● 仇大源 束曉清

一個(gè)部門(mén)配置多少人員合理且能保障有效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮職能作用？在每個(gè)部門(mén)內(nèi)部，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)至少需要多少人？綜合機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間什么樣的比例合理？部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多少合理？回答上述問(wèn)題，不僅是機(jī)構(gòu)編制管理的“基本功”，更是做好地方黨政機(jī)構(gòu)改革準(zhǔn)備工作的“必修課”。

我們?cè)谀呈∵x擇了13個(gè)設(shè)區(qū)市，選取普遍設(shè)立、職能相對(duì)穩(wěn)定、管理較為規(guī)范的14個(gè)部門(mén)作為市級(jí)層面的研究樣本，同時(shí)，在這13個(gè)設(shè)區(qū)市中又分別各選取1個(gè)縣（市）、1個(gè)區(qū)，在選取的縣（市）、區(qū)中選擇同樣的14個(gè)部門(mén)作為縣級(jí)層面的研究樣本，對(duì)這些樣本進(jìn)行了詳實(shí)的數(shù)據(jù)分析。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，以期發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制資源配置存在的問(wèn)題，探索編制資源配置的內(nèi)在規(guī)律，并提出改革的建議。

一、研究樣本的基本情況

（一）部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的編制規(guī)模

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，縣級(jí)平均設(shè)置41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，行政編制數(shù)平均為23名。由于縣（市、區(qū)）級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)是由原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個(gè)部門(mén)合并而來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管局平均行政編制最多，為209名；其次是紀(jì)委機(jī)關(guān)，為112名。除部門(mén)管理機(jī)構(gòu)外，臺(tái)辦的平均行政編制最少，僅為3名。

區(qū)級(jí)平均設(shè)置35個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，行政編制數(shù)平均為16名。市場(chǎng)監(jiān)管局最多，為122名，其次是紀(jì)委機(jī)關(guān)，為38名，特點(diǎn)與縣級(jí)相似。平均數(shù)最少的是民族宗教局，僅為3名?？傮w而言，統(tǒng)戰(zhàn)部、臺(tái)辦、科技局、民族宗教事務(wù)局等部門(mén)行政編制平均數(shù)均相對(duì)偏小。

我們將各層級(jí)不同區(qū)間的編制數(shù)比例進(jìn)行了測(cè)算，見(jiàn)表1。

通過(guò)表1數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在設(shè)區(qū)市，行政編制數(shù)在40名以上的占比較大，為49%；縣（市）一級(jí)，行政編制數(shù)在11-20名之間的占比較大，為31%，行政編制數(shù)在10名以下的也占到了21%，二者合計(jì)占50%以上；在區(qū)一級(jí)，行政編制數(shù)在10名以下的占比較大，達(dá)到了50%。由此可以看出，在縣（市、區(qū)）級(jí)層面，部門(mén)規(guī)模偏小的問(wèn)題比較突出。

表2是以部門(mén)為基礎(chǔ)單元，反映部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制占比情況。需要指出的是，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制比計(jì)算方式為：（行政編制數(shù)—部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）/內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)。這個(gè)數(shù)據(jù)顯示了部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制配置情況。

表1 各層級(jí)不同區(qū)間編制數(shù)占比情況

表2 各部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制比

表3是以層級(jí)為基礎(chǔ)單元，反映出不同層級(jí)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制的配置情況。

表2和表3數(shù)據(jù)顯示，由于部門(mén)偏小，若除去領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制配置非常少。在設(shè)區(qū)市，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均編制3-5名的占比最大，為43.4%，平均編制在3名以下的約占47%；在縣和區(qū)一級(jí)，均為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均編制1-2名的占比最大，分別為47.3%、59.6%。同一個(gè)部門(mén)，在不同層級(jí)，越到基層情況越糟糕。在設(shè)區(qū)市，多為3名，而在縣（區(qū)）一級(jí)多為1名。加上強(qiáng)調(diào)上下對(duì)應(yīng)、職能劃分過(guò)細(xì)等原因，造成“連鎖反應(yīng)”，在人員編制一定的情況下，市、縣（市、區(qū)）普遍出現(xiàn)了“一人處（科）室”的現(xiàn)象。

此外，由于行政編制數(shù)少，部分行政機(jī)關(guān)不得不通過(guò)社會(huì)化用工或行政事業(yè)混崗的方式來(lái)滿足日常工作需要，設(shè)區(qū)市級(jí)部門(mén)實(shí)際工作人員達(dá)到20人以上，縣級(jí)部門(mén)實(shí)際工作人員普遍達(dá)到10人以上。這些做法可能會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題，如“同工不同酬”、晉升空間不同等，引發(fā)新的矛盾。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在設(shè)區(qū)市，綜合處室占比集中在10%-20%之間，最小的為6%，最大的為80%，平均為27%。部門(mén)設(shè)有2個(gè)綜合處室的部門(mén)占比較高，為38.5%。在縣（市）級(jí)，綜合科室占比集中在10%-20%之間，最小的為6%，最大的為82%，平均為21%。部門(mén)設(shè)有1個(gè)綜合科室的部門(mén)占比較高，為51.1%。在區(qū)一級(jí)，綜合處室占比集中在10%-20%之間，最小的為7%，最大的為85%，平均為35%。設(shè)有1個(gè)綜合科室的部門(mén)占比較高，為75.8%。具體情況見(jiàn)表4、表5。

