杜健勛

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院,重慶 401120)

風(fēng)險社會的來臨，風(fēng)險治理的難題與挑戰(zhàn)促使多數(shù)國家開始打破公部門對于行政與社會公共事務(wù)的壟斷，出現(xiàn)了國家公共行政任務(wù)社會化的趨勢，即國家將部分公共行政事務(wù)交由私人或社會組織來行使(1)楊登峰.國家任務(wù)社會化背景下的行政法主題[J].法學(xué)研究,2012,(4)：28.。同時，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險隨著科技進步與“知識的不確定性”帶給經(jīng)濟社會生活的困擾時，國家則從自由秩序的“守夜人”和公共福利的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榧虞d了風(fēng)險規(guī)制功能的復(fù)合體(2)[德]漢斯·J.沃爾夫,[德]奧托·巴霍夫,[德]羅爾夫·施托貝爾.行政法(第3卷)[M].高家偉譯.北京:商務(wù)印書館,2007.前言.。面對環(huán)境風(fēng)險，國家在決策上要面對的問題包括：采取預(yù)防措施來避免環(huán)境損害、處理污染源、促進科技進步來處理環(huán)境問題、督促污染者對其損害負(fù)責(zé)、考量環(huán)境風(fēng)險與環(huán)境正義等。環(huán)境風(fēng)險治理是具有多重面向并涉及多元行動者的治理過程，是合作、網(wǎng)絡(luò)、伙伴與協(xié)商的權(quán)力運行過程，環(huán)境風(fēng)險治理必須考量制度設(shè)計、政治文化、社會經(jīng)驗與不同風(fēng)險認(rèn)知等相關(guān)因素。

一、環(huán)境風(fēng)險與國家任務(wù)的擴張

環(huán)境風(fēng)險是指由于人類的活動對生態(tài)環(huán)境造成妨礙，并且這種妨礙在某種條件下影響到人類生存與生活的狀態(tài)。吉登斯認(rèn)為，“風(fēng)險的積極與消極的兩個方面在現(xiàn)代工業(yè)社會的早期就已經(jīng)出現(xiàn)了，風(fēng)險是一個致力于變化的社會的推動力”。(3)[英]安東尼·吉登斯.失控的世界——全球化如何重塑我們的生活[M].周紅云譯.南昌：江西人民出版社,2001.20.由于人類知識和經(jīng)驗的局限，在環(huán)境風(fēng)險中，不論損害是否發(fā)生，損害發(fā)生的原因是什么，損害的范圍與結(jié)果，以及損害的因應(yīng)對策等，都具有不確定性。不確定性環(huán)境風(fēng)險的因應(yīng)對國家任務(wù)提出了新要求。就環(huán)境問題與國家任務(wù)聯(lián)動的關(guān)系來看，共經(jīng)歷了三次環(huán)境風(fēng)險對國家任務(wù)帶來的變遷。第一次是規(guī)?；I(yè)發(fā)展帶來的污染問題，這使得國家必須思考如何面對此等危及環(huán)境的行為，即我們通常所稱的污染防治；第二次是對自然資源保護的重視，這超越了以往單純關(guān)心公害防治的環(huán)境保護目標(biāo)，即生態(tài)與自然資源保護的國家能力建設(shè)；第三次是在環(huán)境風(fēng)險的背景下，積極尋求因應(yīng)對策的國家任務(wù)要求，是基于“環(huán)境國家”理論所要求的國家任務(wù)精進。

