牛 勝 強(qiáng)

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計(jì)學(xué)院，蘭州 730020)

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)，一系列重大部署和超常規(guī)舉措不僅創(chuàng)造了我國減貧史上最好成績，也為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。但隨著距離消除絕對(duì)貧困目標(biāo)越來越近，尚未脫貧的3000萬貧困人口集中分布在條件惡劣的邊遠(yuǎn)山區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)，具有地域性、民族性和連片深度貧困等特征，致使決勝全面小康社會(huì)必須打贏的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在深度貧困地區(qū)遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、 多維視角下深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀

中辦、國辦《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》明確指出，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村已成為打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和最薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)支持深度貧困地區(qū)補(bǔ)齊短板是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策。[1]而從精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀和全面建成小康目標(biāo)要求看，深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程應(yīng)包括扶貧、脫貧、小康三個(gè)基本環(huán)節(jié)以及扶貧→脫貧與脫貧→小康兩個(gè)階段，脫貧摘帽不是精準(zhǔn)扶貧終點(diǎn)，而是致富奔小康起點(diǎn)。但從現(xiàn)實(shí)看，深度貧困地區(qū)當(dāng)前正處在扶貧→脫貧攻堅(jiān)階段，尚未進(jìn)入脫貧→小康提升階段。也就是說，深度貧困地區(qū)通過精準(zhǔn)扶貧擺脫貧困再到全面建成小康社會(huì)仍有很長的路要走，這不僅是當(dāng)前深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的時(shí)代方位，也是其精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)演變的順序。由于貧困人口集中居住在自然條件差、交通不便的邊遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，受傳統(tǒng)習(xí)俗和小農(nóng)本位生產(chǎn)觀影響，至今尚處在農(nóng)耕社會(huì)，第二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展慢，聚集生產(chǎn)要素能力和生產(chǎn)生活便利程度都十分低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同化不僅造成發(fā)展方式落后、經(jīng)濟(jì)總量小、綜合競爭力弱和發(fā)展活力不強(qiáng)，也造成部分家庭生活保障不足或保障狀態(tài)脆弱，致使貧困發(fā)生率高、貧困程度深、致貧原因復(fù)雜、脫貧難度大。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約和基本公共服務(wù)供給短缺，不僅造成深度貧困地區(qū)至今仍處在“靠天吃飯、靠天養(yǎng)畜”的狀態(tài)，也阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素投入和適度規(guī)模經(jīng)營，家庭分散經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)無論專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化，還是勞動(dòng)生產(chǎn)率、競爭力以及創(chuàng)造財(cái)富的能力均十分低下。同時(shí)，受收入、自然環(huán)境和傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與守土觀念影響，多子多福、香火旺盛的生育觀既造成貧困家庭人口規(guī)模大、勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)系數(shù)高，也導(dǎo)致因婚、因喪、因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因殘疾、因智力等原因引發(fā)的貧困現(xiàn)象比較普遍。

第二，城市的虹吸效應(yīng)使深度貧困鄉(xiāng)村淪落為老弱婦幼留守之地，勞動(dòng)力不足和農(nóng)村空心化不僅造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏增長活力和內(nèi)在動(dòng)力，也使深度貧困鄉(xiāng)村很難依靠自身力量擁有更好發(fā)展條件、更強(qiáng)發(fā)展能力和持續(xù)反貧困活力，而物質(zhì)、精神、能力、生態(tài)、災(zāi)害、病殘、文化、權(quán)利等多維貧困長期疊加，一方面造成消極認(rèn)命的人生觀和“等、靠、要”的思想觀念以及封建迷信道德觀念盛行，另一方面導(dǎo)致部分貧困人口喪失了治窮致富的志氣和信念，他們往往對(duì)外來幫扶期望值很高，部分群眾甚至只看重幫扶單位資金實(shí)力并將目光盯在幫扶單位“腰包”上，期望從幫扶單位得到更多實(shí)惠，一旦愿望落空，則滿腹牢騷并怨天尤人，部分地區(qū)甚至存在“越輸血越貧血、越貧血越懶惰”的怪象。

