雷曉康，張宇飛

（西北大學公共管理學院 陜西西安 710127）

我國多層次養(yǎng)老保險體系包括“第一支柱”（基本養(yǎng)老保險）、“第二支柱”（補充養(yǎng)老保險）、“第三支柱”（商業(yè)養(yǎng)老保險）三部分。稅收遞延型養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保險“第三支柱”的重要組成部分，從發(fā)展之初就受到社會各界的持續(xù)關注。稅收遞延型養(yǎng)老保險是指投保人在稅前買入養(yǎng)老保險產品，在領取保險金時再繳納個人所得稅，考慮到這期間物價上漲等因素，稅收遞延型養(yǎng)老保險實際能起到個稅“減負”的作用。

就我國目前的養(yǎng)老保險“三支柱”而言，三大支柱所占資金比依次為78%、18%和4%，養(yǎng)老金替代率①分別為42.56%、0.26%和1.26%，總體替代率已遠低于世界銀行建議的70%標準，呈現出“第一支柱”一枝獨大的局面。[1]目前我國基本養(yǎng)老保險中現收現付制雖已基本實現資金代際轉移支付和收入再分配的職能，但其不可持續(xù)性風險日趨顯現，現階段基本養(yǎng)老保險的覆蓋率已趨于飽和；“第二支柱”發(fā)展受制于第一支柱的高繳費率，中小企業(yè)參保的熱情普遍不高，近年來的增長也趨于停滯，據統(tǒng)計截至2017年末全國第二支柱中企業(yè)年金覆蓋總人群僅有2331萬人。國務院辦公廳于2017年底正式印發(fā)《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕59號），提出要鼓勵保險公司開發(fā)商業(yè)險產品，減輕國家的養(yǎng)老壓力，隨著政策的支持推進以及養(yǎng)老保險市場的不斷發(fā)展，“第三支柱”（商業(yè)養(yǎng)老保險）的成長潛力將不斷顯現。

一、我國稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展背景

（一）新時代老齡化新常態(tài)的現實要求

新時代我國社會經濟發(fā)展的新常態(tài)之一即為老齡化。據國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新老年人口統(tǒng)計數據顯示，截至2017年末，我國60周歲及以上人口約24090萬人，占國內總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。自2016-2017年末，我國60歲以上人口增長凈值為1004萬，65歲以上人口增長凈值為828萬。[2]與2016年末的統(tǒng)計數據相比，不難發(fā)現我國人口老齡化速率的顯著變化。

在新時代產業(yè)轉型的關鍵時期，社會老齡化程度加深影響重大。一方面會激化我國人口矛盾，導致社會養(yǎng)老問題集中爆發(fā)；另一方面會激勵我國加快完善多層次養(yǎng)老保障體系，為養(yǎng)老“第三支柱”的發(fā)展提供良好的戰(zhàn)略機遇。目前充分發(fā)揮養(yǎng)老“第三支柱”的社會保障職能，促進稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展，不僅有助于彌補社會養(yǎng)老金的不足，亦可提升居民養(yǎng)老金總體替代率，最終為充分應對老齡化帶來的沖擊提供強有力的保障手段。

（二）新時代轉變經濟增長模式的迫切需要

習近平總書記在十九大報告中指出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，當前正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。[3]這是根據國際國內環(huán)境變化，特別是發(fā)展條件和發(fā)展階段變化做出的重大判斷。隨著老齡人口數量不斷增加，人均可支配收入不斷提高，老年人提升退休生活品質的需求越來越強烈，更加關注自身養(yǎng)老資產安全性和保值增值性，這些因素對商業(yè)養(yǎng)老保險市場需求有重要影響。商業(yè)養(yǎng)老保險需求的不斷增加，為稅收遞延型養(yǎng)老保險的試點和推行提供了新的歷史契機。

