范 慧，彭華民

“福利需要(Welfare needs)”是福利理論研究中一個(gè)重要的分析維度。人類(lèi)需要不僅是詮釋福利制度運(yùn)行的關(guān)鍵，更是社會(huì)資本分配的價(jià)值基礎(chǔ)。伴隨著18世紀(jì)伊始的工業(yè)化、都市化和現(xiàn)代化，國(guó)家力量逐漸介入社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域，承擔(dān)起社會(huì)福利職責(zé)，歐美學(xué)者開(kāi)始將視角逐步移至以保護(hù)個(gè)體或群體切實(shí)需求的福利建設(shè)中來(lái)。馬卡洛夫指出社會(huì)福利可界定為直接或間接地回應(yīng)人類(lèi)需要，他清楚地揭示了人類(lèi)各項(xiàng)生活需要(包括但不僅限于精神或物質(zhì))與社會(huì)福利制度間的關(guān)系[注]David Macarov, Social Welfare Structure and Practice, California: Sage, 1995, p.17.。布拉德肖則認(rèn)為人類(lèi)各種需要的界定與滿足是理解人類(lèi)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)活動(dòng)規(guī)律和社會(huì)福利安排的價(jià)值判讀依據(jù)，社會(huì)福利的服務(wù)歷史就是承認(rèn)社會(huì)需要和組織社會(huì)滿足人們需要的歷史[注]JR.Bradshaw, The Taxonomy of Social Need, New Society , no. 496, 1972, pp. 640 -643.。斯普林伯恩強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利工作的開(kāi)展應(yīng)滿足人們?cè)趧?dòng)機(jī)(motivations)、沖動(dòng)(impulsiveness)、缺乏(lackness)、要求(demands)、資源(resources)和問(wèn)題(problems)等六方面的欲望[注]劉繼同：《歐美人類(lèi)需要理論與社會(huì)福利制度運(yùn)行機(jī)制研究》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期。。綜上，筆者認(rèn)為西方社會(huì)福利制度建設(shè)更多的將關(guān)注點(diǎn)放在微觀層面，更多關(guān)注人們各類(lèi)生活現(xiàn)實(shí)需要。

隨著我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的學(xué)者更加重視福利需要在福利制度建設(shè)中的重要性。例如彭華民提出社會(huì)福利制度是以需要為目標(biāo)導(dǎo)向，其本質(zhì)是用一種社會(huì)認(rèn)可的制度安排去滿足社會(huì)成員的社會(huì)需要[注]彭華民：《論需要為本的中國(guó)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。。劉繼同指出需要是福利資源分配與福利制度運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)。社會(huì)福利制度的基本功能就是回應(yīng)人類(lèi)需要、改善生活狀況與人類(lèi)福利[注]劉繼同：《歐美人類(lèi)需要理論與社會(huì)福利制度運(yùn)行機(jī)制研究》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期。。黨的十九大報(bào)告中明確指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)福利制度作為滿足人們需要的工具性手段，其社會(huì)功能越來(lái)越強(qiáng)大。如何深化我國(guó)社會(huì)福利制度的改革，構(gòu)建與新時(shí)代美好生活需要相匹配的社會(huì)福利制度迫在眉睫。為此，筆者認(rèn)為必須通過(guò)社會(huì)福利制度的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)從生存需要型到民生改善型再到發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的轉(zhuǎn)變，而中國(guó)特色的發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度就是要逐步達(dá)成從低層次普惠到中等層次普惠再到高層次普惠的社會(huì)福利制度目標(biāo)。

一、福利需要與當(dāng)代中國(guó)福利制度演變歷程及其困境

福利需要在不同時(shí)期的國(guó)情下對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)福利制度安排，而不同的福利制度又會(huì)對(duì)福利需要進(jìn)行形塑和引導(dǎo)。新中國(guó)成立至今，我國(guó)社會(huì)福利制度歷經(jīng)近70年的發(fā)展，其制度主體、對(duì)象和內(nèi)容基本回應(yīng)了改革開(kāi)放前后社會(huì)主要矛盾中的福利需要。然而，社會(huì)福利制度在回應(yīng)福利需要方面，既形塑和引導(dǎo)著福利需要，同時(shí)也在不同發(fā)展階段面臨著不同的挑戰(zhàn)。

(一)生存需要下社會(huì)福利制度構(gòu)建及其困境

1956年黨的八大報(bào)告指出：“國(guó)內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！睆挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主要矛盾可以看出，新中國(guó)成立初期，國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，人民對(duì)福利需要基本局限于較低水平，這也決定了我國(guó)福利制度主要目標(biāo)是滿足民眾最基本的生存需要。我國(guó)社會(huì)福利制度框架初現(xiàn)雛形，但是福利制度的供給主體單一、服務(wù)對(duì)象普惠程度偏低、內(nèi)容效益缺失等弊端難以規(guī)避。