第三，教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、商貿(mào)流通等方面軟硬件建設(shè)滯后和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套不足，不僅造成行路難、飲水難、上學(xué)難、就醫(yī)難等制約脫貧的“短板”和“痛點(diǎn)”問題交錯(cuò)疊加，也難以有效地持續(xù)吸引外來人才、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素流入，并造成貧困地區(qū)村級(jí)公共事務(wù)管理處于無所適從、無所作為的境地，而因循守舊的固定心理和愚昧文化的依賴心理不僅遮蔽了人們的視野并導(dǎo)致思想僵化，教育水平落后則進(jìn)一步固化了其思維方式和價(jià)值觀念的低層次性，而市場變化快、農(nóng)資漲價(jià)和缺技術(shù)、少信息以及資金短缺與科技服務(wù)短腿所引發(fā)的脫貧基礎(chǔ)脆弱和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，進(jìn)一步加大了深度貧困地區(qū)突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的難度。

第四，從現(xiàn)狀看，通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式，使貧困人口參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)公益性崗位以及發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)不僅能實(shí)現(xiàn)收入來源多元化，也是穩(wěn)步提高貧困人口收入和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的有效手段，但受制于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政收入瓶頸制約，生態(tài)扶貧在深度貧困地區(qū)持續(xù)推進(jìn)難度很大，貧困人口很難在現(xiàn)行體制下依靠國家生態(tài)扶貧實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。而發(fā)展特色高效優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)由于欠基礎(chǔ)、少條件和路子窄、空間小，迫使政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要集中在傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，但傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)因產(chǎn)業(yè)化、合作化程度太低和生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放與結(jié)構(gòu)單一，很難產(chǎn)生持續(xù)增收效果，頻繁出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象更使貧困人口對(duì)通過發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)脫貧致富充滿疑慮，內(nèi)生動(dòng)力明顯不足。

第五，深度貧困地區(qū)大多位于江河上游、湖庫水系源頭、農(nóng)牧交錯(cuò)地帶，是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)或國家生態(tài)保護(hù)區(qū)，盡管生態(tài)地位極為重要，但生態(tài)系統(tǒng)往往十分脆弱，因自然條件嚴(yán)酷、土地貧瘠和生態(tài)環(huán)境惡劣造成的土地過度墾殖、草地過度放牧、林木亂砍濫伐以及礦產(chǎn)資源無序開采屢禁不止，不僅造成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力下降和生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，也導(dǎo)致統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從當(dāng)前實(shí)際看，部分地區(qū)貧困人口的日常生計(jì)和收入來源直接依賴于當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有?，但?duì)重要生物資源的無序、過度利用不僅加劇了生物多樣性喪失和資源環(huán)境破壞，也加大了區(qū)域減貧難度。同時(shí)，部分貧困地區(qū)即使存在特色資源，卻受制于生存性倫理觀念制約和現(xiàn)代致富倫理缺失影響，他們很難將特色資源有效轉(zhuǎn)化為增加收入的資產(chǎn)，不僅資源開發(fā)方式粗放，資源收益也主要被外部市場主體所攫取。另外，在礦產(chǎn)資源豐富區(qū)，傳統(tǒng)資源開發(fā)在造就了一批批“礦老板”等富人的同時(shí)，資源開發(fā)留下的生態(tài)危機(jī)卻導(dǎo)致貧困地區(qū)愈加貧困和脆弱，部分貧困人口甚至生活在已經(jīng)失去人類生存條件的礦區(qū)。與此同時(shí)，資源開發(fā)引發(fā)的“縣富民窮”和“小官大貪”以及家族甚至黑惡勢力侵占集體資產(chǎn)、侵蝕農(nóng)村基層政權(quán)與欺壓群眾等諸多社會(huì)問題，也使得現(xiàn)有體制下通過市場手段對(duì)特色資源開發(fā)實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧并鞏固脫貧成果難度很大。