第一次環(huán)境問題對國家任務(wù)造成的沖擊源于工業(yè)革命帶來的環(huán)境污染問題，當(dāng)時所面對的問題是企業(yè)所排放的有害物質(zhì)導(dǎo)致生命與身體的重大損害。在國家壟斷一切社會生活的時代背景下，國家理所當(dāng)然地將環(huán)境問題納入國家議程之中，公部門理所當(dāng)然地扮演了污染管制者的主角，因此可以認(rèn)為國家任務(wù)是以處理公害問題為起點來形塑環(huán)境法制并進行環(huán)境治理。第二次環(huán)境問題對國家任務(wù)的沖擊體現(xiàn)在對自然資源的保護上。日本在1993年的環(huán)境基本法中，將環(huán)境政策明確為綜合防止公害及進行自然保育，在立法與政策中，除了沿用傳統(tǒng)管制工具之外，基于自然資源保護與地域空間的概念，還采取了針對特定水域、野生動植物保護區(qū)、自然保留區(qū)，以及國家公園等不同的保護措施與保護工具。北美及歐陸國家也差不多于這個時期制定了相應(yīng)的自然資源保護的法律與政策。第三次環(huán)境問題對國家任務(wù)帶來挑戰(zhàn)便是環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。環(huán)境風(fēng)險帶給我們生活諸多的不確定性，這就要求應(yīng)對風(fēng)險的決策主體應(yīng)當(dāng)多元化，除了公部門可以伸展權(quán)力觸角之外，私部門也可以在社會領(lǐng)域中從事與風(fēng)險治理相關(guān)的事務(wù)，這讓社會領(lǐng)域呈現(xiàn)出既公且私的情形。在立憲主義國家，國家任務(wù)的發(fā)生與執(zhí)行必須在合法性及合憲性的控制之下，此等控制的場域主要在于議會或民主投票之中，此程序正是強制要求國家與社會進行對話的機制。環(huán)境風(fēng)險對于國家任務(wù)提出了更高的要求與新的價值追求，要求國家在風(fēng)險社會背景下因勢而為，將環(huán)境風(fēng)險規(guī)制視為其正當(dāng)性的權(quán)力范圍。在“對傳統(tǒng)社會發(fā)展模式、制度規(guī)范、社會倫理和文化心理結(jié)構(gòu)徹底反思的基礎(chǔ)上”，(4)[德] 烏爾里?！へ惪?風(fēng)險社會[M].何博聞譯.南京:譯林出版社,2004.50.重新謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展藍圖，以國家任務(wù)的邏輯規(guī)制環(huán)境風(fēng)險，推進環(huán)境風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型，保障環(huán)境安全和公民的環(huán)境權(quán)利。

縱觀環(huán)境立法與環(huán)境政策的歷史，從污染防治推進到生態(tài)保育與自然資源保護，再到環(huán)境風(fēng)險的治理，環(huán)境問題的演化對于國家任務(wù)提出新的要求，國家任務(wù)也在不斷的調(diào)適與擴張。在國家任務(wù)關(guān)于環(huán)境風(fēng)險治理迎來重要的第三次轉(zhuǎn)型之際，公部門與私部門必須通力合作，妥善地處理環(huán)境風(fēng)險問題。從第一次到第二次轉(zhuǎn)型完成的環(huán)境規(guī)制是以禁止、命令、許可等行政權(quán)力為主要方式實現(xiàn)的，即“損害排除”范式，這是國家憲法關(guān)于危害防御的任務(wù)要求。當(dāng)環(huán)境風(fēng)險隨著科技進步與“知識的不確定性”帶給經(jīng)濟社會生活的困擾時，國家任務(wù)則需要將風(fēng)險治理納入其議程之中，這也是合作的國家理念對于現(xiàn)代法律體系，特別是對于環(huán)境法律體系提出新的調(diào)整要求。從環(huán)境法的角度來看，近年關(guān)于環(huán)境風(fēng)險治理的討論集中于行政法制的公共性，并以此為基礎(chǔ)推動行政組織改革，在具體運作方向上，則是以自由市場補充甚至取代公部門的管制及給付。國家任務(wù)針對環(huán)境風(fēng)險的第三次變遷，對社會的影響既廣且深，橫跨公部門與私部門之間，這種轉(zhuǎn)變顯示出國家任務(wù)在環(huán)境風(fēng)險治理的背景下將大幅擴張。