1. 國(guó)家和單位為主的福利供給導(dǎo)致對(duì)單一化福利資源的過(guò)度依賴(lài)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)實(shí)行國(guó)家和單位為主體的社會(huì)保障模式，為社會(huì)成員提供基本無(wú)償?shù)母＠c保障。城鎮(zhèn)居民主要是以國(guó)家保險(xiǎn)為主、單位福利為輔的制度設(shè)計(jì)；農(nóng)村居民則是一種以人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)及生產(chǎn)小隊(duì)為主的集體福利[注]韓克慶：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)福利研究》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011年，第10頁(yè)。。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使國(guó)家具有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，國(guó)家以宏觀分配的方式進(jìn)行福利資源配置[注]李強(qiáng)：《中國(guó)在社會(huì)分層結(jié)構(gòu)方面的四個(gè)試驗(yàn)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2013年第2期。，這也導(dǎo)致公民對(duì)國(guó)家和單位具有高度的福利依賴(lài)。這種過(guò)度依賴(lài)性短時(shí)間內(nèi)有效應(yīng)對(duì)了三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難，但國(guó)家福利負(fù)擔(dān)過(guò)重的弊端業(yè)已凸顯。以城鎮(zhèn)住房福利制度為例，我國(guó)改革開(kāi)放前的住房分配制度具有強(qiáng)烈的高福利型特征。住房投資均由國(guó)家和單位統(tǒng)包，住房分配統(tǒng)一采取實(shí)物分配原則，且實(shí)行低租金制。1956年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個(gè)問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)由政府進(jìn)行撥款、統(tǒng)建統(tǒng)分統(tǒng)管的住房制度。住房的管理與維修等費(fèi)用亦均由政府支付，造成政府在住房建設(shè)方面的資金投入難以為繼。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的高度集中的資源配置方式，使得住房分配被看作是純粹的平均主義行為。然而吊詭的是，住房分配標(biāo)準(zhǔn)又完全取決于家庭成員的資歷、職位的等級(jí)區(qū)分，內(nèi)嵌著極大的分配不均，助長(zhǎng)了社會(huì)財(cái)富分配的不平等。

2.二元城鄉(xiāng)福利體制造成福利制度分割性特征明顯

城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了二元化福利制度，使得城鄉(xiāng)居民間的福利保障差別嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元化制度結(jié)構(gòu)主要是由我國(guó)社會(huì)分層引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，它不僅直接關(guān)系到社會(huì)平等和公正，更加影響著社會(huì)福利制度的構(gòu)建。城鎮(zhèn)居民享受著國(guó)家和單位從出生、就業(yè)到死亡的全過(guò)程福利。農(nóng)村社會(huì)福利主要是以救濟(jì)型為主，依賴(lài)于集體經(jīng)濟(jì)、家庭，服務(wù)對(duì)象主要面向農(nóng)村的“五保戶(hù)”，各項(xiàng)福利資源如醫(yī)療、住房、教育、公共設(shè)施等缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元管理體制下，社會(huì)流動(dòng)不暢阻礙農(nóng)民的城鎮(zhèn)融入，導(dǎo)致農(nóng)民底層身份固化和代際復(fù)制[注]陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010年，第389頁(yè)。。傳統(tǒng)的福利制度呈現(xiàn)明顯的二元分割特征，在改革開(kāi)放后的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍然遲滯著我國(guó)福利制度的更新與升級(jí)。

3.輕效益與低水平的實(shí)質(zhì)內(nèi)容致使制度可持續(xù)性弱化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利制度在福利資源總量和規(guī)模投入上追求公平性原則，卻忽視福利實(shí)質(zhì)內(nèi)容的質(zhì)量和效率。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度采取的是低層次、低水平的普遍就業(yè)和全面保險(xiǎn)。如單位制的社會(huì)保障幾乎涵蓋了職工從生到死的一整套福利，各類(lèi)醫(yī)療、工傷、住房等福利資源都由國(guó)家和單位承擔(dān)，職工幾乎不需要繳納任何保障費(fèi)用。這種福利制度的確立與當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相契合，但與當(dāng)時(shí)落后的生產(chǎn)力狀況極不吻合，制度內(nèi)容不切合實(shí)際、資源浪費(fèi)嚴(yán)重，并且過(guò)度強(qiáng)調(diào)公平性，使得社會(huì)福利無(wú)力再負(fù)擔(dān)更高層次的福利需要。

(二)改善民生需要下社會(huì)福利制度創(chuàng)新瓶頸

改革開(kāi)放后，市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作模式，也無(wú)形中帶動(dòng)人民群眾對(duì)福利需要的轉(zhuǎn)變。1981年十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題決議》對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾做了規(guī)范的表述：“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！边@一時(shí)期的社會(huì)福利制度構(gòu)建的最終目的已經(jīng)不僅是滿足人們生存型的社會(huì)福利需要，而是要大幅改善民生福祉水平，并逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)福利。然而，福利制度的多元主體缺位、服務(wù)對(duì)象的補(bǔ)缺性和內(nèi)容多樣化發(fā)展的滯后性等仍是阻礙我國(guó)社會(huì)福利制度走向更高階段的瓶頸。

1.多元福利供給缺位導(dǎo)致供給體系發(fā)育緩慢

改革開(kāi)放后，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，開(kāi)始從同質(zhì)的單一性社會(huì)邁向異質(zhì)的多樣性社會(huì)。傳統(tǒng)國(guó)家和單位包辦的社會(huì)福利制度已不再適應(yīng)新形勢(shì)下的福利需要，多元主體福利供給的趨勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生。然而，目前我國(guó)絕大部分社會(huì)福利的服務(wù)職能仍然由政府或官辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)，亟待搭建一套高效、規(guī)范、專(zhuān)業(yè)的多元化福利供給機(jī)制。以我國(guó)社會(huì)組織的供給功能為例，當(dāng)前社會(huì)福利項(xiàng)目存在政府多頭管理、各自為政，社會(huì)組織自身承接服務(wù)能力弱、水平有限等問(wèn)題，嚴(yán)重制約社會(huì)組織福利供給功能的有效發(fā)揮。據(jù)民政部《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)共有社會(huì)組織76.2萬(wàn)個(gè)[注]民政部：《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,(2018-08-02)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201808/20180800010446.shtml.最后訪問(wèn)日期：2019-01-10。。而美國(guó)2010年稅務(wù)局登記的非營(yíng)利組織已逾157萬(wàn)家[注]徐正、鄧國(guó)勝：《美國(guó)非營(yíng)利組織的規(guī)模與結(jié)構(gòu)》，《學(xué)會(huì)》2011年3期。。受政府多頭管理和地區(qū)制度壁壘的影響，我國(guó)社會(huì)力量參與福利供給并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成效。從中美兩國(guó)社會(huì)組織數(shù)量可以看出，我國(guó)多元主體在福利供給中的功能并未真正發(fā)揮。