第六，貧困表面是衣食住行等開支低下，物質(zhì)層面的幫扶盡管能滿足貧困人口的基本生活需要，卻無法攻克人們在壽命、健康、居住、知識(shí)、參與、個(gè)人安全和環(huán)境等方面的貧困狀況，更不利于貧困問題的徹底解決。從深度貧困地區(qū)當(dāng)前實(shí)際看，其深度貧困呈現(xiàn)為物質(zhì)貧困和精神貧困疊加的復(fù)合狀態(tài)，其物質(zhì)貧困可通過扶貧資金支持、產(chǎn)業(yè)扶持、納入低保等手段解決，但其精神貧困是由生存性倫理觀念和落后貧困文化意識(shí)所形成的思維方式和價(jià)值觀念低層次性所主導(dǎo)，并由封建文化習(xí)俗、落后意識(shí)形態(tài)以及僵化的思維方式和價(jià)值取向聚合形成，并通過知識(shí)匱乏、精神空虛、生活目標(biāo)模糊、缺少志向、信念消極、發(fā)展信心缺失、行為決策不理性、努力程度低以及“等靠要”思想嚴(yán)重等形式體現(xiàn)出來，它不僅制約了貧困人口自身物質(zhì)生活資料的獲取和精神生活需求的滿足，造成個(gè)體福利無法最大化，還會(huì)潛移默化通過代際傳遞影響后代的精神進(jìn)步。因此，精神貧困比物質(zhì)貧困更長期、更深重、更頑固、更可怕，精神貧困是戰(zhàn)略交匯期深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)最大的“攔路虎”和最難啃的“硬骨頭”。

二、戰(zhàn)略交匯期深度 貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)焦點(diǎn)問題

從當(dāng)前實(shí)際看，戰(zhàn)略推進(jìn)中既存在只注重減貧進(jìn)度而忽視脫貧實(shí)效與質(zhì)量的突出問題，也存在由厭戰(zhàn)心理和松懈情緒所引發(fā)的消極觀望、坐等形勢好轉(zhuǎn)的苗頭和傾向，更存在“坐而論道、只吹哨不上場”的新官僚主義、形式主義問題，不僅損害了黨和政府威信，也敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，客觀上還會(huì)助長并引發(fā)新的不正之風(fēng)，必須抓早抓小并及時(shí)糾正。

第一，脫貧攻堅(jiān)存在雷聲大雨點(diǎn)小、不真抓實(shí)干以及掩蓋矛盾和問題的傾向。受脫貧時(shí)限、政績觀和認(rèn)識(shí)偏差影響，部分地區(qū)不顧現(xiàn)實(shí)條件，盲目提出不切實(shí)際的目標(biāo)要求，由于不符合深度貧困地區(qū)實(shí)際，既勞民傷財(cái)和挫傷群眾積極性，也極易造成“大水漫灌”和“跑冒滴漏”。部分基層政府和幫扶單位尚未真正做到同貧困群眾“同呼吸、共命運(yùn)”，往往只滿足于紙上談兵和一般號(hào)召，并習(xí)慣以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件，由于思想認(rèn)識(shí)、工作作風(fēng)及幫扶措施都不到位，老百姓缺乏真實(shí)獲得感。部分干部和幫扶人員不認(rèn)真學(xué)習(xí)理論和專業(yè)知識(shí)，思想上故步自封、因循守舊，工作敷衍了事、庸碌無為，并習(xí)慣于做表面文章，報(bào)喜不報(bào)憂，掩蓋矛盾和問題，少數(shù)基層干部和下派幫扶人員甚至人在基層、心在城里，脫貧攻堅(jiān)并未真正成為各級(jí)干部提高思想意識(shí)、走進(jìn)困難群眾、解決群眾困難的試驗(yàn)場。部分地區(qū)對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的艱巨性和扶貧開發(fā)的長期性認(rèn)識(shí)不足，扶貧開發(fā)缺乏系統(tǒng)化設(shè)計(jì)和長效機(jī)制，導(dǎo)致扶貧措施既無法發(fā)揮持續(xù)造血功效，也難以產(chǎn)生持續(xù)增收效果，造成貧困人口收入持續(xù)性低、波動(dòng)大。

