張 嘉

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，2017年GDP 達(dá)到82.08萬億，2018年GDP 更是高達(dá)91.93萬億。于此同時(shí)，民眾要求分享改革成果，人人享有政府提供的大致相同的基本公共服務(wù)的呼聲也越來越高。而我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制不完善是我國基本公共服務(wù)發(fā)展滯后、供給不均和享受不均的主要原因，因此必須以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，深化分稅制改革，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)稅保障制度。

1 我國目前基本公共服務(wù)均等化存在的問題

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但與快速的經(jīng)濟(jì)增長相比.社會(huì)領(lǐng)域的改革明顯滯后。當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)發(fā)展水平整體偏低，具體表現(xiàn)如下：

1.1 基本公共服務(wù)總量不足，公共服務(wù)支出比重較低。

生活在同一城市，外來人員與城市居民在住房、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域享受城市公共服務(wù)的準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)不一，優(yōu)先性方面有異。

1.2 城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)矛盾突出，資源和水平向城市傾斜嚴(yán)重。

農(nóng)村基本公共服務(wù)資源匱乏，服務(wù)水平及支出水平偏低。就養(yǎng)老保險(xiǎn)支出來看，2018年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為4.18億人，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出44200億元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5.24億人，支出僅2920億元。由此可見雖然城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)較多，但其保障程度卻相對(duì)較低。

1.3 地區(qū)之間公共服務(wù)水平不平衡。

東部地區(qū)公共服務(wù)水平明顯高于西部，無論在基礎(chǔ)設(shè)施還是生存發(fā)展型服務(wù)供給方面差距較大。各地區(qū)財(cái)政支出的總體水平存在較大差異，比如就公共安全和教育經(jīng)費(fèi)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、江蘇和浙江的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于青海、寧夏、新疆等地。

2 從分稅制角度看我國基本公共服務(wù)不均衡的成因

造成基本公共服務(wù)不均衡的原因有很多，本文主要從分稅制的視角，對(duì)制約我國基本公共服務(wù)不均衡的因素進(jìn)行分析與探究。

2.1 作為稅分基礎(chǔ)的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。

分稅制重新劃分了中央和地方之間的稅收分享，但與之從屬的事權(quán)責(zé)任卻繼續(xù)沿襲原有的劃分范圍，中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)分配上的不合理，嚴(yán)重弱化了地方政府在提公共服務(wù)方面的能力。而這種事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配導(dǎo)致的財(cái)政困難又是誘發(fā)地方政府千方百計(jì)從自身體制中尋求利益輸入的根源。

2.2 地方稅收體系不夠合理。

我國現(xiàn)行稅制體系中的大部分稅種基本劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。地方除了增值稅和所得稅外，其余都是比較小的稅種，缺乏有力的稅收支撐，而“營改增”的實(shí)施，又將唯一屬于地方獨(dú)立稅種的營業(yè)稅納入中央地方共享稅中，雖屬于財(cái)稅改革應(yīng)有之義，但無疑又使地方的稅收能力更加弱化。

2.3 轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善。

轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系，現(xiàn)在己成為地方政府除自有收入以外重要的財(cái)政來源。但是當(dāng)下我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不夠完善，一是轉(zhuǎn)移支付中結(jié)構(gòu)失衡，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏低，不利于發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模效用；二是轉(zhuǎn)移支付配套體系不完善，法制建設(shè)未完備，制度監(jiān)督缺位；三是省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制創(chuàng)新不足，均衡性轉(zhuǎn)移支付有待完善。

3 如何建立和完善公共化取向的分稅制制度

推進(jìn)公共服務(wù)均等化相應(yīng)地要實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的均等化，這無疑需要對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制進(jìn)行變革，同時(shí)未來的財(cái)稅體制改革必須突出公共服務(wù)功能導(dǎo)向，建立服務(wù)型財(cái)政體制。

3.1 理順各級(jí)政府職能和事權(quán)范圍，合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)。

建立健全財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度保證。一是合理界定中央和地方事權(quán)范圍，有分別地松綁地方政府作為中央政府轉(zhuǎn)嫁基本公共服務(wù)的從屬地位。在明確事權(quán)和職能的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府都要承擔(dān)起屬于本級(jí)政府的公共服務(wù)職能。同時(shí)堅(jiān)持靈活性原則，對(duì)于本級(jí)政府做不好，也不便做的事情，可通過保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付委托下級(jí)政府履行。二是加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付。中央政府要從宏觀把握，加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，承擔(dān)更多基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障這些最基本的公共服務(wù)，減輕地方財(cái)政壓力。

3.2 完善地方稅收體系，多渠道增進(jìn)政府財(cái)政收入。

完善地方稅收體系，一是要明確地方稅種，合理劃分中央和地方共享稅分享比例，有選擇性的扶持基層政府和中西部地區(qū)；二是要?jiǎng)?chuàng)新地方融資渠道，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會(huì)保障稅等，增加地方收入；三是賦予地方稅收自主權(quán)，給予一定的稅收立法權(quán)和舉債權(quán)，拓寬收入渠道；四是完善地方稅收信息管理，稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高稅收效率。

3.3 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付方式。

一是科學(xué)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例。根據(jù)各地具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況合理配置一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付，分擔(dān)地方財(cái)政壓力；二是完善轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目?？刂菩碌霓D(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，同時(shí)將部分財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合到一般性轉(zhuǎn)移支付中，以增強(qiáng)財(cái)政的統(tǒng)籌利用；三是創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付方式。由于當(dāng)下轉(zhuǎn)移支付主要涉及中央和省級(jí)政府，所以可以通過政府級(jí)次和財(cái)政級(jí)次的改革，如“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式的創(chuàng)新，即通過簡化行政層級(jí)使得轉(zhuǎn)移支付更離效。

綜上所述，基本公共服務(wù)均等化是平衡社會(huì)不同階層、不同地區(qū)之間公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解社會(huì)矛盾的迫切需要，從完善分稅制的角度出發(fā)，通過合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，完善地方稅收體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。