2.選擇型福利對(duì)象誘發(fā)普惠化程度不足

選擇型和普惠型是基于不同的社會(huì)福利提供方式來(lái)區(qū)分的福利類(lèi)型[注]彭華民：《中國(guó)組合式普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第10期。。選擇型特征的社會(huì)福利制度主要指部分公民通過(guò)家計(jì)審查方式接受?chē)?guó)家的福利供給。我國(guó)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度具有典型的選擇型特征，普惠化水平明顯不足。這在農(nóng)民工群體的醫(yī)療保險(xiǎn)制度上表現(xiàn)得尤為顯著。

我國(guó)城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度碎片化特征顯著，依據(jù)身份、地域、群體的區(qū)別具有差異性。城鎮(zhèn)居民有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村居民有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。不同群體的醫(yī)療保險(xiǎn)制度分別由不同的政府主管部門(mén)監(jiān)管，各地域醫(yī)療保險(xiǎn)制度的發(fā)展步調(diào)不一。這直接導(dǎo)致農(nóng)民工群體醫(yī)療保障的尷尬境地——參加農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)面臨人保分離，加入城鎮(zhèn)醫(yī)療又遭遇戶(hù)籍和制度排斥[注]景天魁、畢天云、高和榮，等：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利思想與制度:從小福利邁向大福利》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社,2011年，第5頁(yè)。。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008年，我國(guó)農(nóng)民工為22542萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)比例為13.1%；2017年為28652萬(wàn)人，參保比為21.7%[注]中商情報(bào)網(wǎng)：《2017年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.87億 一張圖了解歷年農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)情況》，(2018-04-13)，http://www.askci.com/news/chanye/20180413/175559121495.shtml.最后訪問(wèn)日期：2019-01-12。。從2008年到2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)不僅參保率較低，且上升速率較慢?？梢?jiàn)，農(nóng)民工群體存在社會(huì)福利保障缺位的現(xiàn)象。這既與農(nóng)民工社會(huì)保障意識(shí)的缺乏有關(guān)，更與農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)制度建設(shè)脫軌相關(guān)。因此，如何打破社會(huì)福利制度城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的福利待遇差距是接下來(lái)社會(huì)福利制度改革的主要方向。

3.粗放型的福利內(nèi)容難以滿足多元化需要

各國(guó)建立的社會(huì)福利制度一般都涉及社會(huì)生活的不同方面，同時(shí)注重福利制度具體內(nèi)容的層次性。我國(guó)現(xiàn)存社會(huì)福利制度仍然無(wú)法擺脫社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目及種類(lèi)不健全、精細(xì)化程度低的痼疾，呈現(xiàn)出顯著的粗放型特征。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)服務(wù)供給與民眾日益增長(zhǎng)的多樣化福利需要相比仍然滯后，社會(huì)服務(wù)的資金投入、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)種類(lèi)以及服務(wù)能力，都無(wú)法滿足民眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需要。僅以養(yǎng)老服務(wù)為例，日本在國(guó)內(nèi)各級(jí)社區(qū)建成集居住、醫(yī)療、生活援助等一體化的綜合型護(hù)理系統(tǒng)，包括料理家務(wù)、洗浴購(gòu)物、電話咨詢(xún)以及保健照看等多項(xiàng)服務(wù)，養(yǎng)老體系非常健全、服務(wù)種類(lèi)完備、配套人員高度專(zhuān)業(yè)化。相比之下，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則內(nèi)容與種類(lèi)單一，精細(xì)化程度和人員素質(zhì)不高。

社會(huì)福利制度是人民社會(huì)福利需要實(shí)現(xiàn)的根本保障。不可否認(rèn)，改革開(kāi)放前后我國(guó)社會(huì)福利制度的構(gòu)建基本適應(yīng)初級(jí)階段的社會(huì)福利需要，對(duì)推進(jìn)社會(huì)福利建設(shè)的公平化和普惠化發(fā)揮了積極作用。然而，從改革開(kāi)放前后社會(huì)福利制度的實(shí)踐看出，無(wú)論是生存需要型還是民生改善型社會(huì)福利制度都無(wú)力實(shí)現(xiàn)新時(shí)代背景下人民對(duì)美好生活需要的期許。概括來(lái)說(shuō)，一是當(dāng)前民生改善型社會(huì)福利制度并未實(shí)現(xiàn)福利供給全民共享總體規(guī)劃，服務(wù)對(duì)象的普惠化程度仍然較低，人民實(shí)現(xiàn)美好生活需要的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)成；二是社會(huì)福利制度未能妥善平衡福利供給與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系，導(dǎo)致人民美好生活需要的資源缺位；三是社會(huì)福利制度的保障機(jī)制不健全，引發(fā)福利供給的精準(zhǔn)度不夠；四是福利制度的設(shè)置脫離按需分配的原則，造成人民福利需要與福利制度供給的斷裂。這無(wú)疑與近年來(lái)國(guó)家政府所倡導(dǎo)的大力推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)快速發(fā)展相悖?？v觀當(dāng)代中國(guó)福利制度演變，社會(huì)福利制度從生存需要型到民生改善型是個(gè)重大進(jìn)步，但是，為滿足人民美好生活需要，建構(gòu)發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度才是中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的真正目標(biāo)。因此，針對(duì)上述問(wèn)題與挑戰(zhàn)，當(dāng)下社會(huì)福利制度亟待創(chuàng)新，而原則創(chuàng)新(理念先行)則是社會(huì)福利制度創(chuàng)新的先導(dǎo)。

