張 小 軍

(陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院， 陜西 西安 710119)

研究新時(shí)代中國(guó)政黨建設(shè)和法治建設(shè)，應(yīng)該追根溯源，中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)的發(fā)展階段，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的關(guān)鍵點(diǎn)和由弱變強(qiáng)的轉(zhuǎn)折時(shí)期。延安精神“是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)的集中體現(xiàn)”[1]。延安時(shí)期，黨為進(jìn)一步加強(qiáng)黨的建設(shè)，在思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等方面制定了一批重要的黨內(nèi)法規(guī)(1)國(guó)內(nèi)有學(xué)者將1921—1949年界定為黨內(nèi)法規(guī)的“萌芽形成階段”，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革，參見(jiàn)李忠《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第31—78頁(yè)。來(lái)領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)政府乃至全國(guó)的革命工作，是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的重要?dú)v史階段，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于陜甘寧邊區(qū)時(shí)期法制與司法研究一直是法學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)，與之相比，關(guān)于延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的研究和挖掘近年來(lái)引起少數(shù)學(xué)者的重視并產(chǎn)生了一些研究成果，(2)這方面研究成果主要有趙耀宏《延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《黨建》2017年第2期；張煒達(dá)等《延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)及其歷史經(jīng)驗(yàn)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第5期，不過(guò)二者側(cè)重于梳理延安時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)容，并未涉及延安時(shí)期黨規(guī)黨紀(jì)與邊區(qū)政府法制工作的關(guān)系。然而關(guān)于這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)與政府法制關(guān)系的研究，據(jù)筆者考察，幾乎無(wú)人涉足。

當(dāng)前政黨史研究，大體上有兩種范式：一種是“治黨”史，主要研究一個(gè)政黨自身組織建設(shè)、組織管理和組織形態(tài)演變的歷史，即黨如何從事黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等方面的理論和實(shí)踐，特別是其規(guī)范化、制度化的歷史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；另一種是“黨治”史，主要研究一個(gè)政黨從事政治運(yùn)動(dòng)和政治斗爭(zhēng)的歷史[2]《序言》2。本文集中挖掘和整理1936—1945年間中國(guó)共產(chǎn)黨如何依章、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)政法工作，如何將其主張貫徹到立法、行政乃至司法工作中，并使之制度化、規(guī)范化乃至程序化，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以期為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)提供歷史借鑒。

一、 黨的施政綱領(lǐng)與陜甘寧邊區(qū)政府的立法實(shí)踐

早在蘇維埃時(shí)期，中央蘇區(qū)就通過(guò)立法、執(zhí)法、司法等方式把黨的綱領(lǐng)、路線、方針和政策融于蘇維埃的憲法和法令中，并在實(shí)踐中不斷實(shí)現(xiàn)。[3]2441939年4月，陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)外公布了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》，并在邊區(qū)政府第一屆參議會(huì)上通過(guò)。它是由中共陜甘寧邊區(qū)委員會(huì)牽頭、地方法規(guī)起草委員會(huì)依據(jù)《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》(3)隨著中國(guó)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面爆發(fā)，1937年8月22—25日，中國(guó)共產(chǎn)黨在洛川召開(kāi)中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，毛澤東提議并通過(guò)了《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》。它全面概括了共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的根本政治主張：打倒日本帝國(guó)主義、全國(guó)軍事總動(dòng)員、改革政治機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)抗日的民族團(tuán)結(jié)等，代表了抗戰(zhàn)時(shí)期全體中國(guó)人的意志和愿望，代表了全民族人民的利益，因此成為邊區(qū)一切憲制和法制的合法性和合理性的依據(jù)淵源。，“本著擁護(hù)團(tuán)結(jié)、堅(jiān)持抗戰(zhàn)、爭(zhēng)取最后戰(zhàn)勝日寇的方針，本著三民主義與抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)的原則，根據(jù)陜甘寧邊區(qū)的環(huán)境與條件”[4]23起草。事實(shí)上，它承載著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期邊區(qū)乃至全國(guó)抗日根據(jù)地憲制和法制的指導(dǎo)思想和政策目標(biāo)的功能，邊區(qū)的立法均體現(xiàn)了這種憲制的最高指導(dǎo)思想，例如在人權(quán)保障上，為了團(tuán)結(jié)一切抗日力量，規(guī)定了保證包括地主、資本家、農(nóng)民、工人等一切抗日人民的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)，以及言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙等自由權(quán)利。它成為1939—1941年3年間邊區(qū)抗戰(zhàn)和各項(xiàng)建設(shè)的根本綱領(lǐng)[5]260和“邊區(qū)一切工作之準(zhǔn)繩”[4]23。