稅收遞延型養(yǎng)老保險的投保人在購買端和領取端處于不同的生命階段，其邊際稅率存在著顯著差異，因此在領取端可以減少巨額的稅務支出。對投保人提供稅收優(yōu)惠，不僅可以刺激個人購買稅收遞延型養(yǎng)老保險的需求，同時，稅收遞延型養(yǎng)老保險的引入有助于拉動內需，轉變經濟增長模式。大型保險公司可以扮演長期投資者的角色，為實現資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展提供長期穩(wěn)定的資金鏈，積極穩(wěn)定國內資本市場，大力支持實體經濟的發(fā)展，化解國內經濟發(fā)展所遇周期波動。從這個意義上來說，加快發(fā)展稅收遞延型養(yǎng)老保險是新時代轉變經濟增長模式的迫切需要。

二、新時代我國稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展現狀

據國家人力資源與社會保障部預測，在當前的社會保障制度與養(yǎng)老保險“三支柱”結構不變的前提下，到2025年我國養(yǎng)老金缺口將達到6萬億元，到2075年，我國養(yǎng)老金缺口可能達到9.15萬億元。[4]為了應對即將到來的“銀發(fā)浪潮”，必須要加快“第三支柱”（商業(yè)養(yǎng)老保險）的發(fā)展，推動稅收遞延型養(yǎng)老保險試點的順利實施。

（一）我國稅收遞延型養(yǎng)老保險試點政策

財政部等五部門聯合決定，自2018年5月1日起，在上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施稅收遞延型養(yǎng)老保險試點，此次的試點是新時代我國鼓勵和支持養(yǎng)老“第三支柱”（商業(yè)養(yǎng)老保險）發(fā)展的具體舉措。此次試點采取“普惠制”②模式，試點期限暫定一年。試點期間的稅收遞延養(yǎng)老保險產品以遵循穩(wěn)健型產品為主、風險型產品為輔的原則進行篩選，以名錄方式確定。試點期間的產品為滿足參保人對養(yǎng)老賬戶資金安全性、收益性和長期性的管理要求，由保險公司在“收益穩(wěn)健、長期鎖定、終身領取、精算平衡”原則的指導下開發(fā)。對個人購買的稅收遞延型養(yǎng)老保險支出在當月收入的6%和1000元中的較低者進行稅前扣除，待領取時再征收個人所得稅。假設上海的一名職工稅前收入為月均2萬元，社保與公積金共需扣除工資的17.5%，原需繳納個稅2245元，若購買稅延養(yǎng)老險產品，其扣除限額為每月1000元，則每月可節(jié)稅250元，對于月收入1萬元的個體，每月可節(jié)稅85元，個稅“減負”效果明顯。

中國銀行監(jiān)督委員會在2018年5月18日補充頒布了《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務管理暫行辦法》(銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕23號)，明確規(guī)定試點保險公司開展此類業(yè)務所需達到的門檻及此類險種具體產品應當呈現的形態(tài)。試點政策從稅收遞延型養(yǎng)老保險的繳費、投資收益、領取三個環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，對試點地區(qū)的個人商業(yè)養(yǎng)老保險產品支出，憑中國保險信息技術管理有限責任公司相關信息平臺出具的《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險扣除憑證》辦理稅前扣除，對征稅額度的規(guī)定主要涉及兩個方面：首先，對于領取養(yǎng)老金時的征稅給予25%的免稅，剩余部分則征收10%。其次，在個人達到規(guī)定條件時領取的商業(yè)養(yǎng)老金收入，政府規(guī)定的免稅額度25%，剩余部分則按照10%的比例予以繳納個人所得稅。