二、環(huán)境風(fēng)險治理中的核心議題

環(huán)境風(fēng)險治理實際是對環(huán)境事務(wù)中權(quán)力總量的再分配及對權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，是環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)的合理設(shè)定與法權(quán)能力增進的議題(5)杜健勛.鄰避運動中的法權(quán)配置與風(fēng)險治理研究[J].法制與社會發(fā)展,2014,(4):116.。環(huán)境風(fēng)險治理是以民眾環(huán)境意識不斷提高與環(huán)境決策參與能力的不斷增強為基礎(chǔ)的，是一種基于社會與環(huán)境情形變化而進行的環(huán)境決策程序與過程。通過風(fēng)險治理，有助于避免環(huán)境風(fēng)險類決策中民眾的激烈抗?fàn)帲瑥亩岣攮h(huán)境風(fēng)險決策的社會接受意愿，這種轉(zhuǎn)變受以下因素的推動：

首先，感知的風(fēng)險建構(gòu)與理性的風(fēng)險描述存在鴻溝。在國家任務(wù)變遷這一主線下，觀察自2000年代以來我國的環(huán)境風(fēng)險事件，可以發(fā)現(xiàn)，社會大眾對于風(fēng)險感知產(chǎn)生了重要變化。對社會大眾來說，其對風(fēng)險的理解是一種建構(gòu)的社會風(fēng)險，是通過感覺與經(jīng)驗勾劃出來的，而專家與行政官僚對環(huán)境風(fēng)險的理解則是一種所謂的科學(xué)理性描述的風(fēng)險模型。多起鄰避抗?fàn)幯芯繉嵶C顯示，由于社會、文化與政治的因素，公眾對于環(huán)境風(fēng)險的感知普遍高于技術(shù)專家和公部門對于風(fēng)險的描述(6)黃杰,朱正威,趙巍.風(fēng)險感知、應(yīng)對策略與沖突升級—一個群體性事件發(fā)生機理的解釋框架及運用[J].復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版),2015,(1):140.。這說明了民眾不再認(rèn)為科學(xué)知識是牢不可破的真理，而是具有政治操縱的可能性。因此，社會大眾對專家政治、威權(quán)管制文化與知識壟斷提出質(zhì)疑。換言之，民眾對專家威權(quán)與風(fēng)險有不同的體認(rèn)，并要求在決策上進行更廣泛的風(fēng)險交流，信息公開透明與決策參與，但公部門卻未能有效地回應(yīng)社會需求(7)魏娜,韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構(gòu)的過程[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2015,(4):157.。環(huán)境事務(wù)的風(fēng)險交流并未有制度化的建構(gòu)，當(dāng)前的制度是基于信息公開的法理而設(shè)定的單向的，以行政為中心的環(huán)境信息公開，這不同于雙向的信息交流。但是，“人民對于風(fēng)險的恐懼和對安全的需求與日俱增，自然期待國家能采取相關(guān)行動，政府的行動也逐漸轉(zhuǎn)向以風(fēng)險預(yù)防為主?！?8)[德]哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間[M].童世駿譯.北京:三聯(lián)書店,2003.535.同時，環(huán)境管制中存在信息被刻意隱匿的情形，以環(huán)境影響評價報告書為例，現(xiàn)行制度將環(huán)境影響評價報告書交由項目建設(shè)單位執(zhí)行，環(huán)評報告書的制作單位會明顯傾向于項目建設(shè)單位的利益?！翱茖W(xué)家從科學(xué)對政府的效用中獲得合法性，同樣政府官員(以及其他人)也能通過把科學(xué)專家知識的文化權(quán)威性賦予這些決策，使他們的決策合法化?！?9)李醒民.科學(xué)與政治芻議[J].學(xué)術(shù)界,2013,(12):115.因此，環(huán)評報告書有可能是選擇性的信息公開，對于關(guān)鍵信息會有所隱匿，形成知識與信息不對等，環(huán)境類項目具有高度科技關(guān)聯(lián)與高風(fēng)險性，一般民眾限于知識與能力無從獲得此類信息，將對他們造成對話障礙。

