王景平

(北京市公安局朝陽(yáng)分局，北京 100021)

完善對(duì)治安違法行為的懲治法律是深化改革的重要組成部分，是建設(shè)法治中國(guó)對(duì)公安法治工作提出的新要求。(1)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提到，“完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律”。相較于英美法系“重程序，輕實(shí)體”的處罰體系，我國(guó)更加偏好于“輕程序，重實(shí)體”的處罰體系。本文無(wú)意探討孰優(yōu)孰劣，“懲罰體系是一國(guó)法制的重要組成部分，其構(gòu)建和完善應(yīng)從基本政治制度、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)實(shí)治理需要進(jìn)行綜合考量”[1]。隨著人們權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，我國(guó)社會(huì)整體法治水平的進(jìn)一步提高，懲罰體系中的程序價(jià)值將會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和處罰體系中，公安機(jī)關(guān)的治安管理工作及治安管理處罰體系占據(jù)重要地位，對(duì)人們的權(quán)利影響較為廣泛，不應(yīng)成為建設(shè)法治中國(guó)的短板。需要指出的是，公安機(jī)關(guān)的治安管理工作一直是保障社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前的治安管理處罰體系有利于對(duì)各種治安違法行為進(jìn)行快速打擊，有利于使被擾亂的社會(huì)秩序迅速恢復(fù)安定。治安管理處罰體系中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，是隨著社會(huì)發(fā)展和法治進(jìn)步而逐漸顯露的。如何實(shí)現(xiàn)治安管理處罰體系與我國(guó)法治發(fā)展水平、社會(huì)治理目標(biāo)之間的和諧統(tǒng)一，應(yīng)是實(shí)務(wù)部門和理論研究界關(guān)注的重點(diǎn)。

一、治安管理處罰體系在我國(guó)處罰體系中的定位

處罰體系是一國(guó)法律體系的重要組成部分，出于維護(hù)統(tǒng)治秩序的需要，每個(gè)國(guó)家都構(gòu)建了不同的處罰體系。我國(guó)的處罰體系由刑事處罰體系和行政處罰體系共同構(gòu)成。兩個(gè)處罰體系從法律依據(jù)、實(shí)施主體、程序設(shè)置等方面均存在較大區(qū)別。前者是以刑事法律的應(yīng)用為主線，以追究被告人刑事責(zé)任為最終體現(xiàn)，由公、檢、法、司等共同參與的刑事處罰體系；另一個(gè)以行政法律法規(guī)的應(yīng)用為主線，以追究行為人行政責(zé)任為最終體現(xiàn)，主要由各類行政主體參與的行政處罰體系。鑒于治安管理處罰在社會(huì)管理中發(fā)揮的重要作用及其與刑事處罰體系的緊密聯(lián)系，本文將公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的治安管理處罰體系作為獨(dú)立的研究對(duì)象。

我國(guó)實(shí)行的是行政處罰與刑事處罰并行的二元處罰體系[2]，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是研究我國(guó)懲罰體系的基礎(chǔ)性問(wèn)題，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中必須要解決的問(wèn)題。我國(guó)治安管理處罰主要由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》作出，是行政處罰的一部分。一般認(rèn)為，我國(guó)治安管理處罰權(quán)是行政權(quán)的研究范圍，并不為司法權(quán)的概念所接納。但無(wú)論是從權(quán)力的形態(tài)、權(quán)利的構(gòu)建還是對(duì)公民權(quán)的影響來(lái)看，治安管理處罰更應(yīng)該主動(dòng)向司法權(quán)靠攏一些，尤其是在權(quán)力的規(guī)制方面。行政拘留是治安管理處罰的典型代表，其折射出的警察權(quán)與公民權(quán)的此消彼長(zhǎng)關(guān)系[3]，尤其受到學(xué)術(shù)領(lǐng)域的關(guān)注。

