陳思宇

(福建社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所, 福建 福州 350001)

一、增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力的背景

減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的兩個(gè)有機(jī)組成部分①，前者在承認(rèn)人類活動(dòng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)如何減緩這種影響；后者在承認(rèn)氣候變化的嚴(yán)重性、普遍性和不可逆性②的前提下主要考慮人類活動(dòng)如何適應(yīng)氣候變化對(duì)自然系統(tǒng)和人類系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，兩者缺一不可?！皽p緩與適應(yīng)并重”一直是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的基本原則之一，2007年我國(guó)發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》明確提出了“減緩與適應(yīng)并重”的原則③，2014年制定的《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃2014—2020》重申了這一原則并再次強(qiáng)調(diào)要將減緩和適應(yīng)氣候變化的要求融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面和全過(guò)程④。

相對(duì)于減緩氣候變化的長(zhǎng)期性來(lái)說(shuō)，適應(yīng)氣候變化是一項(xiàng)更為現(xiàn)實(shí)和緊迫的任務(wù)⑤，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)“適應(yīng)氣候變化的意識(shí)和能力還普遍薄弱”[注]《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，前言，第1頁(yè)。。為了增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力，我國(guó)在2013年底發(fā)布了《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)要將適應(yīng)氣候變化的要求納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程。但相比為了減緩氣候變化而采取的一系列節(jié)能減排措施并制定的相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)適應(yīng)氣候變化的要求和措施還大多停留在政策和規(guī)劃層面以及政府推動(dòng)的某些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上[注]例如國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》等。，且“各類規(guī)劃制定過(guò)程中對(duì)氣候變化因素的考慮普遍不足”[注]《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，第5頁(yè)。，如何將其具體化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化將是我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

通過(guò)考察其他國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，除了政策層面上的重視，在法律層面上氣候變化因素也日益受到立法者的重視。較早實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng))制度的加拿大政府在2003年發(fā)布了《氣候變化納入環(huán)境影響評(píng)估程序：從業(yè)者的通用指導(dǎo)》[注]Incorporating Climate Change Considerations in Environmental Impact Assessment:General Guidance for Practitioners (Nov.2003).，要求在環(huán)評(píng)中評(píng)估項(xiàng)目存續(xù)期間氣候變化對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期影響，嘗試將氣候變化因素與環(huán)評(píng)制度結(jié)合起來(lái)[1]。

歐盟于2014年修改了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》(2014/52/EU)[注]Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive 2011/92/EU on the Assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (OJ L 124/1,25.04.2014)，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要求在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)中加強(qiáng)對(duì)氣候變化因素的考量。需要指出的是，本次修改之初歐盟委員會(huì)起草的修改草案甚至將“氣候變化”納入了環(huán)評(píng)的定義，直接將定義中的環(huán)境要素“氣候”修改為“氣候變化”。歐洲議會(huì)在審議草案時(shí)雖然肯定氣候變化是環(huán)評(píng)的重要內(nèi)容，但最終并未直接使用“氣候變化”這一概念，而是一方面在前言部分(修訂理由第13條)特別指出氣候變化會(huì)造成持續(xù)性的環(huán)境損害并影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原則性地要求在環(huán)評(píng)中預(yù)測(cè)和評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)氣候產(chǎn)生的影響，尤其是溫室氣體排放的后果，以及應(yīng)對(duì)氣候變化的措施；另一方面，指令的附件4——《環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的基本內(nèi)容》——明確要求在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中說(shuō)明建設(shè)項(xiàng)目對(duì)氣候可能產(chǎn)生的影響(比如溫室氣體排放的種類和強(qiáng)度)以及建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)氣候變化(如極端天氣)的脆弱性。

二、氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的影響

氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的影響可以分為直接影響和間接影響。直接影響主要是由于氣候變化引起的極端天氣氣候事件對(duì)(大中型)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。如強(qiáng)降雨事件頻發(fā)對(duì)城市排水系統(tǒng)和防洪防澇能力提出了更高的要求，高溫?zé)崂?、低溫冰雪和局地?qiáng)對(duì)流天氣等對(duì)電力和通信等基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險(xiǎn)能力提出了挑戰(zhàn)[注]政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)，《氣候變化2014綜合報(bào)告》，1.4 極端事件，第53頁(yè)。。暴風(fēng)等大風(fēng)天氣會(huì)對(duì)風(fēng)力發(fā)電機(jī)的運(yùn)行和收益產(chǎn)生直接影響[注]Jiricka et al.,Herausforderungen bei der Integration von Kliamwandelfolgen und-anpassung in Umweltvertr?glichkeitsprüfungen-ein Blick auf die Planungspraxis in ?sterreich und Deutschland (English:Chanllenges of Integrating Climate Change Effects and Adaptation into Environmental Impact Assessment-Planning Practice in Austria and Germany),in:UVP-Report 28 (3+4):179 (180).。臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮天氣也會(huì)對(duì)海岸工程和海洋工程的運(yùn)營(yíng)安全產(chǎn)生不利影響。

