李小敏

(長(zhǎng)沙學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410022)

近年來(lái)，我國(guó)因鄰避設(shè)施的修建引發(fā)的鄰避型群體事件頻發(fā)，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定形成危害，同時(shí)也影響了我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè).學(xué)界對(duì)此議題高度關(guān)注，并進(jìn)行了充分的研究，主要形成了制度主義和建構(gòu)主義兩條路徑，前者強(qiáng)調(diào)通過(guò)組織管理和制度設(shè)計(jì)來(lái)防止危機(jī)，聚焦于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估制度和管控方法，后者強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性，關(guān)注民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知以及風(fēng)險(xiǎn)的放大及社會(huì)演化.協(xié)商民主理論研究的興起源自國(guó)外學(xué)者對(duì)以“票決民主”為特征的代議制自由主義民主的反思，早期的學(xué)者在一定程度上將協(xié)商民主作為競(jìng)爭(zhēng)政治的替代概念，將其視作一種新的憲政形式，后來(lái)隨著研究的不斷拓進(jìn)，學(xué)者們也將其視作一種治理形式以及決策形式.協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)平等，鼓勵(lì)公民參與，尊重不同的偏好和觀點(diǎn)，推崇經(jīng)由公開(kāi)討論、對(duì)話而形成的公共理性，將技術(shù)置于民主控制之下，因此，我們可以將此理論引入到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理研究中來(lái).

1 鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

1986年，德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪颂岢隽?“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念，用以描述充滿風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會(huì).貝克指出，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨嚴(yán)重的環(huán)境退化問(wèn)題，人類(lèi)居住其中的生態(tài)環(huán)境不斷遭受破壞[1].改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在相對(duì)有限的時(shí)空背景下、以粗放式發(fā)展為主要方式，進(jìn)行了巨量的現(xiàn)代化建設(shè)，高污染、高排放、高能耗貫穿其中，并且由于我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，改革尚不完善，導(dǎo)致了許多社會(huì)矛盾與不穩(wěn)定事件，蘊(yùn)含了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn).如亨廷頓所言，穩(wěn)定成為問(wèn)題，正是變革社會(huì)過(guò)程中的特征[2].

“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，與“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念相伴而來(lái).2000年之前，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理被自然科學(xué)界理解為技術(shù)層面的管控，強(qiáng)調(diào)從技術(shù)層面尋找應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的方法；2000年之后，人文社科領(lǐng)域開(kāi)始主導(dǎo)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概念的解釋?zhuān)宋纳鐣?huì)科學(xué)學(xué)者們認(rèn)為，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指社會(huì)系統(tǒng)遭致?lián)p失或發(fā)生社會(huì)危機(jī)的不確定性，也即社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn).由此，我們將鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)定義為：因鄰避工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)本身固有的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，損害公眾利益，引起公眾抗?fàn)?，形成鄰避沖突，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩或危機(jī)的可能性和現(xiàn)實(shí)性.鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是目前我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要構(gòu)成部分.在我國(guó)，因鄰避工程項(xiàng)目建設(shè)而導(dǎo)致的鄰避沖突，不僅成為垃圾焚燒、石油化工等為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的大型項(xiàng)目建設(shè)的根本阻力，在一定程度上阻礙了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，并且常常導(dǎo)致鄰避型群體事件，造成社會(huì)的無(wú)序和緊張狀態(tài)，影響社會(huì)的穩(wěn)定有序運(yùn)行.

鄰避沖突，是鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的源頭.鄰避沖突是在多種類(lèi)多層次原因的共同促發(fā)下爆發(fā)的.其表層原因是項(xiàng)目周邊居民的利益受損.一般認(rèn)為，鄰避工程是指地方上所不愿意接受的、但卻是達(dá)成一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)公共福利所不可或缺的工程項(xiàng)目.陶鵬、童星將鄰避工程分為四類(lèi)：污染類(lèi)，如垃圾焚燒場(chǎng)；風(fēng)險(xiǎn)聚集類(lèi)，如核電廠、化工廠等；污名化類(lèi)，如戒毒中心、監(jiān)獄等；心理不悅類(lèi)，如殯儀館等.此類(lèi)工程雖然會(huì)增進(jìn)一定范圍的公共利益，但具有負(fù)的外部性，以及價(jià)值-風(fēng)險(xiǎn)分布不均衡的典型特征.鄰避工程會(huì)給東道社區(qū)帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(如有毒有害的廢水、廢氣、廢渣等)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)(如居住的舒適性降低，周邊房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損等)以及健康風(fēng)險(xiǎn).侯光輝、王元地指出了鄰避工程風(fēng)險(xiǎn)的演化路徑，即以鄰避工程本身的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)為源頭，繼而引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn).正是對(duì)鄰避工程可能導(dǎo)致健康、安全、環(huán)境及財(cái)產(chǎn)損害的普遍擔(dān)憂，是居民抗拒鄰避工程的最直接的心理驅(qū)動(dòng)力，在極為明晰的權(quán)利意識(shí)和環(huán)保理念的指引下，往往會(huì)導(dǎo)致抵抗地方政府鄰避工程決策行為的發(fā)生.