第二，市場機(jī)制下政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)存在傳統(tǒng)項(xiàng)目持續(xù)性差、特色優(yōu)勢項(xiàng)目開發(fā)不足和扶貧效益漏出嚴(yán)重等問題。盡管健全了扶貧工作組織體系，但缺乏專業(yè)的扶貧隊(duì)伍[2]，當(dāng)前各級(jí)扶貧隊(duì)伍因缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)扶貧素養(yǎng)而難以創(chuàng)造性地開展工作，造成幫扶工作千篇一律，沒有體現(xiàn)出地方、地域和民族特點(diǎn)。扶貧開發(fā)缺少真正意義上在最后一公里“繡花”，造成深度貧困地區(qū)突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)難度很大?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧多采用外部市場主體帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)路徑，以多種形式運(yùn)作的市場化產(chǎn)業(yè)扶貧模式盡管能提高貧困人口收入，但通常會(huì)不同程度地演化為外部市場主體主要獲益，致使市場機(jī)制下的產(chǎn)業(yè)扶貧效益漏出嚴(yán)重。

第三，扶貧開發(fā)由政府直接操作推進(jìn)，市場和社會(huì)力量跟進(jìn)不足，脫貧攻堅(jiān)實(shí)際演變?yōu)檎俺?dú)角戲”，合力攻堅(jiān)的凝聚力和內(nèi)生動(dòng)力不足。扶貧領(lǐng)域政府單兵作戰(zhàn)問題突出，尚未充分利用市場和社會(huì)組織的支撐作用，不僅社會(huì)資源對(duì)脫貧攻堅(jiān)系統(tǒng)化支持不足，貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力也明顯不足。因設(shè)定了脫貧時(shí)限，基層政府熱衷于推進(jìn)短平快項(xiàng)目，但扶貧政策并未與貧困群體之間建立良好的心理聯(lián)結(jié)并發(fā)生良性互動(dòng)，因而未能激活貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，造成脫貧的穩(wěn)定性、持續(xù)性不強(qiáng)。雖然“造血”比“輸血”更有效已達(dá)成共識(shí)，但貧困人口大規(guī)模退出主要是依靠各級(jí)政府超常規(guī)扶貧資源強(qiáng)力投入推動(dòng)，因忽視了長效脫貧產(chǎn)業(yè)培育，也沒有及時(shí)構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)需要的支撐保障體系，受脫貧基礎(chǔ)不牢和貧困人口脆弱性以及兜底保障效果限制，返貧風(fēng)險(xiǎn)很大。

第四，脫貧攻堅(jiān)中看得見的政策太多、看不見的跟進(jìn)太少，物質(zhì)貧困得到快速緩解，但非物質(zhì)貧困治理嚴(yán)重滯后，造成一條腿長、一條腿短。長期以來，我國扶貧開發(fā)重心始終局限在物質(zhì)領(lǐng)域，而非物質(zhì)領(lǐng)域的貧困治理則明顯遲緩、滯后，并成為新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域最突出“短板”。由于各級(jí)政府對(duì)那些看不見、摸不著的非物質(zhì)性貧困治理重視不夠和推進(jìn)力度不足，致使非物質(zhì)領(lǐng)域的貧困治理欠賬太多，并造成非物質(zhì)領(lǐng)域貧困治理因力不從心而缺乏系統(tǒng)性和有針對(duì)性的治理措施。從現(xiàn)實(shí)看，貧困人口不光追求實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，更渴望生活有質(zhì)量、能挺起精氣神并期盼人生出彩的機(jī)會(huì)，但扶貧工作往往忽視了非物質(zhì)貧困治理，不僅造成脫貧質(zhì)量和群眾幸福感、獲得感不高，也間接透支了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿ΑＩ疃蓉毨У貐^(qū)最大的劣勢在于生態(tài)環(huán)境惡劣和自然災(zāi)害頻發(fā)，但受制于生態(tài)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)水平和責(zé)任落實(shí)不到位，致使由經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧開發(fā)所引發(fā)的新老環(huán)境問題交織疊加，不僅造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯，也成為深度貧困地區(qū)重要的民生之患、民心之痛和全面建成小康社會(huì)的突出短板。

