夏先華，湛書城

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

國(guó)家治理是一個(gè)蘊(yùn)含縱向與橫向關(guān)系而拓展延伸的有機(jī)整體[1]，國(guó)家治理體系的橫向切面是若干個(gè)制度要素與子治理體系，而縱向延伸的則是不同行政層級(jí)范圍的區(qū)域治理。縣級(jí)政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)架構(gòu)中的基礎(chǔ)，其事實(shí)上是“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”[2]。囿于縣級(jí)政權(quán)的特殊地位，縣域治理在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中占據(jù)著舉足輕重的地位，可以說，縣域治理的成效直接關(guān)乎整個(gè)國(guó)家治理的格局走向與治理效能。從縣域治理的橫向要素來看，由于縣級(jí)政權(quán)在國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)之間發(fā)揮著連通樞紐的功用，其往往需要直面沉冗于社會(huì)基層的民生糾紛，而這些糾紛往往具有多發(fā)性、社會(huì)性與群體性，加之社會(huì)急劇變遷誘發(fā)的多元訴求與新型糾紛，糾紛治理成為了縣域治理中重要一環(huán)，其在保障民生的同時(shí)還承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)維穩(wěn)的基礎(chǔ)性機(jī)能。而人民調(diào)解作為發(fā)軔于地方社會(huì)自治與鄉(xiāng)村秩序維系的有力手段，其被贊譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)于化解矛盾糾紛、建設(shè)和諧社會(huì)具有無可比擬的制度優(yōu)勢(shì)。但從縣域治理的實(shí)踐來看，人民調(diào)解的制度功效并未達(dá)到人們預(yù)期，其受制于現(xiàn)實(shí)因素與制度缺陷而作用不顯。故而，有必要從人民調(diào)解在縣域治理中的作用機(jī)制入手，以問題為導(dǎo)向，探索人民調(diào)解制度的完善進(jìn)路，從而在優(yōu)化治理方式的基礎(chǔ)上推進(jìn)縣域治理體系的現(xiàn)代化。

一、基于現(xiàn)實(shí)的因應(yīng)：人民調(diào)解在縣域治理中的合理嵌入

(一)縣域糾紛治理的困局：沖突多元與關(guān)涉民生

縣域作為城鄉(xiāng)的結(jié)合體，其融合了城市與農(nóng)村、現(xiàn)代與傳統(tǒng)的各種特征，這體現(xiàn)在社會(huì)糾紛層面便是縣域糾紛頗具復(fù)雜性與多樣性，且關(guān)涉民生之本。一方面，縣級(jí)行政區(qū)劃的層級(jí)地位決定了其事實(shí)上處于城市與鄉(xiāng)村的中間緩沖地帶，城鎮(zhèn)與基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、生活方式的迥異所造成的多發(fā)矛盾往往都在縣域空間內(nèi)生成，這使得縣域糾紛往往交織著不同社會(huì)結(jié)構(gòu)中的矛盾特質(zhì)，民眾的訴求也更為多樣。在糾紛類型上，縣域糾紛不僅包括傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的婚姻家庭糾紛與鄰里糾紛等，還包括新型的生態(tài)環(huán)境糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛等，[3]且后者隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷深入而所占比重越來越大。在糾紛生成的因由上，城鄉(xiāng)二元化社會(huì)格局的打破與農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，使得縣域地區(qū)處于變動(dòng)失序與利益多元重組的不安狀態(tài)，利益主體的多元化與各種訴求難以調(diào)和使得縣域糾紛呈高發(fā)勢(shì)態(tài)。另一方面，從縣級(jí)行政區(qū)劃的面向來看，由于其直面基層社會(huì)與民眾的現(xiàn)實(shí)需求，因而所轄區(qū)域內(nèi)的糾紛往往是與民眾的生活、生產(chǎn)、生計(jì)息息相關(guān)，如不能處理得當(dāng)極易激發(fā)矛盾，引起民眾的不滿與憤懣，甚至可能醞釀出群體性事件，導(dǎo)致官民關(guān)系的對(duì)立與緊張，同時(shí)也為基層社會(huì)和諧帶來諸多不安定因素。

另者，從社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段來看，我國(guó)縣域地區(qū)的社會(huì)變革正處于攻堅(jiān)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)隨著城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)不斷地向以工業(yè)為主的社會(huì)形態(tài)躍遷，經(jīng)濟(jì)體制也因鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷轉(zhuǎn)軌。社會(huì)變革在帶來經(jīng)濟(jì)利益、改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r(shí)，也因舊利益格局的革新以及發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)等問題，而形成新的社會(huì)糾紛，也即“發(fā)展性矛盾”在糾紛層面的映射。[4]這些糾紛的樣態(tài)往往不同于傳統(tǒng)糾紛，且因利益交涉與聯(lián)動(dòng)而涉及面較廣。與此同時(shí)，社會(huì)急劇變革時(shí)期的矛盾演化空間極大，一些瑣碎的糾紛最后也可能發(fā)展成群體性矛盾。[5]縣域糾紛的上述特點(diǎn)給縣域治理工作帶來了極大挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)糾紛治理方式提出了較高的質(zhì)效要求。

(二)縣域治理難題的應(yīng)對(duì)：邁向自治的人民調(diào)解

從縣域治理的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的治理模式是難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的解紛需求的。在治理主體方面，相對(duì)于企業(yè)、社會(huì)自治組織以及公民個(gè)人等主體，縣級(jí)政府無疑是縣域治理中的主導(dǎo)性力量，這與“皇權(quán)不下縣”的封建縣域權(quán)力架構(gòu)是截然不同的，且縣級(jí)政府的作用隨著國(guó)家管制體系的下移以及基層政權(quán)的建設(shè)還在不斷地加大。但縣級(jí)政府部門是依照分科設(shè)層、職位分工、權(quán)力分等的科層體制而設(shè)立的，科層制的架構(gòu)使得縣域治理脫離了基層社會(huì)，治理部門成為了與基層社會(huì)不相適用的技術(shù)性權(quán)力組織，這大大掣肘了縣域糾紛治理的成效。其一，從設(shè)立目的來看，科層體制在組織體系與運(yùn)行機(jī)制上都是應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中的“大事”，其缺乏對(duì)基層社會(huì)中“小事”的關(guān)懷，這往往使得其錯(cuò)過化解矛盾的最佳時(shí)期，從而導(dǎo)致誘化群體性事件的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。其二，從體制缺陷來看，科層組織固有的惰性、等級(jí)性、非人格化、職業(yè)化、專門化等特點(diǎn)也大大限制了縣級(jí)政府在基層糾紛治理中的作用[6]，且行政權(quán)力的剛性與強(qiáng)制性在科層體制下被放大，這容易導(dǎo)致特殊敏感事件中的官民對(duì)立，比如近年來頻頻爆出的警民沖突事件。