深層原因是鄰避工程決策中公民參與不足.在我國(guó)現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程快速推進(jìn)過(guò)程中，包括鄰避工程在內(nèi)的大量工程項(xiàng)目上馬，但現(xiàn)階段在鄰避工程決策中，從工程選址，到開(kāi)工建設(shè)，再到鄰避型群體性事件發(fā)生，民眾的知情權(quán)很少得到尊重，更難談得上民眾參與鄰避工程決策.地方政府、相關(guān)專(zhuān)家及企業(yè)三者常常結(jié)成利益聯(lián)盟，在表達(dá)利益主張時(shí)形成壓倒性的局面，弱勢(shì)群體常常被視為自私自利的、沒(méi)有覺(jué)悟的、不顧大局的“攪局者”，缺乏利益表達(dá)渠道，也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)維護(hù)自身權(quán)利.朱德米、平輝艷指出，我國(guó)重大工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的不足與滯后，是促使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索和催化劑.一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，公民參與公共事務(wù)的要求日益增多，另一方面，公共政策制定的科學(xué)化民主化，離不開(kāi)與政策對(duì)象群體的互動(dòng)和交流，但如果政治體系無(wú)法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)的政治行為就可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定[3].

根本原因是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的不平衡，是權(quán)力中心主義對(duì)權(quán)利中心主義的漠視.風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)對(duì)于未來(lái)傷害可能性的認(rèn)知，對(duì)于鄰避工程基于自身技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的健康風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，東道社區(qū)的民眾個(gè)人、組織及地方政府從不同角度出發(fā)會(huì)形成不同的認(rèn)知，當(dāng)各方的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知出現(xiàn)分歧，且各方都基于自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和利益采取對(duì)自身有利的行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致沖突的發(fā)生.由于東道社區(qū)民眾直接面對(duì)鄰避工程帶來(lái)的健康風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，毫無(wú)疑問(wèn)他們期望停止鄰避工程的建設(shè)，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生.而一些地方政府更多地考量的是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自身政績(jī)的提升，因而對(duì)鄰避工程所蘊(yùn)含的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度低，在立項(xiàng)建設(shè)鄰避工程和保護(hù)民眾健康二者之間，往往選擇前者.一方面是公民對(duì)政府運(yùn)用公共權(quán)力提供公共安全保障的期望，另一方面是這一期望所遭受的全面破壞，由此，基于不同價(jià)值觀的關(guān)于鄰避工程風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的矛盾，常常轉(zhuǎn)化為民眾對(duì)地方政府鄰避決策的抵抗、抗?fàn)幮袨?鄰避沖突看上去是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知沖突，或價(jià)值沖突，但實(shí)則是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利不平衡導(dǎo)致的沖突.從政治角度來(lái)說(shuō)，鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并不在于各種風(fēng)險(xiǎn)本身，而在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知所引起的民眾非自愿的政治化，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的公信力、甚至合法性遭受巨大質(zhì)疑和損害.

鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其結(jié)果在政治上具有反思性，鄰避問(wèn)題看上去是環(huán)境問(wèn)題，在一定意義上，它也是政治問(wèn)題.林尚立認(rèn)為當(dāng)今中國(guó)政治所面臨的張力是，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系及其政治發(fā)展要求與既定體制為應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和分化而增強(qiáng)的調(diào)控力量之間的張力[4].當(dāng)如何化解此種張力？貝克認(rèn)為，無(wú)法再用舊的觀點(diǎn)和制度來(lái)解決現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)所造成的生態(tài)災(zāi)難.預(yù)防與治理鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，需要鄰避工程的利益相關(guān)各方平等地表達(dá)觀點(diǎn)和主張利益，需要理性評(píng)議各種不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，需要建立建設(shè)性的對(duì)話溝通制度.總之，我們需要發(fā)展協(xié)商民主，沿著協(xié)商民主的方向拓展和加強(qiáng)自由民主，才能使風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從容應(yīng)對(duì)生態(tài)災(zāi)難[5].

2 協(xié)商民主概念的三個(gè)維度

隨著科技的進(jìn)步，生產(chǎn)力的發(fā)展，以及全球化的拓展，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)占據(jù)了議事日程的優(yōu)先性[6].人類(lèi)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要新的治理形式和制度安排，而協(xié)商民主恰恰是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，普遍存在的不平等和文化多元主義挑戰(zhàn)的一種可行的、充滿活力的民主政治模式.

政治領(lǐng)域?qū)f(xié)商的強(qiáng)調(diào)，久已有之，自由而平等的公民之間通過(guò)協(xié)商來(lái)進(jìn)行集體政治決策，并非是一種創(chuàng)新[7]，亞里士多德第一個(gè)闡述了協(xié)商民主的價(jià)值.現(xiàn)代意義上的協(xié)商民主是西方社會(huì)在反思以代議制為核心的自由民主的基礎(chǔ)上形成的.1980年約瑟夫·畢賽特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中針對(duì)當(dāng)時(shí)指責(zé)美國(guó)憲法是“精英的”，首先在學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主”概念為美國(guó)憲法的民主特性辯護(hù)[8].隨后，1987年伯納德·曼寧發(fā)表了《論合法性與政治協(xié)商》，1989年喬舒亞·科恩發(fā)表了《協(xié)商與民眾合法性》，進(jìn)一步從立法和決策的合法性角度對(duì)這一概念進(jìn)行了闡述.哈貝馬斯則在揚(yáng)棄傳統(tǒng)自由主義民主與共和主義民主的基礎(chǔ)上，確立了“協(xié)商民主”與“自由民主”和“共和民主”并列的“第三種民主”的聲望.隨后，艾利斯·揚(yáng)等從差異政治和多元文化的視角對(duì)協(xié)商民主理論做了進(jìn)一步拓展.從20世紀(jì)90年代開(kāi)始協(xié)商民主成為一股重要的民主思潮.2002年哈貝馬斯在我國(guó)作了《民主的三種規(guī)范模式》的演講，讓我國(guó)學(xué)術(shù)界開(kāi)始了解協(xié)商民主理論.協(xié)商民主是指，在權(quán)力相互制約的政治共同體中，自由平等的公民基于權(quán)利和理性，依據(jù)一定的程序，通過(guò)公開(kāi)的對(duì)話、討論和論辯，形成合法決策的民主模式.對(duì)協(xié)商民主的涵義，可以從三個(gè)維度去把握：協(xié)商民主是一種宏觀的政治結(jié)構(gòu)，是一種中觀的治理形式，也是一種微觀的決策機(jī)制.

第一，憲政意義上的協(xié)商民主.協(xié)商民主理論對(duì)自由主義民主模式的反思，集中表現(xiàn)在對(duì)代議制民主體制“自利”特性的批評(píng).協(xié)商民主理論家認(rèn)為，傳統(tǒng)自由主義民主以自由主義和私人利益為價(jià)值導(dǎo)向，以政黨政治、選舉政治等為具體運(yùn)行機(jī)制，實(shí)際上是一種為了表達(dá)和主張私人利益與偏好的 “票決民主”，此種民主政治模式具有嚴(yán)重的私人利益傾向，忽視了民主最為本質(zhì)的公共特性，即公共利益和公共理性.經(jīng)由協(xié)商民主的審視，西方代議制票決民主存在明顯的公民參與不足，多數(shù)人與少數(shù)人之間民主權(quán)利沖突等問(wèn)題，由此協(xié)商民主主張以一種制度化的公民參與彌補(bǔ)既有自由民主制度的不足，是一種試圖通過(guò)理性的公開(kāi)對(duì)話和論辯實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變的民主模式.憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定為協(xié)商民主的產(chǎn)生與發(fā)展提供了法律保障，憲政組織結(jié)構(gòu)為協(xié)商民主提供了活動(dòng)空間；協(xié)商民主理論的崛起則給憲政發(fā)展帶來(lái)了新的憧憬：憲政組織合法性基礎(chǔ)將由多數(shù)統(tǒng)治向協(xié)商轉(zhuǎn)變，投票功能由利益聚合向共識(shí)確認(rèn)轉(zhuǎn)變，憲政決策的核心是協(xié)商對(duì)話.