各層級(jí)中，綜合處（科）室占比主要分布在10%-20%之間，占比平均值為30%。綜合業(yè)務(wù)比如果偏高，將意味著綜合機(jī)構(gòu)和綜合類(lèi)工作人員占用較多的編制資源，服務(wù)于部門(mén)自身的人員較多，真正為公眾提供業(yè)務(wù)服務(wù)的公職人員偏少。這種資源配置情況，容易導(dǎo)致部門(mén)無(wú)法聚焦業(yè)務(wù)主業(yè)。在實(shí)際運(yùn)行中，由于管理不夠規(guī)范，部分地區(qū)、部分部門(mén)綜合與業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比例不合理。

表3 各層級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制比

表4 各層級(jí)綜合科/處室占比

（三）官兵比

官兵比以兩種方式進(jìn)行計(jì)算：一種為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比，計(jì)算方式為：核定部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)/核定行政編制數(shù)；另一種為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官兵比，計(jì)算方式為：核定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)/（核定行政編制數(shù)—核定部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）。

表6反映部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比的情況。在設(shè)區(qū)市，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比最低的為3%，最高的為36%，平均為12.6%，其中占比較高的區(qū)間為10%-20%，占比約為45%；在縣一級(jí)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比最低的為6%，最高的為76%，平均為31%，其中占比較高的區(qū)間為30%以上，占比約為55%；在區(qū)一級(jí)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比最低的為7%，最高的為138%，平均為40.7%，其中占比較高的區(qū)間為30%以上，占比約為66%。

表7反映了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官兵比的情況。官兵比大于1就意味著“官多兵少”；若官兵比出現(xiàn)負(fù)數(shù)，則意味著核定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多于核定行政編制數(shù)。在設(shè)區(qū)市，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)官兵比平均值為2.4:1，中位數(shù)為2.3:1，最高的為-33:1，最低的為0.6:1。其中大于2的部門(mén)占比較多，為48.9%。在縣（市）級(jí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)官兵比平均值為6.7:1，中位數(shù)為4.8:1，最高的為-20:1，最低的為0.6:1。其中大于2的部門(mén)占比較多，為53.8%，出現(xiàn)負(fù)數(shù)的情況也較多，占比為31.9%。在區(qū)一級(jí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)官兵比平均值為17:1，中位數(shù)為13:1，最高的為-26:1，最低的為0.3:1。其中大于2的部門(mén)占比較多，為39.9%，出現(xiàn)負(fù)數(shù)的情況也較多，占比為35%。

由此可見(jiàn)，官兵結(jié)構(gòu)失衡的情況在縣區(qū)層面更為明顯。部門(mén)指揮崗位偏多，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超配，導(dǎo)致面向社會(huì)提供公共服務(wù)、從事監(jiān)管執(zhí)法的基層一線人員相對(duì)不足。以某縣為例，縣委組織部共核定行政編制12名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為14名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超出核定行政編制數(shù)2名。公務(wù)員隊(duì)伍正常的人員配備應(yīng)呈現(xiàn)“正金字塔”型，而“官多兵少”卻表現(xiàn)為“倒金字塔”型，嚴(yán)重影響工作效率的提高、職責(zé)任務(wù)的有效履行。

二、下一步改革的思考

（一）明確綜合處（科）室設(shè)置限額

針對(duì)綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)比重較高的情況，建議明確綜合處室設(shè)置的限額。如《山東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法（試行）》規(guī)定，“行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置，數(shù)量不得超過(guò)上一級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在10個(gè)以下的，非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)一般不超過(guò)2個(gè)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在10個(gè)及以上的，非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)占比不超過(guò)30%”。參照部分設(shè)區(qū)市制定的“業(yè)務(wù)處室的人員編制不少于部門(mén)總編制的70%，非業(yè)務(wù)處室的人員編制不超過(guò)部門(mén)總編制的30%”規(guī)定，結(jié)合數(shù)據(jù)分析中占比平均值為30%的現(xiàn)狀，建議綜合處（科）室占比不超過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的30%。