二、美好生活需要激發(fā)下社會(huì)福利制度創(chuàng)新原則

美好生活需要激發(fā)社會(huì)福利制度原則創(chuàng)新，社會(huì)福利制度原則創(chuàng)新對(duì)制度的演進(jìn)起到約束與推動(dòng)的雙重作用。社會(huì)福利制度的設(shè)計(jì)原則須與本國(guó)特定階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)相適應(yīng)。立足我國(guó)當(dāng)前社會(huì)福利制度現(xiàn)狀，要想從根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從民生改善型向發(fā)展普惠型福利制度轉(zhuǎn)變，社會(huì)福利制度創(chuàng)新應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則。

(一)高度原則：夯實(shí)全民共享的普惠型福利制度

社會(huì)福利制度的高度原則即福利制度的普惠性，具體是指福利制度對(duì)象的全民普惠與制度內(nèi)容的全面惠及，它是構(gòu)建社會(huì)福利制度的根本性原則。從2007年民政部提倡要建立“適度普惠型”社會(huì)福利制度以來(lái)，構(gòu)建普惠型福利制度逐漸成為我國(guó)社會(huì)福利研究的熱點(diǎn)議題。景天魁指出中國(guó)特色社會(huì)福利制度的發(fā)展方向是從“小福利”向“大福利”轉(zhuǎn)變?！按蟾＠钡木唧w內(nèi)容包括：全民普遍享有，城鄉(xiāng)居民全覆蓋；基礎(chǔ)整合，打破區(qū)域、部門(mén)、身份局限；內(nèi)容多樣，涵括社會(huì)救助、保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)服務(wù)等與民生相關(guān)的福利項(xiàng)目[注]景天魁：《應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的“大福利構(gòu)想”》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第1期。。綜上所述，普惠原則儼然成為社會(huì)福利制度構(gòu)建的共識(shí)性原則。該原則的確立也與美好生活需要的追求相一致，是社會(huì)福利制度發(fā)展的必然趨勢(shì)：

首先，高度原則是公民福利權(quán)普惠的客觀要求。福利權(quán)是公民人權(quán)在福利領(lǐng)域的體現(xiàn)方式，保證公民的應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán)利。福利權(quán)的普惠不僅包括福利內(nèi)容的普惠，更是公民享有平等福利獲取機(jī)會(huì)的體現(xiàn)。因此，沒(méi)有福利權(quán)的普惠就沒(méi)有真正的普惠型福利制度。其次，公平與正義是人民對(duì)美好生活需要追求的價(jià)值基礎(chǔ)?！叭窆蚕怼笔侵袊?guó)社會(huì)福利體系公平性最重要的體現(xiàn)之一。我國(guó)社會(huì)福利制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、正義和共享的核心價(jià)值理念。構(gòu)建普惠型社會(huì)福利制度的最終目的是讓全體社會(huì)成員真正享有平等的生活保障。最后，高度原則是全面保障的迫切需要。我國(guó)社會(huì)福利制度改革的當(dāng)務(wù)之急是要拓展社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域與范疇，從傳統(tǒng)重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體的服務(wù)領(lǐng)域延伸至關(guān)注全民的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、文娛等層面，不僅要關(guān)注服務(wù)對(duì)象的物質(zhì)生活，同時(shí)也要注重他們的精神生活，以及提升社區(qū)、家庭與個(gè)人的自我發(fā)展能力。

(二)適度原則：彰顯相對(duì)公平的保障型福利制度

適度原則是我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情對(duì)福利制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)性約束，主要體現(xiàn)在：一是福利制度項(xiàng)目的設(shè)定、供給水平與經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相一致，即在社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到適宜的均衡點(diǎn)；二是社會(huì)福利在地化差異程度方面控制在可接受的范圍之內(nèi)。王思斌指出福利的適度性就是基于有限的福利資源向人們提供有限福利，并且著重于拓展積極而謹(jǐn)慎的福利項(xiàng)目及水平[注]王思斌：《我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第3期。。適度原則應(yīng)是中國(guó)特色社會(huì)福利制度長(zhǎng)期秉持的基本原則之一，這是因?yàn)椋?/p>

一方面，適度性是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的必然選擇。我國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展必須與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，絕不能逾越經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而實(shí)行全民的“高福利”，否則將會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)沉重的福利負(fù)擔(dān)，反而墜入“福利陷阱”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)建的住房保障制度就是忽視適度原則的典型案例，造成國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)過(guò)重。我國(guó)普惠型社會(huì)福利制度的建立應(yīng)與我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段、發(fā)展水平相匹配。另一方面，適度原則是對(duì)普惠原則的變相升級(jí)。社會(huì)福利作為公共福利，普惠性是首要特征。這就要求社會(huì)福利制度致力于縮小區(qū)域與行業(yè)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等建設(shè)。然而，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平仍未達(dá)到不同地域、行業(yè)與城鄉(xiāng)完全一體化的程度。因此，社會(huì)福利要通過(guò)制度的適度安排與調(diào)節(jié)，將不同地域、行業(yè)、城鄉(xiāng)之間的福利懸殊、差異化程度控制在服務(wù)對(duì)象可接受、可控制的范圍之內(nèi)。由此，我國(guó)社會(huì)福利制度才能進(jìn)一步滿足人民對(duì)美好生活需要的追求。