1941年5月1日《新中華報(bào)》發(fā)表了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》即《五一施政綱領(lǐng)》，由中共邊區(qū)中央局提出，邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過(guò)。它是黨在民族危亡的情況下的執(zhí)政綱領(lǐng)，代表了全民族人民的利益，成為邊區(qū)在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)之下具有根本法性質(zhì)的政綱。用根本法、最高法的方式表達(dá)了我黨在特殊歷史時(shí)期，團(tuán)結(jié)國(guó)內(nèi)各階級(jí)，驅(qū)逐強(qiáng)悍的侵略者，爭(zhēng)取民族革命最后勝利的政治主張和綱領(lǐng)。這兩個(gè)施政綱領(lǐng)最后被上升為憲法性文件，成為邊區(qū)政府一切思想和制度淵源，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

1. 保障一切抗日人民的人權(quán)。根據(jù)《五一施政綱領(lǐng)》，1941年11月邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過(guò)了《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》，用專門的權(quán)利保障法令確認(rèn)和保障邊區(qū)人民的政治和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如條例第2條規(guī)定：“邊區(qū)一切抗日人民，不分民族、階級(jí)、黨派、性別、職業(yè)與宗教，都有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、居住、遷徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主權(quán)利”，這是對(duì)人民政治民主權(quán)利的保障，涉及范圍非常之廣泛；第3條則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障，規(guī)定保障邊區(qū)一切抗日人民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)及其使用、收益的權(quán)利。[4]64

2. 抗戰(zhàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線土地政策的制定。邊區(qū)政府在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)法規(guī)和貫徹黨的抗戰(zhàn)方針過(guò)程中，也是以施政綱領(lǐng)為指導(dǎo)，制定和實(shí)施了《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》《西北局關(guān)于進(jìn)一步領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾開(kāi)展減租斗爭(zhēng)的決定》等黨規(guī)法令，要求“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須真正具體實(shí)現(xiàn)”[6]1 162。根據(jù)這些文件，還制定了一些地權(quán)條例和土地租佃條例等土地法規(guī)，其核心是一方面減租減息，另一方面交租交息，目的就是團(tuán)結(jié)社會(huì)各階層的人民，支持抗戰(zhàn)。

3. 婚姻家庭等法令的制定和實(shí)施。根據(jù)施政綱領(lǐng)，1943年制定公布了《陜甘寧邊區(qū)抗屬離婚成立辦法》。其中第1條規(guī)定：抗日5年以上不得其夫音訊者，才能提出離婚請(qǐng)求。次年又通過(guò)《修正陜甘寧邊區(qū)婚姻暫行條例》，一方面規(guī)定非抗屬男女生死不明已過(guò)3年者他方可請(qǐng)求離婚，但是對(duì)于抗屬卻規(guī)定，原則上在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間不準(zhǔn)離婚，至少亦須5年以上不得其夫音訊時(shí)，才能向當(dāng)?shù)卣岢鲭x婚之請(qǐng)求。[6]1 546另外，邊區(qū)各級(jí)法院的諸多判例都體現(xiàn)了這種指導(dǎo)思想，例如邊區(qū)高等法院關(guān)于抗屬田蘭芳離婚一案的判決，[7]24-26體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)“一切為了抗日”“安軍心而勵(lì)士氣”的抗戰(zhàn)司法指導(dǎo)原則，邊區(qū)的婚姻法令對(duì)于友軍軍人的婚姻也像共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)軍人一樣平等保護(hù)，表現(xiàn)出黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線作為邊區(qū)法制指導(dǎo)思想的高超立法智慧。