（二）我國稅收遞延型養(yǎng)老保險試點模式

此次我國稅收遞延型養(yǎng)老保險試點的稅收優(yōu)惠模式采用的是國際通行的“EET”模式③，這種稅優(yōu)模式率先在美國、英國等發(fā)達國家實行，現已發(fā)展成熟。該模式具有簡便易行、政府稅式支出少、稅收杠桿強等優(yōu)點，是我國現階段最優(yōu)的稅收遞延政策?！癊ET”模式的理論基礎是哈佛大學教授斯坦利·薩里在1967年提出的“稅式支出理論”，其本質是一種政府為實現某些社會和經濟目標，以犧牲特定領域稅收收益為代價，向政府規(guī)定的特定納稅人提供的無償援助的一種政府支出。在國內的累進稅率影響下，養(yǎng)老金領取階段稅率一般低于繳費階段的邊際稅率，“EET”模式下實現了當期部分所得稅免除，投保人可享受到全額的稅收優(yōu)惠，提高了人們退休后的生活水平。此外，“EET”模式還有助于提高稅收優(yōu)惠政策的惠及范圍，提升民眾對于稅收遞延型養(yǎng)老保險的需求，誘導和激勵消費，從而撬動國內商業(yè)養(yǎng)老險市場巨大的保費增量需求。

三、我國稅收遞延型養(yǎng)老保險試點出現的問題及原因分析

此次試點選址地區(qū)工業(yè)、服務業(yè)發(fā)達，民營企業(yè)、國有企業(yè)、跨國企業(yè)集中，高收入人群密集，理論上對稅收遞延型養(yǎng)老保險的需求較大。但是上海等地試點期第一個月內，實際銷售總量僅有一萬份，銷售總額為一千萬元，距預估目標相差甚遠。本文以“史密斯政策執(zhí)行框架”④為模型，以模型中的四個主要變量來分析此次試點的熱點問題。

（一）制度的頂層設計問題

在配套制度層面。此次試點缺少完整的規(guī)范性文件，配套政策設計不完善，缺少具體的實施意見和細則；針對不同投保客戶的定位不明晰，投保優(yōu)惠檔次模糊，民眾難以取舍?，F行的稅收優(yōu)惠政策對高收入人群的吸引力有限，隨著收入越高，優(yōu)惠力度相對越低。而對于繳費期收入未達到免征額的低收入人群，其參加稅收遞延型養(yǎng)老保險不僅不能享受稅收優(yōu)惠，反而還會增加其納稅負擔。此次試點地區(qū)的工薪階層、大量沒有固定工作單位的自由職業(yè)者和個體戶難以享受到稅收優(yōu)惠，政策整體的受惠面有限。最后，政府各部門工作流程混雜，稅前繳費額度差異性較大，財政補貼力度不足等因素也會在客觀上影響個人的購買意愿。

（二）目標群體意識問題

在金融意識層面。我國國民普遍欠缺對于養(yǎng)老金融的關注，僅有少部分勞動者自愿購買稅收遞延型養(yǎng)老保險。大部分青年群體，其參加工作時間較短，收入較低，個人財產積累有限，購房、子女教育等支出已將大部分收入擠占，沒有多余的資金投保稅收遞延型養(yǎng)老保險；另一方面，短視傾向明顯，年輕人“活好當下”的社會文化盛行，為未來考慮的人相對較少。此外還有相當數量的中、老年勞動者堅持“養(yǎng)兒防老”的理念，不愿投保稅收遞延型養(yǎng)老保險。

在保險認知層面。當前投資、理財類金融產品模式日趨多樣化，新聞報道中披露的有關虛假團體欺騙社會公眾養(yǎng)老資金的案件層出不窮，致使公眾普遍缺乏對于保險公司的安全感，大大降低了消費者的實際購買意愿。通過調研發(fā)現，21%的被調研者認為：稅收遞延型養(yǎng)老保險極有可能是新式的非法籌資手段。而這些被調研者中，高級知識分子所占比例不低，這一群體收入較高且穩(wěn)定，有能力長期購買稅收遞延型養(yǎng)老保險，但他們并沒有參與稅收遞延型養(yǎng)老保險計劃。

（三）政策執(zhí)行問題

在保險公司層面。第一，產品定位不清晰；第二，參與試點的保險公司數量較少，險種單一，承接新業(yè)務的過渡期較長。此次試點區(qū)域大都集中于我國東部經濟發(fā)達地區(qū)，區(qū)域內貧富差距較大。保險公司對高收入群體的前期調研工作不充分，難以充分調動起高收入客戶的投保意愿。相對于太保、太平、泰康等相對高調的大型保險企業(yè)，平安、國壽、新華等保險企業(yè)仍在觀望，并未推出新的稅收遞延型養(yǎng)老保險產品。