在現(xiàn)有組織體制難以調(diào)整的前提下，提升縣域治理成效的進(jìn)路就在于優(yōu)化現(xiàn)有的治理模式，其中最為重要的便是要積極引入社會(huì)自治與基層力量參與糾紛治理。人民調(diào)解作為植根于民間的糾紛解決機(jī)制，其事實(shí)上是社會(huì)自我解紛能力的方式體現(xiàn)，調(diào)解手段的參與能有效彌合縣域科層化治理的弊病，同時(shí)也能高效、緩和地化解復(fù)雜多元的縣域糾紛。具言之，基層糾紛的治理存在相對(duì)對(duì)立的路徑依賴：一方面，需要地方法治的建設(shè)與法律服務(wù)的供給，從而提升解紛的法治化；另一方面，又要求發(fā)揚(yáng)基層社區(qū)的自治協(xié)商與民主和解的優(yōu)勢(shì)，避免國(guó)家權(quán)力過度滲入所導(dǎo)致的壟斷與僵化。而在法治發(fā)展不甚完備的縣域轄區(qū)中，強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解無疑是應(yīng)對(duì)糾紛多元化與治理科層化的必由之路。其一，人民調(diào)解對(duì)基層糾紛的治理是全方面的，既可消除日?，嵥樾∈屡c糾葛帶來的和諧隱患，同時(shí)也可修復(fù)重大沖突與群體性事件對(duì)社會(huì)秩序的破壞，其可將沖突所帶來的社會(huì)震蕩化解至最小程度。其二，人民調(diào)解的非裁斷式、妥協(xié)式的解紛方式可有效應(yīng)對(duì)基層糾紛利益多元的復(fù)雜性，在合意基礎(chǔ)上尋求各方相對(duì)滿意的解決方案。其三，人民調(diào)解依據(jù)的規(guī)則不僅包括法律法規(guī)，還包括鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)慣、情理等要素，其既符合基層傳統(tǒng)“和合”文化的要求，同時(shí)也可化解新型糾紛中規(guī)范空白所帶來的裁決難題，在解紛的同時(shí)反向促進(jìn)與揭示法律發(fā)展方向的契機(jī)與要素。

二、人民調(diào)解在縣域治理中的作用向度

人民調(diào)解嵌入縣域糾紛治理是基于沖突多元與關(guān)涉民生的縣域糾紛特質(zhì)與治理難題，但調(diào)解的制度優(yōu)勢(shì)并未在縣域治理的進(jìn)程中得到彰顯，這與人民調(diào)解作用機(jī)制的嬗變存在密切的關(guān)聯(lián)。因而，有必要從歷史維度以及現(xiàn)實(shí)視角探討人民調(diào)解在縣域治理中的作用向度，析明人民調(diào)解的作用機(jī)理。

(一)人民調(diào)解的歷史維度：傳統(tǒng)作用機(jī)制的溯源

調(diào)解在我國(guó)的歷史傳統(tǒng)中占據(jù)著舉足輕重的地位，在儒家“和合”文化的熏陶下，民間調(diào)解逐步發(fā)展成古代地方治理的主要進(jìn)路與基層民眾化解糾紛的首要選擇。[7]而人民調(diào)解正是中國(guó)共產(chǎn)黨在繼承改造我國(guó)傳統(tǒng)民間調(diào)解制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，在這一過程中，人民調(diào)解制度還承擔(dān)了提升政治認(rèn)同以及踐行馬克思主義價(jià)值理念與道德等其他任務(wù)?？梢?，人民調(diào)解制度在設(shè)立之初就并未定位為單一的解紛制度，其政治功用以及其他作用在一定程度上使得該制度更為深入地嵌入了社會(huì)治理體系之中。

具體而言，人民調(diào)解的傳統(tǒng)作用機(jī)制包括以下幾點(diǎn)：一是解紛作用。無論是從人民調(diào)解的制度起源還是當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境來看，解決糾紛都是人民調(diào)解的首要作用指向。在建國(guó)之前的革命根據(jù)地以及建國(guó)之后，社會(huì)結(jié)構(gòu)與禮法秩序被瓦解，而法制規(guī)范與相應(yīng)的國(guó)家機(jī)器并未完全設(shè)立，且作用有限，難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛。而調(diào)解作為符合民眾心理與解紛習(xí)慣的傳統(tǒng)治理方式，便被我黨借鑒、吸納而作為化解糾紛的主要途徑。而且由于制度實(shí)施的慣性以及人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，調(diào)解制度并未因司法體系的建立以及資源投入而地位有所下降。二是政治認(rèn)同作用。人民調(diào)解從來都是與政治話語密不可分的，在我黨鞏固執(zhí)政與政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程中，人民調(diào)解作為踐行我黨群眾路線、化解人民內(nèi)部矛盾的政治手段而現(xiàn)實(shí)存在。可以說，人民調(diào)解是我黨的意識(shí)形態(tài)教育在解紛領(lǐng)域的表現(xiàn)，其在化解矛盾的同時(shí)，也承擔(dān)著動(dòng)員群眾支持黨的政策主張、幫助民眾形塑正確認(rèn)知與理念的政治功能。三是司法補(bǔ)充作用。人民調(diào)解的內(nèi)生環(huán)境便是司法制度供給缺失的現(xiàn)實(shí)境況，調(diào)解解紛功能的發(fā)揮在一定程度上便是對(duì)司法的補(bǔ)偏救弊。除此之外，在送法下鄉(xiāng)與基層法治建設(shè)的過程中，國(guó)家法與鄉(xiāng)村自治規(guī)則之間存在矛盾與張力，而司法強(qiáng)制裁斷無疑會(huì)加劇這一緊張關(guān)系。人民調(diào)解為此提供了緩沖空間，通過調(diào)解主體的理性引導(dǎo)，可以逐步將新的法律規(guī)范內(nèi)化至基層社會(huì)規(guī)范體系之中。此外，人民調(diào)解在新興領(lǐng)域糾紛中的適用，可以在彌補(bǔ)制度空白的同時(shí)幫助社會(huì)形成正確認(rèn)知與共識(shí)，從而反向促進(jìn)規(guī)范的制定。四是社會(huì)整合作用。在封建時(shí)代，王權(quán)縱伸的界限為郡縣，鄉(xiāng)村社會(huì)便依賴以血緣為紐帶的宗族勢(shì)力以及鄉(xiāng)紳階層進(jìn)行社會(huì)整合，而整合的重要手段便是民間調(diào)解與斡旋。建國(guó)以后，國(guó)家政權(quán)逐漸在向基層下沉，但其更多地是以授權(quán)與指導(dǎo)的方式參與地方治理，人民調(diào)解組織體系的大覆蓋事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層分散個(gè)體的整合，成為地方政權(quán)管理的重要“觸手”。而這一整合過程還往往伴隨著觀念層面的融合，即政策法規(guī)的宣傳與意識(shí)形態(tài)、現(xiàn)代理念的輸送等等。

