薛聰　沈勤

摘要：近年來，隨著上海市老年人口的迅速增長(zhǎng)和養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)得到快速發(fā)展。文章以2001年以來上海市民政局、老齡辦等相關(guān)部門出臺(tái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，基于“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”分析框架，分析了上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的演變過程，闡述其標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的三個(gè)階段，并指出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的不足;從需求和供給兩個(gè)層面出發(fā)，提出了加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu);服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);演變

一、引言

2016年年底上海市老年人口調(diào)查顯示，60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)到31.6%，比上年增長(zhǎng)5%。上海市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨著老齡化水平持續(xù)攀升帶來的巨大挑戰(zhàn)。日益突出的老齡化問題要求政府建立與完善養(yǎng)老服務(wù)體系。

隨著政策的引導(dǎo)和社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變，上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確立在完善養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著關(guān)鍵性角色，其地位可從21世紀(jì)以來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷的三個(gè)發(fā)展階段來理解。通過對(duì)標(biāo)準(zhǔn)演變過程的梳理，可以看出上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)已初步形成，且在演變過程中得到不斷完善。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的演變與發(fā)展

上海作為我國(guó)最早進(jìn)入人口老齡化的超大型城市，老齡化問題一直受到政府的高度重視和社會(huì)的廣泛關(guān)注。21世紀(jì)以來，上海市政府不斷發(fā)展和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)?？v觀10多年來上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究的相關(guān)重心，大致可分為以下三個(gè)階段。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的初步形成期（2001～2010年）

進(jìn)入21世紀(jì)后，上海市政府為應(yīng)對(duì)人口老齡化，積極貫徹國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展政策，開始重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)。上海市民政局以國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》為指導(dǎo)方針，先后發(fā)布了《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（2001）（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)2001》）和《上海市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的若干意見》（2003）等政策文件。《標(biāo)準(zhǔn)2001》規(guī)范了上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)10余年的快速發(fā)展，直至2013年新標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布。

《標(biāo)準(zhǔn)2001》作為追溯上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)最早的政策之一，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員配備、管理規(guī)范、服務(wù)要求等提出了剛性要求，這標(biāo)志著上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的初步形成。較之前發(fā)布的《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（1998）和《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》（2000），《標(biāo)準(zhǔn)2001》對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的膳食、精神心理護(hù)理、醫(yī)療保障和康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的規(guī)定更為明確，更貼近老年人的需求。在此基礎(chǔ)上，上海市正式提出全方位推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的探索發(fā)展期（2011～2015年）

2011年至2015年，上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)處于探索發(fā)展期。在此期間，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011～2015）》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013）、《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》（2014）等政策文件。上海市政府先后發(fā)布了《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2012）、《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見》（2012）、《上海市地方標(biāo)準(zhǔn)：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求》（2013）（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)2013》）、《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》（2014）等一系列政策文件。

2011年，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。上海市以此為目標(biāo)，分階段推進(jìn)建設(shè)綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨后《標(biāo)準(zhǔn)2013》的出臺(tái)標(biāo)志著上海市政府開始探索建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的新標(biāo)準(zhǔn)，解決了上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何提供服務(wù)和如何管理等具體的操作性問題，在《標(biāo)準(zhǔn)2001》的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施、服務(wù)和管理等要求作了重要補(bǔ)充，提出了更加嚴(yán)格的定量化要求。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期（2016至今）

2016年至今，上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)正處于并將朝著標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向不斷發(fā)展的新階段。2016年是“十三五”的開局之年，上海市政府發(fā)布了《上海市老齡事業(yè)發(fā)展”十三五”規(guī)劃（2016～2020）》、《關(guān)于加快推進(jìn)本市養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》（2017）、《開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“服務(wù)質(zhì)量年”活動(dòng)工作方案》（2017）等一系列政策文件。

上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出，優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展面向失能失智老年人的照料護(hù)理服務(wù)，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)的政策支撐，全面實(shí)施老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估等要求，旨在進(jìn)一步提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平。2017年，《關(guān)于加快推進(jìn)本市養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》著重強(qiáng)調(diào)提升養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍專業(yè)化水平等問題。由此可見，這一時(shí)期的關(guān)注點(diǎn)開始向“養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，并更加重視養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這標(biāo)志著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)演變的趨勢(shì)