除了直接影響之外，氣候變化主要通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所在地環(huán)境要素[注]根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 2.1—2016)對(duì)“環(huán)境要素”的定義，環(huán)境要素是指構(gòu)成環(huán)境整體的各個(gè)獨(dú)立的、性質(zhì)各異而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也叫環(huán)境基質(zhì)，通常是指大氣、水、聲、振動(dòng)、生物、土壤、放射性、電磁等。(如土壤狀況、水資源分布等)的影響而間接影響建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行[注]《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方案》第二部分，二、(二)對(duì)森林和其他生態(tài)系統(tǒng)的影響。。如強(qiáng)降雨天氣引發(fā)的山洪、泥石流和山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害對(duì)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全運(yùn)行和對(duì)居民生命財(cái)產(chǎn)安全的影響；氣候變化條件下青藏高原多年凍土的變化對(duì)青藏公路和青藏鐵路工程穩(wěn)定性和安全性的影響[2-3]；持續(xù)高溫天氣使森林火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)增加；海平面上升、海岸帶侵蝕和海水入侵等對(duì)海岸帶環(huán)境以及海岸工程的不利影響等[注]《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第9、15、16頁(yè)。。

由此可見(jiàn)，容易受到氣候變化影響的建設(shè)項(xiàng)目主要是鐵路、公路、水路、港口、大中型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及防洪、排水、供水、供電、供氣和通信等城市生命線系統(tǒng)；風(fēng)力發(fā)電站、水力發(fā)電站等能源項(xiàng)目以及滑雪場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、濱海旅游等氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域的項(xiàng)目。除此以外，位于氣候變化敏感脆弱區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目還要考慮氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目周邊生態(tài)系統(tǒng)如植被、生物多樣性以及人群健康的影響。

三、將適應(yīng)氣候變化要求納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的可行性和必要性

綜合考量我國(guó)適應(yīng)氣候變化的政策要求、氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生影響的方式和特點(diǎn)以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的制度設(shè)計(jì)，無(wú)論是直接影響還是間接影響，適應(yīng)氣候變化的要求都可以通過(guò)環(huán)評(píng)制度較好地納入到建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中。

(一)規(guī)劃環(huán)評(píng)可以較好地落實(shí)適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃要求

《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》明確規(guī)定，要將適應(yīng)氣候變化的各項(xiàng)任務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為各級(jí)政府制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內(nèi)容[注]《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第28頁(yè)。，并提出考慮在規(guī)劃內(nèi)的“環(huán)境和生態(tài)影響分析”等篇章中將氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)作為單獨(dú)內(nèi)容進(jìn)行分析[注]《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第9頁(yè)。。

從規(guī)劃環(huán)評(píng)的適用范圍來(lái)看，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第七條第一款和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第二條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)在編制土地利用規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃(“綜合性規(guī)劃”)以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，編寫(xiě)該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或說(shuō)明。無(wú)論是綜合性規(guī)劃還是專項(xiàng)規(guī)劃，都應(yīng)該在各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的框架以內(nèi)根據(jù)確定的基本原則和重點(diǎn)任務(wù)來(lái)編制。因此，在規(guī)劃環(huán)評(píng)中進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是環(huán)評(píng)法相關(guān)規(guī)定的題中應(yīng)有之義，可以較好地承接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中適應(yīng)氣候變化的相關(guān)要求，在完成《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》規(guī)定任務(wù)的同時(shí)，并不會(huì)過(guò)分增加規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

從專項(xiàng)規(guī)劃的覆蓋領(lǐng)域來(lái)看，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游和自然資源開(kāi)發(fā)等“十專項(xiàng)”幾乎涵蓋所有氣候變化脆弱領(lǐng)域[注]根據(jù)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》對(duì)氣候變化工作薄弱環(huán)節(jié)的分析以及重點(diǎn)任務(wù)的制定，我國(guó)現(xiàn)階段的氣候變化脆弱領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶和相關(guān)海域、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、人體健康以及旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。詳見(jiàn)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第6頁(yè)、第9頁(yè)以后?！吨袊?guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2017年度報(bào)告》也要求提高農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)、海岸帶、城市建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化能力。。因此，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，尤其是各專項(xiàng)規(guī)劃的編制部門(mén)，本身就可能處于氣候變化脆弱領(lǐng)域，負(fù)有加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力的職責(zé)，在規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)特別注意氣候變化的影響和風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)進(jìn)行氣候可行性評(píng)估并將適應(yīng)氣候變化的要求納入其中。

從規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的關(guān)系來(lái)看，一方面，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十八條的規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論應(yīng)該作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的重要依據(jù)，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》的規(guī)定，分析建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線、性質(zhì)和工藝路線等是否符合相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論或者審查意見(jiàn)是環(huán)評(píng)第一階段“調(diào)查分析和制定工作方案”的重要工作內(nèi)容，也是開(kāi)展環(huán)評(píng)工作的前提和基礎(chǔ)[注]《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》，HJ2.1—2016，3.3、圖1。。另一方面，立法和實(shí)踐均要求盡量避免建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)容重復(fù)，已經(jīng)進(jìn)行的規(guī)劃環(huán)評(píng)包含具體建設(shè)項(xiàng)目的，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查意見(jiàn)予以簡(jiǎn)化(《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十八條第三款)。因此，如果在規(guī)劃環(huán)評(píng)中進(jìn)行了氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并制定或提出了相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或意見(jiàn)等，既有利于該要求、標(biāo)準(zhǔn)在具體建設(shè)項(xiàng)目中得以落實(shí)，也可以減少重復(fù)工作，避免建設(shè)項(xiàng)目再進(jìn)行專業(yè)性較強(qiáng)的氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高其可操作性和執(zhí)行率。

(二)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的適用范圍可以基本涵蓋氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域