(三)精度原則：建構(gòu)機(jī)制嚴(yán)密的整合型福利制度

精度原則是社會(huì)福利制度得以形成并付諸實(shí)施的基本保障之一。它的主要內(nèi)容包括：一是以多元化的福利供給機(jī)制滿足民眾多元化需要；二是多元化需要所需的福利識(shí)別、評(píng)估、保障與監(jiān)督等機(jī)制的完善以及各機(jī)制之間的有效銜接與整合。畢天云認(rèn)為提高福利的整合性是發(fā)展社會(huì)福利的重要方面，并提出從管理整合、制度整合、政策整合、主體整合、機(jī)制整合、機(jī)構(gòu)整合、保障信息系統(tǒng)整合、城鄉(xiāng)整合和監(jiān)控機(jī)制整合九個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)社會(huì)福利建設(shè)[注]畢天云：《論大福利視閾下我國(guó)社會(huì)福利體系的整合》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第2期。。戴建兵提出績(jī)效評(píng)估和效果監(jiān)測(cè)是社會(huì)福利體系的一部分，有必要建立績(jī)效評(píng)估和效果監(jiān)測(cè)機(jī)制，評(píng)估社會(huì)福利制度中的各項(xiàng)工作[注]戴建兵、曹艷春：《論我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建與發(fā)展》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。。精度原則是確保社會(huì)福利制度實(shí)現(xiàn)美好生活需要的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，精度原則是福利標(biāo)準(zhǔn)與水平提升的迫切要求?，F(xiàn)階段的社會(huì)福利需要已經(jīng)不再是生存型、民生改善型低水平的民生需要，而已轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)美好生活追求的發(fā)展型需要，即對(duì)福利的高標(biāo)準(zhǔn)與高水平的追求。而我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)是以照顧弱勢(shì)群體為主，服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)比較有限，加上多元化服務(wù)主體供給機(jī)制不健全，難以滿足民眾對(duì)高水平福利標(biāo)準(zhǔn)的需要。發(fā)展型福利制度應(yīng)建立低收入群體為主，兼顧中高等收入人群福利需要的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，健全多元化服務(wù)主體供給機(jī)制，以滿足民眾對(duì)發(fā)展型福利標(biāo)準(zhǔn)的需要。其次，精度原則是契合多元化與個(gè)性化的現(xiàn)實(shí)需要。以社會(huì)救助制度為例，現(xiàn)階段的社會(huì)救助制度應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型救助對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，及時(shí)對(duì)救助對(duì)象的多元化和個(gè)性化需要進(jìn)行有效回應(yīng)。最后，精度原則是福利精準(zhǔn)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要。需要的轉(zhuǎn)變亟待一套完整的福利機(jī)制，以確保社會(huì)福利服務(wù)目標(biāo)和特征的一致性，以及各運(yùn)作機(jī)制的有效銜接。以我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)妥善解決城鎮(zhèn)與農(nóng)村人群福利保障標(biāo)準(zhǔn)不一、參保方式各異、制度間銜接渠道不暢等問(wèn)題，搭建一套統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)的福利機(jī)制，保證各福利供給部門(mén)有序地進(jìn)行各項(xiàng)保障措施的安排，提升福利保障的精確度與瞄準(zhǔn)度。

(四)梯度原則：提倡因地制宜的需要型福利制度

梯度原則是我國(guó)社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的又一重要原則，主要指向三個(gè)方面內(nèi)容：一是制度設(shè)計(jì)必須要以人的福利需要為本，按照不同人群、分層次地進(jìn)行制度設(shè)置與安排；二是福利制度的設(shè)置要按照區(qū)域、行業(yè)與城鄉(xiāng)的發(fā)展程度分階段進(jìn)行；三是福利供給主體的責(zé)任明確，政府、市場(chǎng)、家庭與社會(huì)組織的協(xié)作參與必須分清主次。彭華民認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)福利目標(biāo)定位應(yīng)以人為本、以需要為本，根據(jù)不同人群、不同層次的福利需要去設(shè)計(jì)社會(huì)福利目標(biāo)，從而更好地回應(yīng)民生改善和公民福利增長(zhǎng)的需求[注]彭華民：《論需要為本的中國(guó)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。。她進(jìn)一步提出，社會(huì)福利制度的設(shè)計(jì)應(yīng)分需要、分目標(biāo)、分人群、分階段進(jìn)行。國(guó)家是社會(huì)福利責(zé)任的主要承擔(dān)者，其他多元部門(mén)也擔(dān)負(fù)著社會(huì)福利提供責(zé)任，政府、市場(chǎng)、家庭、社區(qū)組合成為層次有別、功能互補(bǔ)的功能體系[注]彭華民：《中國(guó)組合式普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第10期。。依據(jù)梯度原則，筆者提出發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度是把發(fā)展性與普惠性結(jié)合起來(lái)，既注重普惠性又注重發(fā)展性，實(shí)質(zhì)在于逐步建構(gòu)從低層次普惠向中等層次普惠再到高層次普惠的社會(huì)福利制度。梯度原則是我國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)的內(nèi)在需要，其原因在于：