在政府層面。目前試點地區(qū)的政府部門互相推諉現象十分嚴重，原因主要有兩點，一是政府的監(jiān)管主體責任不明確。政府監(jiān)管部門要求保險公司前期低調宣傳，而對已宣傳的機構進行點名批評，因此，很多保險公司都以沉默進行回應。二是各相關部門權責關系不清，出現了多例投保人違法投保、重復投保、偷稅漏稅等違法案件，這些因素致使本次試點的成效大打折扣。

（四）政策環(huán)境問題

稅收遞延型養(yǎng)老保險在我國還是一個新事物，配套體系設計還不成熟。在實際操作層面，此次試點期內暴露出退稅手續(xù)煩瑣，人工服務窗口數量過少，民眾排隊時間過長等現實問題。本次試點對個人設置了連續(xù)6個月供職于同一公司的要求，單位統(tǒng)一辦理稅前扣除的操作流程復雜、時間長，影響了單位辦理投保稅收優(yōu)惠的積極性。此外人才瓶頸也成為最大制約，從業(yè)人員的投資能力、風險管控能力、償付能力不足，嚴重損害了投保人的核心權益，這些問題都在一定層面上損害了目標群體的參保積極性。

在系統(tǒng)建設層面，全國范圍內的“第三支柱”制度和管理服務信息平臺尚未建立，稅收遞延型養(yǎng)老保險公共服務系統(tǒng)建設過于滯后，硬件技術不達標，工作人員業(yè)務不熟練，各權責部門的信息也不匹配，難以實現征信系統(tǒng)和退稅系統(tǒng)的有效銜接，導致保險公司在對參保主體的基礎信息和參保前置條件進行查驗時，便捷性有限，嚴重阻礙了稅收遞延型養(yǎng)老保險試點工作的推進。

四、完善我國稅收遞延型養(yǎng)老保險頂層設計思路及政策建議

當前國內上市險企包括中國平安、中國人壽、中國太保、新華保險，及即將上市的中國人保，這幾大保險公司年長期壽險保費高達5萬億人民幣，倘若按稅收遞延型養(yǎng)老保險5%的平均保費計算，預計保費市場總額可達2500億元?？梢姡覈愂者f延型養(yǎng)老保險的市場潛力巨大，發(fā)展前景廣闊。各相關部門應重視頂層設計，不斷創(chuàng)新稅優(yōu)產品、優(yōu)化服務流程，走出一條稅收遞延型養(yǎng)老保險的中國特色發(fā)展之路。

（一）完善頂層設計

市場化聯動機制。為全面優(yōu)化我國商業(yè)養(yǎng)老保險制度安排，充分發(fā)揮稅收遞延型養(yǎng)老保險跨時期調配個人收入的重要功能，急需形成與稅收遞延型養(yǎng)老保險相聯系的市場聯動機制。要通過公開市場信息的方式降低不確定風險，實現個人養(yǎng)老金資產長期保值增值，提升稅收遞延型養(yǎng)老保險的核心競爭力。

差別化的稅收優(yōu)惠政策。要建立多級化的稅收優(yōu)惠體系，逐步提升稅收遞延型養(yǎng)老保險的最低稅優(yōu)比例和范圍。要積極吸納多層次客戶群體，充分發(fā)掘市場潛力，針對不同繳費檔次制定普惠但有差別的稅優(yōu)政策。在此可借鑒我國新農保制度，針對不同的保險繳費額度合理設置稅收優(yōu)惠比例，對選擇較高檔次標準繳費的消費者，給予適當政策激勵。