即使綜合性規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃缺乏對(duì)氣候變化因素的重視，從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)入手也可以將適應(yīng)氣候變化的要求納入其中。比較氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域和環(huán)評(píng)適用范圍即可發(fā)現(xiàn)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》適用范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目種類，尤其是可能對(duì)環(huán)境造成重大影響、依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)并編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)或報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目的種類基本可以涵蓋《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》所認(rèn)定的氣候“脆弱領(lǐng)域、脆弱區(qū)域和脆弱人群”以及由此確立的重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶和相關(guān)海域、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、人體健康、旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。在2017年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中，容易受氣候變化影響的鐵路、公路和水路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于第49項(xiàng)“交通運(yùn)輸業(yè)、管道運(yùn)輸業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)”，容易受極端天氣氣候事件影響的城市生命線系統(tǒng)分別規(guī)定在第31項(xiàng)(電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè))、第32項(xiàng)(燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè))和第33項(xiàng)(水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè))中，第46項(xiàng)是水利工程，旅游業(yè)等屬于第40項(xiàng)(社會(huì)事業(yè)與服務(wù)業(yè))；另外，如第47項(xiàng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和第48項(xiàng)海洋工程也都屬于氣候變化重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域。至于生態(tài)系統(tǒng)和人體健康，環(huán)境影響評(píng)價(jià)本就要求在環(huán)評(píng)報(bào)告中分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和人體健康的影響并提出相應(yīng)預(yù)防和減緩不利影響的措施。因此，即使沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)或者規(guī)劃環(huán)評(píng)中沒(méi)有相關(guān)要求，如果規(guī)定某些位于氣候變化脆弱區(qū)域或?qū)儆跉夂蜃兓嗳躅I(lǐng)域的(大中型)建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)應(yīng)當(dāng)在一定條件下進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，落實(shí)適應(yīng)氣候變化的要求，并且在范圍上基本可以覆蓋目前確定的適應(yīng)氣候變化重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域。

(三)環(huán)評(píng)的參與主體具有承擔(dān)適應(yīng)氣候變化任務(wù)的優(yōu)勢(shì)

從參與主體來(lái)看，環(huán)評(píng)各參與方具有將氣候變化的要求納入環(huán)評(píng)的便利條件。建設(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人承擔(dān)環(huán)保主體責(zé)任，既負(fù)有建設(shè)項(xiàng)目適應(yīng)氣候變化的注意義務(wù)，也熟知各項(xiàng)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，便于將適應(yīng)氣候變化的要求納入建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行各個(gè)階段。環(huán)評(píng)報(bào)告的編制單位——環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和人員——了解建設(shè)項(xiàng)目的基本情況以及項(xiàng)目所在地周邊環(huán)境的狀況，熟知各種污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是分析建設(shè)項(xiàng)目面對(duì)氣候變化的脆弱性以及提出相關(guān)建議和意見(jiàn)的理想人選。環(huán)評(píng)報(bào)告的審批部門(mén)是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)編制本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。在2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)雖然不是應(yīng)對(duì)氣候變化的主管部門(mén)，但作為本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)境保護(hù)工作的部門(mén)，與氣候變化的主管部門(mén)——發(fā)展改革部門(mén)——在項(xiàng)目審批以及相關(guān)環(huán)保領(lǐng)域有密切合作，具有環(huán)境保護(hù)管理方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。2018年8月國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部“三定”方案將負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化工作納入生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)范圍，更加有利于該部門(mén)在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)3個(gè)層面統(tǒng)籌考量氣候變化因素。而且生態(tài)環(huán)境部門(mén)與其他氣候變化相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)如氣象部門(mén)、環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)等在環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警、環(huán)境基礎(chǔ)科研等方面具有廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系或組織機(jī)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)，有助于其承擔(dān)起審查建設(shè)項(xiàng)目氣候變化的脆弱性和適應(yīng)能力的責(zé)任。

(四)環(huán)評(píng)的制度設(shè)計(jì)為其納入氣候變化因素提供便利條件

首先，從信息基礎(chǔ)來(lái)看，進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既需要建設(shè)項(xiàng)目周邊環(huán)境的基本信息也需要建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，這些都可以在環(huán)評(píng)程序中獲得。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十七條第一款第(一)、(二)項(xiàng)的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項(xiàng)目的概況和建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀，這為分析氣候變化影響提供了良好的信息基礎(chǔ)和便利條件。前者主要由建設(shè)單位提供，后者主要由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測(cè)資料、背景調(diào)查資料等，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和測(cè)試進(jìn)行調(diào)查、分析和評(píng)估[注]《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》HJ 2.1—2016,5.1.。如果氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由其他機(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行，至少在信息搜集方面意味著大量的重復(fù)工作。

其次，從公眾參與的便利性來(lái)看，環(huán)評(píng)制度也是將二者結(jié)合的極佳工具?？疾旖ㄔO(shè)項(xiàng)目整個(gè)審批程序，環(huán)評(píng)制度是公眾參與的法定途徑，在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)編制階段和審批階段都規(guī)定了公眾參與的程序，要求建設(shè)單位和審批單位應(yīng)當(dāng)依法征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有高度的科學(xué)性和專業(yè)性，不論是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)還是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)都難以單獨(dú)完成，需要征求經(jīng)濟(jì)、氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、城建、海洋等相關(guān)部門(mén)、科研單位和專家意見(jiàn)并充分考慮當(dāng)?shù)鼐用窈铜h(huán)境保護(hù)團(tuán)體等的意見(jiàn)和建議。環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公眾參與的詳細(xì)規(guī)定[注]除了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十五條、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第十三條對(duì)公眾參與的原則性規(guī)定之外，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2006〕28號(hào))對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與程序做出了專門(mén)的規(guī)定?！丁笆濉杯h(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》進(jìn)一步提出要制定《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，探索更有效和可操作的公眾參與模式。為氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和信息來(lái)源的廣泛性提供了法律保障。

