時的承諾，包括一些幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。他在不到1年的時間里，基本成功地兌現(xiàn)了他的幾大承諾，包括一上臺就立即宣布退出TPP、減稅、摧毀“伊斯蘭國”、推翻奧巴馬醫(yī)改法案，堅持不懈地強(qiáng)推禁穆令、冒天下之大不韙地正式承認(rèn)耶路撒冷是以色列首都，以及啟動建造美墨邊境隔離墻。這位曾經(jīng)被不少人嘲笑的“政治素人”在1年內(nèi)交上的“政績”清單令世人刮目相看，顯示出的確如他所說的他是一位“說到做到”的總統(tǒng)。迄今為止，特朗普還沒有完成的主要承諾就剩下兩項：發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)和重建美國基礎(chǔ)設(shè)施。從特朗普“敢說敢為，少有顧忌”和“不按套路出牌”的行事風(fēng)格來看，如果中國不在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域或其他可作交易的領(lǐng)域(如朝核問題或南海問題)做出重大讓步，美國不會輕易解除對中國的制裁措施。與此同時，盡管中國表現(xiàn)得十分克制，但又不可能面對美國的蠻橫做法屈膝投降，這正是自貿(mào)易戰(zhàn)以來中美幾輪磋商均鮮有成果的重要原因。尤其是，美國的做法越來越顯示出其終極目標(biāo)并不止于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，而是試圖在政治、科技等更多領(lǐng)域?qū)χ袊M(jìn)行全面遏制，而這種做法只會激起中國越來越強(qiáng)硬的反彈。故此，中美這場貿(mào)易爭端短期內(nèi)將難以結(jié)束，并可能繼續(xù)從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域向其他領(lǐng)域擴(kuò)散。

第二，此次調(diào)查的發(fā)展走向既與當(dāng)今世界逆全球化潮流的未來走勢相關(guān)，也將受到美國國內(nèi)政局變化的影響。首先，在美國特朗普政府的不斷推動下，逆全球化思潮仍在全球繼續(xù)蔓延和發(fā)展。2018年11月底，正當(dāng)G20阿根廷峰會上各國領(lǐng)導(dǎo)人共商如何走出當(dāng)前的國際經(jīng)貿(mào)合作困局時，法國爆發(fā)了“黃背心”運(yùn)動，并蔓延至比利時、荷蘭。參加該運(yùn)動的主體是近年來深感陷入貧困的中下層民眾，他們反對經(jīng)濟(jì)不平等和精英政治，認(rèn)為這都是全球化造成的。[15]由此可見，逆全球化思潮仍在發(fā)酵之中，短期內(nèi)不會退去，其背后深層社會矛盾的彌合尚需時日。與此同時，美國國內(nèi)政治局勢波譎云詭，各派政治力量內(nèi)斗不斷，也令“301調(diào)查”的發(fā)展走向存有變數(shù)。不斷逼近的“通俄門”調(diào)查隨時可能掀翻特朗普的總統(tǒng)寶座，美國民主黨人在2018中期選舉后重新執(zhí)掌眾議院，加上白宮內(nèi)部的管理混亂和頻繁的人事更迭，都可能使得“301調(diào)查”及由此引發(fā)的中美貿(mào)易戰(zhàn)未必如其幕后策劃者所希望的那樣演進(jìn)。在各種壓力之下，美國政府可能不得不回到談判桌上來，與中國進(jìn)行有誠意的談判。

從長期來看，全球一體化的大勢無法阻擋，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義做法不可能長久。中國應(yīng)當(dāng)保持戰(zhàn)略定力，冷靜處變，堅持改革開放不動搖，堅定實施自主創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國戰(zhàn)略，“301調(diào)查”和中美貿(mào)易戰(zhàn)的陰霾終將散去。