第五，精準(zhǔn)扶貧尚未實(shí)現(xiàn)脫貧與小康、精準(zhǔn)扶貧與經(jīng)濟(jì)增長的有效銜接。從扶貧→脫貧與脫貧→小康的遞進(jìn)過程看，精準(zhǔn)扶貧不僅要承擔(dān)貧困人口脫貧的“保險(xiǎn)繩”作用，更要發(fā)揮致富奔小康“動(dòng)力閥”作用，但精準(zhǔn)扶貧和致富奔小康之間缺乏有效銜接，造成扶貧開發(fā)后續(xù)扶持動(dòng)力不足，無法保持富民產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)增長與精準(zhǔn)扶貧關(guān)聯(lián)度不高，未能有效實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)。一方面深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長仍然主要靠投資拉動(dòng)和資源消耗為主，但投資主體以央企和國企為主，這導(dǎo)致其在做大產(chǎn)值時(shí)，老百姓的收入?yún)s并沒有與之同步；另一方面投資資源性產(chǎn)業(yè)是各級(jí)政府拉動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長重要手段，但開發(fā)帶來的資源快速耗減和環(huán)境污染以及開發(fā)后留下的大量生態(tài)危機(jī)不僅降低了居民福利水平，對(duì)脫貧攻堅(jiān)和資源地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展也造成難以挽回的損失。深度貧困地區(qū)不僅城鎮(zhèn)化水平、集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力很低，為數(shù)不多的第二、三產(chǎn)業(yè)還主要集中在經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)技能不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村貧困人口就業(yè)渠道和增收途徑均十分狹窄。

第六，“三農(nóng)”工作的體制機(jī)制、干部隊(duì)伍以及農(nóng)村基層組織都還不能很好適應(yīng)新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的任務(wù)要求。專項(xiàng)扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、項(xiàng)目扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧多方力量與多種模式有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”缺乏實(shí)質(zhì)性舉措，城市產(chǎn)業(yè)鏈、市場網(wǎng)絡(luò)、先進(jìn)文化、城鎮(zhèn)功能以及民主法治延伸拓展到貧困農(nóng)村仍停留在政府文件與輿論宣傳上。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興尚未實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接和統(tǒng)籌融合推進(jìn)，造成農(nóng)村土地租賃、轉(zhuǎn)包、入股以及深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和壯大集體經(jīng)濟(jì)改革在實(shí)際推進(jìn)中缺乏可操作管控服務(wù)機(jī)制和創(chuàng)新舉措，激活集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)性、經(jīng)營性探索也尚未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。城鄉(xiāng)二元體制引發(fā)的城市對(duì)農(nóng)村持續(xù)不斷的“財(cái)富掠奪”和“人力資本掠奪”尚未得到有效遏制，不僅造成農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村治理主體缺失，也使得鄉(xiāng)村治理仍處在基于外部性制度安排的傳統(tǒng)管控型治理模式中。盡管農(nóng)村基層組織越來越多地承擔(dān)了各種社會(huì)服務(wù)和管理職能，但因管理體制不順、權(quán)責(zé)不匹配以及基層工作重心下移、力量下沉、權(quán)力下放、改革缺少務(wù)實(shí)舉措等因素，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理普遍存在缺人干、不會(huì)干、不敢干。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興深度融合、 相互促進(jìn)是提高脫貧質(zhì)量的有力保障

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出：脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域整體性貧困問題。[3]隨著新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)進(jìn)一步做好“三農(nóng)”工作又做出新的戰(zhàn)略部署——實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。應(yīng)該說，在脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重要且及時(shí)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)：要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系、治理能力和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。[4]

習(xí)近平總書記明確指出：走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路,必須打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。[5]短短兩句話，不僅深刻闡明了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系,也為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指明了方向。進(jìn)一步來說，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和提高脫貧工作質(zhì)量，確保打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而打贏打好脫貧攻堅(jiān)也為鄉(xiāng)村振興奠定了良好基礎(chǔ)。因此，戰(zhàn)略交匯期脫貧攻堅(jiān)只有正確處理好與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系,才能避免出現(xiàn)“兩張皮”。