我國(guó)的《治安管理處罰法》有小刑法之稱，因其立法體例在很大程度上與我國(guó)刑法的立法體例相似。刑法中多有關(guān)于情節(jié)輕重的描述，情節(jié)較重則適用刑法的規(guī)定，構(gòu)成犯罪，行為人面臨刑事處罰；情節(jié)輕微，則不構(gòu)成犯罪，行為人承擔(dān)民事責(zé)任或面臨治安管理處罰。因其立法體例上的相關(guān)性，在實(shí)際應(yīng)用上，二者又體現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。研究我國(guó)的治安管理處罰體系，需要對(duì)我國(guó)的處罰體系尤其是治安管理處罰體系與刑事處罰體系的關(guān)系有整體的了解，目前理論界對(duì)二者關(guān)系的研究，既有涉及犯罪化的討論，也有關(guān)于刑罰與行政處罰的適用比例及行、刑銜接等問(wèn)題的論述，本文對(duì)此不再贅述，只是從與本文立意較為緊密的以下三個(gè)方面予以闡述：

一是相互關(guān)聯(lián)方面。治安管理處罰體系與刑事處罰體系的關(guān)聯(lián)性，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域體現(xiàn)為眾多關(guān)于行、刑銜接問(wèn)題的研究成果，在實(shí)踐中也不可避免地涉及行政違法向刑事犯罪的轉(zhuǎn)變、從行政執(zhí)法演變出的相關(guān)犯罪等。以侵財(cái)類案件為例，隨著涉案物品價(jià)格鑒定結(jié)果的出現(xiàn)，案件的性質(zhì)就可能從一般治安案件轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌掳讣?；從我?guó)現(xiàn)行《治安管理處罰法》和《刑法》的規(guī)定來(lái)看，前者相關(guān)條文的設(shè)置也在很大程度上呼應(yīng)后者，正如有學(xué)者指出，二者可能僅僅是存在“量”的區(qū)別[4]，當(dāng)然這里的“量”需要抽象化的理解。

二是功能定位方面。除了“量”上的聯(lián)系之外，筆者認(rèn)為，治安管理處罰體系與刑事處罰體系的差別主要體現(xiàn)在功能定位方面。在公安一線辦案過(guò)程中，尤其是在處理一些并不嚴(yán)重的治安案件過(guò)程中，被處罰人關(guān)注得最多的一個(gè)問(wèn)題是其有無(wú)前科。前科，類似于貼在刑事犯罪人員身上的標(biāo)簽，是國(guó)家在刑事處罰體系外，對(duì)曾犯罪人員的社會(huì)屬性的排斥。治安案件的被處罰人與刑事案件的犯罪人，之所以會(huì)面對(duì)不同的社會(huì)評(píng)價(jià)，最根本的原因在于，行政處罰與刑事處罰的功能定位不同。行政處罰面向一些社會(huì)危害性較低的行為，通過(guò)施以一定的懲罰措施，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“教育”的目的。正源于教育功能的定位，行政處罰一般不會(huì)給被處罰人帶來(lái)額外的后顧之憂；與行政處罰不同的是，刑事處罰的定位重在“報(bào)復(fù)”，在刑法的制定者看來(lái)，簡(jiǎn)單的教育已經(jīng)不能彌補(bǔ)犯罪人對(duì)社會(huì)造成的危害，而是通過(guò)“報(bào)復(fù)”式的刑罰，給犯罪人帶來(lái)精神和肉體上的痛苦甚至是毀滅，并且將其帶來(lái)的不利后果延續(xù)至刑罰執(zhí)行完畢以后。

三是程序應(yīng)用方面。在前期案件查辦、證據(jù)固定方面，治安管理處罰案件與刑事案件并無(wú)大異。治安案件偵查結(jié)束，將卷宗交由公安機(jī)關(guān)法制部門裁決；刑事案件偵查終結(jié)，則需經(jīng)由同級(jí)檢察院決定逮捕、起訴等程序。治安案件經(jīng)由公安機(jī)關(guān)法制部門裁決后，隨即執(zhí)行；刑事案件則需由檢察院向人民法院提起訴訟，由法院決定案中被告人是否犯罪、犯何種罪、受何種刑罰。治安案件的被處罰人對(duì)裁決不服的，可以提起復(fù)議或訴訟；刑事案件的被告人對(duì)判決不服的，可以提出上訴。與刑事案件辦理中，公、檢、法各機(jī)關(guān)互相監(jiān)督的良性機(jī)制相比，治安案件的辦理則基本在公安機(jī)關(guān)自查、自決的機(jī)制下完成。程序的設(shè)置當(dāng)然要考慮的是社會(huì)治理與司法成本的和諧統(tǒng)一，隨著我國(guó)法治化的進(jìn)一步加深，公民的權(quán)利意識(shí)愈發(fā)強(qiáng)烈，治安管理處罰的程序設(shè)置勢(shì)必要作出相應(yīng)的調(diào)整。