(二)人民調(diào)解的現(xiàn)代發(fā)展：社會(huì)治理功能的更新

自20世紀(jì)90年代以來，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及法治環(huán)境的改善，人民調(diào)解在社會(huì)治理中的角色不斷地弱化，其原初制度功能也在新的社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行了調(diào)整，以應(yīng)對(duì)治理過程中現(xiàn)實(shí)需求。而這一功能調(diào)整過程既有與時(shí)俱進(jìn)下的自我完善，也有削足適履下的機(jī)能異化。具言之，人民調(diào)解的功能發(fā)展體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是解紛功能的式微。改革開放以后，西方法律文化的輸入以及民眾法律意識(shí)的提升，改變了解紛體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，正式的審判制度成為了民眾排解糾紛的主流選擇，人民調(diào)解不再受到民眾的偏好而走向沒落。在這之間，社會(huì)變革所導(dǎo)致的復(fù)雜矛盾以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的消亡也是其主導(dǎo)性因由，前者給說服式調(diào)解策略帶來了挑戰(zhàn)，而后者則直接影響了民眾的解紛方式選擇。然而，與人民調(diào)解社會(huì)式微的趨勢(shì)截然相反的是，國(guó)家迫于訴訟爆炸的解紛壓力，開始頒布一系列規(guī)范性文件來推動(dòng)人民調(diào)解的復(fù)興。但在這一過程中，由于行政權(quán)力的過度干預(yù)，反而導(dǎo)致了人民調(diào)解的行政化與準(zhǔn)司法化等弊病，逐漸偏離了自治本質(zhì)。

二是政治說教的排斥與政治維穩(wěn)的賦能。人民調(diào)解作為踐行我黨群眾路線的重要載體存在特定的歷史背景，當(dāng)時(shí)的基層民主機(jī)制與政權(quán)架構(gòu)并不完備，人民調(diào)解在化解糾紛的同時(shí)不得不承擔(dān)一定的政治宣傳任務(wù)。而在現(xiàn)代基層社會(huì)，聯(lián)動(dòng)群眾與基層民主存在更佳的選擇，人民調(diào)解逐漸回歸到解紛的核心要?jiǎng)?wù)而失去這一政治意蘊(yùn)。而且民眾對(duì)政治說教的態(tài)度愈來愈排斥，加之鄉(xiāng)村的原子化以及城鎮(zhèn)人口的流動(dòng)化，這使得人民調(diào)解的政治團(tuán)結(jié)功能在不斷退化。然而，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，相較之雙方對(duì)辯的法庭審判，人民調(diào)解的非對(duì)抗式解紛模式無疑是有益于和諧社會(huì)的構(gòu)建，因而備受青睞而被賦予維穩(wěn)的政治任務(wù)。

三是司法補(bǔ)充到司法聯(lián)動(dòng)的延伸。一方面，由于人民調(diào)解對(duì)實(shí)體規(guī)范的依賴較少，故而在規(guī)范體系還沒建立或者不甚完備的社會(huì)中存在極大的生命力。[8]但隨著依法治國(guó)的推進(jìn)以及基層法治的建設(shè)，鄉(xiāng)規(guī)民約在國(guó)家法不斷輸入的過程中進(jìn)行了自我調(diào)適，二者之間的對(duì)立勢(shì)態(tài)逐漸緩和，相應(yīng)地，人民調(diào)解司法補(bǔ)充的作用空間也在縮小。另一方面，調(diào)解權(quán)威的瓦解以及調(diào)解人員的專業(yè)局限使得人民調(diào)解遭受合理性與效力性質(zhì)疑，而此時(shí)司法系統(tǒng)基于解決案多人少問題所進(jìn)行的一系列改革措施又為人民調(diào)解提供了發(fā)展契機(jī)。司法機(jī)關(guān)通過調(diào)解效力確認(rèn)、法院指導(dǎo)等方式為人民調(diào)解提供支持，以應(yīng)對(duì)井噴式的社會(huì)糾紛與多元的解紛需求。

四是組織整合到價(jià)值整合的躍遷?；鶎幼灾闻c簡(jiǎn)政放權(quán)使得地方政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的管控弱化，基層社會(huì)治理有賴于社區(qū)與自治組織的自我管理。而基層群眾自治組織與社區(qū)的發(fā)展使得其下設(shè)的人民調(diào)解委員會(huì)逐漸回歸到解紛的本職，相應(yīng)的整合功能則由自治組織來進(jìn)行承擔(dān)，且這一功能在社會(huì)人口流動(dòng)加快的形勢(shì)下而遭受掣肘。另外，人民調(diào)解委員會(huì)以調(diào)停糾紛為依托，以普法宣傳為拓展，通過理性對(duì)話與溝通，化解基層社會(huì)的利益之爭(zhēng)，紓解社會(huì)變革所帶來的利益落差與心理排斥，從而在群眾之間形塑正確的糾紛觀與價(jià)值觀。