最后，從建設(shè)項(xiàng)目的審批體制來(lái)看，環(huán)評(píng)制度也有利于將適應(yīng)氣候變化的要求融入建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行全過(guò)程。雖然2017年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表的審批時(shí)間由可行性研究階段調(diào)整為開(kāi)工建設(shè)前，取消了環(huán)評(píng)前置，實(shí)行與其他審批事項(xiàng)的并聯(lián)，但是環(huán)評(píng)許可依然是取得建設(shè)項(xiàng)目施工許可證的前提條件，在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目審批和建設(shè)過(guò)程中占據(jù)重要地位，同時(shí)住建部門(mén)熟知建設(shè)工程的設(shè)計(jì)和建造標(biāo)準(zhǔn)，有利于監(jiān)督和保障重特大建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)適應(yīng)氣候變化要求。

(五)現(xiàn)行的其他環(huán)境管理制度難以承擔(dān)適應(yīng)氣候變化的任務(wù)

除了環(huán)評(píng)制度以外，現(xiàn)行的其他與氣候變化有關(guān)的環(huán)境管理制度難以承擔(dān)起評(píng)估氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施的任務(wù)。已經(jīng)在我國(guó)實(shí)施的清潔發(fā)展機(jī)制和碳排放權(quán)交易制度旨在控制和減少溫室氣體排放量，屬于減緩氣候變化而非適應(yīng)氣候變化方面的措施。

在建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)建審批過(guò)程中還有一項(xiàng)制度與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)，即氣候可行性論證制度。為了規(guī)范氣候可行性論證活動(dòng)，中國(guó)氣象局在2008年制定發(fā)布了《氣候可行性論證管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及大型太陽(yáng)能、風(fēng)能等氣候資源開(kāi)發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目都需要進(jìn)行氣候可行性論證，以避免或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能受氣象災(zāi)害、氣候變化的影響或者可能對(duì)局地氣候、生態(tài)產(chǎn)生的影響(《辦法》第一條)?！稓庀蠓ā返谌臈l第一款也有相關(guān)規(guī)定。在國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，國(guó)務(wù)院發(fā)文將“重大規(guī)劃、重點(diǎn)工程項(xiàng)目的氣候可行性論證”列為投資項(xiàng)目報(bào)建審批“涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估”事項(xiàng)[注]《清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案》(國(guó)發(fā)〔2016〕29號(hào))。，為了適應(yīng)這一變化，中國(guó)氣象局于2016年啟動(dòng)了修訂工作[注]關(guān)于《氣候可行性論證管理辦法》(修改征求意見(jiàn)稿)說(shuō)明，第1頁(yè)。。

雖然氣候可行性論證包含了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容，但它并不能完全滿足適應(yīng)氣候變化的要求。首先，適用范圍不明確，《辦法》第七條第一款對(duì)適用范圍的規(guī)定大多使用“重點(diǎn)”領(lǐng)域、“重大”基礎(chǔ)設(shè)施、“大型”工程建設(shè)項(xiàng)目等不確定性概念且缺乏具體的實(shí)施細(xì)則或項(xiàng)目名錄；即使是被列為“涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)”的重大規(guī)劃和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的氣候可行性論證，也只是規(guī)定“具體目錄由國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門(mén)另行制定并公布”，導(dǎo)致其可操作性不強(qiáng)，這是氣候可行性論證目前實(shí)施率不高的重要原因。而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的種類和規(guī)模有明確的劃分且有對(duì)應(yīng)的環(huán)評(píng)要求，而且該名錄隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，有利于建設(shè)單位明確義務(wù)。其次，除了某些重大規(guī)劃和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的氣候可行性論證因被納入“涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)”而屬于強(qiáng)制性義務(wù)，對(duì)于其他規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言，氣候可行性論證仍以技術(shù)服務(wù)為主，不是行政許可[注]在《清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案》發(fā)布之前，部分省市將氣候可行性論證列為行政審批事項(xiàng)，但是這一文件取消了此項(xiàng)規(guī)定，如海南省氣象局取消氣候可行性論證行政審批事項(xiàng)。，不屬于建設(shè)單位的法定義務(wù)，這是目前氣候可行性論證實(shí)施率低的主要原因。最后，即使進(jìn)一步明確了氣候可行性論證的適用范圍，其也主要適用于重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于其他大量中小型的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言雖然不需要專門(mén)進(jìn)行氣候可行性論證，但也并不意味著不需要考慮氣候變化的因素，這部分規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目只能通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)將氣候變化因素納入其中。

綜上所述，由于與規(guī)劃環(huán)評(píng)的緊密關(guān)系，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)便于承接和落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)中關(guān)于適應(yīng)氣候變化的要求，適用范圍廣，基本能夠涵蓋氣候變化脆弱領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目種類，且《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》可以通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的發(fā)展要求。環(huán)評(píng)制度在參與主體、信息基礎(chǔ)以及公眾參與等方面具有進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的天然優(yōu)勢(shì)和便利條件，環(huán)評(píng)在整個(gè)審批程序中的地位和作用也有利于生態(tài)環(huán)境部門(mén)和建設(shè)部門(mén)告知、審查和監(jiān)督建設(shè)單位落實(shí)適應(yīng)氣候變化的要求。