首先，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興承上啟下的關(guān)系決定了如期打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是戰(zhàn)略交匯期深度貧困地區(qū)最緊迫、最艱巨任務(wù)，只有堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局,緊緊圍繞“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)，多措并舉全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，如期完成3000萬貧困人口脫貧、680個(gè)貧困縣摘帽任務(wù)，確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，才能為有效實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，深度貧困地區(qū)打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)就是在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，如果不能按期打贏打好脫貧攻堅(jiān)這場硬戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興就成為一句空話。但鄉(xiāng)村振興又為脫貧攻堅(jiān)提出了新的目標(biāo)任務(wù)要求，即脫貧攻堅(jiān)不能只停留和滿足于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，更不能僅僅停留在貧困人口增收層面，而是要實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的政策銜接、機(jī)制整合和工作統(tǒng)籌，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求充實(shí)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)要求，高度注重并實(shí)現(xiàn)扶貧與發(fā)展聯(lián)動(dòng)，才能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)良好開局奠定制度、物質(zhì)基礎(chǔ)并提供有力支撐。

再次，由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的鞏固、延伸與升華，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富的必由之路，所以戰(zhàn)略交匯期深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)必須立足當(dāng)前、放眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，科學(xué)構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)長效機(jī)制和脫貧長效提升工程，深度統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相互支撐、協(xié)調(diào)推進(jìn)，以脫貧攻堅(jiān)實(shí)效助力鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)在脫貧中促振興，在振興中促脫貧，最終實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)。

最后，鄉(xiāng)村振興既是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是一場持久戰(zhàn)，只有堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)，主動(dòng)對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行，統(tǒng)籌做好村莊、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃，有效提升規(guī)劃科學(xué)性、前瞻性，并找準(zhǔn)戰(zhàn)略結(jié)合點(diǎn)，全力抓好扶持政策對(duì)接和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，確保到2020年不僅如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù),鄉(xiāng)村振興的振興制度框架和政策體系也能初步形成，為持續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供政策支撐和制度保障。

四、戰(zhàn)略交匯期深度貧困 地區(qū)脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)突破方向

鑒于主要局限在經(jīng)濟(jì)層面的扶貧方式已難以有效解決深度貧困問題，更無法適應(yīng)戰(zhàn)略交匯期全面建成小康社會(huì)與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)要求，唯有在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查研究基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新、完善精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐，才能推動(dòng)深度貧困地區(qū)普遍性、地域性、民族性的貧困焦點(diǎn)問題有效解決。

第一，準(zhǔn)確把握并瞄準(zhǔn)深度貧困背后權(quán)利、機(jī)會(huì)和能力缺失的制度因素，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、權(quán)力、能力貧困統(tǒng)籌起來豐富、完善扶貧工作內(nèi)容，著力構(gòu)建規(guī)范化、法治化、長效化的穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)。首先，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，聚集優(yōu)勢資源和兵力解決基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療、安全飲水、安全住房保障、教育文化等方面的突出問題，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善對(duì)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)的支撐作用。其次，高度重視深度貧困地區(qū)出生人口質(zhì)量提升，強(qiáng)化人口優(yōu)生優(yōu)育教育和管控，消除因智力和先天疾病等致貧因素造成的貧困代際傳遞。同時(shí)，不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)基層組織和社會(huì)建設(shè)，提高農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，推動(dòng)基層內(nèi)生的反貧困能力和鄉(xiāng)村團(tuán)結(jié)包容、共建共享的社會(huì)治理能力全面持續(xù)提升。在完善社會(huì)保障體系的同時(shí)，把反貧困體系建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程統(tǒng)籌謀劃，著力強(qiáng)化對(duì)低收入群體的社會(huì)保護(hù)機(jī)制建設(shè)，使脫貧和低收入人口遭遇“天災(zāi)人禍”時(shí)，能及時(shí)獲得有效救助和支持，避免陷入貧困。另外，設(shè)立專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，組織農(nóng)村適齡剩余勞動(dòng)力開展就業(yè)容量大的健康、養(yǎng)老以及老年人護(hù)理專業(yè)培訓(xùn)，推動(dòng)農(nóng)村健康和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。同時(shí)，積極開發(fā)農(nóng)村保潔、綠化、護(hù)林、護(hù)路等公益性崗位，確保有勞動(dòng)能力零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零。