三、人民調(diào)解在縣域治理中的現(xiàn)實(shí)困境

(一)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷引起的調(diào)解效用弱化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)領(lǐng)域的變革使得基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)與形態(tài)出現(xiàn)漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)已然瓦解，并隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進(jìn)而逐步邁向市場(chǎng)社會(huì)，公民在社會(huì)中的定位也實(shí)現(xiàn)了由身份關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)換。[9]人民調(diào)解作為化解糾紛的社會(huì)制度，無疑也是嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，存在與之相宜的生存土壤，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷自然也會(huì)產(chǎn)生交互效應(yīng)而影響到調(diào)解制度的發(fā)展。但從現(xiàn)實(shí)境況來看，這一影響是負(fù)面的，人民調(diào)解在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下出現(xiàn)了地位式微與效用弱化等問題。究其原因，一是傳統(tǒng)的人民調(diào)解所依賴的鄉(xiāng)土權(quán)威逐漸被顛覆，而新的知識(shí)理性與技術(shù)權(quán)威并未完全建立，人民調(diào)解遭遇了說服性難題。調(diào)解是以理性對(duì)話與疏導(dǎo)為解紛策略，調(diào)解員需存在促使糾紛雙方自愿接受調(diào)解并認(rèn)可調(diào)解協(xié)議效力的個(gè)人權(quán)威。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，調(diào)解員因熟人社會(huì)中的成員信賴以及自身樹立的威信與名望而促成雙方達(dá)成和解。但市場(chǎng)社會(huì)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為紐帶的陌生人社會(huì)，由于缺乏這種事先培育的信任與權(quán)威，人民調(diào)解的技術(shù)策略只能由個(gè)人權(quán)威轉(zhuǎn)化為知識(shí)權(quán)威，但后者在調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)實(shí)情況下難以得到保障。二是社會(huì)轉(zhuǎn)型改變了基層糾紛的特質(zhì)，壓縮了人民調(diào)解的運(yùn)行空間。人民調(diào)解是在批判繼承民間調(diào)解的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，故而傳統(tǒng)的調(diào)解隊(duì)伍更擅長(zhǎng)調(diào)停一些以情感關(guān)系為依附的鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等。而現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所帶來的新型糾紛，如醫(yī)患矛盾、環(huán)境污染糾紛、非法集資糾紛等，往往難以為人民調(diào)解隊(duì)伍所勝任。在面臨嚴(yán)峻的生存形勢(shì)下，部分地區(qū)以此為契機(jī)而設(shè)立了專門的、行業(yè)的調(diào)解委員會(huì)或者提升調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)，但更多地區(qū)的人民調(diào)解因此而逐漸凋萎，走向沒落。三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的人口流動(dòng)打破了傳統(tǒng)的地緣關(guān)系，人民調(diào)解的管轄走向荒蕪化。[10]整體而言，農(nóng)村人口因務(wù)工、求學(xué)等緣由而大量向城鎮(zhèn)、市區(qū)流動(dòng)，一些鄉(xiāng)村的人民調(diào)解資源基本處于閑置狀態(tài)。另一方面，城市社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的整合效應(yīng)較低，在缺乏認(rèn)同的前提下，社區(qū)的人民調(diào)解也難以發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。

(二)權(quán)利意識(shí)提升影響主體的解紛方式選擇

從宏觀層面來看，人民調(diào)解地位的式微是法律文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的應(yīng)激效應(yīng)，而在微觀視角下，其卻是糾紛主體的主觀意識(shí)與喜惡偏好的直接體現(xiàn)。在這之間，法治環(huán)境的改善與權(quán)利意識(shí)的提升是影響主體解紛方式選擇的主要因由。具言之，近年來法治建設(shè)的突飛猛進(jìn)使得法律意識(shí)與權(quán)利觀念深入人心，通過訴訟等法律手段保障權(quán)益已不再受到社會(huì)否定評(píng)價(jià)，公民個(gè)人因傳統(tǒng)“無訟”文化而塑造的恥訟感在法治大環(huán)境下也得到消解，甚至出現(xiàn)了“纏訟”、“濫訟”等逆反現(xiàn)象。如此，不僅調(diào)解方式的選用因訴訟地位的回歸而遭到排擠，而且在開展人民調(diào)解的過程中，過去以權(quán)壓調(diào)或者借助道德權(quán)威變相強(qiáng)制調(diào)解的現(xiàn)象，也隨著主體權(quán)利意識(shí)的提升而被抵制，這在促進(jìn)調(diào)解規(guī)范化的同時(shí)，也導(dǎo)致了調(diào)解成功率降低與調(diào)解權(quán)威減弱。同時(shí)，人民調(diào)解還被打上了“和稀泥”的負(fù)面烙印。這些因素都可能導(dǎo)致糾紛主體對(duì)人民調(diào)解的棄用。與之相較，近些年司法機(jī)關(guān)開展的擴(kuò)大訴權(quán)、簡(jiǎn)化程序、保障救濟(jì)等一系列的改革措施，在提升司法公信力與權(quán)威性的同時(shí)也重塑了司法形象，增強(qiáng)了人們對(duì)于司法制度的信心。這無疑使得人民調(diào)解在與司法制度的博弈之中更加地落入下風(fēng)。

(三)政治功能強(qiáng)化催生的組織自治性侵蝕

人民調(diào)解自創(chuàng)設(shè)之初便披上了“政治外衣”，只不過隨著政治環(huán)境變遷，調(diào)解的政治功能由提升政治認(rèn)同轉(zhuǎn)為了政治維穩(wěn)。囿于人民調(diào)解的內(nèi)生動(dòng)力缺失，當(dāng)代調(diào)解的復(fù)興并非是基層社會(huì)的自我供給與調(diào)解制度的自覺生長(zhǎng)，其事實(shí)是國(guó)家行政資源的傾斜與改造，這所造成的一系列后果便是人民調(diào)解逐漸偏離“群眾性、民間性與自治性”的本質(zhì)，異化為“政府控制下的民間調(diào)解”，從而衍生出“半官方”的調(diào)解性質(zhì)。[11]具體而言，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，人民調(diào)解制度的發(fā)展是由行政力量推動(dòng)的。近年來推行的“大調(diào)解”、“三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”以及各地提出的調(diào)解創(chuàng)新模式中，黨委、行政機(jī)關(guān)一般占據(jù)主導(dǎo)地位，其把控著改革方向與實(shí)踐運(yùn)行，基層自治力量面臨被架空或者被裹挾的現(xiàn)實(shí)尷尬。其次，人民調(diào)解的隊(duì)伍遭受行政化侵蝕。從調(diào)解人員的構(gòu)成來看，其大多由基層行政機(jī)關(guān)的工作人員以及村干部等擔(dān)任，普通民眾的參與度較低，有的甚至出現(xiàn)人民調(diào)解委員會(huì)與司法所“一套人馬、兩塊牌子”的混亂局面。[12]如此雖能整合基層資源，借用行政力量發(fā)展人民調(diào)解，但也嚴(yán)重影響了人民調(diào)解的自治成長(zhǎng)，同時(shí)調(diào)解人員的行政作風(fēng)也可能誘化強(qiáng)制調(diào)解、侵犯訴權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)。再次，由于人民調(diào)解需要行政資源的支持，且存在調(diào)解量、成功率等績(jī)效考核，其主管的司法行政機(jī)關(guān)可通過業(yè)務(wù)考核進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)人民調(diào)解的行政管控。而且，行政化的績(jī)效考核既違背了人民調(diào)解的運(yùn)行規(guī)律，同時(shí)也可能催生調(diào)解人員過于追求績(jī)效而忽略客觀現(xiàn)實(shí)的問題。