第二，作為治理形式的協(xié)商民主.協(xié)商民主的實(shí)踐形式是多樣的，當(dāng)在公共治理中運(yùn)用協(xié)商民主時(shí)，它就表現(xiàn)為一種治理形式.公共治理是指采取聯(lián)合行動(dòng)調(diào)和互不相同、甚至相互沖突的利益的過(guò)程，在協(xié)商民主的語(yǔ)境下，治理的調(diào)和功能愈發(fā)得到彰顯.協(xié)商民主要求在公共決策過(guò)程中，參與各方在表達(dá)自己偏好的同時(shí)要關(guān)注他人的偏好，不僅關(guān)心個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)，還要關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn).協(xié)商民主在承認(rèn)社會(huì)多元，不同主體之間存在利益差異的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)共同領(lǐng)域的承諾，促進(jìn)政治話語(yǔ)相互理解達(dá)成共識(shí).協(xié)商民主是一種有效的公共治理形式，它能成功回應(yīng)文化間對(duì)話與多元文化社會(huì)理解的一些核心問(wèn)題[9].

第三，作為決策機(jī)制的協(xié)商民主.曼寧認(rèn)為，決策的合法性來(lái)源是意愿的形成過(guò)程，即協(xié)商的過(guò)程.與此同時(shí)，哈貝馬斯指出，有效的行為規(guī)范，只會(huì)是所有可能的相關(guān)者作為協(xié)商參與者而有可能同意的那些行為規(guī)范[10].作為決策機(jī)制的協(xié)商民主，是以公共利益為目標(biāo)，以公民參與為前提，以平等，理性為保障，運(yùn)用公共協(xié)商來(lái)做出具有合法性和集體約束力的決策.協(xié)商民主作為公共決策機(jī)制，用理性討論與協(xié)商替代投票.埃爾斯特在《協(xié)商民主》一書(shū)中指出，協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾[11].

3 作為鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理合適選擇的協(xié)商民主

風(fēng)險(xiǎn)，指損失的不確定性，損失性是風(fēng)險(xiǎn)的根本屬性，不確定性指產(chǎn)生損失的可能性.風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是現(xiàn)實(shí)的，如鄰避工程切實(shí)造成了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、人類(lèi)健康的損害，減損了財(cái)產(chǎn)和利益.針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)性，貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：面向新的現(xiàn)代性》中論述了由科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新而形成的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，指出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源于制度現(xiàn)實(shí)，是“有組織地不負(fù)責(zé)任”的結(jié)果；吉登斯則在《現(xiàn)代性的后果》一書(shū)中對(duì)社會(huì)制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，形成了以貝克和吉登斯為代表的制度主義學(xué)派.

同時(shí)，以斯科特·拉什為代表的文化建構(gòu)主義學(xué)派，將風(fēng)險(xiǎn)視為一種社會(huì)建構(gòu)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)由主觀認(rèn)知而形成的，是人們從不同文化背景和特定場(chǎng)域出發(fā)集體建構(gòu)的產(chǎn)物.斯科特·拉什認(rèn)為，當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上并沒(méi)有增多，也沒(méi)有加劇，只是被認(rèn)知、被意識(shí)到的風(fēng)險(xiǎn)增多了，所以問(wèn)題的關(guān)鍵并不在風(fēng)險(xiǎn)本身，而在于民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知[12].