綜觀上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的演變過程，可以看出各個(gè)階段的標(biāo)準(zhǔn)在基本設(shè)施設(shè)備和法律責(zé)任等方面有不變的要求。在設(shè)施設(shè)備方面，明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)要有衛(wèi)生間、餐廳、公用浴室等維持老人生活的基礎(chǔ)設(shè)備等;在法律和權(quán)責(zé)方面，明確規(guī)定任何人不得侵犯老人的合法權(quán)益，應(yīng)尊重老人的人身自由和人格尊嚴(yán)。除此之外，近年來相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在諸多方面具有顯著改善的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容更加豐富

從管理標(biāo)準(zhǔn)來看，《標(biāo)準(zhǔn)2001》對(duì)業(yè)務(wù)管理和后勤保障作了明確的規(guī)定?！稑?biāo)準(zhǔn)2013》在此基礎(chǔ)上對(duì)人員管理、出入院管理、安全管理、信息管理、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等進(jìn)一步細(xì)化。從服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來看，《標(biāo)準(zhǔn)2001》強(qiáng)調(diào)基本服務(wù)、分級(jí)護(hù)理服務(wù)、膳食服務(wù)等方面的要求，大多是從老人低層次需求的滿足為出發(fā)點(diǎn)?！稑?biāo)準(zhǔn)2013》加入了社交娛樂服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)，這表明老人的心理狀況和社會(huì)參與受到了政府的重視，這與當(dāng)下的“積極老齡化”觀念相切合，政策鼓勵(lì)老人在步入老齡化的過程中充分發(fā)揮自己的潛能，參與社會(huì)活動(dòng)，并且這些活動(dòng)都能得到充分的社會(huì)支持和法律保障。從設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)來看，《標(biāo)準(zhǔn)2001》涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)定并不全面，《標(biāo)準(zhǔn)2013》則強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地、建筑物、設(shè)施設(shè)備安全等問題。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的信息化程度逐漸加強(qiáng)

《標(biāo)準(zhǔn)2001》中尚缺乏信息化管理要求。隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，《標(biāo)準(zhǔn)2013》中著重提出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息管理，例如，建立入住老年人檔案，機(jī)構(gòu)的檔案要有專人負(fù)責(zé)收集、傳遞和貯藏，同時(shí)機(jī)構(gòu)的服務(wù)管理要運(yùn)用信息管理系統(tǒng)，便于內(nèi)部管理和信息公開。2016年，《上海市老齡事業(yè)發(fā)展”十三五”規(guī)劃》中明確提出推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化、智能化發(fā)展，建立全市統(tǒng)一的綜合養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)，支撐老年人群全覆蓋、養(yǎng)老服務(wù)全方位、服務(wù)管理全過程、服務(wù)響應(yīng)全天候的智慧養(yǎng)老體系。2017年，《開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“服務(wù)質(zhì)量年”活動(dòng)工作方案》提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要借助信息化手段和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立健全信用信息記錄和歸集機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)職能部門的信息共享和交換。

（三）養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)日益得到重視

從《標(biāo)準(zhǔn)2001》可以看出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的完善和更新已經(jīng)受到政府的重視。《標(biāo)準(zhǔn)2013》對(duì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)與改進(jìn)提出了新的要求。例如：開展服務(wù)滿意度測(cè)評(píng)工作，每年至少一次由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主持進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，并采取必要的改進(jìn)措施和跟蹤評(píng)價(jià)，以持續(xù)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。在2017年的“服務(wù)質(zhì)量年”活動(dòng)方案中，上海市提出“老人為本、質(zhì)量先行”原則，緊緊圍繞老年人的基本照護(hù)需求，堅(jiān)持服務(wù)為上、質(zhì)量第一的理念，全面提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力、服務(wù)品質(zhì)，讓入住老年人享受到安全、舒適、高品質(zhì)的服務(wù)。

四、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)演變的局限性

盡管在政府的大力推動(dòng)下，上海市不斷探索養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的改革與實(shí)踐，取得了顯著的成就。但是，迄今為止專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的政策尚未形成一個(gè)完整的、標(biāo)準(zhǔn)化的體系。近年來，上海市政府愈益意識(shí)到這個(gè)問題的重要性并積極地研究和出臺(tái)相關(guān)政策。然而，無論是從標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)或是實(shí)施效果來看，還存在著較多的局限性或亟待解決的短板。

（一）重視硬件設(shè)備數(shù)量而輕視結(jié)構(gòu)性問題

目前上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要聚焦于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備的齊全性和供給量的大小等。從規(guī)范化文件中可以看出，近年來對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施、房屋及配套設(shè)施、建筑物等的要求偏高，這是值得肯定的，伴隨國(guó)家政策的出臺(tái)，上海市加快了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的步伐，養(yǎng)老床位數(shù)量迅速增加，同時(shí)也導(dǎo)致了中心城區(qū)養(yǎng)老床位供不應(yīng)求，郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)門庭冷落?？梢姡瑔渭兊靥岣咭?guī)模和數(shù)量使得養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性問題更加突出;一方面突出表現(xiàn)在普通供養(yǎng)型床位和護(hù)理康復(fù)型床位的比例嚴(yán)重失衡，另一方面，表現(xiàn)在養(yǎng)老床位嚴(yán)重失衡。因此，上海市在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，一定要處理好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量與結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。