(四)制度銜接空洞導(dǎo)致的執(zhí)行乏力

根據(jù)日本學(xué)者小島武司的正義的綜合體系之說，糾紛解決體系應(yīng)當(dāng)是以訴訟為中心的同心圓模式，各種形式的ADR則構(gòu)成訴訟中心以外的多個(gè)同心圓。[13]人民調(diào)解作為同心圓中一環(huán)，應(yīng)當(dāng)與其他ADR以及訴訟形成聯(lián)動(dòng)與銜接關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)糾紛化解的體系化。如前所述，人民調(diào)解已經(jīng)形成了以司法確認(rèn)與法院指導(dǎo)為主要內(nèi)容的司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但因銜接的空洞化而在實(shí)踐運(yùn)行中并不樂觀。以上海地區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在人民調(diào)解成功的糾紛中，申請(qǐng)法院司法確認(rèn)的糾紛比例還不到5%。[14]這一司法確認(rèn)程序遇冷的成因是多元的。從法官的角度來看，人民調(diào)解員制作的調(diào)解協(xié)議與司法文書相比缺乏規(guī)范性，對(duì)于雙方法律關(guān)系以及權(quán)利義務(wù)的描述往往較為簡(jiǎn)單、模糊，故而很難得到法官的肯定而予以確認(rèn)。而且，由于司法確認(rèn)案件不計(jì)入考核范疇，法官也缺乏相應(yīng)的辦案積極性。對(duì)于人民調(diào)解員而言，若所制作的調(diào)解協(xié)議經(jīng)常遭到法院的否定評(píng)價(jià)，無疑會(huì)使其產(chǎn)生抵觸情緒，加之將司法確認(rèn)程序視為對(duì)調(diào)解質(zhì)量不信任的誤識(shí)，調(diào)解員也缺乏告知當(dāng)事人并積極推進(jìn)這一程序的能動(dòng)性。對(duì)于當(dāng)事人來說，一方面，部分人對(duì)于司法確認(rèn)程序了解甚少，影響了對(duì)這一程序的申請(qǐng)；另一方面，部分當(dāng)事人之所以申請(qǐng)人民調(diào)解來化解糾紛，是基于厭訟心理以及對(duì)維系友好關(guān)系的考量，申請(qǐng)司法確認(rèn)無疑會(huì)破壞這一初衷。至于法院對(duì)人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，雖然《法院組織法》確立了這一職能要求，但囿于實(shí)踐中法官的業(yè)務(wù)繁重以及缺乏實(shí)質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒，法院指導(dǎo)基本上流于形式，對(duì)于人民調(diào)解業(yè)務(wù)質(zhì)量提升的裨益不大。可見，在人民調(diào)解與司法的銜接不順暢的前提下，調(diào)解質(zhì)效難以提升，所制作的調(diào)解協(xié)議也因無法得到司法確認(rèn)而面臨執(zhí)行效力的困局。

(五)資源匱乏阻礙調(diào)解制度的發(fā)展

人民調(diào)解作為民間非營(yíng)利性質(zhì)的解紛方式，其提供的是一種公益性的社會(huì)服務(wù)，不得向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。故而，為了保障調(diào)解活動(dòng)的有序開展，需要國(guó)家財(cái)政與社會(huì)資金的支持與保障?！度嗣裾{(diào)解法》第六條也確立了縣級(jí)以上人民政府的這一經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)。但由于規(guī)范層面缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的指標(biāo)化規(guī)定，加之人民調(diào)解組織的民間屬性，實(shí)踐中政府對(duì)于人民調(diào)解的資源投入遠(yuǎn)不如派出法庭、派出所等國(guó)家機(jī)構(gòu)，人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)短缺已為常態(tài)。如此便產(chǎn)生了一系列連鎖反應(yīng)，制約了調(diào)解制度的發(fā)展：其一，人民調(diào)解隊(duì)伍中兼職比例較高，專職調(diào)解員較少，他們往往還是司法所的行政人員、派出所民警或者村干部等，調(diào)解不過是其“副業(yè)”，這不利于調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)發(fā)展。其二，人民調(diào)解的人才吸納能力較低且流失嚴(yán)重，一些優(yōu)秀的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)無法實(shí)現(xiàn)新老傳承。其三，資源匱乏使得人民調(diào)解的培訓(xùn)工作難以為繼，調(diào)解員無法借此來學(xué)習(xí)法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)方面的知識(shí)與解紛技巧。其四，低額的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼大大挫傷了調(diào)解員的工作積極性，影響了其調(diào)解質(zhì)效。

四、南漳經(jīng)驗(yàn)的借鑒：人民調(diào)解在縣域治理中的完善進(jìn)路

(一)南漳縣治理實(shí)踐提供的有益經(jīng)驗(yàn)

南漳縣位于湖北省西北部，轄區(qū)范圍包括1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和10個(gè)鎮(zhèn)，人口總計(jì)58.11萬人，是我國(guó)頗具代表性的地方縣級(jí)行政區(qū)劃。近些年來，南漳縣以習(xí)近平新時(shí)代法治思想為引領(lǐng)，以“以大調(diào)解促進(jìn)大發(fā)展”的工作理念為指導(dǎo)，積極探索人民調(diào)解工作機(jī)制的創(chuàng)新模式，提升縣域治理的社會(huì)效應(yīng)，推動(dòng)縣域治理的現(xiàn)代化。在這一過程中，南漳縣積累了大量關(guān)于人民調(diào)解參與縣域治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了極具特色的“南漳模式”，也可為人民調(diào)解制度在我國(guó)的整體發(fā)展提供借鑒與啟示。具體而言，人民調(diào)解的“南漳經(jīng)驗(yàn)”包括以下內(nèi)容：

1.積極推動(dòng)人民調(diào)解員職業(yè)化建設(shè)。人民調(diào)解的生命線就在于調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化與職業(yè)化，故而調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)尤為重要。南漳縣在調(diào)解員的選任方面實(shí)行推選與聘任、專職與兼職相結(jié)合的模式，在拓寬選任渠道的同時(shí)嚴(yán)格把關(guān)選任調(diào)解員的質(zhì)量，積極引進(jìn)具備一定專業(yè)知識(shí)的人士充實(shí)到人民調(diào)解隊(duì)伍中，且不斷優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。到2017年為止，全縣共有1518名人民調(diào)解員，其中專職調(diào)解員多達(dá)421人。再者，在人員管理方面，建立人民調(diào)解專家?guī)欤菩惺紫嗣裾{(diào)解員、人民調(diào)解員分級(jí)管理和持證上崗制度。此外，注重對(duì)調(diào)解員的教育培訓(xùn)，組織各基層司法所采取專題培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、組織交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、知識(shí)競(jìng)賽等方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并強(qiáng)化調(diào)解員、信息員、情報(bào)員、宣傳員“四位一體”、“一員多能”的工作本領(lǐng)。