風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與風(fēng)險(xiǎn)行為高度相關(guān).關(guān)于鄰避工程?hào)|道社區(qū)民眾參與集體行動(dòng)、采取抗?fàn)幮袨榈膭?dòng)因，以前的學(xué)者認(rèn)為這是民眾對(duì)客觀損失或弱勢(shì)的回應(yīng)，此處蘊(yùn)含的前提假設(shè)是，民眾可以準(zhǔn)確地識(shí)別損失程度并因此參與集體行動(dòng).但其后的研究表明，客觀損失與集體行動(dòng)的關(guān)聯(lián)非常微弱[13].目前關(guān)于集體行動(dòng)動(dòng)因研究的出發(fā)點(diǎn)是，集體行動(dòng)是民眾對(duì)于某種主觀感受的回應(yīng)，這種主觀感受通常是憤怒感、心理預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等.從而學(xué)界對(duì)集體行動(dòng)動(dòng)因的關(guān)注焦點(diǎn)，由對(duì)客觀損失的重視，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的強(qiáng)調(diào)[14].

風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知指人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷和態(tài)度.公眾對(duì)鄰避工程的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，是客觀風(fēng)險(xiǎn)(如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)等)，主體因素(如認(rèn)知主體的性格、學(xué)歷、階層、經(jīng)驗(yàn)等)和情境因素共同作用的結(jié)果.情境因素指鄰避沖突發(fā)生的宏觀背景和具體場(chǎng)域，一般認(rèn)為，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，公民社會(huì)的崛起，維權(quán)意識(shí)的高漲，官民信任危機(jī)等，是公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知持續(xù)增長(zhǎng)和鄰避沖突頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景；而政府的GDP政績(jī)觀，封閉鄰避工程公共決策機(jī)制，以及鄰避工程環(huán)評(píng)決策程序，可行性研究，公眾參與等方面具體制度的缺陷，導(dǎo)致了公眾對(duì)鄰避工程的高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，為鄰避型群體事件的爆發(fā)提供了誘因.情境因素是影響公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主導(dǎo)因素，在鄰避工程“實(shí)在風(fēng)險(xiǎn)-感知風(fēng)險(xiǎn)-社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”的演變過(guò)程中，對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大起著根本性的作用.

風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)對(duì)于未來(lái)傷害可能性的認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的又是非現(xiàn)實(shí)的.治理風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的制度主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理和控制相關(guān)制度的建設(shè)，而文化建構(gòu)主義學(xué)派關(guān)注主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵在于公眾參與和溝通協(xié)商，正是在此意義上，協(xié)商民主為鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理提供了新的視角和解決路徑.治理鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)商民主具有以下優(yōu)勢(shì)：

第一，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)平等，尊重差異.鄰避型群體性事件中，民眾處于弱勢(shì)地位，并往往被視為“攪局者”，擁有公共權(quán)力的地方政府，擁有經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)力的企業(yè)，以及擁有知識(shí)話語(yǔ)權(quán)力的專(zhuān)家學(xué)者，常常是其抗?fàn)幍闹饕獙?duì)象.協(xié)商民主以政治平等為保障，強(qiáng)調(diào)公共利益的廣泛性和共識(shí)性，強(qiáng)調(diào)公共決策中參與者同等的話語(yǔ)論證權(quán)利.在哈貝馬斯看來(lái)，民主不再是基于人民的所謂同意，而是基于政府行為的可論辯性，并且政府必須為民眾論辯提供實(shí)現(xiàn)途徑[15].協(xié)商民主重視公民社會(huì)在政策過(guò)程中的地位和作用，以促進(jìn)國(guó)家和公民社會(huì)的良好合作.此外，鄰避型群體性事件中，利益主體多元且復(fù)雜，利益訴求紛繁且雜亂，抵抗行為或平和或劇烈，這是實(shí)現(xiàn)真實(shí)有效協(xié)商的困難所在.然而協(xié)商民主尊重不同利益主體之間存在的差異和分歧，多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)恰恰是協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉，社會(huì)利益的多元化，異質(zhì)性和分散性能夠促進(jìn)理性的公共運(yùn)用，并使民主更加充滿活力.

第二，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公眾參與.縱覽鄰避型群體事件的發(fā)生發(fā)展，常常會(huì)看到在鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃和環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，公眾參與經(jīng)常處于一種被動(dòng)、有限、單向和滯后狀態(tài)，公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)形同虛設(shè)，與公眾利益緊密相關(guān)的鄰避工程公共決策過(guò)程卻缺乏真實(shí)的公眾參與，相關(guān)決策最終遭到公眾抵觸和抗?fàn)帋缀跏请y以避免的，這是導(dǎo)致鄰避工程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在.協(xié)商民主的前提在于公民參與，并且這種參與是建立在公民充分掌握相關(guān)信息、擁有平等發(fā)言機(jī)會(huì)、程序公平的基礎(chǔ)上.協(xié)商民主支持公民通過(guò)自由而平等的協(xié)商參與公共決策和政治生活，為東道社區(qū)民眾表達(dá)環(huán)境利益提供制度化平臺(tái)，通過(guò)公眾參與將封閉的決策環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮殚_(kāi)放、更有責(zé)任心的環(huán)境，從而有助于避免公眾以制度外方式無(wú)序參與和影響鄰避工程公共決策而引發(fā)群體性事件，同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，建立社會(huì)主義生態(tài)文明具有積極意義.