而且與減緩氣候變化相比，適應(yīng)氣候變化更適宜被納入環(huán)評(píng)，因?yàn)榄h(huán)評(píng)主要適用于新建、改建和擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，適應(yīng)氣候變化的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求容易被納入。減緩氣候變化的主要任務(wù)在于控制和減少溫室氣體排放，排放溫室氣體的企業(yè)或建設(shè)項(xiàng)目很多已經(jīng)建設(shè)完成并投入運(yùn)行，無(wú)需再進(jìn)行環(huán)評(píng)。簡(jiǎn)而言之，從時(shí)間范圍上講，環(huán)評(píng)只適用于擬建的項(xiàng)目，而非已建的項(xiàng)目，對(duì)于減緩氣候變化的要求而言其適用范圍有限。所以，將適應(yīng)氣候變化的要求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，尤其是落實(shí)到具體的建設(shè)項(xiàng)目上并使之制度化和規(guī)范化，不僅可以通過(guò)環(huán)評(píng)制度予以實(shí)現(xiàn)，而且在現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中只能通過(guò)環(huán)評(píng)制度才能達(dá)到最大程度和實(shí)現(xiàn)最高效率。

四、將適應(yīng)氣候變化要求納入現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度面臨的挑戰(zhàn)

(一)法律基礎(chǔ)薄弱

我國(guó)目前實(shí)施的環(huán)評(píng)法律法規(guī)中并沒(méi)有將氣候或氣候變化因素明確規(guī)定為環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)要素。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》均未對(duì)環(huán)評(píng)中的“環(huán)境”概念做出定義，《環(huán)境保護(hù)法》第二條對(duì)環(huán)境的定義也未將“氣候”或“氣候變化”這一因素包括在內(nèi)。與之不同，歐盟的環(huán)評(píng)指令以及歐盟成員國(guó)如德國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)評(píng)的定義均采取了概括式和列舉式相結(jié)合的定義模式，并在定義中明確列舉了“氣候”這一環(huán)境要素。以2014年新修訂的歐盟環(huán)評(píng)指令2014/52/EU為例，指令第3條第1款對(duì)環(huán)評(píng)的定義中第(a)—(e)項(xiàng)列舉了環(huán)評(píng)需要考慮的環(huán)境要素，其中第(c)項(xiàng)包括了“空間、土地、水、大氣和氣候”。

雖然法律和行政法規(guī)均未明確將“氣候”或“氣候變化”因素規(guī)定為環(huán)境要素，但是如果擴(kuò)大考察范圍，“氣候”也應(yīng)該屬于環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的環(huán)境要素。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第八條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容包括建設(shè)項(xiàng)目周邊環(huán)境現(xiàn)狀，這里的環(huán)境不僅指土壤、大氣、水和生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)該包括氣候環(huán)境?！陡＝ㄊ?yīng)對(duì)氣候變化實(shí)施方案》[注]《福建省應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)施方案》閩政辦〔2008〕68號(hào)。要求各級(jí)各有關(guān)部門(mén)“在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和重大項(xiàng)目安排中，要充分考慮到氣候變化的影響，把氣候環(huán)境論證和評(píng)估作為可行性研究的重要組成部分”。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ2.1—2016)規(guī)定對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查與評(píng)價(jià)包括對(duì)自然環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查，內(nèi)容之一就是氣候與氣象(5.3.1)。除了總綱以外，氣候變化脆弱領(lǐng)域的行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 城市軌道交通》(HJ453—2008，6.1.4 f))、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 輸變電工程》(HJ24—2014，6.2.4)以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》(HJ/T88—2003，3.4.2)等[注]根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ2.1—2016)的規(guī)定，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系由總綱、污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)境要素環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則、專題環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則等構(gòu)成(條目3.2)。此處主要在行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則中結(jié)合《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》中確定的氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域進(jìn)行分析和對(duì)比。都明確規(guī)定氣候與氣象屬于建設(shè)項(xiàng)目周邊自然環(huán)境的調(diào)查和評(píng)價(jià)內(nèi)容。除了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則以外，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 130—2014)也明確規(guī)定環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容包括氣候與氣象(6.2.1)。由此可見(jiàn)，氣候環(huán)境作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)意義上的“環(huán)境”要素之一在技術(shù)導(dǎo)則層面是被普遍承認(rèn)的。

雖然環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則在環(huán)評(píng)實(shí)踐中發(fā)揮著重要的作用，但只是國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律以及環(huán)評(píng)法律中“氣候”這一環(huán)境要素的缺位不僅使我國(guó)對(duì)“環(huán)境”的定義有所缺失，而且使得將應(yīng)對(duì)氣候變化要求納入環(huán)評(píng)缺乏強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。

(二)與環(huán)評(píng)的目的不完全一致

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的是分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中和實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的(重大不利)影響并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。從該意義上講，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)區(qū)域氣候以及氣候變化可能產(chǎn)生的影響毫無(wú)疑問(wèn)屬于環(huán)評(píng)的范圍，但這屬于減緩氣候變化的內(nèi)容。適應(yīng)氣候變化則是要求在分析和評(píng)估氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目及其周邊環(huán)境可能產(chǎn)生的影響的基礎(chǔ)上，確定建設(shè)項(xiàng)目面對(duì)氣候變化的脆弱性并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，這實(shí)際上是兩個(gè)不同的方向。現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度能否解決這一沖突？歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令就是通過(guò)特別規(guī)定要求考慮“建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)氣候變化的脆弱性”這種增加環(huán)評(píng)內(nèi)容的方式來(lái)強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化的重要性。