建立養(yǎng)老金個人賬戶。要加快我國養(yǎng)老金個人賬戶的建設。通過建立由納稅人指定的、唯一賬號的個人養(yǎng)老賬戶，用于歸集稅收遞延型養(yǎng)老保險繳費、收益以及資金領取等業(yè)務，實現稅收優(yōu)惠、個人投資選擇以及權益記錄的有效結合，避免符合條件的產品重復繳稅。另外，還需積極運用大數據算法、數據聯網共享，針對不同投?？蛻羧后w實現精準定位，供投保人自主選擇個人賬戶?？赏皆O立多種投資方案，探索“穩(wěn)健型”和“進取型”等新型投資組合，具體的標準和內容可以參照美國個人養(yǎng)老金賬戶計劃（IRA）⑤。（美國個人養(yǎng)老金賬戶計劃IRA投資模式獲得了空前的成果，據統(tǒng)計美國國內已經有80%以上的原生家庭參與其中。）[5]

精準設置稅前繳費額度。各地要明確工資測算標準，綜合考慮替代率和稅收收入的變化，精準設定當地稅收遞延型養(yǎng)老保險稅前繳費額，有效滿足不同群體的養(yǎng)老需求。[6]在稅優(yōu)制度設計時要充分考慮個體的收入差異，如本次試點中采用當月收入6%和1000元中的較低者進行稅前扣除，今后可根據具體情況的變化，適時調整政策，提升商業(yè)養(yǎng)老保險購買者中的中、低收入人群稅前列支繳費額所占工資比重，而對于高收入人群則適當降低。有研究者指出，在不會大幅影響國家稅收收入的情況下，養(yǎng)老金領取階段的綜合稅率達到3%時[7]才能充分調動中、低收入參保者積極性，尤其是尚未參加企業(yè)年金計劃的勞動者。

實行鼓勵性財政補貼、獎勵。稅收遞延型養(yǎng)老保險特殊之處，在于其既屬于商業(yè)產品，遵循市場規(guī)律，又屬一種政策性產品，有政府層面的政策鼓勵支持，甚至具有某種“信用加持”的意義。在試點階段，可效仿德國的“里斯特”模式，采取鼓勵性的財政補貼和獎勵，更多地采用限額制?；居嬎惴椒蛇x取上年收入的20%加上過去年度未使用的供款額度減去上年的退休金調整額，每年規(guī)定不得超過該最高限額，超過供款限額部分按每月1%的罰款率。[8]這樣才能防止貧富差距進一步拉大，有效控制政府稅收損失，真正實現制度的良性可持續(xù)發(fā)展。

（二）激發(fā)民眾參與熱情

要激發(fā)目標群體的參與熱情，加快創(chuàng)新宣傳手段，協(xié)助民眾全方位、多角度、深入了解稅收遞延型養(yǎng)老保險的概念和目標，有效擴大全民覆蓋率。各家保險機構要以群眾需求為導向，積極創(chuàng)新保險服務方式，通過完善制度和加強監(jiān)管的方式規(guī)范養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展，開展“最美保險人”等評選活動，引導社會輿論關注稅收遞延型養(yǎng)老保險試點。政府可通過媒體推介會、印制宣傳冊等方式開展宣傳工作，也可引入新興自媒體，通過微博、微信平臺進行定時推送，從而使社會公眾在客觀認知的基礎上正確評價，在正確評價的基礎上積極參與。

（三）發(fā)揮執(zhí)行機關職能

在保險公司層面。在銀保監(jiān)會已公示的首批可經營稅延養(yǎng)老險的12家保險公司基礎上，積極引入新生力量，豐富此類險種，擴充資金規(guī)模。保險公司要積極提升管理效率，降低額外營運成本，通過產品和技術創(chuàng)新，進一步鞏固稅收遞延型養(yǎng)老保險領域發(fā)展的成果。商業(yè)保險機構要積極吸納新一代參保者，鼓勵群眾多繳費、長繳費，提高個人賬戶基金積累，享受更高水平的養(yǎng)老待遇，切實保障參保人的合法權益，營造新老交替、充實有序的稅收遞延保險格局。