第三，協(xié)商民主尊崇理性.鄰避工程公共決策與民生利益密切聯(lián)系，如果只依據(jù)專(zhuān)家的技術(shù)手段進(jìn)行決策，往往會(huì)忽視決策中的民眾利益.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)破除對(duì)專(zhuān)門(mén)知識(shí)的壟斷，指出行政機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家自身未必能夠準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，更難談得上確切地了解每個(gè)人的利益和偏好所在，以及確知對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)什么是正確的和有益的.貝克指出，只有一種激烈的，有說(shuō)服力的，以科學(xué)論戰(zhàn)武裝起來(lái)的公共領(lǐng)域才能夠?qū)⒖茖W(xué)的精華從糟粕中分離出來(lái)[16].而協(xié)商民主能夠?yàn)樽鸪缋硇缘墓差I(lǐng)域的建立提供恰當(dāng)?shù)穆窂?協(xié)商民主的過(guò)程主要是參與和對(duì)話的過(guò)程，協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的參與是一種理性的參與，協(xié)商參與者在協(xié)商對(duì)話過(guò)程中的陳述、談判和情感必須服從于論證和說(shuō)服，各方參與者之間通過(guò)相互陳述能為彼此所理解并接受的理由的過(guò)程來(lái)證明決策的正當(dāng)性，協(xié)商參與者不是從個(gè)人主義視角參與討論，而應(yīng)尊重他人的多樣性.協(xié)商民主區(qū)別于其他民主形式的本質(zhì)在于，其它民主模式的核心是投票，而協(xié)商民主的核心是建基于理性之上的公開(kāi)對(duì)話、論證和說(shuō)服，是協(xié)商程序的合理性和論證理由的可接受性.協(xié)商民主的精義是通過(guò)程序產(chǎn)生實(shí)體，訴諸理性達(dá)成共識(shí)，從而能有效地保障公民參與和公共生活的質(zhì)量.

盡管有部分學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主無(wú)法解決多元社會(huì)的認(rèn)同問(wèn)題，無(wú)法提供強(qiáng)力制度保障社會(huì)沖突中的弱勢(shì)群體，從而對(duì)協(xié)商民主化解沖突的功能抱持懷疑，但是，菲什金教授通過(guò)政治實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主有助于沖突各方增加互信，減少對(duì)抗，進(jìn)而有利于社會(huì)矛盾和沖突的化解.總之，協(xié)商民主是一種能有效解決社會(huì)沖突，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定的治理模式.

4 協(xié)商民主視角下鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的幾點(diǎn)思考

所有早先的文化和社會(huì)發(fā)展階段以各種方式面對(duì)著危險(xiǎn)，今天的社會(huì)則通過(guò)它看待和處置風(fēng)險(xiǎn)的方式而面對(duì)它自身[17].我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，離不開(kāi)包括鄰避工程在內(nèi)的大量工程建設(shè)的支撐，有效預(yù)防與化解鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須面對(duì)的重大問(wèn)題.

4.1 正確認(rèn)識(shí)協(xié)商民主.

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷增多，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的極權(quán)主義合法化傾向不斷加強(qiáng)，這侵蝕了現(xiàn)代民主原則，因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，要求人類(lèi)不斷拓展民主的內(nèi)涵.協(xié)商民主建立在公民參與，理性審視，公開(kāi)討論基礎(chǔ)之上，能很好地反映公共利益和共同意志，為建設(shè)和諧社會(huì)提供良好的政治秩序和廣泛的支持力量.