4. 防止和懲治貪污法案的制定、頒布。邊區(qū)政府十分重視建立和完善防止和懲治貪污腐敗的法規(guī)建設(shè)工作。1943年，在《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污暫行條例》和《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例》(草案)的基礎(chǔ)上，邊區(qū)政府正式制定和頒布《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例》，條例規(guī)定了貪污數(shù)目在500元以上者，處以死刑或5年以上有期徒刑。雖然該條例不是專門針對(duì)共產(chǎn)黨員，但是由于該法調(diào)整對(duì)象主要是“機(jī)關(guān)部隊(duì)和公營(yíng)企業(yè)”中的人員，[8]639這些人員中共產(chǎn)黨員占比較大，從嚴(yán)治黨的誠(chéng)意可見(jiàn)。

5. 黨對(duì)憲制法令的認(rèn)真貫徹實(shí)施。國(guó)民黨雖然聲言三民主義、聯(lián)共抗戰(zhàn)乃至后來(lái)許諾民主和平，卻根本沒(méi)有對(duì)法律體系進(jìn)行修改或有法而未行，因而遭到國(guó)內(nèi)有識(shí)之士的嚴(yán)厲批評(píng)，甚至使國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的知識(shí)階層和法學(xué)界人士大失所望。[9]而共產(chǎn)黨的做法卻與之截然不同。無(wú)論是施政綱領(lǐng)等憲法性規(guī)范，還是一般性條例法令，都認(rèn)認(rèn)真真地貫徹實(shí)施。不僅《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中規(guī)定，“如共產(chǎn)黨員當(dāng)選為行政人員時(shí)，即將照此綱領(lǐng)堅(jiān)決實(shí)施之”[4]25，也就是說(shuō)共產(chǎn)黨要帶頭執(zhí)行施政綱領(lǐng)，模范尊崇和執(zhí)行這一憲制性綱領(lǐng)和根本法，做好黨的綱領(lǐng)的維護(hù)人、踐行者，而且中共中央還曾專門發(fā)布文件，指示“邊區(qū)黨以此加重教育并且切實(shí)遵照實(shí)施”[10]88，以黨的綱領(lǐng)的內(nèi)容教育全黨，強(qiáng)調(diào)黨員要模范遵守和發(fā)揮先鋒作用。

二、 黨規(guī)黨紀(jì)與陜甘寧邊區(qū)政府的行政工作

陜甘寧邊區(qū)政府在觀念上對(duì)政府法制逐漸形成了比較深刻的認(rèn)識(shí)，黨領(lǐng)導(dǎo)政府和政法工作逐漸趨于成熟，這主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1. 人民義務(wù)的范圍。邊區(qū)政府作為正在建設(shè)中的新民主主義的“模范”政權(quán)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵循現(xiàn)代法治政府原則，依法行政來(lái)保障人民的自由權(quán)利。邊區(qū)政府的法令規(guī)定，民主政府“只能依法剝奪人民的自由，不能非法剝奪或限制人民的自由，法令對(duì)于人民，是規(guī)定人民應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，法令上規(guī)定了的權(quán)利是合法的權(quán)利，法令上規(guī)定的義務(wù)是必須的義務(wù)。政府有權(quán)強(qiáng)制人民實(shí)行義務(wù)的權(quán)力，但不能強(qiáng)制人民實(shí)行法定以外的義務(wù)?！盵5]564從這點(diǎn)看出，邊區(qū)的新民主主義政府只能要求人民服從法令上規(guī)定的義務(wù)，不能要求人民法令以外的義務(wù)。