第二，從趨勢看，人口綜合素質(zhì)越來越成為影響脫貧攻堅(jiān)綜合效果的決定性因素，人力資源數(shù)量和質(zhì)量已成為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。實(shí)踐也證明，擁有大量優(yōu)秀人才和高素質(zhì)勞動(dòng)力不僅能實(shí)現(xiàn)有品質(zhì)、高質(zhì)量的扶貧效果，也意味著擁有了“彎道超車”的資本。[6]首先，應(yīng)依托中央單位定點(diǎn)幫扶、東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援以及“攜手奔小康”等幫扶資源，聚焦深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育和基本技能培訓(xùn)事業(yè)，讓貧困人口有更多機(jī)會(huì)接受高品質(zhì)教育和技能培訓(xùn)。其次，鑒于廣袤而偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)憑借現(xiàn)有“軟硬實(shí)力”很難吸引優(yōu)質(zhì)教育資源要素特別是優(yōu)秀教師長久扎根的實(shí)際，應(yīng)堅(jiān)持將寄宿制學(xué)校(包括內(nèi)地西藏班模式)作為發(fā)展深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的有效辦學(xué)模式。再次，充分利用現(xiàn)代教育手段和靈活多樣的培訓(xùn)方式，著力提高貧困群眾自強(qiáng)意識(shí)及發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的技能，激發(fā)他們對(duì)新政策實(shí)施、新經(jīng)濟(jì)規(guī)律、新生產(chǎn)方式的接納度和建設(shè)美好生活的動(dòng)力。最后，選派優(yōu)秀人才到貧困村擔(dān)任村官和培育新型農(nóng)民隊(duì)伍入手，強(qiáng)化扶貧干部培訓(xùn)、大學(xué)生村官培養(yǎng)和農(nóng)村居民綜合素質(zhì)提升，突出知識(shí)水平和理論素養(yǎng)提高、思想觀念和思維方式轉(zhuǎn)變以及工作本領(lǐng)和實(shí)踐能力增強(qiáng)，推動(dòng)農(nóng)村基層人才儲(chǔ)備和軟環(huán)境建設(shè)，并發(fā)揮其對(duì)多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。

第三，以完善產(chǎn)權(quán)制度和優(yōu)化要素配置為重點(diǎn)，充分發(fā)揮政策在脫貧攻堅(jiān)中的推動(dòng)作用。首先，立足土地“三權(quán)分置”和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展，并通過農(nóng)業(yè)形態(tài)變化和經(jīng)營方式變革推動(dòng)鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)功能拓展，將龐大的城市消費(fèi)紅利向農(nóng)村釋放。其次，積極探索農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地和農(nóng)房使用權(quán)“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)形式，加快推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，激勵(lì)各類資本利用閑置農(nóng)房和宅基地興辦產(chǎn)地加工、農(nóng)產(chǎn)品直銷、農(nóng)業(yè)旅游、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、農(nóng)村環(huán)保等新業(yè)態(tài)[7]，推動(dòng)農(nóng)村土地政策紅利和資產(chǎn)權(quán)益效應(yīng)持續(xù)釋放。再次，積極探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑和實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)集體資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的農(nóng)村“三變”改革和財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金與其他涉農(nóng)資金股權(quán)化改革，并依托各類合作社對(duì)村集體林帶、水面、河灘等各種農(nóng)業(yè)資源發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電等開發(fā)項(xiàng)目，在盤活集體存量資產(chǎn)和壯大集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，探索各具特色的集體資產(chǎn)收益扶貧模式。[8]最后，堅(jiān)持城鄉(xiāng)差異化和錯(cuò)位發(fā)展新路子，以超常規(guī)的政策激勵(lì)為主攻方向，全面激活市場、要素和主體，通過不斷拓寬城鎮(zhèn)人才轉(zhuǎn)移農(nóng)村的承接空間來建立農(nóng)戶與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)大戶以及流通企業(yè)更加緊密和有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增加更多財(cái)產(chǎn)性收入和加工流通增值收益，為貧困人口增收和農(nóng)村富裕拓展持續(xù)穩(wěn)定渠道。