在政府層面。政府不是裁判，不應過度干涉保險公司和民眾的自由選擇權。十九大報告也指出，政府保險監(jiān)管要堅持“監(jiān)管姓監(jiān)”。稅務部門要積極與保險公司展開業(yè)務合作，探索建立“全國稅收遞延型養(yǎng)老保險信息登錄管理網上平臺”，做到信息共通，數據聯網。對于已經進入市場的保險公司，各地職能部門要定期檢查其償付能力和資本營運能力，探索建立稅收遞延型養(yǎng)老保險的信息披露機制，對各家保險公司，已經參保的和可參保人群進行準確登記分類，避免出現投保人違法投保、重復投保、偷稅漏稅等情況，有效保障稅收遞延型養(yǎng)老保險制度有效運行。

（四）優(yōu)化政策環(huán)境

在法規(guī)和政策設計層面，稅收遞延型養(yǎng)老保險于試點結束后必然會上升至國家層面的制度設計，急需相關部委出臺完整的規(guī)范性文件。因此，要建立起完善的分配、激勵、保障制度，加快配套法規(guī)建設，努力建立適度有效的稅收遞延型養(yǎng)老保險法規(guī)網絡。同時，各地應重點完善落實配套人才支持政策，引進具備精算和投資領域的相關人才，加強對信息技術人員和業(yè)務人員的培訓。在技術支持層面，各地要加快保險監(jiān)管體制、技術的現代化、數字化建設，嚴格做好稅收遞延型養(yǎng)老保險的審批、準入工作，并建立嚴格的風險防控機制，充分利用互聯網、移動終端、自助一體機等渠道和信息化手段加強稅收遞延型養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設，保障信息入口、安全認證體系、標準規(guī)范、后臺數據庫、對外服務口徑的有序統(tǒng)一。在平臺保障層面，國家需加快設立應對老齡化的基本公共服務平臺，打造高質量的公共服務團隊，擴大公共服務承載力，簡化稅收遞延型養(yǎng)老保險的退稅流程，提升退稅業(yè)務辦理效率。

此外，確保投資渠道的多元化。據智研咨詢發(fā)布的《2016-2022年中國養(yǎng)老產業(yè)深度調查及投資前景預測分析報告》估算，國內個稅納稅總人口（2800萬）中70%有意愿購買稅收遞延型養(yǎng)老保險，假設平均每月保費為600元，每年增量保費規(guī)模預計在1000億元左右，[9]但是在現有金融環(huán)境下，這些資金極難尋找到長期穩(wěn)定的投資渠道。從國際經驗來看，投資渠道多元化一直是養(yǎng)老“第三支柱”的重要制度設計，無論是美國、英國還是德國都將基金、信托等多種養(yǎng)老金融產品作為養(yǎng)老“第三支柱”新的投資工具。在我國，各地亦可根據本次試點情況，結合養(yǎng)老“第三支柱”制度建設的有關情況，積極探索個人賬戶模式，將公募基金等產品納入個人養(yǎng)老金賬戶投資領域，有序擴大參與的金融機構和產品范圍，推動稅收遞延保險市場長期穩(wěn)定發(fā)展。

[注 釋]

①養(yǎng)老金替代率:是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。

②普惠制:對符合條件的個人，都可以享受同等的稅收遞延型養(yǎng)老保險的政策優(yōu)惠，保額不會因為收入差異而不同。③“EET”模式:在補充養(yǎng)老保險業(yè)務購買階段和資金運用階段免稅，在養(yǎng)老金領取階段征稅的一種年金稅收模式。

④史密斯政策執(zhí)行框架:史密斯提出理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體、環(huán)境因素這四個方面是政策執(zhí)行過程中的核心要素。

⑤個人養(yǎng)老金賬戶計劃（IRA）:人可在銀行、基金公司、證券經紀、保險公司等金融機構開立IRA賬戶，賬戶內的資金可廣泛投資于股票、債券、共同基金、銀行存款、保險年金等各類產品.符合條件的個人或家庭在向IRA賬戶繳費時，會獲得一定的稅收優(yōu)惠。