2.拓展人民調(diào)解的組織形式。一方面，在鎮(zhèn)、村兩級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)基本全覆蓋的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理、消費(fèi)糾紛等主要行業(yè)專業(yè)調(diào)委會(huì)的建設(shè)。另一方面，積極探索優(yōu)秀調(diào)解員的“人民調(diào)解工作室”、“律師調(diào)解工作室”“調(diào)解委員會(huì)示范點(diǎn)”等創(chuàng)新形式。

3.實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解工作的服務(wù)轉(zhuǎn)型。以服務(wù)群眾、化解基層糾紛為理念指向，南漳縣實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解由被動(dòng)受案到主動(dòng)排查的模式轉(zhuǎn)型，積極在基層開展矛盾糾紛排查，并在此基礎(chǔ)上建立臺(tái)帳，進(jìn)行預(yù)警分析，制定相應(yīng)調(diào)處對(duì)策。另外，通過開展人民調(diào)解工作“進(jìn)工地、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)醫(yī)院、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)市場(chǎng)”等“六進(jìn)”活動(dòng)，不斷拓寬調(diào)解工作服務(wù)領(lǐng)域。

4.加強(qiáng)人民調(diào)解與其他制度的銜接。人民調(diào)解作為發(fā)軔于基層社會(huì)自治的糾紛化解方式，其需要與其他關(guān)聯(lián)制度形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)，方可最大程度發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。南漳縣在應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中土地房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域拆遷難、矛盾多、糾紛多的治理困局時(shí)，積極推行人民調(diào)解、司法確認(rèn)(司法公證)、強(qiáng)制執(zhí)行“三項(xiàng)對(duì)接”制度，從而實(shí)現(xiàn)糾紛調(diào)處、確認(rèn)、執(zhí)行的一體化解決。

5.整合部門資源，提高調(diào)解效率。在南漳縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，該縣綜治委、司法局、公安局、信訪局、衛(wèi)生局、人社局、總工會(huì)等部門都建立了人民調(diào)解工作銜接、信息反饋等制度。如此，通過多部門的聯(lián)動(dòng)互助，實(shí)現(xiàn)解紛資源的整合，進(jìn)而提升人民調(diào)解組織在醫(yī)療事故、勞資合同、食品安全等重大疑難矛盾糾紛中的調(diào)處能力。

6.確切落實(shí)調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障。南漳縣高度重視人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障與調(diào)解員的待遇提升問題，近年來不斷加大對(duì)人民調(diào)解的財(cái)政投入。該縣將平安建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并借此保障人民調(diào)解工作的順利開展。另外，各鎮(zhèn)(區(qū))也出臺(tái)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，對(duì)村治調(diào)主任工作實(shí)績(jī)突出的，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施，適當(dāng)提高其工資待遇，調(diào)動(dòng)其工作積極性。

(二)實(shí)踐范本提供的啟示：人民調(diào)解在縣域治理中的完善

“南漳經(jīng)驗(yàn)”是人民調(diào)解參與縣域糾紛治理的重要實(shí)踐范本，其指導(dǎo)價(jià)值不僅限于地方一隅，可以說對(duì)于整體視域下的人民調(diào)解工作都具有借鑒意義?；凇澳险慕?jīng)驗(yàn)”提供的有益啟示，以人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)困境紓解為導(dǎo)向，可從以下幾點(diǎn)對(duì)人民調(diào)解制度進(jìn)行完善：

1.調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)轉(zhuǎn)型：由鄉(xiāng)賢精英到職業(yè)建設(shè)

在我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷與鄉(xiāng)土秩序的瓦解是不可逆轉(zhuǎn)的，如此所帶來的調(diào)解效用危機(jī)應(yīng)通過轉(zhuǎn)換調(diào)解策略來解決。即傳統(tǒng)的訴諸鄉(xiāng)賢的個(gè)人威望與道德權(quán)威來促成合意的說服策略應(yīng)當(dāng)被舍棄，而應(yīng)轉(zhuǎn)為通過調(diào)解主體的知識(shí)與技巧來疏導(dǎo)矛盾的理性規(guī)勸模式。因而，在調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)要求上，便由以前德望并重的鄉(xiāng)賢精英而轉(zhuǎn)為職業(yè)化、專業(yè)化的現(xiàn)代化調(diào)解人才。而且，人民調(diào)解的職業(yè)化建設(shè)還能打破其受案局限，提升對(duì)于新型糾紛的調(diào)處能力，擴(kuò)大人民調(diào)解的生存空間。在具體路徑上，人民調(diào)解的職業(yè)建設(shè)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，人民調(diào)解員的資格準(zhǔn)入。調(diào)解員的資質(zhì)要求與遴選程序直接關(guān)乎調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)。在準(zhǔn)入條件上，應(yīng)處理好調(diào)解精英化與大眾化之間的張力關(guān)系，既避免要求過高而阻斷了大眾參與以及與基層社會(huì)的互動(dòng)，同時(shí)也要?jiǎng)澏ㄙY格下限，以實(shí)現(xiàn)調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化、精英化。[15]從《人民調(diào)解法》的現(xiàn)行規(guī)定來看，其對(duì)于調(diào)解員的資質(zhì)要求較低，尚達(dá)不到精英化的要求，故而，宜從學(xué)歷、基層工作經(jīng)驗(yàn)以及知識(shí)背景等方面提升準(zhǔn)入資格。除去工作年限等硬性條件以外，調(diào)解知識(shí)的要求可借鑒奧地利于2004 年制定生效的《民事案件調(diào)解員訓(xùn)練規(guī)則》，只有通過司法部授權(quán)的調(diào)解員訓(xùn)練內(nèi)容和知識(shí)貯備標(biāo)準(zhǔn)的成年公民才可成為調(diào)解員。[16]至于具體的遴選程序，可通過調(diào)解員的職業(yè)考試來進(jìn)行資格認(rèn)證與招錄，而且對(duì)于專業(yè)性調(diào)解組織的調(diào)解員，可設(shè)定招錄對(duì)象的專業(yè)背景來吸納相對(duì)應(yīng)的專業(yè)人才。第二，調(diào)解員的職業(yè)規(guī)范。調(diào)解員的中立性、保密性、對(duì)當(dāng)事人的尊重以及廉潔自律是其必須恪守的行為規(guī)范。[17]雖然這些規(guī)范要求無法在立法層面予以細(xì)化，但仍需通過調(diào)解員的倫理規(guī)則與行業(yè)規(guī)范來進(jìn)行明確。美國(guó)就特別注重倫理規(guī)則對(duì)于調(diào)解員行為的規(guī)范，《模范調(diào)解員行為規(guī)則》、《家庭和離婚調(diào)解模范行為規(guī)則》便是全美調(diào)解員倫理規(guī)則的兩個(gè)典范，此外，州和地方律協(xié)的糾紛解決委員會(huì)、社區(qū)調(diào)解項(xiàng)目也都設(shè)立了調(diào)解員的倫理規(guī)則。[18]我國(guó)在這一方面較為欠缺，故而應(yīng)通過人民調(diào)解員協(xié)會(huì)制定統(tǒng)一的職業(yè)規(guī)范與調(diào)解規(guī)則，來實(shí)現(xiàn)調(diào)解員的自律監(jiān)管與調(diào)解行業(yè)的規(guī)范化。第三，調(diào)解員的考核評(píng)價(jià)?？己藱C(jī)制作為調(diào)解“指揮棒”，其對(duì)于調(diào)解員的影響是雙面的：合理的考核晉升制度可以提升調(diào)解員的積極性；不合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)制調(diào)解、片面調(diào)解等異化現(xiàn)象。在具體的評(píng)價(jià)因素方面，應(yīng)弱化調(diào)解量、調(diào)解成功率等指標(biāo)的權(quán)重，突出調(diào)解案件質(zhì)量、社會(huì)反響、同行評(píng)價(jià)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)等在考評(píng)中的作用。根據(jù)綜合考評(píng)的結(jié)果，可將調(diào)解員進(jìn)行職業(yè)分級(jí)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)給予不同的薪資待遇。