如果環(huán)境風(fēng)險決策者或設(shè)施修造者沒有與其所在地民眾作良好的風(fēng)險交流，所在地民眾對于決策或風(fēng)險的接受程度不同，很容易導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險以及抗?fàn)幨录陌l(fā)生。以所在地民眾感知為基礎(chǔ)的風(fēng)險交流是民主決策下的產(chǎn)物，只有通過雙向、互動、參與、開放的溝通，公部門與產(chǎn)業(yè)界將環(huán)境風(fēng)險知識傳遞給一般大眾，才符合民主政治之要求。因為“公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識分析的基礎(chǔ)上理性選擇的過程。”(10)汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當(dāng)法律程序[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.399.根據(jù)風(fēng)險治理范式轉(zhuǎn)型的要求，歐盟提出了四個民主程序作為風(fēng)險決策的參考原則。第一，責(zé)任性。政府與專家在進行風(fēng)險決策時應(yīng)注重社會責(zé)任；第二，管道性。在進行風(fēng)險決策時應(yīng)注意到利害關(guān)系人參與路徑的開放性；第三，透明性。在進行風(fēng)險決策時應(yīng)注重決策過程的透明性以及信息公開，確保利害攸關(guān)者知情的權(quán)利；第四，參與性。風(fēng)險決策應(yīng)擴大公眾或社會團體參與，增加風(fēng)險治理的正當(dāng)性。通過這四項要求，達成兩個目標(biāo)：第一，如何發(fā)展及使用專業(yè)知識以改善政策決策質(zhì)量；第二，確保社會公眾的信任(11)Chou,Kuei-Tien.Risk Communication of Disputable Technology: From the Perspective of Genetically Modified Engineering.Newsletter of Biotechnology and Law,2005(18).。換言之，針對具有爭議性與科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險議題，應(yīng)當(dāng)改變行政官僚只關(guān)注技術(shù)的傾向，應(yīng)當(dāng)將公眾的風(fēng)險感知納入風(fēng)險評價體系，強化對專業(yè)知識的民主治理與理解，實現(xiàn)評價制度的科學(xué)化和民主化，通過公眾實質(zhì)參與的路徑提高決策的合法性與正當(dāng)性，挽回公民對決策與治理的信心與信任。通過風(fēng)險交流與實質(zhì)參與，即一般意義上的“科學(xué)民主化”過程，民眾將自己的意志與行動表達于公共事務(wù)之中，將從實質(zhì)上影響公共決策的質(zhì)量與正當(dāng)性。公民參與不僅使得環(huán)境風(fēng)險決策過程增加代表性和響應(yīng)性，對于決策結(jié)果也可以提供較大的討論和彈性空間，符合現(xiàn)今重視民主價值的治理理念。

其次，公部門傳統(tǒng)決策模式遭遇環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)。環(huán)境風(fēng)險治理的困境使得傳統(tǒng)公部門的優(yōu)勢逐漸喪失?；跈?quán)威統(tǒng)治的政治邏輯，為鞏固權(quán)力之需要，政治、經(jīng)濟力量在社會決策體制中呈現(xiàn)獨大化，而其他多元理性——諸如生態(tài)環(huán)境理性則處于被壓抑的局面。抑制了公眾的政治參與需求，漠視了公眾要求知情的權(quán)利和決策進程參與的權(quán)利，公眾的環(huán)保與健康訴求完全被排除在決策過程之外。面對環(huán)境風(fēng)險議題，如果公部門執(zhí)行法規(guī)達不到預(yù)期目的，致使社會權(quán)力受挫時，民眾會通過社會運動促使公部門重視環(huán)境問題(12)杜健勛.環(huán)境利益分配法理研究[M].北京:中國環(huán)境出版社,2013.68.。國家任務(wù)的變遷與社會運行有很強的邏輯關(guān)聯(lián)，市場與市民社會扮演著極為重要的角色，對自由主義的信奉力度、時代潮流、社會文化及政府體制等都是影響國家任務(wù)的因素。同時，政治決策體系與社會系統(tǒng)間的對話不再僅僅是國家與社會間線狀的方式，而是呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)式的交互方式。在自由主義國家與福利主義國家時期，行政法治的原理建立在國家與社會分立的基礎(chǔ)之上，公共行政完全由公部門行使，沒有私人參與的空間。而“現(xiàn)代的行政擴張模糊和淡化了把國家作為一種單一的、無區(qū)別的公共權(quán)力的概念”，(13)[美]P.諾內(nèi)特,[美]P.塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法[M].張志銘譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.115.“行政權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)將會從以國家為中心的單元民主，轉(zhuǎn)移至多元民主的范式，隨著全球化與信息革命，民主的空間亦隨之?dāng)U張?！?14)Yet,J.R.Yeh,J.R.Globalization,Government Reform and the Paradigm Shift of Administrative Law.National Taiwan University Law Review,2010,5,(2).但是需要注意的是，公部門在社會治理中的主導(dǎo)角色短期內(nèi)不會改變，適度的管制措施是必要的，傳統(tǒng)的命令控制模式的適用空間仍然存在。