二、我國(guó)治安管理處罰體系存在的問(wèn)題

當(dāng)前，基層公安工作遇到的挑戰(zhàn)越來(lái)越多，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)也給公安法治工作提出了更高的要求。國(guó)家不再滿足于粗放型的治理模式，人們也不再僅僅滿足于安定的社會(huì)環(huán)境，而對(duì)自身權(quán)利投注了更多的關(guān)注。面對(duì)新形勢(shì)新期待新要求，我國(guó)治安管理處罰體系日益與我國(guó)的法治水平及社會(huì)治理需要不相適應(yīng)。我國(guó)治安管理處罰體系存在的問(wèn)題主要可以歸納為以下幾點(diǎn)：

(一)行政拘留應(yīng)用廣泛，但缺乏全面有效的監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)在行政拘留應(yīng)用上的自由裁量權(quán)較為廣泛，存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。行政拘留雖不比刑事拘留嚴(yán)厲，但作為一種程序簡(jiǎn)便的自由罰，不管從質(zhì)還是從量上，都不可不說(shuō)是影響深遠(yuǎn)。行政拘留雖不會(huì)給被處罰人帶來(lái)“前科記錄”，卻可以在入職就業(yè)、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面帶來(lái)深遠(yuǎn)影響(2)行政拘留給被處罰人帶來(lái)的是“違法記錄”，這種記錄會(huì)伴隨其身份，帶來(lái)比一般人更多的關(guān)注。。治安案件的辦理與刑事案件不同，其完全在公安機(jī)關(guān)的掌控之中，一般不存在外部監(jiān)督問(wèn)題。雖在事后設(shè)置有行政復(fù)議、行政訴訟等補(bǔ)救措施，但事后的監(jiān)督遠(yuǎn)不及從源頭上進(jìn)行制度的制約更為有效。

(二)行政拘留審查較松，應(yīng)用較粗放

公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件的審查不嚴(yán)、應(yīng)用粗放可以從兩個(gè)方面來(lái)加以分析：一方面是行政拘留的實(shí)施機(jī)制。作為行政行為的一部分，行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為時(shí)，應(yīng)遵循比例原則，在達(dá)到行政目的的同時(shí)，適用對(duì)行政相對(duì)人傷害最小的手段。而實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為了達(dá)到社會(huì)治理的最快效果，往往忽略了這一點(diǎn)。長(zhǎng)此以往不僅造成了公共資源的浪費(fèi)，達(dá)不到社會(huì)治理的效果，反而使得行政拘留失去了原有的威懾力。另一方面是行政拘留的裁決機(jī)制。當(dāng)前裁決行政拘留的權(quán)力掌握在各縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的法制部門，面對(duì)沉重的工作負(fù)擔(dān)，對(duì)于基層派出所提交的案卷，公安法制部門往往難以從實(shí)質(zhì)上對(duì)每一起案件進(jìn)行全面嚴(yán)格把關(guān)。

(三)警告、罰款等行政處罰措施應(yīng)用較少

警告、罰款、行政拘留基本涵蓋了公安機(jī)關(guān)行政處罰應(yīng)用上的絕大部分。警告一般可以分為口頭警告和書面警告；罰款或在特定情形下當(dāng)場(chǎng)繳納，或要求被處罰人主動(dòng)繳納?！吨伟补芾硖幜P法》第23條有這樣的表述，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款” ?？梢姡瑢?duì)于擾亂公共場(chǎng)所秩序這一違法行為，公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人采取的處罰措施，可以是警告，可以是罰款，可以是拘留，亦可以是拘留加罰款。《治安管理處罰法》中有諸多關(guān)于警告、罰款、行政拘留裁量適用的表述，現(xiàn)實(shí)情況是，行政拘留的應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于警告、罰款。面對(duì)繁重的工作任務(wù)，通過(guò)對(duì)比“成本與效益”，寬泛自由的行政拘留往往更受基層辦案機(jī)關(guān)的歡迎。