(三)與現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的內(nèi)容不完全融合

前文提到，氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的影響包括直接影響和間接影響，要分析間接影響就要分析氣候變化對(duì)項(xiàng)目周邊環(huán)境要素的影響，即周邊環(huán)境要素在氣候變化趨勢(shì)下可能產(chǎn)生的變化，如水資源分布狀況、凍土層、大氣環(huán)境以及生物多樣性等的改變，這與擬議的建設(shè)項(xiàng)目并無(wú)直接的關(guān)系，屬于所謂的“基線情景”(baseline scenario)，它要求建設(shè)單位在環(huán)評(píng)報(bào)告中分析和評(píng)估項(xiàng)目所在地周邊環(huán)境在不實(shí)施擬議項(xiàng)目的情況下的發(fā)展變化，這正是目前環(huán)評(píng)制度中一個(gè)頗具爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度并未要求分析“基線情景”，但是如果考察域外環(huán)評(píng)制度的發(fā)展，這一要求在2014年修訂的歐盟《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》(2014/52/EU)中已經(jīng)得到體現(xiàn)。根據(jù)指令修改原因第31項(xiàng)的說(shuō)明、第5條第1款第(f)項(xiàng)的規(guī)定以及附件4(《環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的基本內(nèi)容》)第3條的規(guī)定，在現(xiàn)有的環(huán)境信息和科研成果的基礎(chǔ)上，在可承擔(dān)的范圍以內(nèi)，環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)該對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所在地的環(huán)境狀況在不進(jìn)行擬議項(xiàng)目情況下的發(fā)展變化進(jìn)行概述[注]2014/52/EU am 25.4.2014,OJEU,L 124/5,10 and 17.。這一規(guī)定雖然在環(huán)評(píng)指令修改草案頒布之初即受到歐盟各成員國(guó)的激烈批評(píng)，但最終歐盟委員會(huì)還是堅(jiān)持了自己的觀點(diǎn)，只是增加了限制性條件，要求“根據(jù)現(xiàn)有的環(huán)境信息和科研成果并在可承擔(dān)的范圍內(nèi)”進(jìn)行。

這一要求并非歐盟的創(chuàng)新，早在2011年香港高等法院在香港市民朱綺華訴香港環(huán)保署一案中就對(duì)此問(wèn)題有過(guò)爭(zhēng)議[4]。朱綺華以港珠澳大橋香港段的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中的空氣質(zhì)量影響評(píng)估部分沒(méi)有提供不修建大橋情況下的空氣質(zhì)量報(bào)告為由將香港環(huán)保署訴至高等法院，高等法院在判決中認(rèn)同了原告提出的理由，認(rèn)為被告應(yīng)該在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中提供不修建兩段公路的空氣質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r的信息，但是高等法院的上訴庭又在隨后的判決中否定了這一結(jié)論，認(rèn)為現(xiàn)行的《環(huán)評(píng)條例》并未有此要求，因此它不屬于環(huán)評(píng)的內(nèi)容[注]判決文書(shū)：CACV 84/2011,No.33-36：http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=78373&currpage=T.。

如果能在環(huán)評(píng)報(bào)告中適當(dāng)引入“基線情景”的規(guī)定，那么就能通過(guò)分析和預(yù)測(cè)項(xiàng)目周邊環(huán)境要素在氣候變化趨勢(shì)下的改變來(lái)分析氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的間接影響。但是進(jìn)行基線情景分析會(huì)增加建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也沒(méi)有相應(yīng)的資質(zhì)和能力來(lái)進(jìn)行此項(xiàng)工作，而且氣候變化的時(shí)間單位通常較長(zhǎng)(如50～100年)，有些建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)使用壽命并沒(méi)有那么長(zhǎng)，因此是否有必要和有可能在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度中引入基線情景分析還需要進(jìn)一步考察和論證。

(四)缺乏當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓绊懪c風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估資料

要分析和評(píng)估氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響，除了需要掌握建設(shè)項(xiàng)目的基本情況和周圍環(huán)境的現(xiàn)狀之外，重要的是需要當(dāng)?shù)貧夂蜃兓u(píng)估資料，包括當(dāng)?shù)貧夂蜃兓内厔?shì)、程度和影響范圍等，據(jù)此來(lái)確定氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的直接影響和間接影響，在此基礎(chǔ)上提出適應(yīng)氣候變化的建議和措施。如果缺乏相關(guān)的氣候變化評(píng)估資料，卻要求建設(shè)單位或環(huán)評(píng)單位進(jìn)行氣候變化的影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不現(xiàn)實(shí)，他們不可能也不應(yīng)該承擔(dān)起氣候變化基礎(chǔ)科研的任務(wù)。