2. 黨領(lǐng)導(dǎo)政府工作的制度化、規(guī)范化。堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是為了保證黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，要建立黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)一切工作的制度，但不等于要包辦政權(quán)工作。1942年，黨的規(guī)范性文件指出：“黨委和政權(quán)系統(tǒng)的關(guān)系，必須明確規(guī)定”[10]431，也就是說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)要制度化、規(guī)范化。黨在《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中規(guī)定：每一個(gè)根據(jù)地建立一個(gè)中央代表機(jī)關(guān)及各級(jí)黨委為該地的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該根據(jù)地黨政軍民等一切工作[10]427。

在“三三制”實(shí)行以前，在各級(jí)政府的政權(quán)組織甚至在民意機(jī)關(guān)中，幾乎都是共產(chǎn)黨員，其結(jié)果是排擠掉了非黨人士，就連非黨進(jìn)步人士也極少。1941年后，我黨為了貫徹抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，提出并確實(shí)實(shí)現(xiàn)“三三制”原則，黨還將“三三制”寫(xiě)入邊區(qū)施政綱領(lǐng)，將其上升為根本法制度?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定：共產(chǎn)黨在與各黨派、群眾團(tuán)體進(jìn)行選舉時(shí)，共產(chǎn)黨員只占1/3，“以便各黨各派及無(wú)黨無(wú)派人士均能參加邊區(qū)民意機(jī)關(guān)之活動(dòng)與邊區(qū)行政之管理”，[4]25以確實(shí)保證黨外人士能與共產(chǎn)黨員實(shí)行民主合作，以免共產(chǎn)黨“把持包辦”“一意孤行”。通過(guò)自我約束和控制，來(lái)保證其他黨派和群眾團(tuán)體民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，關(guān)于這一點(diǎn)，李維漢曾指出：“(選舉結(jié)果)遇有共產(chǎn)黨人超過(guò)三分之一時(shí)，大多以辭職辦法退至三分之一”[11]469。延安邊區(qū)政府在實(shí)行“三三制”后，黨的工作制度與方法發(fā)生了重大改變，黨的工作的重心轉(zhuǎn)為通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取大多數(shù)以實(shí)現(xiàn)黨的主張。政府的各部門都有非黨人士、民主人士，縣級(jí)還有國(guó)民黨員，讓“非共產(chǎn)黨人士在政權(quán)機(jī)關(guān)中有職有權(quán)”[11]469成為共產(chǎn)黨的基本施政原則。

3. “三三制”后陜甘寧邊區(qū)政府和政法工作的制度和技術(shù)的轉(zhuǎn)變?；趯?duì)中央蘇區(qū)時(shí)期由于黨的工作方式錯(cuò)誤造成一些蘇維埃區(qū)域失敗的教訓(xùn)的總結(jié)與反思，延安時(shí)期逐漸改變蘇維埃時(shí)期的黨政關(guān)系模式和黨領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)政府和政法工作的方式?！叭啤钡膶?shí)行并不意味著削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要改變黨對(duì)參議會(huì)和政府工作(包括司法工作)的領(lǐng)導(dǎo)方式。

《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》經(jīng)中央政治局批準(zhǔn)后，中央曾專門發(fā)布指示，要求全國(guó)各級(jí)黨部認(rèn)真貫徹實(shí)施，指出：“關(guān)于‘三三制’的實(shí)施，尤須利用此綱領(lǐng)上之條文，對(duì)黨內(nèi)進(jìn)行深刻的教育”，要“切實(shí)遵照實(shí)施”[10]88-89。毛澤東對(duì)此指出：“人員的分配是黨的真實(shí)的政策，不能敷衍塞責(zé)?！盵12]742也就是說(shuō)，通過(guò)認(rèn)真切實(shí)實(shí)施“三三制”，改變黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與領(lǐng)導(dǎo)方式，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)黨員與黨外人士的民主合作?！叭啤睂?shí)行后，黨對(duì)邊區(qū)政府和政法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生了重大變化：黨對(duì)政府以原則性、政策性以及大政方針性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)[10]431，“關(guān)于政策實(shí)施的事項(xiàng)，則屬于政務(wù)人員，黨不必代庖”[13]351。正如黨外人士所評(píng)論的，黨對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)“始終取著整個(gè)的領(lǐng)導(dǎo)，而不愿取局部的干涉”[14]224，從而更有利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