三、完善我國(guó)治安管理處罰體系的建議

我國(guó)公安行政處罰體系，尤其是掌握在公安機(jī)關(guān)手中的行政拘留權(quán)，受到越來(lái)越多的爭(zhēng)議。一方面，各地公安機(jī)關(guān)均在不遺余力地推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，冀希通過(guò)自身的建設(shè)，讓權(quán)力的行使更加符合法治化的要求；另一方面，整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)逐年提高，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)權(quán)力的行使受到越來(lái)越多的監(jiān)督。針對(duì)我國(guó)治安管理處罰體系，有幾點(diǎn)需要認(rèn)真思考：其一，如何從橫向及縱向去落實(shí)和體現(xiàn)比例原則在治安案件辦理中的應(yīng)用？其二，如何將實(shí)質(zhì)審查原則貫徹到公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件的立案標(biāo)準(zhǔn)中？其三，如何讓群眾看到裁判的過(guò)程以及裁判的必要性？其四，如何對(duì)治安管理處罰的自由裁量加以制度的規(guī)制？以上問(wèn)題的解決也應(yīng)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。當(dāng)前正值深入推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)刻，為我國(guó)治安管理處罰體系探討一個(gè)更加合理的架構(gòu)，顯得恰逢其時(shí)。

(一)完善行政拘留之外行政處罰的執(zhí)行機(jī)制

公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行治安管理處罰中存在的問(wèn)題，一方面源自治安管理處罰程序的缺陷；另一方面也是由于公安機(jī)關(guān)在對(duì)治安進(jìn)行管理的過(guò)程中，過(guò)分地依賴行政拘留，而使其他行政處罰種類處于一種發(fā)育不良的狀態(tài)。當(dāng)前治安管理處罰發(fā)育不良的狀態(tài)主要集中在警告和罰款方面。

首先，應(yīng)該將警告嚴(yán)肅化。將警告嚴(yán)肅化并非是要提高警告的嚴(yán)重程度，而是要嚴(yán)肅對(duì)待警告之后違法行為人的繼續(xù)違法行為，不能讓警告權(quán)形同虛設(shè)。在這一點(diǎn)上，多數(shù)公安機(jī)關(guān)在治安管理過(guò)程中做得并不好，導(dǎo)致警告的教育和處罰作用弱化。其次，要切實(shí)加大和落實(shí)罰款的執(zhí)行機(jī)制。罰款處罰在面對(duì)一些輕微的違法行為時(shí)具有特殊的威懾力，有時(shí)甚至?xí)刃姓辛臬@得更好的執(zhí)法效果，但由于擔(dān)心罰款執(zhí)行不規(guī)范以及以往罰款處罰在具體執(zhí)行上的窘境，罰款處罰在治安管理過(guò)程中適用得并不多。

近年來(lái)，得益于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展以及征信體系建設(shè)，罰款處罰迎來(lái)了良性運(yùn)作的好時(shí)機(jī)?；ヂ?lián)網(wǎng)尤其是自媒體的發(fā)展，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為和固定違法證據(jù)提供了巨大便利，而移動(dòng)支付的發(fā)展也為被處罰人繳納罰款提供了更為便捷的途徑。隨著征信體系的進(jìn)一步完善，將拒不執(zhí)行行政處罰納入其中，從衣食住行各方面督促被處罰人執(zhí)行罰款處罰，將極大地提高治安罰款的執(zhí)行效率。因此，應(yīng)積極普及罰款移動(dòng)支付的執(zhí)行機(jī)制，完善征信體系建設(shè)，只有從立法和執(zhí)法上為公安機(jī)關(guān)解決治安管理上的后顧之憂，才能實(shí)現(xiàn)治安管理處罰各種類之間的科學(xué)運(yùn)用，將比例原則真正落實(shí)到警察治安管理中。

(二)在治安管理處罰中實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”(3)源于法律格言“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”(Justice must not only be done,but must be seen to be done)。陳瑞華.看得見的正義[M].北京：北京大學(xué)出版社,2015.9.