首先，梯度原則是社會(huì)主次要矛盾內(nèi)在規(guī)律的屬性要求。毛澤東主張分析矛盾時(shí)如果存在兩個(gè)以上復(fù)雜矛盾，應(yīng)先抓住主要矛盾，問(wèn)題才能迎刃而解[注]毛澤東：《毛澤東選集(第1卷)》,北京：人民出版社,1991年，第322頁(yè)。。普惠型的社會(huì)福利制度仍應(yīng)分清當(dāng)前國(guó)家亟待解決的某一特定階段或時(shí)期的主要矛盾問(wèn)題，如老年人、兒童、婦女、殘疾人群、農(nóng)民工、失業(yè)群體等貧困群體和弱勢(shì)群體應(yīng)成為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，解決最棘手最主要的福利問(wèn)題，然后再進(jìn)一步拓展到全體人群。主要矛盾的妥善解決有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展。其次，福利制度要與區(qū)域、行業(yè)及城鄉(xiāng)間的不同發(fā)展層次與階段相對(duì)應(yīng)。從區(qū)域發(fā)展上看，我國(guó)幅員遼闊、東中西部區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)明顯的階梯形，發(fā)展的失衡性造成短期內(nèi)仍不具備實(shí)施高層次普惠福利的可行性；從行業(yè)發(fā)展來(lái)看，公務(wù)員、國(guó)企事業(yè)單位的工作人員與中小型企業(yè)員工、農(nóng)民工等群體的收入、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的標(biāo)準(zhǔn)仍不一致，無(wú)法實(shí)行全行業(yè)普惠福利；從城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)看，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民由于舊有二元體制的影響，福利碎片化嚴(yán)重，也很難一步到位實(shí)現(xiàn)各類(lèi)人群的福利普惠。最后，梯度原則是多元供給主體的現(xiàn)實(shí)需要。就我國(guó)當(dāng)前社會(huì)福利制度的建構(gòu)狀況而言，一方面，政府要承擔(dān)起社會(huì)福利的主要責(zé)任，它能夠有效調(diào)節(jié)福利資源的分配，依據(jù)不同區(qū)域、行業(yè)與城鄉(xiāng)不同層次、不同種類(lèi)的福利需要進(jìn)行制度調(diào)節(jié)與安排。另一方面，社會(huì)福利制度的構(gòu)建需要企業(yè)、家庭、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等多元主體的參與和支持，與國(guó)家進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成合力共同服務(wù)于民眾多元化需要的滿足。

三、美好生活需要驅(qū)動(dòng)下社會(huì)福利制度創(chuàng)新路徑

社會(huì)福利制度的研究既要對(duì)其規(guī)律性因素進(jìn)行抽象概括，也要結(jié)合特定階段的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件和既定制度，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)進(jìn)行例行構(gòu)建設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)社會(huì)福利的制度基礎(chǔ)比較薄弱，同時(shí)還面臨新時(shí)代社會(huì)福利需要轉(zhuǎn)變的巨大壓力，如何在高度、適度、精度與梯度原則的指導(dǎo)下形成一條符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)福利制度創(chuàng)新路徑顯得至關(guān)重要。根據(jù)上述原則，立足現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為可遵循下述多重預(yù)設(shè)路徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利制度的創(chuàng)新。

(一)創(chuàng)新支出機(jī)制：福利融資與資本優(yōu)化協(xié)調(diào)共進(jìn)

福利資本是社會(huì)福利制度實(shí)現(xiàn)的根本來(lái)源。福利資本不僅包括資金、人力、物力、場(chǎng)所等基礎(chǔ)性投入，還包括政策、技術(shù)、價(jià)值觀念培養(yǎng)等高層次資本需求的投入。這就要求當(dāng)前福利制度的厘定與創(chuàng)新需從改革福利融資和優(yōu)化資本支出雙重機(jī)制出發(fā)。

一是改革福利融資機(jī)制。改革福利融資機(jī)制是創(chuàng)新福利支出的基本保證。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)福利資本主要來(lái)自各級(jí)政府的投入，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)、家庭、慈善組織等社會(huì)組織以及個(gè)人，擁有越來(lái)越強(qiáng)大的福利資本，因此，為確保福利資本的充足來(lái)源，構(gòu)建由政府、社會(huì)組織和個(gè)人組成的福利融資機(jī)制，勢(shì)在必行。二是優(yōu)化福利資本支出機(jī)制。傳統(tǒng)社會(huì)保障和救助體制中，福利資本支出基本上都是由中央承擔(dān)[注]貢森、葛延鳳、王雄軍，等：《建立公平可持續(xù)的社會(huì)福利體系研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第48頁(yè)。，而地方政府的支出比重較小，社會(huì)組織和個(gè)人的支出則更少。這不僅不利于社會(huì)福利體系的完善，也無(wú)法根本性推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的解決。從政府與其他多元支出主體的角度來(lái)看，政府仍是福利資本支出的主要責(zé)任承擔(dān)者，而企業(yè)、家庭、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)以及個(gè)人等都應(yīng)成為福利資本的支出者。優(yōu)化福利資本支出機(jī)制有助于福利資本的可持續(xù)投入和福利責(zé)任的合理分擔(dān)。三是整合福利資本支出機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)福利資本支出，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)、單位差別較大，嚴(yán)重影響普惠性福利制度建設(shè)。因此，將“碎片化”福利資本支出整合成全國(guó)統(tǒng)一的福利資本支出機(jī)制對(duì)建構(gòu)發(fā)展普惠型福利制度具有特別重要的意義。四是創(chuàng)建高質(zhì)量福利資本支出機(jī)制。其主要內(nèi)容是通過(guò)完善福利支出政策、加強(qiáng)福利資本預(yù)算管理、制定科學(xué)福利支出標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化福利支出的“自控、互控、監(jiān)控”機(jī)制等，既要擴(kuò)大福利資本支出的覆蓋面和福利支出精準(zhǔn)度，也要提升福利支出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量層次。我國(guó)社會(huì)福利制度一直是以滿足基本民生需要而存在，具有明顯的“選擇性”或“補(bǔ)缺性”色彩，而普惠型福利制度不僅要對(duì)公民基本生活提供保障，還要同時(shí)注重提升其生活質(zhì)量與水平，如加大人員技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)幫扶等社會(huì)資本支出，提升個(gè)人的自我發(fā)展能力，以滿足民眾多元化福利需要。

(二)創(chuàng)新供給結(jié)構(gòu)：福利供給與多元主體匹配平衡

福利供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)了對(duì)福利資本的合理運(yùn)用，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)福利制度的形成發(fā)展。當(dāng)前，針對(duì)福利供給結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：