此外，通過(guò)發(fā)揮各級(jí)黨團(tuán)組織和黨員的作用，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)議事機(jī)關(guān)和政府工作(包括司法機(jī)關(guān))的領(lǐng)導(dǎo)，“黨委及黨的機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)直接命令參議會(huì)及政府機(jī)關(guān)”[10]431-432，也就是說(shuō)黨的路線方針政策，通過(guò)黨團(tuán)組織貫徹到各級(jí)政府的黨員中去，通過(guò)黨團(tuán)員在政府的工作中去實(shí)施，“黨團(tuán)必須服從同級(jí)黨委”，“要堅(jiān)決執(zhí)行黨委的決定”。[10]431政府工作的黨員數(shù)量的減少并不意味著工作的削弱，黨的組織法規(guī)規(guī)定，政府中工作的黨員干部，要提高工作的質(zhì)量，必須服從黨委和黨團(tuán)的決議，遵守黨的紀(jì)律。也就是說(shuō)，數(shù)量減少的同時(shí)要提高質(zhì)量,必須糾正“政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定，違反黨紀(jì)的行為”[10]432。

三、 黨規(guī)黨紀(jì)與陜甘寧邊區(qū)政府的司法實(shí)踐

黨規(guī)黨紀(jì)與政府法治關(guān)系的另一個(gè)方面就是黨紀(jì)與法律責(zé)任的關(guān)系。1940年12月6日中央發(fā)布的《關(guān)于地方黨及軍隊(duì)中黨務(wù)委員會(huì)工作的決定》規(guī)定，黨紀(jì)和軍紀(jì)乃至法律責(zé)任是有區(qū)別的，不能以黨紀(jì)代替軍紀(jì)，不過(guò)對(duì)于違反軍紀(jì)的黨員，在未涉及黨紀(jì)和有顯著破壞黨的政治影響的，除受軍紀(jì)處分外，不一定要同時(shí)施以黨紀(jì)處分；開(kāi)除黨籍是黨紀(jì)的最高處分，而逮捕、徒刑等已是法律和徒刑的范圍。[10]580該決定主要強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)和軍紀(jì)的區(qū)別，一定程度上也區(qū)分了黨紀(jì)和法律的區(qū)別。

陜甘寧邊區(qū)政府實(shí)行司法權(quán)統(tǒng)一行使的原則，《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》第7條就明確規(guī)定：除司法及公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)外，任何機(jī)關(guān) 、部隊(duì)、團(tuán)體都不得對(duì)任何人加以逮捕、審問(wèn)、處罰，人民有控告公務(wù)人員的權(quán)利：人民在其利益受損害之時(shí)，“有用任何方式控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)”。[4]64這是用專門人權(quán)保障的文件來(lái)規(guī)定人民對(duì)公務(wù)人員違法瀆職的行為進(jìn)行控告的權(quán)利，防止政府公務(wù)人員侵犯人民權(quán)利。

為了加強(qiáng)黨的紀(jì)律，1938年毛澤東在六屆六中全會(huì)的報(bào)告中闡述了堅(jiān)持黨的鐵的紀(jì)律(即“個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”)的必要性，會(huì)議最后制定并通過(guò)了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》和《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等重要文件來(lái)加強(qiáng)中央和各級(jí)黨的紀(jì)律，再次統(tǒng)一黨的政治和組織紀(jì)律。其中，《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)決定》規(guī)定，在區(qū)黨委之下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，還對(duì)監(jiān)察委員職權(quán)做了5項(xiàng)具體規(guī)定，即監(jiān)察各種黨的機(jī)關(guān)，黨的干部及黨員的工作與對(duì)于黨的章程決議之正確執(zhí)行；審查黨的各種機(jī)關(guān)之帳目；管理審查并決定對(duì)于違反黨章黨紀(jì)之黨員的處分，或取消其處分；審查并決定所有要求恢復(fù)黨籍或重新入黨者之黨籍；監(jiān)察黨員關(guān)于破壞革命道德的行為。[15]775其實(shí)，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第8條中也規(guī)定，邊區(qū)厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污腐化行為，禁止任何公務(wù)人員之假公濟(jì)私行為，“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”[4]26。抗戰(zhàn)時(shí)期黨內(nèi)的重要組織法規(guī)——《中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》也明確規(guī)定：黨員干部違反參議會(huì)及政府法令時(shí)，黨組織應(yīng)給予嚴(yán)厲處分。[10]431由此可見(jiàn)，對(duì)于黨員違法犯罪以雙罰制來(lái)強(qiáng)化黨的紀(jì)律，從嚴(yán)治黨不但體現(xiàn)在黨的紀(jì)律層面，還體現(xiàn)在政府法治局面。