在這種治理背景下，對于大型開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境決策，技術(shù)官僚和建造企業(yè)就會不斷利用科技理性與專家知識打壓地方民眾的反對力量，并將其反對行為指控為是不理性的。在諸多鄰避抗?fàn)幨录校覀兛梢钥吹叫麄鳛椤白瞵F(xiàn)代化的工廠”“最先進的技術(shù)”，其污染可以運用最新的科學(xué)技術(shù)與設(shè)備來防治等。然而，此種被權(quán)威體制與經(jīng)濟發(fā)展至上的思維所包裝的科學(xué)中立，在實踐中已不被民眾所接受。對于環(huán)境、健康與安全的風(fēng)險感知增加了當(dāng)?shù)孛癖姷慕箲]，并由此導(dǎo)致了強烈的反對情緒和沖突(15)王娟,胡志強.專家與公眾的風(fēng)險感知差異[J].自然辯證法研究,2014,(1):50.，鄰避抗?fàn)幥逦胤从沉私逵蓪＜抑R所形成的環(huán)境決策困境。諸多個案凸顯了專家政治與科學(xué)理性的霸權(quán)，以及公民身份受到壓抑的問題，這些地方行動以捍衛(wèi)公民權(quán)利與追求美好生活為旨?xì)w，正在挑戰(zhàn)既有權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策的正當(dāng)性。

因此，一方面基于社會大眾對于風(fēng)險感知與意義建構(gòu)上的重要變化，產(chǎn)生了環(huán)境決策上的民主參與以及風(fēng)險交流的社會需求，這是環(huán)評制度最重要的制度承載功能；另一方面，在政治、經(jīng)濟與科技理性獨大的社會格局中，相對弱勢的公民社會沒有充分、多元理性的環(huán)境決策參與與溝通的場域，這扭曲、弱化了環(huán)評制度的制度承載功能?？v觀環(huán)境風(fēng)險治理困境，其實就是弱化的公民社會與強勢的政經(jīng)理性的矛盾結(jié)構(gòu)，這個結(jié)構(gòu)又鑲嵌于改革以來以精英技術(shù)官僚主導(dǎo)的專家政治，“狂熱的意識形態(tài)信仰者開始隨著革命政治議程的消退而消退，技術(shù)官僚所具備的理性化行為方式成為這一時期的主流?！?16)宋道雷,郝宇青.當(dāng)代中國政治議程的變遷與領(lǐng)導(dǎo)精英的轉(zhuǎn)換[J].福州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014,(3):87.其表面上建立于技術(shù)理性上的決策與治理，事實上卻是以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先的風(fēng)險管制策略，隱匿信息、管制松懈，這種長期形成的風(fēng)險管制文化，終會因問題累積而爆發(fā)嚴(yán)重的社會沖突，鄰避抗?fàn)幖词瞧浔憩F(xiàn)之一。此類風(fēng)險管制文化中的政府與社會的結(jié)構(gòu)性治理困境，蓋因技術(shù)官僚形成的專家政治已喪失社會的信任，扭曲、隱匿風(fēng)險已造成嚴(yán)重的信息與知識落差，由此產(chǎn)生公眾對風(fēng)險的未知與無知而延伸恐慌，“有時一個組織、團體、甚至是整個社會對極端事件的風(fēng)險都會產(chǎn)生恐慌性認(rèn)知，從而形成一種集體恐慌癥。”(17)戚建剛.極端事件的風(fēng)險恐慌及對行政法制之意蘊[J].中國法學(xué),2010,(2):61.這也弱化了環(huán)境社會組織行動的能力——充分掌握相關(guān)問題的風(fēng)險知識，當(dāng)社會運動鑲嵌于此種無知的狀態(tài)，它就注定處于弱勢的地位，而惟一的出口，是將風(fēng)險問題社會化與政治化，通過公開的，透明的辯論、協(xié)商，讓公共領(lǐng)域來化解因知識與信息嚴(yán)重落差和傳統(tǒng)遲滯風(fēng)險管制文化所形成的治理困境。