首先，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主，不可能推行類(lèi)似西方多黨制的競(jìng)爭(zhēng)性民主，而我國(guó)社會(huì)的多元分化提供了發(fā)展協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ).在我國(guó)，協(xié)商民主不是通過(guò)選舉對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行委托授權(quán)，協(xié)商民主恰恰是對(duì)“票決民主”的替代；在我國(guó)，更應(yīng)該把協(xié)商民主看作是一種公共事務(wù)治理模式的民主化.協(xié)商民主建立了包容平等，公正自由的討論溝通機(jī)制，雖然并非每次協(xié)商都能達(dá)成共識(shí)，產(chǎn)生正確的決策，但通過(guò)協(xié)商可以在參與者之間產(chǎn)生更多的信任、合法性，和政治支持，有效促進(jìn)社會(huì)利益的相對(duì)平衡，使民主政治和社會(huì)運(yùn)行朝著良性的方向健康發(fā)展.

其次，協(xié)商民主能有效預(yù)防和化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn).治理鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，重要的是形成一種公民與政府間，公民相互間平等交往、理性對(duì)話的社會(huì)氛圍，要把鄰避工程各相關(guān)利益主體都納入到公共決策之中，通過(guò)理性對(duì)話，在沖突中求共存，在分歧中求協(xié)調(diào)，重構(gòu)政府與社會(huì)的信任關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡.并且，通過(guò)制度化的參與渠道，群眾能有序地實(shí)現(xiàn)政治參與，而不必以極端的方式表達(dá)主張，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定.

4.2 加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè).

作為一種協(xié)商民主的治理方式，公民參與的直接目標(biāo)是促使公共管理的責(zé)任性和回應(yīng)性，在共同協(xié)商中重新建立起政府與公民間的信任.然而，公民參與并不隨意，公民參與本身也需要進(jìn)行制度化建設(shè)，以確保其有效性和合理性.

首先，必須理解公民參與的必要性.長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于公共政策一直有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即公共政策就是政府政策，官員們潛意識(shí)地把決策權(quán)力看作自己的獨(dú)有權(quán)力，公共政策過(guò)程由政府所壟斷.我國(guó)“封閉性”的鄰避工程公共決策機(jī)制難以保證公眾參與和信息溝通的有效落實(shí)，是導(dǎo)致鄰避沖突頻發(fā)的重要原因.因此，有效預(yù)防與化解鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，是有效落實(shí)和加強(qiáng)公民參與，推動(dòng)鄰避工程公共決策過(guò)程由封閉到開(kāi)放的轉(zhuǎn)型.

其次，進(jìn)一步完善公民參與的制度設(shè)計(jì).理解公民參與的必要性，只是理解了公民參與的挑戰(zhàn)性的第一個(gè)部分，而且也可能是最簡(jiǎn)單的一個(gè)部分，即便公共管理者和政策規(guī)劃者接受了公民參與必要性的觀念，他們依然需要選擇在什么時(shí)候、在多大頻率上、以什么方式，以及在多大程度上接納哪些公眾的參與，這被稱(chēng)為公民參與的難題，是管理者面對(duì)的公民參與的第二個(gè)部分的挑戰(zhàn)[18].加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)，需要公共管理者重點(diǎn)思考以下問(wèn)題：哪些公共政策需要公民參與，在什么時(shí)候應(yīng)該接納公民參與，公民參與的范圍和代表性問(wèn)題，以及參與方式問(wèn)題.不是所有的政策都需要公民參與，需要從專(zhuān)業(yè)性、社會(huì)性和矛盾性三方面進(jìn)行評(píng)估，專(zhuān)業(yè)性是指公共政策的技術(shù)方面的要求；社會(huì)性是指公共政策涉及到的人群數(shù)量的多少；矛盾性是指公共政策可能引發(fā)的社會(huì)矛盾的激烈程度.從公民參與的階段和時(shí)間來(lái)看，公民參與應(yīng)該盡可能提前，在公共決策之前或決策過(guò)程中就開(kāi)始推動(dòng)公民積極參與，能減少公民集體抗議行動(dòng)的數(shù)量和對(duì)抗的激烈程度；并且，隨著公共決策的逐步推動(dòng)，不同政策階段所選取的關(guān)鍵利益群體也應(yīng)當(dāng)有差異.