延安時(shí)期，為了規(guī)范和加強(qiáng)黨的紀(jì)律監(jiān)察工作，七大黨章還專設(shè)“黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)”一章，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的辦法、任務(wù)、職權(quán)及其領(lǐng)導(dǎo)體制等問(wèn)題都做了扼要規(guī)定。規(guī)定中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以成立黨的中央監(jiān)察委員會(huì)和黨的地方監(jiān)察委員會(huì)，由各級(jí)全體會(huì)議選舉，并由上級(jí)組織批準(zhǔn)。監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)和職權(quán)是決定或取消黨員的處分，受理黨員的控訴，并在各級(jí)黨委會(huì)指導(dǎo)下工作。

邊區(qū)加強(qiáng)黨的紀(jì)律絕不只是停留在“紙面”上，邊區(qū)的司法機(jī)關(guān)嚴(yán)懲黨的干部和公務(wù)人員違法犯罪行為，黃克功案、肖玉璧案都是典型案例。黃克功曾經(jīng)是黨的高級(jí)干部、革命功臣，但由于犯有殺人罪而被邊區(qū)高等法院依法公開(kāi)判處死刑，在當(dāng)眾宣讀的毛澤東給邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)雷經(jīng)天的信件中，毛澤東強(qiáng)調(diào)：對(duì)于共產(chǎn)黨員與紅軍指戰(zhàn)員不能不執(zhí)行比一般平民更加嚴(yán)格的紀(jì)律，要求一切共產(chǎn)黨員、紅軍指戰(zhàn)員以及革命分子“都要以黃克功為前車之戒”[16]39。與國(guó)民黨政府監(jiān)察院的防止和懲治貪污系統(tǒng)的形式化和低效正好形成鮮明對(duì)比。[17]30肖玉璧是1933年就參加革命的老紅軍，1941年底因?yàn)樨澪酃? 050元被邊區(qū)高等法院判處死刑。肖玉璧自恃對(duì)革命有功，曾寫(xiě)信向毛澤東求情。為慎重起見(jiàn)，林伯渠面見(jiàn)毛澤東，毛澤東詢問(wèn)了肖玉璧貪污的數(shù)額，并征求林伯渠的意見(jiàn)。林伯渠堅(jiān)決表示：要堅(jiān)決剎住干部隊(duì)伍中的貪污腐化犯罪的傾向。毛澤東當(dāng)場(chǎng)表態(tài)，表示完全擁護(hù)法院判決，肖玉璧最后被執(zhí)行死刑?！督夥湃?qǐng)?bào)》社論明確表示，在邊區(qū)的“廉潔政治”地面上，絕不容許有一個(gè)“肖玉璧”式的莠草生長(zhǎng)！[18]1938年六屆六中全會(huì)上通過(guò)的《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)決議案》指出：“共產(chǎn)黨員在行政工作中，應(yīng)該成為廉潔奉公，不貪污，不腐化的模范?！盵19]756時(shí)任中央組織部長(zhǎng)的陳云在《為什么要開(kāi)除劉力功的黨籍》(1939年5月23日)、《嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律》(1940年3月19日)、《共產(chǎn)黨的基本組織原則》(1939年4月或5月)、《怎么做一個(gè)共產(chǎn)黨員》(1939年5月30日)、《關(guān)于黨的文藝工作者的兩個(gè)傾向問(wèn)題》(1943年3月10日)中多次論述黨的紀(jì)律建設(shè)問(wèn)題，明確“黨的紀(jì)律不容任何人破壞”[20]59。不僅如此，我黨還將這種要求上升為邊區(qū)最高的憲章和法令，在黨的文件中一再申述黨員要帶頭守法，要求黨員和黨組織模范執(zhí)行參議會(huì)和政府法令。