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平經(jīng)常受到質(zhì)疑，執(zhí)法權(quán)威屢受挑戰(zhàn)。一方面源于群眾權(quán)利意識(shí)的提高，另一方面也說(shuō)明公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平確實(shí)有待提高?！捌胀ㄈ罕娺M(jìn)行的價(jià)值評(píng)價(jià)主要是通過(guò)觀察法律實(shí)施的過(guò)程來(lái)進(jìn)行的”[5]，群眾有著樸實(shí)的公平正義觀念，當(dāng)案件的處理與這一觀念相悖時(shí)，便不免有質(zhì)疑的聲音，尤其是網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)的今天。這種質(zhì)疑可能是因?yàn)椴门薪Y(jié)果確有偏頗，但更多的是人們看不到裁判的過(guò)程，認(rèn)識(shí)不到裁判的邏輯?！翱吹靡姷恼x”該如何實(shí)現(xiàn)呢？這個(gè)問(wèn)題經(jīng)常被放到實(shí)體正義與程序正義的討論中，好像更多的是程序法的研究熱點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在治安管理處罰中，由于公安機(jī)關(guān)既是執(zhí)法者、裁判者，又身為監(jiān)督者，因此，兼具“實(shí)體與程序”特征的治安管理處罰體系更加呼喚一種“看得見的正義”。

那么究竟如何去實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”呢？對(duì)于公安行政處罰體系的討論，幾乎全部集中于行政拘留。關(guān)于公安機(jī)關(guān)行政拘留的權(quán)力，學(xué)術(shù)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為人身自由權(quán)是重要的憲法權(quán)利，應(yīng)該將行政拘留的權(quán)力從我國(guó)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力清單中剝離出來(lái)，納入刑事處罰體系，全面實(shí)現(xiàn)行政拘留司法化[6]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為也可以通過(guò)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督實(shí)現(xiàn)行政拘留權(quán)的規(guī)范行使。在筆者看來(lái)，以上兩種觀點(diǎn)都存在缺憾。第一種觀點(diǎn)過(guò)于理想化，我國(guó)當(dāng)前行政處罰的雛形，最早形成于清末立憲時(shí)期，后又通過(guò)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)立法模式最終成型，一直應(yīng)用至今?，F(xiàn)在存在的種種問(wèn)題，還不至于將現(xiàn)有模式全盤否定。而且從改革的可行性來(lái)看，完全的行政拘留司法化不僅不為我國(guó)社會(huì)治安狀況所允許，也會(huì)給現(xiàn)有的司法體系帶來(lái)無(wú)法承受之殤。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)識(shí)到了前者的缺陷，但僅僅通過(guò)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，真的可以使行政拘留權(quán)的行使比現(xiàn)在更加規(guī)范嗎？這一點(diǎn)前文已有論述，通過(guò)左手監(jiān)督右手，一定不會(huì)是好的監(jiān)督模式。

在當(dāng)前語(yǔ)境下，在治安管理處罰體系中實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”，雖然主要指向行政拘留，但又不限于行政拘留。行政拘留的確是治安管理處罰體系中影響最大、爭(zhēng)議最多的一個(gè)種類，不管是從其在學(xué)術(shù)界受關(guān)注度看，還是就其處罰力度本身而言?？梢詫⑿姓辛糇鳛檠芯恐伟补芾硖幜P體系的典型，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)完善行政拘留的應(yīng)用體系，推動(dòng)整個(gè)治安管理處罰體系的法治化進(jìn)程。

筆者不同意將治安管理處罰全盤司法化，也不同意將行政拘留全面司法化，而主張通過(guò)一種準(zhǔn)司法化的模式實(shí)現(xiàn)行政拘留及其他治安管理處罰的規(guī)范化。不同于由公、檢、法形成的司法體系，本文在這里要探討的是一種申請(qǐng)制的行政拘留“合議制”裁判。既然是申請(qǐng)制，意味著并非所有的行政拘留都要經(jīng)“合議制”裁判作出；“合議制”是指類似于法院合議庭的設(shè)置，由三人組成一個(gè)裁判組，對(duì)相關(guān)治安案件進(jìn)行審理，并作出裁判。具體而言，申請(qǐng)制的行政拘留“合議制”裁判(以下皆稱“該裁判模式”)，主要涉及以下三個(gè)問(wèn)題：