表5 各部門(mén)綜合科/處室占比

表6 部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)官兵比情況

表7 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官兵比情況

（二）嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理

針對(duì)部門(mén)官兵比高的情況，建議進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理，對(duì)少數(shù)新增職能多、改革任務(wù)重、管理幅度大的黨委政府部門(mén)確需新增領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的，從嚴(yán)把關(guān)。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定的情況，建立管理臺(tái)賬，逐步建立機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理約束機(jī)制。建議探索由上級(jí)對(duì)下級(jí)黨政群機(jī)關(guān)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)實(shí)行總量控制，在核定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量?jī)?nèi)，由下級(jí)結(jié)合工作實(shí)際具體確定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提升機(jī)構(gòu)編制資源使用效益。結(jié)合部分地區(qū)已有做法，建議在設(shè)區(qū)市部門(mén)編制規(guī)模10名以下的，原則上設(shè)1正1副；編制11-20名的可設(shè)1正2副；編制21-30名的可設(shè)1正3副；編制31名以上的可設(shè)1正4副。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制3名以下的設(shè)1正，4-6人的設(shè)1正1副，7人以上的設(shè)1正2副。

（三）規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制數(shù)

針對(duì)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)偏多、職能分工過(guò)細(xì)、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，建議加大整合力度，積極推行大處（科）室制，并明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最低人員配備標(biāo)準(zhǔn)。如《江西省各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》規(guī)定，設(shè)區(qū)市人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，少于3名行政編制的，不得設(shè)立?？h級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，少于2名行政編制的，不得設(shè)立。再如《山東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法（試行）》規(guī)定，設(shè)區(qū)市人民政府工作部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不設(shè)置3人以下的科室。參照各地已有做法并結(jié)合數(shù)據(jù)分析中各層級(jí)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均編制數(shù)，建議設(shè)區(qū)市部門(mén)3人以下、縣（市、區(qū)）部門(mén)2人以下不設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（四）強(qiáng)化部門(mén)設(shè)置的編制基數(shù)約束

一定的行政編制總量只能承載一定數(shù)量的部門(mén)，兩者此消彼長(zhǎng)，部門(mén)多，平均編制數(shù)就相應(yīng)少，為解決部門(mén)編制不足的問(wèn)題，只有通過(guò)增加編制總量或設(shè)置機(jī)構(gòu)限額來(lái)調(diào)節(jié)。在編制總量嚴(yán)控的前提下，中央對(duì)各地機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行限額管理。根據(jù)中央有關(guān)要求，市縣兩級(jí)黨政機(jī)構(gòu)限額由中央規(guī)定，具體數(shù)額由省級(jí)黨委實(shí)施嚴(yán)格管理。大城市黨政機(jī)構(gòu)不超過(guò)55個(gè)，中等城市不超過(guò)47個(gè)，縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)區(qū)分大中小縣不同情況，控制在30-37個(gè)左右。受部門(mén)干預(yù)、強(qiáng)調(diào)上下對(duì)應(yīng)等因素的影響，難免出現(xiàn)部門(mén)偏小的情況。只有通過(guò)強(qiáng)化部門(mén)設(shè)置的編制基數(shù)管理，才能確保既不浪費(fèi)編制資源，又能保證部門(mén)充分履行職能。為此，建議分類(lèi)明確各級(jí)部門(mén)的最低行政編制數(shù)，從而倒逼黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，進(jìn)一步加大機(jī)構(gòu)職能整合力度。

結(jié)合上述分析的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)及最低人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備等數(shù)據(jù)，我們對(duì)部門(mén)最低行政編制數(shù)進(jìn)行了測(cè)算。在設(shè)區(qū)市，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為1正1副，設(shè)1-2個(gè)綜合處室、4-5個(gè)業(yè)務(wù)處室，每個(gè)處室最低3名行政編制，部門(mén)最低行政編制數(shù)為17-23名；在縣（區(qū)）級(jí)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為1正1副，設(shè)1個(gè)綜合科室、2-3個(gè)業(yè)務(wù)科室，每個(gè)科室最低2名行政編制，部門(mén)最低行政編制數(shù)為8-10名。建議行政編制數(shù)在2600名以上的設(shè)區(qū)市，機(jī)構(gòu)限額為55個(gè)，部門(mén)編制基數(shù)明確為20名；行政編制數(shù)在2000-2600左右的中等城市（部分市、縣），機(jī)構(gòu)限額為47個(gè)，部門(mén)編制基數(shù)明確為15名；行政編制數(shù)在2000以下的縣（市）或部分縣改區(qū)的地區(qū)，部門(mén)編制基數(shù)明確為10名，機(jī)構(gòu)限額為不超過(guò)37個(gè)；其他市轄區(qū)，部門(mén)編制基數(shù)明確為8名，機(jī)構(gòu)限額為不超過(guò)35個(gè)。

（五）協(xié)同推進(jìn)配套改革

積極推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)、綜合行政執(zhí)法體制改革等，探索設(shè)立行政審批局、綜合執(zhí)法局等機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革，全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)；為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，要優(yōu)化職能與人員結(jié)構(gòu)，與機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理；深化干部人事制度改革，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)工作人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；強(qiáng)化人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、調(diào)整優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，使在崗公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力不斷提升，推動(dòng)部門(mén)編制資源得到高效利用；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查和評(píng)估工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保地方嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定等。