可以說(shuō)，對(duì)黨紀(jì)黨德的時(shí)刻強(qiáng)化，有利于全黨能夠時(shí)刻清醒、牢記黨的主義和理想，克服政府的官僚主義，保持其革命性，領(lǐng)導(dǎo)革命走向成功。

四、 對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要啟示

第一， 堅(jiān)持黨規(guī)黨法與政府法制的辯證統(tǒng)一。黨規(guī)黨法與政府法制之間的協(xié)調(diào)性首先體現(xiàn)在“黨章、黨規(guī)中的法”上。1945年的黨的七大黨章中規(guī)定了黨員有“模范地遵守革命政府和革命組織的紀(jì)律”的義務(wù)，盡管限于抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線和我黨局部執(zhí)政的政治環(huán)境，沒(méi)有明確“政府法律”的概念，但是“革命政府紀(jì)律”應(yīng)該內(nèi)含有政府法令的意義。劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》解釋這一條時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)指出：每個(gè)黨員，不僅應(yīng)遵守黨的紀(jì)律，而且應(yīng)該模范地遵守革命政府的一切法紀(jì)和其他革命組織紀(jì)律。不僅如此，他還進(jìn)一步闡發(fā)了黨紀(jì)和政府法令的辯證統(tǒng)一關(guān)系，指出：“應(yīng)該把遵守黨紀(jì)與遵守革命政府和一切革命組織的紀(jì)律，統(tǒng)一起來(lái)，而不可把二者對(duì)立起來(lái)。黨就是要自己的每一個(gè)黨員模范地遵守人民的革命紀(jì)律，遵守革命政府與一切革命組織的紀(jì)律”[21]104。七大黨章所規(guī)定的黨員一體遵守革命政府和革命組織的紀(jì)律，是黨章中首次對(duì)革命政府法令地位的規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)黨規(guī)與革命政府法令統(tǒng)一的傳統(tǒng)，對(duì)其后黨章中關(guān)于黨章與憲法、黨規(guī)與法律關(guān)系發(fā)生了示范效應(yīng)。因此，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的過(guò)程中，也應(yīng)該進(jìn)一步將黨章與憲法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將黨規(guī)與國(guó)法統(tǒng)一，而那種把二者對(duì)立起來(lái)的觀念在實(shí)踐中不利于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的發(fā)展。

第二，將黨的主張和綱領(lǐng)通過(guò)法定程序上升為公共意志(法律)，指導(dǎo)法制實(shí)踐。依據(jù)《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》起草制定的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》是中央黨在邊區(qū)特殊歷史時(shí)期的施政大綱，后來(lái)通過(guò)邊區(qū)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)參議會(huì)審議通過(guò)，上升成為抗戰(zhàn)時(shí)期邊區(qū)的憲法性的根本大法，這事實(shí)上成為以后我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)社會(huì)需要和黨在不同歷史時(shí)期的方針政策的調(diào)整，及時(shí)制定憲法修正案，發(fā)揮黨的綱領(lǐng)對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要指導(dǎo)作用，就是對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)和智慧的繼承和發(fā)展。2018年通過(guò)的新的憲法修正案就是要把黨的十九大確定的重大方針政策，尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入國(guó)家根本法，發(fā)揮它對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色的社會(huì)主義法治的指導(dǎo)作用，因?yàn)椤胺ㄊ屈h的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”[22]97。