首先，均衡福利供給比例。社會(huì)福利制度需要加強(qiáng)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)居民福利水平的差距，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面享有基本公共服務(wù)均等化。以此思路出發(fā)，廣東省東莞市對(duì)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以及外來(lái)務(wù)工人員實(shí)行統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度進(jìn)行了探索。東莞市主要以財(cái)政投入的方式對(duì)不同群體的醫(yī)保支付能力進(jìn)行差額補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的有效銜接。值得注意的是，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)福利遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到高福利階段水平，福利分配在城鄉(xiāng)、行業(yè)與區(qū)域差別的情況下要因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可持續(xù)性。

其次，完善福利主體的多元供給機(jī)制。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)福利服務(wù)的供給主體較為單一，難以滿足多元化、個(gè)性化的服務(wù)需要。建立多元供給機(jī)制形成政府、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)多方共同供給的結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。如加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度，搭建平臺(tái)，在政策制定、資金支持、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)和福利監(jiān)管等方面提供支持，充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在福利供給中的作用。以深圳市為例，截至2018年，深圳已建成超過(guò)1050個(gè)社區(qū)黨群服務(wù)中心，并且在各個(gè)中心配備5名左右專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者以及輔助人員。深圳社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)作模式是政府主導(dǎo)、 民間運(yùn)作和社會(huì)共同參與。香港在政府與社會(huì)福利機(jī)構(gòu)合作機(jī)制上的探索值得借鑒。政府與社會(huì)組織的合作有明確的權(quán)責(zé)界限：政府在公共福利供給中可以合適地發(fā)揮政策、資金支持與服務(wù)監(jiān)管的功能；社會(huì)組織在服務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮該有的供給主體作用，形成了制度化的多元福利供給模式。

最后，創(chuàng)建由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人構(gòu)成的，職責(zé)分明、主輔有序、公平有效、服務(wù)精準(zhǔn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的可持續(xù)的福利供給結(jié)構(gòu)。福利供給首先必須明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，政府是福利供給主要責(zé)任承擔(dān)者，而現(xiàn)代福利供給同時(shí)也強(qiáng)調(diào)責(zé)任均衡、各歸其位、合作共治、責(zé)任自覺(jué)及自制等。因此，市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人的次要責(zé)任和輔助功能不可低估，有些福利供給只有市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人才能完成。政府在福利政策、資金供給、福利監(jiān)管上有優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)在滿足福利多樣化、層次化需求上有優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)組織和個(gè)人在滿足福利個(gè)性化和精準(zhǔn)化方面有不可替代的優(yōu)勢(shì)。只有這種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的福利供給結(jié)構(gòu)才能更好滿足構(gòu)建發(fā)展普惠型福利制度的需要。

(三)創(chuàng)新福利保障：福利投入與保障機(jī)制相得益彰

福利保障機(jī)制的創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)福利資本與福利對(duì)象的精準(zhǔn)鏈接的外部動(dòng)力。鑒于我國(guó)復(fù)雜的歷史傳統(tǒng)背景以及地域、行業(yè)、人群等現(xiàn)實(shí)差異，我國(guó)福利對(duì)象、福利需要內(nèi)容具有較高的異質(zhì)性與在地需求性，此時(shí)推進(jìn)社會(huì)福利就需要堅(jiān)持因人、因地施策，既防止造成福利瞄準(zhǔn)偏差，也預(yù)防福利制度的疊加造成的福利資源浪費(fèi)。這就亟待建設(shè)一套動(dòng)態(tài)的社會(huì)福利保障機(jī)制，具體包括福利認(rèn)證、福利投入、福利監(jiān)督與福利評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，確立統(tǒng)一的福利認(rèn)證制度。福利認(rèn)證是確保福利保障有效進(jìn)行的最基礎(chǔ)步驟，它可以實(shí)現(xiàn)對(duì)福利對(duì)象的直接瞄準(zhǔn)。如上海推行以程序化、技術(shù)化的手段對(duì)全市所有的貧困人口統(tǒng)一進(jìn)行身份認(rèn)證，即通過(guò)相關(guān)職能部門(mén)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的收入與財(cái)產(chǎn)信息等進(jìn)行反復(fù)核查與公示[注]仇葉：《從配額走向認(rèn)證：農(nóng)村貧困人口瞄準(zhǔn)偏差及其制度矯正》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。，實(shí)現(xiàn)福利對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)證。其次，設(shè)置專(zhuān)業(yè)化的福利投入標(biāo)準(zhǔn)。福利投入標(biāo)準(zhǔn)與在地化需要的精準(zhǔn)契合是確保福利保障到位的核心環(huán)節(jié)。如深圳設(shè)置了兩條福利標(biāo)準(zhǔn)線，形成了多重保障的多重民生安全網(wǎng)。第一條絕對(duì)貧困線，是以現(xiàn)行低保和低收入線為基準(zhǔn)，對(duì)貧困者、低收入者、特困人員以及老弱病殘等弱勢(shì)群體提供基本生活保障。第二條是相對(duì)貧困線，重點(diǎn)為低收入者、邊緣弱勢(shì)群體、支出型貧困家庭以及單親或失業(yè)等特殊群體提供保障，關(guān)注他們?cè)诨旧?、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等基本公共服務(wù)方面的福利需要[注]劉敏：《適度普惠型社會(huì)福利制度：中國(guó)福利現(xiàn)代化的探索》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2015年，第154頁(yè)。。再次，搭建專(zhuān)業(yè)化的福利監(jiān)督平臺(tái)。我國(guó)社會(huì)福利保障的主要供給者是政府，政府的工作難以形成有效的監(jiān)督機(jī)制，特別是弱勢(shì)群體在表達(dá)自身需要、維護(hù)自己利益的能力上都存在不足。這就需要在每個(gè)社區(qū)或是福利機(jī)構(gòu)配備專(zhuān)門(mén)的“監(jiān)督員”，并建立“志愿者+利益訴求”的監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理。最后，建立專(zhuān)業(yè)化的福利評(píng)估機(jī)制。福利評(píng)估是評(píng)價(jià)福利保障是否有效解決福利對(duì)象服務(wù)內(nèi)容的最重要環(huán)節(jié)。然而，我國(guó)現(xiàn)在的福利保障沒(méi)有健全的福利評(píng)估機(jī)制，很多福利投入后的評(píng)估指標(biāo)只是政府業(yè)績(jī)的展現(xiàn)，而公民的福利需要是否得到滿足并沒(méi)有很好的評(píng)估機(jī)制和平臺(tái)，是以，建立專(zhuān)業(yè)化福利評(píng)估機(jī)制舉足輕重。