2.調(diào)解模式的與時(shí)俱進(jìn)：由“管理型調(diào)解”到“服務(wù)型調(diào)解”

人民調(diào)解與訴訟以及其他糾紛解紛方式之間博弈的應(yīng)然狀態(tài)，并非是法治蒙昧下對(duì)調(diào)解的無奈選擇，而應(yīng)是法治完備下的平等競(jìng)爭(zhēng)。不可否認(rèn)，公民權(quán)利意識(shí)的提升會(huì)變相減損民眾對(duì)人民調(diào)解的偏愛，但其核心癥結(jié)在于人民調(diào)解無法在競(jìng)爭(zhēng)之中贏得民眾的信任。因而，改變這一現(xiàn)狀的進(jìn)路便在于彰顯人民調(diào)解的制度優(yōu)勢(shì)，除去人民調(diào)解的自治性、高效性、修復(fù)性等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)以外，調(diào)解的模式也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)由“管理型調(diào)解”到“服務(wù)型調(diào)解”的轉(zhuǎn)型。具體而言，可從以下兩個(gè)方面開展：其一，調(diào)解理念應(yīng)由管理理念轉(zhuǎn)為服務(wù)理念。從人民調(diào)解的歷史維度來看，無論是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢調(diào)解還是現(xiàn)代的偏行政化的調(diào)解，其都體現(xiàn)了調(diào)解主體的管控思維，被調(diào)解人的合意或多或少都受制于調(diào)解主體的道德(行政)權(quán)威，調(diào)解的方式與過程也多由調(diào)解員主導(dǎo)。調(diào)解員與當(dāng)事人的地位落差以及對(duì)當(dāng)事人主體地位的忽視是調(diào)解管理思維的重要誘因。事實(shí)上，人民調(diào)解中各方主體的地位架構(gòu)并不同于審判中等腰三角形的結(jié)構(gòu)，其應(yīng)當(dāng)是位于同一水平線上的。[19]而且，調(diào)解的正當(dāng)性基礎(chǔ)就是當(dāng)事人雙方的合意，整個(gè)人民調(diào)解過程都是圍繞著促成當(dāng)事人達(dá)成合意而開展的，當(dāng)事人的主體地位在理論上是不言而喻的。樹立調(diào)解的服務(wù)理念就是以當(dāng)事人的解紛需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)與溝通來促使當(dāng)事人的互諒互讓、自愿妥協(xié)，整個(gè)調(diào)解過程應(yīng)堅(jiān)持當(dāng)事人的自主性，尊重當(dāng)事人的意思自治。其二，服務(wù)模式由“本職服務(wù)”擴(kuò)張至“增值服務(wù)”。對(duì)于人民調(diào)解組織而言，調(diào)解本案糾紛是其本職業(yè)務(wù)。如果調(diào)解組織固步自封，只是簡(jiǎn)單地追求案結(jié)事了，其制度優(yōu)勢(shì)便無法全部體現(xiàn)出來。反之，若調(diào)解組織在調(diào)解過程中增加心理疏導(dǎo)、法律咨詢、風(fēng)險(xiǎn)防控、幫教糾正等人文關(guān)懷與額外服務(wù)，人民調(diào)解將釋放更為強(qiáng)大的生命力，更受民眾的歡迎。

3.公共權(quán)能的合理介入：行政指導(dǎo)與有限干預(yù)