第三，從嚴(yán)治黨，約束自身權(quán)力，奉行廉潔政治。延安時(shí)期黨將 “共產(chǎn)黨員犯法者從重治罪”寫(xiě)入邊區(qū)最高大法中，如邊區(qū)為防止和懲治貪污制定的《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例》，再比如對(duì)黃克功案和肖玉璧案的處理以及把他們當(dāng)作教育全黨的反面教材以警戒廣大黨員干部，顯示出從嚴(yán)治黨、約束自身權(quán)力的決心和巨大勇氣，形成了黨委和黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人促進(jìn)和保障法律實(shí)施的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例，意義非常重大，值得我們?cè)谛聲r(shí)代繼承和發(fā)揚(yáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，有人認(rèn)為“共產(chǎn)黨員犯法者從重處罰”與法律面前人人平等的原則相沖突。這不但不利于從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)，一定程度上削弱了黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)，降低了黨員的標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)性，也削弱了法律的威懾力。黨的十八大以來(lái)，黨中央加強(qiáng)黨的紀(jì)律，從嚴(yán)治黨，把紀(jì)律挺在前面，不但促進(jìn)了廉政建設(shè)，也推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)邁入新的發(fā)展階段，并取得了重大成效。[23]

第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主政治、政府制度建設(shè)的相互促進(jìn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也就是說(shuō)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化之下的黨政軍民關(guān)系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，極力避免“統(tǒng)一精神不足，步伐不齊，各自為政”，乃至“軍隊(duì)尊重地方黨、地方政權(quán)的精神不夠”“黨政不分”，克服各種“本位主義”“門戶之見(jiàn)”“主觀主義”“宗派主義”，等等各種不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的現(xiàn)象。[9]426-436既要防止像張國(guó)燾那樣的內(nèi)部分裂，也要避免像國(guó)民黨的地方黨政那樣，不分軒輊，互不干涉，黨只管黨，政只管政，[1]黨既要“治黨”，又要“黨治”。陜甘寧邊區(qū)政府在基本法的層面上確立了“三三制”，創(chuàng)造了這種“共產(chǎn)黨對(duì)于自己的約束”新民主機(jī)制。[14]223制定《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等民主選舉法規(guī)，開(kāi)展轟轟烈烈的民主選舉運(yùn)動(dòng)，其實(shí)質(zhì)上是實(shí)行新民主主義憲政運(yùn)動(dòng)，即如毛澤東同志所說(shuō)“民主的政治”，“幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)對(duì)于漢奸反動(dòng)派的專政”，[12]732-733“讓人民來(lái)監(jiān)督政府”[24]205，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主政治和邊區(qū)政府制度建設(shè)相互促進(jìn)和統(tǒng)一。在中國(guó)革命、建設(shè)和改革開(kāi)放過(guò)程中，尤其是十八大以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度建設(shè)得到全面加強(qiáng)，民主政治建設(shè)邁出重大步伐，[25]這與我黨在早期黨的建設(shè)與局部執(zhí)政法治建設(shè)的重要探索是分不開(kāi)的。

總而言之，在中華民族危亡的特殊歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)黨的自身建設(shè)即“治黨”方面，實(shí)行從嚴(yán)治黨、依章治黨、依規(guī)治黨；在加強(qiáng)黨對(duì)邊區(qū)政府法制工作的領(lǐng)導(dǎo)即“黨治”方面，依據(jù)黨的綱領(lǐng)和黨內(nèi)法規(guī)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政府立法、行政工作和人民司法工作，尤其是按照黨的施政綱領(lǐng)引領(lǐng)邊區(qū)政府法制，實(shí)現(xiàn)了“治黨”與“黨治”相結(jié)合，內(nèi)外合力，初步實(shí)現(xiàn)了依規(guī)(章)治黨與政府法制的辯證統(tǒng)一。正因?yàn)槿绱?，陜甘寧邊區(qū)黨的建設(shè)和政府法治獲得了巨大成功，贏得了廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，提升了中國(guó)共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的法治經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐智慧，從而為中國(guó)共產(chǎn)黨走向全面執(zhí)政積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。