我國(guó)目前缺乏區(qū)域性的專門(mén)的適應(yīng)氣候變化方案以及區(qū)域性的氣候變化影響評(píng)估資料?！秶?guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》要求各級(jí)政府在制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時(shí)納入適應(yīng)氣候變化的各項(xiàng)任務(wù)，并制定各級(jí)適應(yīng)氣候變化方案[注]見(jiàn)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第五部分“保障措施”第(一)項(xiàng)“完善體制機(jī)制”第2條。。這項(xiàng)任務(wù)目前主要停留在省級(jí)行政單位，各省、自治區(qū)和直轄市紛紛在應(yīng)對(duì)氣候變化方案中專章規(guī)定了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容和措施，福建省還專門(mén)制定了《福建省適應(yīng)氣候變化方案》[注]《關(guān)于印發(fā)福建省適應(yīng)氣候變化方案的通知》，閩發(fā)改區(qū)域〔2014〕833號(hào)，2014年12月31日。。在自然科學(xué)成果方面，我國(guó)除了定期發(fā)布《國(guó)家氣候變化評(píng)估報(bào)告》以外，還陸續(xù)進(jìn)行了區(qū)域和流域的氣候變化影響評(píng)估工作[注]國(guó)家氣候中心依托中國(guó)氣象局氣候變化專項(xiàng)支持，會(huì)同其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者，編寫(xiě)和出版了“流域/區(qū)域氣候變化影響評(píng)價(jià)報(bào)告叢書(shū)”，包括《云南省氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2011)、《鄱陽(yáng)湖流域氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2011)、《長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2011)、《海河流域氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2012)、《淮河流域氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2012)、《松花江流域氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2013)、《塔里木河流域氣候變化影響評(píng)估報(bào)告》(2014)。除此以外，國(guó)家氣象局陸續(xù)發(fā)布了東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北、新疆等8個(gè)區(qū)域氣候變化評(píng)估報(bào)告并發(fā)布在中國(guó)氣象網(wǎng)上，如第一期“華東區(qū)域氣候變化評(píng)估報(bào)告”：http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2013zhuant/20130620/index.html， 最后訪問(wèn)日期2017年10月16日。另有陳曉光、張存杰：《西北區(qū)域氣候變化評(píng)估報(bào)告》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社2013年版。，但多以區(qū)域和流域?yàn)榛締挝唬允?、自治區(qū)和直轄市為單位的偏少；不少科學(xué)研究又以階段性成果居多[5-7]， 缺少比較權(quán)威的、長(zhǎng)期跟蹤研究和定期發(fā)布的成果，具有一定的科學(xué)上的不確定性。但是，建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行氣候變化適應(yīng)性或氣候可行性研究過(guò)程中需要的氣候變化影響評(píng)估的資料應(yīng)該具有較高的確定性和具體性，與建設(shè)項(xiàng)目周邊環(huán)境相關(guān)，空間尺度不能太大。因此，要在環(huán)評(píng)過(guò)程中進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目氣候脆弱性評(píng)估并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施和建議需要以區(qū)域氣候變化影響評(píng)估為基礎(chǔ)，以區(qū)域氣候變化適應(yīng)方案為指導(dǎo)，如果兩者都欠缺，無(wú)論環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)還是建設(shè)單位都難以承擔(dān)起進(jìn)行區(qū)域氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的任務(wù)。

(五)科學(xué)研究的不確定性

即使具備區(qū)域氣候變化影響評(píng)估的科學(xué)研究報(bào)告，在使用科研報(bào)告的結(jié)論時(shí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也面臨無(wú)法回避的問(wèn)題——?dú)夂蜃兓绊懞惋L(fēng)險(xiǎn)的不確定性。政府間氣候變化委員會(huì)(PICC)在發(fā)布的報(bào)告中也承認(rèn)并專門(mén)說(shuō)明了其研究成果的科學(xué)不確定性并對(duì)結(jié)論的可信度進(jìn)行了區(qū)分和標(biāo)識(shí)[注]IPCC《氣候變化2014綜合報(bào)告》第37頁(yè)。。即使是權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的研究報(bào)告，針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題前后也可能出現(xiàn)不同的結(jié)論或?qū)Y(jié)論不斷進(jìn)行修正[注]比如《第三次國(guó)家氣候變化評(píng)估報(bào)告》顯示，近百年來(lái)(1909—2011)中國(guó)陸地區(qū)域平均增溫0.9～1.5℃，高于《第二次國(guó)家氣候變化評(píng)估報(bào)告》平均增溫0.5～0.8℃的結(jié)論。。氣候變化影響時(shí)間、地點(diǎn)和程度上的不確定性會(huì)使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)難以確定由于氣候變化而引起的建設(shè)項(xiàng)目周邊環(huán)境的變化并據(jù)此提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，因此，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否采用以及采用哪些研究結(jié)論是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行氣候變化影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的又一大難題。

(六)缺乏氣候變化影響評(píng)估的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則

即使有區(qū)域氣候變化影響評(píng)估資料和區(qū)域適應(yīng)氣候變化方案，在具體的建設(shè)項(xiàng)目氣候脆弱性評(píng)估中也需要具體的、可操作的技術(shù)導(dǎo)則和評(píng)估方法。國(guó)家氣候中心氣候變化影響評(píng)估部于2009年11月發(fā)布了《氣候變化影響綜合評(píng)估辦法(2.0版)》部分填補(bǔ)了這一空白。雖然2014年新修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ130—2014)將氣候因素納入規(guī)劃環(huán)評(píng)的環(huán)境要素，但并沒(méi)有給出明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法[8]。

五、將適應(yīng)氣候變化因素納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的路徑

雖然將適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評(píng)面臨著上述種種困難和挑戰(zhàn)，但我們更應(yīng)該看到環(huán)評(píng)制度在納入氣候變化要求方面的優(yōu)勢(shì)和巨大潛力[8]。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)可以將適應(yīng)氣候變化的要求以政策—規(guī)劃—建設(shè)項(xiàng)目的路徑“納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程”[9]。綜合考察其他國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以在環(huán)評(píng)法律體系中有條件分層次地規(guī)定適應(yīng)氣候變化的相關(guān)要求。

(一)在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)評(píng)法律體系中逐步規(guī)定與氣候變化相關(guān)的內(nèi)容