三、公私協(xié)力：一個初步的環(huán)境風(fēng)險治理決策框架

環(huán)境風(fēng)險治理要求在不過度管制的前提下，將許多已知的和未知的風(fēng)險進行規(guī)避。環(huán)境風(fēng)險治理的特殊性要求國家任務(wù)作出適當(dāng)?shù)囊驊?yīng)與調(diào)適，國家任務(wù)的觀念，就是代表統(tǒng)治機構(gòu)的行政，承擔(dān)市民社會所不能完成的公共事務(wù)與責(zé)任。時代進入了所謂的“環(huán)境國家”時刻，環(huán)境決策要求在諸多可行的選擇方案中進行成本效益考量，要求污染者對其污染行為負(fù)責(zé)，并認(rèn)真地檢視環(huán)境利益分配與環(huán)境正義的影響等。這種要求對行政主體、行政過程中的管制模式，以及具體行政行為方式的變遷都會產(chǎn)生深刻影響。維護環(huán)境公共善是國家的任務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)因應(yīng)時勢變化對此作出回應(yīng)。在環(huán)境與科技發(fā)展議題上，鄰避抗?fàn)幰约霸絹碓蕉嗟牟莞袆诱魬?zhàn)政府的治理能力以及對公民身份與民主的理解，環(huán)境風(fēng)險治理涉及參與主體與范圍的不斷擴大，以及讓利害關(guān)系人能共同對公共事務(wù)的管理負(fù)責(zé)，這不僅包含了國家角色，同時能容納私部門與公民社會于決策過程之中。政府不再是國家惟一的權(quán)威中心，各種公共和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為各個不同層面上的權(quán)威中心(18)陳家剛.協(xié)商民主與國家治理：中國深化改革的新路向新解讀[M].北京:中央編譯出版社,2014.276-277.。這是一種以參與為基礎(chǔ)的公私協(xié)力的環(huán)境治理新模式，是全球范圍內(nèi)政府改革的新取向與政府治理的新戰(zhàn)略。在新模式之下，國家不再是惟一的問題解決者，隨著社會分工的日益精細(xì)化，國家常常須在公或私的領(lǐng)域中與其他主體一起合作。

公私協(xié)力可以整合私人地位與國家功能，并可藉用這樣的機制來彌補公權(quán)能力的闕漏，通過參與的環(huán)境風(fēng)險治理模式正提供了這樣的法理基礎(chǔ)與制度框架。民眾對于環(huán)境公共事務(wù)愈來愈關(guān)心，對環(huán)境風(fēng)險決策要求有知的權(quán)利，有效的公共決策必須強調(diào)民眾代表性、響應(yīng)性和職責(zé)，提供民眾參與決策的機會?；趨⑴c模式的環(huán)境風(fēng)險治理行政權(quán)有四項特征：(1)在以長期可概括的利益為基礎(chǔ)上優(yōu)先進行道德判斷；(2)集中于民主參與政治結(jié)構(gòu)和環(huán)境事務(wù)的溝通；(3)促進生態(tài)理性的決策制定；(4)擴充現(xiàn)行的自由權(quán)。環(huán)境風(fēng)險治理是達成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的路徑或方法，是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人類福祉與環(huán)境后果中達成平衡的關(guān)鍵(19)Adeel,Zafar.(ed).East Asia Experience in Environmental Governance:Response in a Rapidly Developing Region.Tokyo:United Nations University Press,2005.9.。