人民調(diào)解是基層群眾自治在糾紛化解領(lǐng)域內(nèi)的主要表現(xiàn)形式，調(diào)解組織的獨(dú)立性與自治性是其天然屬性。調(diào)解的實(shí)質(zhì)就是通過中立第三方的主動(dòng)介入，在營(yíng)造友好協(xié)商氛圍與交流平臺(tái)的同時(shí)，通過引導(dǎo)、說服來消除雙方合意的障礙，從而實(shí)現(xiàn)糾紛的自主解決?？梢?，調(diào)解的運(yùn)行過程是無需強(qiáng)制性的行政權(quán)力作為保障。但從人民調(diào)解的現(xiàn)狀來看，其行政化的色彩極為濃郁。不可否認(rèn)，在調(diào)解自治組織發(fā)育尚不成熟的情況下，由政府行政機(jī)關(guān)來推動(dòng)人民調(diào)解的發(fā)展是較為合理的。但行政權(quán)力的介入與滲透是存在限度的，不能影響到調(diào)解的靈活性與自治性，否則將阻礙人民調(diào)解的獨(dú)立發(fā)展。故而，有必要淡化人民調(diào)解的行政色彩，明確公共權(quán)能介入的合理限度。首先，需改革人民調(diào)解員的編制體例，弱化行政科層組織對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的直接管理，同時(shí)降低行政人員在調(diào)解隊(duì)伍中的兼職比例，保障調(diào)解人員的社會(huì)性與民間性。其次，明確主管機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)方式與范圍，其不得借用業(yè)務(wù)指導(dǎo)的名義干涉具體的案件調(diào)解，也不可以行政命令、政策、指標(biāo)來強(qiáng)制約束人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)開展。再次，在多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解的過程中，政府職能部門應(yīng)尊重人民調(diào)解的自治性質(zhì)，不得干預(yù)人民調(diào)解的內(nèi)部運(yùn)作。除此之外，可積極探索政府部門與調(diào)解組織的良性互動(dòng)模式。比如近年來涌現(xiàn)出來的政府購(gòu)買服務(wù)的方式，其使得政府對(duì)調(diào)解組織的管理由一種命令式管理走向契約式管理。[20]政府通過與調(diào)解組織簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，以此保障所獲取的調(diào)解服務(wù)的質(zhì)效，同時(shí)也可避免行政權(quán)力對(duì)調(diào)解組織的過度干預(yù)。

4.對(duì)接司法的有機(jī)聯(lián)動(dòng)：司法確認(rèn)程序的踐行與完善

人民調(diào)解協(xié)議只具有民事合同的性質(zhì)，不能作為執(zhí)行根據(jù)而申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，需要通過司法確認(rèn)程序來賦予其執(zhí)行效力。而實(shí)踐中人民調(diào)解與司法的銜接并不順暢，司法確認(rèn)程序適用率較低，影響了調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人的約束效力。對(duì)此，一方面，可通過人民調(diào)解組織的權(quán)利告知、積極引導(dǎo)以及一體化程序的設(shè)置來保障對(duì)司法確認(rèn)程序的具體踐行；另一方面，也應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的司法確認(rèn)程序作進(jìn)一步完善，以確保其能規(guī)范運(yùn)行。具體可對(duì)司法確認(rèn)程序作如下調(diào)整：其一，允許單方當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)司法確認(rèn)程序。《人民調(diào)解法》、《民事訴訟法》等相關(guān)立法都規(guī)定司法確認(rèn)程序的啟動(dòng)需由雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)，以進(jìn)一步保障達(dá)成調(diào)解協(xié)議的合意與自愿。然而，調(diào)解成功時(shí)的無爭(zhēng)議性其實(shí)是一種即時(shí)狀態(tài)，不具有絕對(duì)性。除非在調(diào)解成功之后立即申請(qǐng)司法確認(rèn)，否則司法確認(rèn)程序可能因當(dāng)事人一方態(tài)度變化而無法啟動(dòng)。如此，既增加了調(diào)解協(xié)議的效力風(fēng)險(xiǎn)，也為債務(wù)人一方規(guī)避協(xié)議義務(wù)而提供了路徑。再者，共同申請(qǐng)的要求其實(shí)是法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的合意達(dá)成存在疑慮，需借此再次確認(rèn)雙方的真實(shí)意思表示。但雙方當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議上的簽署以及調(diào)解組織的見證，便已經(jīng)符合啟動(dòng)階段對(duì)調(diào)解合意進(jìn)行形式審查的階段性要求，無需再?gòu)?qiáng)調(diào)共同申請(qǐng)的形式要求。[21]如果當(dāng)事人對(duì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的真實(shí)意愿存在爭(zhēng)議，可在確認(rèn)程序的審理過程中提出異議或者向法院進(jìn)行起訴，從而保障未申請(qǐng)一方的合法權(quán)益。其二，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的模式。司法確認(rèn)程序作為非訟的特殊程序，其實(shí)質(zhì)是對(duì)調(diào)解書效力的確權(quán)，其正當(dāng)性并非來源于法院的依法裁決，而是雙方當(dāng)事人的合意。故而，司法確認(rèn)程序應(yīng)圍繞當(dāng)事人合意的真實(shí)性以及法律規(guī)定的其他消極要件進(jìn)行形式審查。另外，為避免當(dāng)事人惡意調(diào)解而損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及他人合法權(quán)益，法官應(yīng)就此而對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行初步的實(shí)質(zhì)審查。其三，調(diào)解協(xié)議的補(bǔ)正。由于法律專業(yè)能力的欠缺，部分調(diào)解員制作的調(diào)解協(xié)議規(guī)范性不足也實(shí)屬正常，法院不應(yīng)以此為由予以駁回。相應(yīng)地，法官應(yīng)在審查過程中對(duì)于調(diào)解協(xié)議的瑕疵或含混之處，通過征詢雙方當(dāng)事人的意見而予以補(bǔ)正，以保障執(zhí)行根據(jù)的明確性。

5.調(diào)解力量的創(chuàng)新發(fā)展：資源配置與應(yīng)用拓展

人民調(diào)解的創(chuàng)新發(fā)展，有賴于調(diào)解人才的培育與調(diào)解活力的激勵(lì)，而這些都需要有經(jīng)費(fèi)的支持與保障。基層群眾自治組織由于自身資源有限，無法為調(diào)解委員會(huì)提供足夠的工作經(jīng)費(fèi)。人民調(diào)解組織提供的調(diào)解服務(wù)作為免費(fèi)的、公益性的公共產(chǎn)品，政府因調(diào)解所維系的社會(huì)和諧而廣為受益，理應(yīng)為這一公共產(chǎn)品付費(fèi)。故而，地方政府應(yīng)設(shè)立人民調(diào)解組織的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平與財(cái)政狀況以及調(diào)解工作的現(xiàn)實(shí)需要確定具體的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。人民調(diào)解組織可借此提升專職調(diào)解員的薪資待遇以及調(diào)解糾紛的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)調(diào)解員崗位對(duì)人才的吸引力，并通過激勵(lì)機(jī)制提高調(diào)解員的工作積極性。而且，資源的充足配置為調(diào)解組織的技能培訓(xùn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而有助于提升調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)。另者，地方政府應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解組織提供人力資源的支持，鼓勵(lì)與引導(dǎo)大學(xué)生以及其他優(yōu)秀人才進(jìn)入調(diào)解隊(duì)伍。除此之外，地方政府的大力支持可幫助調(diào)解組織根據(jù)實(shí)際需求拓展其組織形式，比如設(shè)立調(diào)解工作室、社區(qū)調(diào)解中心或者各專業(yè)調(diào)解委員會(huì)等等。