（二）對(duì)服務(wù)過程重視不足導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不強(qiáng)

養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、政府權(quán)力與責(zé)任劃分以及老人自身的利益等各個(gè)方面?！稑?biāo)準(zhǔn)2001》對(duì)老人的基本服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備、行政管理等方面作定性描述，然而某些規(guī)定比較模糊、片面、缺乏可操作性?！稑?biāo)準(zhǔn)2013》從量化的指標(biāo)入手，對(duì)建筑物、設(shè)施、用房等標(biāo)準(zhǔn)作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)和管理要求只是略作修改，在量化的指標(biāo)說明和解釋方面并未充分涉及和展開，這對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的提供造成了一定的難度。為了使服務(wù)效率更精進(jìn)，流程更簡(jiǎn)化，更好地體現(xiàn)以人為本的理念，標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施部門需要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)上海各區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的全過程深入調(diào)研，要依靠大數(shù)據(jù)支撐，避免資源分配不合理等問題對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的公平性和可及性產(chǎn)生不利影響。

（三）缺乏基于結(jié)果導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)而言，首先依據(jù)老年人在老齡化過程中的不同需求，提供多元化與多層級(jí)的服務(wù); 從時(shí)間的長(zhǎng)軸來看，服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該覆蓋老人全生命周期。老人作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的最終客戶，則是細(xì)致的生活照料、醫(yī)療服務(wù)和周到的膳食安排等養(yǎng)老品質(zhì)的體驗(yàn)者，老人的反饋是服務(wù)質(zhì)量提升的有力依據(jù)。例如電梯問題，諸多政策文件中只提到了電梯不應(yīng)該與臥室、起居室貼鄰設(shè)置，事實(shí)上，老人頻繁地需要外出，據(jù)筆者觀察，有些老人根本不會(huì)用電梯，失智失能老人更是無法使用電梯，但是鮮有護(hù)理人員愿意陪老人坐電梯，陪老人出去曬太陽(yáng)。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該要以服務(wù)對(duì)象的主觀感受為基礎(chǔ)，而不是片面地由提供服務(wù)的專業(yè)人員來決定，從實(shí)現(xiàn)老人的需求著手，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)應(yīng)該致力于填補(bǔ)“老有所助”“老有所樂”的空白。

五、結(jié)語

上海市是我國(guó)最先進(jìn)入老齡化的城市，在未來機(jī)構(gòu)養(yǎng)老將為越來越多的老年人提供便利。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)老人及其家庭現(xiàn)在和未來的生活質(zhì)量，事關(guān)老年人對(duì)美好生活的持續(xù)追求。因此，對(duì)于上海市政府來說，更加合理高效、更加切合實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。政府在進(jìn)行相關(guān)政策規(guī)劃時(shí)，要注意以下兩點(diǎn)：一方面，從需求角度出發(fā)，厘清需求層面可能面臨的各類問題，充分考慮老年人需求的真實(shí)性、發(fā)展性、獨(dú)特性等問題，以此作為標(biāo)準(zhǔn)制定的重要依據(jù);另一方面，從供給角度出發(fā)，需要理念和觀念的革新，政府要認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品的供給特殊性，同時(shí)引入新型的公共服務(wù)理念，鼓勵(lì)公眾參與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善。此外，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)關(guān)乎養(yǎng)老服務(wù)的成本核算及其價(jià)格調(diào)整，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)性價(jià)比的不確定性會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成影響，因而有必要對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價(jià)機(jī)制進(jìn)行深入研討。

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[9]韓艷.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)路徑和發(fā)展方向——基于1949～2014年國(guó)家層面政策文本的研究[J].東南學(xué)術(shù)，2015（06）.

[10]李巖.美國(guó)醫(yī)療質(zhì)量管理之父多那比第安[J].中國(guó)醫(yī)生，2003（05）.

[11]唐詠，徐永德.中國(guó)社會(huì)福利變遷下養(yǎng)老服務(wù)中非營(yíng)利民間組織的發(fā)展[J]. 深圳大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版，2010（01）.

*基金項(xiàng)目：上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號(hào)：2016BGL012）。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院）