1．裁判者是誰(shuí)。該裁判模式并不會(huì)破壞當(dāng)前的公安行政處罰體系，最初的行政拘留依然由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的法制部門作出，只是設(shè)置了一個(gè)與公安法制部門并行的第三方裁判組織，那么該裁判組織由哪些人構(gòu)成將是需要面對(duì)的第一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以有兩種選擇：第一種是可以在公安機(jī)關(guān)設(shè)立新的裁判機(jī)構(gòu)，第二種是由同級(jí)人民法院在公安機(jī)關(guān)法制部門所在地設(shè)立專門用于裁判行政拘留的派出機(jī)關(guān)。前者的優(yōu)點(diǎn)在于業(yè)務(wù)相對(duì)熟練，缺點(diǎn)在于不能形成獨(dú)立第三方對(duì)公安機(jī)關(guān)行政拘留權(quán)的監(jiān)督；后者的益處在于裁判的獨(dú)立性較有保障，弊端可能在于人民法院的裁判壓力以及與公安機(jī)關(guān)的接洽上。筆者傾向于第二種。

2．該裁判模式如何啟動(dòng)，也即誰(shuí)可作為申請(qǐng)人。該裁判模式的啟動(dòng)可以分為公安機(jī)關(guān)主動(dòng)申請(qǐng)、違法嫌疑人及家屬申請(qǐng)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)主動(dòng)申請(qǐng)，不免會(huì)引起疑問(wèn)，該裁判模式既然旨在限制公安機(jī)關(guān)的行政拘留權(quán)，那么被限權(quán)者怎么會(huì)去追求這種權(quán)力的限制呢？權(quán)力是把雙刃劍，當(dāng)前某些治安案件的辦理給公安機(jī)關(guān)帶來(lái)負(fù)面影響的同時(shí)，也給辦案機(jī)關(guān)帶來(lái)不小的工作壓力。同時(shí)，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，辦案機(jī)關(guān)或部門在辦理治安案件時(shí)往往受到各種或程序或人為的干擾，在面對(duì)一些較為棘手的案件時(shí)，與辦案機(jī)關(guān)或部門作出裁判相比，將裁判權(quán)交給一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三方組織反而更加便于實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。另外，該裁判模式的申請(qǐng)人主體不可避免地還包括違法嫌疑人。違法嫌疑人作為在相應(yīng)治安案件中的被處罰對(duì)象，當(dāng)其認(rèn)為可能會(huì)面對(duì)不公平的裁判時(shí)，就可以選擇向第三方裁判組織提出申請(qǐng)。如自認(rèn)為在打架斗毆類案件中處于防衛(wèi)方的當(dāng)事人就可以通過(guò)該裁判模式主張自己的權(quán)利。同時(shí)，當(dāng)違法嫌疑人失去自由或者其他不便的情況下，也可以由其親屬提出。

3.該裁判模式的受理范圍。雖名為申請(qǐng)制的行政拘留“合議制”裁判，但并非所有涉及行政拘留的行政案件，一經(jīng)申請(qǐng)皆可以成為該裁判模式的審理對(duì)象。那么哪些案件可以呢？考慮到治安案件的紛繁復(fù)雜性，不宜通過(guò)列舉的方式去確定可以受理的案件范圍，或者可以通過(guò)排除的方法確定范圍，或者可以通過(guò)價(jià)值的分析來(lái)確定方向。對(duì)于排除法，筆者認(rèn)為首先應(yīng)予排除的是以下兩類：一是公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的處理符合當(dāng)事雙方或多方的預(yù)期，當(dāng)事各方均不提出申請(qǐng)的；二是事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的。行政拘留“合議制”裁判的價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是現(xiàn)階段行政拘留權(quán)并不宜從公安機(jī)關(guān)剔除，但又存在限制行政拘留權(quán)的迫切需求，申請(qǐng)下的行政拘留“合議制”裁判不僅不會(huì)打破現(xiàn)在的制度體系，而且可以限制公安機(jī)關(guān)手中的行政拘留權(quán)；二是由于治安管理相對(duì)于刑事犯罪的查處，在復(fù)雜程度上有時(shí)甚至有過(guò)之而無(wú)不及，當(dāng)公安機(jī)關(guān)面對(duì)一些存在或違法或犯罪的行為時(shí)，“合議制”裁判將為辦案機(jī)關(guān)提供一種理性公正的平臺(tái)，而不是求教于“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”；三是公安行政處罰體系不像刑罰有相對(duì)完善的法學(xué)理論作為應(yīng)用的基礎(chǔ)，當(dāng)法律條文的生硬適用并不能帶來(lái)公平合理的裁判時(shí)，就需要這樣一個(gè)獨(dú)立的平臺(tái)去兼顧情理，并將法律的精神貫徹其中；四是行政拘留的“合議制”裁判可以為警察法治現(xiàn)代化注入一針強(qiáng)心劑，加速警察法治的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)推進(jìn)公安實(shí)踐領(lǐng)域法治研究，增加典型案例指導(dǎo)