第三，建立政府官員推動(dòng)公民參與的責(zé)任制.政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者，公共政策的制定者，以及社會(huì)公共利益的集中代表者，不可避免地成為不同利益主體的不同利益訴求的共同對(duì)象.鄰避型群體事件中，各種利益訴求和矛盾盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，錯(cuò)綜復(fù)雜，在責(zé)任制缺失的情況下，政府官員是否推動(dòng)公民參與政策過(guò)程，或者多大程度上推動(dòng)，完全取決于他們自身的價(jià)值觀念和政治上的成本-收益考慮.封閉、固化的公共決策系統(tǒng)中擁有公共權(quán)力的政府，考慮到爭(zhēng)取支持會(huì)耗費(fèi)時(shí)間精力，以及公民參與會(huì)產(chǎn)生再分配資源的要求，常常缺乏動(dòng)力推動(dòng)公民參與，就算有為數(shù)不多的公民參與情形，也常常是“走過(guò)場(chǎng)”.此外，政府和公民之間的互信，是公民能否有效參與公共決策的前提，現(xiàn)階段少數(shù)政府官員有時(shí)候缺乏對(duì)公民的信任，這往往使公民參與失去了真正意義.因此，必須建立政府官員推動(dòng)公民參與的責(zé)任制，保證公民參與的真正落實(shí).

4.3 創(chuàng)新協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式.

將協(xié)商民主運(yùn)用于鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的治理，不僅能夠通過(guò)社會(huì)治理績(jī)效的提升而增強(qiáng)政府施政的合法性，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，而且有助于以增量方式開(kāi)辟民主化的中國(guó)道路，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展具有重要意義.

目前，我國(guó)在與群眾利益直接相關(guān)的重大決策中，在鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的治理過(guò)程中，都有比較規(guī)范的公民參與內(nèi)容，公民參與形式也多種多樣，諸如座談會(huì)，專(zhuān)家論證會(huì)，政策咨詢、公民建議，協(xié)商對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，但總的說(shuō)來(lái)，當(dāng)前該領(lǐng)域我國(guó)公民參與存在綱要性和意義性較多，具體規(guī)定不明確，操作性步驟和工具較少等問(wèn)題，導(dǎo)致參與效果不明顯.因此，政府應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式. “公民的信任和信心是建立在政府正在為響應(yīng)公共利益和社區(qū)的共同價(jià)值觀而行動(dòng)的信念之上的……當(dāng)政府為了公共利益而行動(dòng)時(shí)，公民的信任度也會(huì)隨之增強(qiáng)[19].政府的目標(biāo)不能只是找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要找到創(chuàng)造共享利益的程序，并且確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案公平和公正，更好地維護(hù)公共利益.

有序政治參與的關(guān)鍵是政治參與要分層次有序進(jìn)行，現(xiàn)階段要努力創(chuàng)新基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式.近年來(lái)出現(xiàn)了不少農(nóng)村基層民主的制度創(chuàng)新案例，如浙江溫嶺創(chuàng)造的民主懇談會(huì)，現(xiàn)已演變?yōu)槿∴l(xiāng)村公共事務(wù)民主決策的主要形式之一.浙江一些縣市還創(chuàng)造了村務(wù)重大決策村民聽(tīng)證會(huì)，鼓勵(lì)村民直接參與地方公共事務(wù)管理.這些基層政府對(duì)協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)形式的不斷創(chuàng)新，有效減少了基層社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行.同時(shí)要認(rèn)真總結(jié)基層協(xié)商民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富基層協(xié)商民主的形式，不斷提升其民主內(nèi)涵，推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè).

哈貝馬斯指出，在復(fù)雜社會(huì)中，最稀缺的資源既不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)效率，也不是公共行政的導(dǎo)控能力.需要精心維護(hù)的首先是已經(jīng)枯竭的自然資源和正在解體的社會(huì)團(tuán)結(jié).在今天，社會(huì)團(tuán)結(jié)的力量只能以交往的自決實(shí)踐的形式而得到再生[20].這個(gè)“交往的自決實(shí)踐”就是協(xié)商民主，通過(guò)這種協(xié)商產(chǎn)生的法律和政策才具有真正的合法性，才能成為社會(huì)整合的媒介，從而最大化地消弭分歧，化解矛盾，使社會(huì)團(tuán)結(jié)并得到健康發(fā)展.當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為人類(lèi)的認(rèn)知現(xiàn)實(shí)時(shí)，作為一種治理形式，協(xié)商民主有助于人類(lèi)從容應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[21].