第四，全面貫徹和踐行良好生態(tài)環(huán)境是最普惠民生福祉的宗旨精神[9]，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以綠色發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)扶貧，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，務(wù)實(shí)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)互促共贏的政策措施。首先，應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化自然生態(tài)空間用途管制，嚴(yán)格生態(tài)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，通過提升環(huán)境管護(hù)能力倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這不僅是解決人民日益增長的美好生活需要的必然要求，也是我國農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富的必由之路。其次，將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然融入生態(tài)扶貧工作全過程，廣泛吸納貧困群眾參與生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目和多形式生態(tài)公益崗位就業(yè)，促進(jìn)貧困人口在參與修復(fù)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境中取得穩(wěn)定收入。再次，深度貧困地區(qū)地勢地貌差異懸殊和氣候類型豐富多樣，形成了類型多樣的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和豐富多樣的生物資源以及極具潛力的特色農(nóng)業(yè)資源，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低以及化肥、農(nóng)藥等物質(zhì)投入少使其具有發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的后發(fā)優(yōu)勢，探索發(fā)展各具特色的有機(jī)農(nóng)業(yè)不僅可有效吸納勞動(dòng)力就業(yè)，還能有效解決耕地用養(yǎng)矛盾，提高土地綜合產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，只要措施得力、有序引導(dǎo)和持續(xù)推進(jìn)，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)不僅是深度貧困地區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的良性發(fā)展道路有效模式，也能為深度挖掘農(nóng)業(yè)多種功能和培育壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)打開通道。最后，各級(jí)政府應(yīng)在政策創(chuàng)新、資金和技術(shù)支持、利益機(jī)制設(shè)計(jì)、培育核心產(chǎn)業(yè)及培育領(lǐng)頭羊等方面做務(wù)實(shí)運(yùn)籌謀劃，并從發(fā)展層面給予有效的科學(xué)指導(dǎo)，堅(jiān)持成長性、價(jià)值性以及產(chǎn)業(yè)鏈完整性，引領(lǐng)和帶動(dòng)小農(nóng)生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)接軌。

第五，將深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)上升到貧富利益格局調(diào)整這個(gè)制度層面去統(tǒng)一謀劃，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，真正實(shí)現(xiàn)公平和包容性增長。首先，必須更加重視履行政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，堅(jiān)持把工作精力更多地放在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和解決民生問題上，進(jìn)一步優(yōu)化貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境，為貧困群體脫貧發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境并提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，強(qiáng)化收入分配領(lǐng)域的國家干預(yù)，調(diào)整和規(guī)范不同行業(yè)、地區(qū)之間收入差距[10]，特別應(yīng)完善低保制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持把因病、因殘及老年人、未成年人等及時(shí)納入重點(diǎn)救助和保障范圍，按照守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、持續(xù)推進(jìn)的思路，及時(shí)完善并規(guī)范各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)的職責(zé)和職能分工，加快補(bǔ)齊扶貧領(lǐng)域體制機(jī)制短板。最后，順應(yīng)新時(shí)代扶貧開發(fā)新任務(wù)、新挑戰(zhàn)和科學(xué)管理要求，加快健全扶貧組織體系和隊(duì)伍建設(shè)，確保脫貧機(jī)構(gòu)能多出有含金量的政策和管用實(shí)用的舉措，扶貧隊(duì)伍能以更強(qiáng)烈的責(zé)任和更過硬的作風(fēng)全身心投入扶貧工作，通過扎實(shí)、科學(xué)、有效、專業(yè)的扶貧行動(dòng)，推動(dòng)我國反貧困事業(yè)走上健康、持續(xù)發(fā)展軌道。

總之，冰凍三尺非一日之寒，只有堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方針，全面貫徹精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興決策部署，廣聚各方合力，著力構(gòu)建規(guī)范化、法治化、長效化的反貧困機(jī)制和“一張藍(lán)圖繪到底、一屆接著一屆干”持續(xù)推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧能力提升和環(huán)境建設(shè)的深度融合與相互促進(jìn)，才能走出各具特色的符合深度貧困地區(qū)實(shí)際的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新路子。