我國(guó)目前的環(huán)評(píng)法律體系主要是由《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2003、2014)以及兩個(gè)部門(mén)規(guī)章《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》(1998、2017)和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》(2006)組成。由于氣候或氣候變化因素均未在其中有所體現(xiàn)，導(dǎo)致將氣候變化因素納入環(huán)評(píng)缺乏有力的法律基礎(chǔ)。因而，可以酌情考慮在《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“環(huán)境”的定義中增加“氣候”這一環(huán)境要素，在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律中承認(rèn)“氣候環(huán)境”也屬于受法律保護(hù)的環(huán)境的一部分，或者至少在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中原則性地規(guī)定加強(qiáng)對(duì)氣候變化因素的重視并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，然后再根據(jù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的不同任務(wù)和功能分別在兩個(gè)部門(mén)規(guī)章中作出差別性的但互相關(guān)聯(lián)的規(guī)定。

(二)在規(guī)劃環(huán)評(píng)法律中規(guī)定氣候變化的相關(guān)內(nèi)容

根據(jù)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》的規(guī)定，首先，應(yīng)該把適應(yīng)氣候變化的各項(xiàng)任務(wù)納入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。其次，在屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的綜合性規(guī)劃(第七條)和專項(xiàng)規(guī)劃(第九條)中根據(jù)本省的實(shí)際情況制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化方案或者在綜合性規(guī)劃中包含氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)內(nèi)容，尤其是位于氣候變化敏感脆弱地區(qū)的省份。目前，大多數(shù)省份都發(fā)布了本省(自治區(qū)、直轄市)的節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的規(guī)劃或者工作方案，但這屬于減緩氣候變化方面的內(nèi)容；廣東省、哈密市等省市制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的方案，包含了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容[注]詳見(jiàn)中國(guó)氣候變化信息網(wǎng)：http://www.ccchina.gov.cn/list.aspx?clmId=60&page=0，最后訪問(wèn)時(shí)間為2017年11月15日。，福建省則專門(mén)制定了《福建省適應(yīng)氣候變化方案》。

各市、縣需要將省級(jí)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的要求落實(shí)到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中來(lái)，并且根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)定，在“一地、三域和十專項(xiàng)”規(guī)劃中針對(duì)當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓嗳鯀^(qū)域、脆弱領(lǐng)域和脆弱人群提出相應(yīng)的適應(yīng)措施。

(三)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)法規(guī)中納入適應(yīng)氣候變化的要求

首先，可以考慮在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)內(nèi)容的規(guī)定中增加關(guān)于氣候和氣候變化的內(nèi)容。其次，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)在氣候變化方面的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在氣候變化方面引入“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的模式，即在氣候變化敏感脆弱區(qū)域和領(lǐng)域進(jìn)行的規(guī)劃環(huán)評(píng)中進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目適應(yīng)氣候變化的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，建設(shè)項(xiàng)目只需要審查其是否符合規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求即可。再次，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與其他環(huán)境管理制度在氣候變化方面的合作，構(gòu)建完善的適應(yīng)氣候變化環(huán)境管理的措施體系。例如根據(jù)《氣候變化可行性論證管理辦法》的規(guī)定，已經(jīng)進(jìn)行了氣候變化可行性論證的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目不再需要進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。最后，在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》第三條“環(huán)境敏感區(qū)”的范圍中可以增加氣候變化敏感脆弱區(qū)域，將目前已經(jīng)確定的氣候變化敏感脆弱區(qū)域與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的“環(huán)境敏感區(qū)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，將來(lái)在此區(qū)域內(nèi)新建、改建和擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目就有義務(wù)在環(huán)評(píng)中考察氣候變化因素。

(四)在環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則中將氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及方法進(jìn)一步具體化

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》在我國(guó)環(huán)評(píng)實(shí)踐中起著重要的作用。我國(guó)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系除了總綱以外主要由行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則和環(huán)境要素技術(shù)導(dǎo)則組成，行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則有部分屬于氣候變化“脆弱領(lǐng)域”，例如城市軌道交通和水利水電，可以在這部分導(dǎo)則中進(jìn)一步明確建設(shè)項(xiàng)目適應(yīng)氣候變化的要求，將該類項(xiàng)目進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的條件、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法具體化；環(huán)境要素技術(shù)導(dǎo)則主要解決氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目間接影響的問(wèn)題，通過(guò)分析氣候變化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目周邊環(huán)境要素的影響來(lái)評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目的氣候變化脆弱性并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施。將適應(yīng)氣候變化的要求在不同的技術(shù)導(dǎo)則中予以有區(qū)別的規(guī)定也有利于把適應(yīng)氣候變化工作有針對(duì)性地、分階段地推進(jìn)，突出氣候變化脆弱區(qū)域和領(lǐng)域這一重點(diǎn)。而且，技術(shù)導(dǎo)則的修改更為靈活，更有利于將氣候變化的科學(xué)研究成果體現(xiàn)其中。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)屬于受氣候變化影響嚴(yán)重的國(guó)家，正在積極參與全球氣候治理，相對(duì)于減緩氣候變化的長(zhǎng)期性和階段性，適應(yīng)氣候變化更具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化意識(shí)、提高氣候變化適應(yīng)能力是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為綜合性、源頭性的預(yù)防環(huán)境污染的管理制度具有進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以落實(shí)適應(yīng)氣候變化要求的制度優(yōu)勢(shì)和便利條件，雖然面臨理論挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境，但是從技術(shù)層面都可以得到解決，并且已經(jīng)有其他國(guó)家或地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。將氣候變化因素納入環(huán)評(píng)制度應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》為依據(jù)，有條件分階段地在法律、行政法規(guī)、規(guī)章和各項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則中進(jìn)行規(guī)定，既滿足適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需求，也不過(guò)分加重建設(shè)單位、環(huán)評(píng)部門(mén)和審批單位的負(fù)擔(dān)，合理進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，讓環(huán)評(píng)制度真正發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的預(yù)防作用。