公安領(lǐng)域的法治研究一直是我國(guó)法治研究領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，而公安實(shí)踐領(lǐng)域的研究則更加欠缺。以本文的研究主題——治安管理處罰體系為例，該領(lǐng)域的問(wèn)題不可謂不突出，也引起了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的關(guān)注，但圍繞該主題的相關(guān)研究多以討論“犯罪化”的形式存在[7]。在“犯罪化”的主題下研究行政處罰體系，雖然也可以起到推進(jìn)法治化進(jìn)程總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但站在犯罪學(xué)或者刑法學(xué)的角度去認(rèn)識(shí)和分析行政處罰，尤其像治安管理處罰這種具有一定現(xiàn)實(shí)背景和學(xué)科特點(diǎn)的領(lǐng)域，則容易忽略研究對(duì)象的一些特殊性。將公安治安管理作為一個(gè)獨(dú)立的法學(xué)領(lǐng)域去研究，挖掘治安管理領(lǐng)域的特殊元素，將有益于解決諸如行、刑銜接、治安管理空白等困擾實(shí)踐部門的頑疾。

在加大公安實(shí)踐領(lǐng)域法治研究的同時(shí)，可以將研究的成果及時(shí)轉(zhuǎn)化，以案例的形式指導(dǎo)基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作，從而推動(dòng)公安領(lǐng)域法治化進(jìn)程。我國(guó)雖然不屬于判例法國(guó)家，但司法判例在我國(guó)法院審判體系中依然發(fā)揮著重要作用。判例有典型示范作用，可以有效地指導(dǎo)實(shí)踐，為治安案件的裁決提供可供借鑒的尺度，尤其是在當(dāng)前我國(guó)警察法治素養(yǎng)有待進(jìn)一步提升的情況下。畢竟“大部分的法律都是經(jīng)過(guò)不斷的司法裁判過(guò)程才具體化，才獲得最后清晰的形象，然后才能適用于個(gè)案，許多法條事實(shí)上是借裁判才成為現(xiàn)行法的一部分?！盵8]從我國(guó)公安行政處罰體系與刑罰體系的緊密聯(lián)系來(lái)看，為我國(guó)治安管理領(lǐng)域設(shè)計(jì)和適用一套可以通行全國(guó)公安系統(tǒng)的“治安裁決案例網(wǎng)”，不僅可以彌補(bǔ)立法的不足，改善行政處罰與刑事處罰之間存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，同時(shí)可以有效提高各地公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前的治安管理處罰體系，限制人身自由的懲罰大量適用而缺乏全面有效的監(jiān)督，但是鑒于我國(guó)行政處罰與刑事處罰并行的處罰體系已運(yùn)行多年，不宜進(jìn)行顛覆式的變革，但學(xué)習(xí)國(guó)外懲罰體系中的有益成分，確實(shí)非常必要，如可將我國(guó)治安管理處罰體系下的行政拘留適用變通后的“輕罪程序”，又如對(duì)于違反秩序的行為主要以罰款的方式加以處罰。[9]

“對(duì)于中國(guó)人而言，問(wèn)題的關(guān)鍵不是對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)西方國(guó)家的法律程序加以模仿、移植，而應(yīng)當(dāng)是理解和堅(jiān)持一種‘程序道德性’的觀念，培養(yǎng)一種按照正義要求設(shè)計(jì)法律程序的法律文化?！盵10]當(dāng)前，完善我國(guó)治安管理處罰體系正是需要強(qiáng)化這樣一種法律文化，當(dāng)然改革與完善不是一蹴而就的事情，因此，應(yīng)當(dāng)深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，認(rèn)識(shí)完善我國(guó)治安管理處罰體系的重大現(xiàn)實(shí)意義，全面推進(jìn)警務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。