首先，要打破傳統(tǒng)壟斷式的、單一學(xué)科式的環(huán)境風(fēng)險評估，而進行跨學(xué)科的、跨領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險評估，消除傳統(tǒng)科學(xué)風(fēng)險評估的黑箱作業(yè)，或是為迎合政治目的而帶來的決策偏見。環(huán)境事務(wù)決策中的環(huán)境影響評價是沿著科學(xué)理性的進路發(fā)生的，但是對于環(huán)境事務(wù)決策來說，則是將科學(xué)理性進行社會價值判斷與政治決斷的過程。因為在環(huán)境類科學(xué)議題中，決策者往往將政治與科學(xué)混為一談，甚至服務(wù)于特定的意識形態(tài)，同時，由于科學(xué)知識的不確定性，科學(xué)家也具有“經(jīng)濟人”的屬性，甚至可能會從自身利益出發(fā)來解讀科學(xué)知識。通過良好的聽證等程序設(shè)計，使得受影響的民眾有真正參與與表達意見的機會，將可以減少環(huán)境決策的沖突并強化環(huán)境風(fēng)險影響評價的完整性及專業(yè)度，避免風(fēng)險評估淪為公部門或產(chǎn)業(yè)決策的私人工具。

其次，基于民主化對于專業(yè)知識的要求，環(huán)境風(fēng)險決策機制必須容納多元立場的專家，特別是持批判與不同意見和結(jié)論的專家。私部門及民眾受社經(jīng)地位及社會資源的影響，在獲取信息及決策程序中難以與項目企業(yè)及政府決策機構(gòu)相抗衡?？茖W(xué)知識正是風(fēng)險之源，傳統(tǒng)管制模式是一種知識理性與科學(xué)實驗的壟斷模式，這種模式往往以科學(xué)的名義給決策的合法性與正當(dāng)性帶來傷害。因此，需要在多元、開放的審查網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)下，讓不同的聲音有發(fā)聲的平臺與管道。

再次，除了專家的多元化與多層次審查外，要注意到民間知識對于風(fēng)險評估與決策的重要性，公眾或相關(guān)的公民團體由于長期關(guān)懷某一風(fēng)險議題而發(fā)展出準(zhǔn)科學(xué)知識，或者以公眾本身的經(jīng)驗或智慧累積而成的知識，往往能夠提供或突破狹隘科學(xué)風(fēng)險評估與決策的視野，“知識也分不同的層次和不同的程度，一定要假定或者說承認(rèn)每個人都有獨特的知識，這些獨特的知識對風(fēng)險預(yù)防和規(guī)避，以及減少風(fēng)險造成的損失，都有很大的價值?！?20)宋國君.公眾參與在環(huán)境風(fēng)險評估中的作用[J].綠葉,2011,(4):50.應(yīng)當(dāng)擴大審查專業(yè)社群，主張進行科學(xué)之外的社會層面風(fēng)險評估，將民間知識納入專業(yè)審查的范圍，直接參與科學(xué)風(fēng)險評估與決策。

最后，對于環(huán)境風(fēng)險評估與決策，應(yīng)當(dāng)立基于風(fēng)險交流的理念，區(qū)分科學(xué)風(fēng)險評估與社會經(jīng)濟風(fēng)險評估，包括以科學(xué)專業(yè)知識為主的評估、社會經(jīng)濟效益的成本分析方法、社會倫理與社會文化等的考量。重視環(huán)境議題對生態(tài)、健康，甚至社會文化與社會分配等問題的沖擊，環(huán)境作為一種外部變量，對社會系統(tǒng)的沖擊，包括環(huán)境危害或風(fēng)險的社會分配問題，也包括環(huán)境風(fēng)險是否會直接地激起社會系統(tǒng)的真實反應(yīng)等(21)洪大用.環(huán)境社會學(xué)的研究與反思[J].思想戰(zhàn)線,2014,(4):85.。尋求進行更廣泛、多元與互動對話的程序，衡估開發(fā)與總體社會發(fā)展的目的，考慮公眾對未來社會發(fā)展的選擇與替代性等。綜合權(quán)衡之后，形成對于風(fēng)險知識的不同解釋，甚至形成對于風(fēng)險評估的方法、準(zhǔn)則，內(nèi)涵等不同的理解，這是知識不斷積累與價值不斷衡量的過程，是科學(xué)知識與社會價值于風(fēng)險決策中相互理解的過程。