(四)創(chuàng)新福利立法：理論設(shè)計(jì)與完善實(shí)操統(tǒng)籌推動(dòng)

社會(huì)福利立法是社會(huì)福利資本籌集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保障機(jī)制付諸實(shí)踐的根本驅(qū)動(dòng)力。福利立法是保障公民福利權(quán)的核心，是進(jìn)一步確立福利資源公平分配價(jià)值理念的關(guān)鍵。當(dāng)前社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變下的福利制度構(gòu)建亟須包含一套完整的社會(huì)福利法規(guī)?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)福利立法存在嚴(yán)重的滯后現(xiàn)象，尚未構(gòu)建成一部針對(duì)某個(gè)弱勢(shì)群體權(quán)益的、全面的單行福利法[注]陳若冰、朱利兵：《社會(huì)福利立法:現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《學(xué)術(shù)前沿》2017年第22期。，且權(quán)益保障交叉、混亂、實(shí)操性低，難以滿足人民對(duì)美好生活需要的追求。要建立一套高效、公平，符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)福利制度體系，社會(huì)福利立法是關(guān)鍵。

具體來(lái)說(shuō)：一是要對(duì)社會(huì)福利立法進(jìn)行理論與頂層設(shè)計(jì)，力圖使福利制度發(fā)展與一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，體現(xiàn)出低層次、中等層次和高層次發(fā)展普惠型福利制度的特點(diǎn)和制度安排。二是要提高社會(huì)福利立法的層次，盡可能做到國(guó)家立法，減少地方立法帶來(lái)的立法層次低、法律效力弱、區(qū)域差異性大等弱點(diǎn)，通過(guò)國(guó)家立法使發(fā)展普惠型福利制度真正能夠有效地建立起來(lái)。三是應(yīng)盡快掃除重點(diǎn)人群及重要領(lǐng)域的立法盲區(qū)，特別是應(yīng)先著重完善老人、兒童、婦女、殘疾人等特殊群體的法律制度，優(yōu)先解決弱勢(shì)群體的福利訴求；同時(shí)出臺(tái)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等生存型福利領(lǐng)域的福利立法，逐步拓展至家庭社會(huì)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)與個(gè)人能力發(fā)展等發(fā)展型福利需要。四是應(yīng)加快立法實(shí)操細(xì)則的制定。法律的實(shí)操性是確保社會(huì)福利立法的各項(xiàng)措施落實(shí)到位的基本保證。以深圳市為例，深圳市在社區(qū)推行“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”的線上法律服務(wù)平臺(tái)，居民可以在線上完成法律咨詢(xún)、公證服務(wù)等一系列法律事務(wù)，使得法律制度在地方落地生根，獲得了良好的執(zhí)行效果。

四、結(jié) 語(yǔ)

人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾，主要矛盾的轉(zhuǎn)移引發(fā)廣大人民群眾的各類(lèi)需要發(fā)生轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)我國(guó)社會(huì)福利制度在原則和路徑上的雙重創(chuàng)新。從新中國(guó)成立至今，我國(guó)逐步建立起生存需要型、民生改善型社會(huì)福利制度，而美好生活需要正在催生發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度的建構(gòu)。發(fā)展普惠型福利制度，是把發(fā)展性與普惠性結(jié)合起來(lái)，是發(fā)展的普惠性和普惠性的發(fā)展。創(chuàng)建發(fā)展普惠型社會(huì)福利制度，原則創(chuàng)新是動(dòng)力，路徑創(chuàng)新是保證。通過(guò)“高度、適度、精度、梯度”原則四位一體創(chuàng)新，為我國(guó)發(fā)展普惠型福利制度提供普惠性高度、公平保障適度、福利供給精度和普惠發(fā)展梯度。通過(guò)創(chuàng)新福利支出機(jī)制實(shí)現(xiàn)福利資本豐盈和福利支出優(yōu)化；通過(guò)創(chuàng)新福利供給結(jié)構(gòu)促使多元主體均衡供給、職責(zé)分明、主輔有序、公平有效、服務(wù)精準(zhǔn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；通過(guò)創(chuàng)新福利保障機(jī)制確保對(duì)福利保障資源的科學(xué)監(jiān)控和精準(zhǔn)投入；通過(guò)創(chuàng)新福利立法推動(dòng)發(fā)展普惠型福利制度的全國(guó)統(tǒng)一安排和法律的有效實(shí)施。筆者深知，在我國(guó)現(xiàn)有條件下建構(gòu)發(fā)展普惠型福利制度可謂困難重重，但美好生活需要催促我們必須從當(dāng)下開(kāi)始逐漸構(gòu)建從低層次普惠到中等層次普惠再到高層次普惠的社會(huì)福利制度。