從西方國家的經(jīng)驗可知，公民參與是環(huán)境風(fēng)險治理過程中非常重要的環(huán)節(jié)，因其政府知道民眾的不知情或不被重視是民眾反對環(huán)境決策的主要根源。為了環(huán)境善治，應(yīng)當(dāng)提供民眾有價值的信息并鼓勵實質(zhì)參與，以此促進公部門與私部門之間的互動，增加彼此信任，特別是讓環(huán)境設(shè)施周邊民眾保有更大的發(fā)言權(quán)(22)何羿,趙智杰.環(huán)境影響評價在規(guī)避鄰避效應(yīng)中的作用與問題[J].北京大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版),2013,(6):1059.。盡管公眾參與在短期內(nèi)可能引發(fā)許多爭議并耗費許多行政成本，但有效的參與和信息透明能降低當(dāng)?shù)孛癖娍範(fàn)幍目赡苄?。換言之，只有行政官僚體認(rèn)到私人于環(huán)境風(fēng)險治理的實質(zhì)參與，并導(dǎo)向民主化、透明化與公開化，才能經(jīng)由風(fēng)險交流而提升環(huán)境類項目建設(shè)與決策的質(zhì)量。

總之，公私協(xié)力建立一種公私部門的伙伴關(guān)系，以契約協(xié)議等形式允許私部門在環(huán)境風(fēng)險治理中有更多的參與，協(xié)議通常涉及政府與私部門的約定，包括更新、興建、營運、維持及管理設(shè)施或系統(tǒng)等。公私協(xié)力具有傳統(tǒng)行政機構(gòu)所不具有的信息、商品與資本的自由流動優(yōu)勢，是公共治理理念的踐行，而公共治理理念使得傳統(tǒng)管制模式與單一規(guī)制主體逐漸解體，多元規(guī)制主體進入治理進程，這是一種“賦權(quán)于公眾”(23)林卡,易龍飛.參與與賦權(quán)：環(huán)境治理的地方創(chuàng)新[J].探索與爭鳴,2014,(11):44.的行政法治思維，通過一種所謂的“非正式行政活動”達成治理目標(biāo)。在這種模式下，公私兩個不同部門的權(quán)利主體同時存在，且以分工方式共同參與環(huán)境公共事務(wù)，公私協(xié)力環(huán)境風(fēng)險治理范式以多樣性的專業(yè)知識，通過跨學(xué)科與跨領(lǐng)域的專業(yè)進行審慎的判斷，進行多輪慎思與辯論，達到及早預(yù)警與善治的效果。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)展去中心化的、更透明化的、多元領(lǐng)域的、多元層次的與開放性的風(fēng)險評估和科技決策程序。有效的公共參與決策，包括了公民的主體性、信息透明，以及直接的參與管道和權(quán)利的行使等。這為公眾進入決策進程為各方利益群體提供了溝通的機會，并且能夠展開與公共機構(gòu)的對話。公私協(xié)力越來越受到環(huán)境風(fēng)險治理領(lǐng)域的重視，將某些國家任務(wù)交給私人去執(zhí)行，在減少國家執(zhí)行任務(wù)壓力的同時，也可以在達成任務(wù)之際適度分配風(fēng)險。其在社會效率方面的優(yōu)勢明顯，且為社會更容易接受，在政府、產(chǎn)業(yè)及社會有更多的參與與合作下，共同達成政策目的及社會責(zé)任承擔(dān)。