唐麗桂

（重慶市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村發(fā)展研究所，重慶401329）

黨的十八大報(bào)告提出“培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”［1］。隨后，國(guó)家對(duì)以農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加大支持力度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體方面的政策制度進(jìn)一步完善。與農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)相比，農(nóng)民專業(yè)合作社覆蓋更多農(nóng)戶，對(duì)普通的農(nóng)民帶動(dòng)力更強(qiáng)，對(duì)于破解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)大市場(chǎng)困局，提高農(nóng)民組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入具有較強(qiáng)推動(dòng)作用。2007年7月1日，我國(guó)首部《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《合作社法》）開始實(shí)施，有力促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，截至2018年2月底，全國(guó)依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)204.4 萬家，是2012年底的3 倍；實(shí)有入社農(nóng)戶11 759 萬戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的48.1%①http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201805/02/t20180502_28997647.shtml。但迅速發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社，在實(shí)踐運(yùn)行中暴露出不少問題，特別是不規(guī)范合作社的大量滋生，使農(nóng)民專業(yè)合作社的作用與信譽(yù)大打折扣，也使不少財(cái)政項(xiàng)目資金明珠暗投。

為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，2014年，農(nóng)業(yè)部曾聯(lián)合多部門下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》。2017年12月27日，新修訂的《合作社法》正式通過審議，于2018年7月1日起開始正式實(shí)施，正式從法律角度，增加了對(duì)不規(guī)范合作社的約束與懲罰條例。本文結(jié)合重慶160余余個(gè)合作社調(diào)研樣本，分析我國(guó)大量不規(guī)范合作社的表現(xiàn)和原因，并嘗試從加強(qiáng)新合作社法的宣傳與執(zhí)法力度、完善合作社監(jiān)管體系、建立合作社信用體系等方面，推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社走向規(guī)范發(fā)展道路。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)界有諸多界定，不少是對(duì)國(guó)外合作社概念的直接翻譯引用，但由于國(guó)內(nèi)政策與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與國(guó)外差異較大，國(guó)外合作社的理論與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)合作社的指導(dǎo)性不強(qiáng)。直到2007年7月1日，首部《合作社法》出臺(tái)，才以法律的名義對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的概念進(jìn)行了規(guī)范。2007年實(shí)施的《合作社法》中指出“農(nóng)民專業(yè)合作社，是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”［2］。在新修訂的《合作社法》中，該概念的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，取消了舊法中“同類”二字，提出“農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”［3］。

10 余年來,我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社在提高農(nóng)民組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，但發(fā)展過程中出現(xiàn)的大量不規(guī)范行為，也引起了學(xué)界注意。有的學(xué)者對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展過程中存在的不規(guī)范行為進(jìn)行了研究，如馬彥麗和熊萬勝認(rèn)為，在農(nóng)民專業(yè)合作社中大量存在“翻牌合作社”“虛假合作社”，農(nóng)戶認(rèn)知度與參與度低，合作社“名實(shí)分離”情況嚴(yán)重［4-5］。孔祥智認(rèn)為，大部分合作社與合作社法規(guī)定存在一定差距［6］，甚至有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)前絕大多數(shù)合作社都不是真正意義上的規(guī)劃合作社”［7］。苑鵬認(rèn)為，目前興辦的合作社類型多樣，業(yè)務(wù)范圍與組織方式突破了當(dāng)前法律的界定范圍［8］。也有學(xué)者對(duì)不規(guī)范合作社存在的原因進(jìn)行了討論，如趙凌云認(rèn)為，政府考核目標(biāo)催生的大量合作社，受到農(nóng)業(yè)主管部門和林業(yè)、供銷、財(cái)政、工商等職能部門的配合管理，易出現(xiàn)職能交叉、力量分散、監(jiān)督困難［9］等問題。紹科認(rèn)為，行政不恰當(dāng)推動(dòng)、優(yōu)惠政策誘使、審批紕漏和法律不完善等因素是不規(guī)范合作社發(fā)展的重要誘因［10］。郭瑋則認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展存在“總量不多、分布不廣、影響不大、壽命不長(zhǎng)”的問題，在很大程度上是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家自人民公社解散以來的“特殊關(guān)愛”和“長(zhǎng)期堅(jiān)持”所致［11］。還有學(xué)者提出了一些破解思路，如馬彥麗提出要建立農(nóng)民專業(yè)合作社判定和識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)合作社進(jìn)行判定與識(shí)別［12］；徐旭初則寄希望于通過合作社的不斷發(fā)展使得博弈各方力量對(duì)比發(fā)生改變以及政府規(guī)范和引導(dǎo)來解決問題［13］。

總體來看，對(duì)于國(guó)內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的不規(guī)范問題，國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)有大量討論，政府也通過發(fā)布指導(dǎo)意見與完善法律加以規(guī)范。但合作社不規(guī)范問題仍然存在，并在某些區(qū)域表現(xiàn)出新動(dòng)態(tài)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村資源大量外流引起的鄉(xiāng)村蕭條現(xiàn)象正在加劇，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為當(dāng)前及未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，農(nóng)民專業(yè)合作社的作用進(jìn)一步凸顯。要充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的重要作用，必須再次審視合作社不規(guī)范發(fā)展問題。本文立足現(xiàn)有研究基礎(chǔ)，結(jié)合重慶調(diào)研數(shù)據(jù)，探討合作社不規(guī)范問題，期望推動(dòng)合作社規(guī)范發(fā)展，規(guī)避“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象而導(dǎo)致的大量扶持農(nóng)民專業(yè)合作社惠農(nóng)政策資源的錯(cuò)配。

二、不規(guī)范合作社的類型與表現(xiàn)

新舊《合作社法》均對(duì)合作社應(yīng)當(dāng)遵循原則給予以下五項(xiàng)規(guī)定:成員以農(nóng)民為主體；以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；入社自愿、退社自由；成員地位平等，實(shí)行民主管理；盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還［2-3］。因而不少文獻(xiàn)以此作為判斷合作社是否規(guī)范的依據(jù)。從《合作社法》和國(guó)家出臺(tái)的一系列有關(guān)農(nóng)民合作社發(fā)展的文件來看，我國(guó)推進(jìn)合作社發(fā)展的初衷在于推動(dòng)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的“合作”，提高農(nóng)民組織化程度，增強(qiáng)小農(nóng)戶對(duì)抗市場(chǎng)的能力。因此，本文認(rèn)為“是否以農(nóng)民為主體”“是否是真實(shí)的農(nóng)民合作關(guān)系”“是否服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”是判斷一個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社是否規(guī)范的基本標(biāo)準(zhǔn)。

為此，本研究根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，依托國(guó)內(nèi)合作社發(fā)展現(xiàn)狀與研究基礎(chǔ)，結(jié)合重慶160 余個(gè)合作社調(diào)研樣本，把農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范現(xiàn)象分為：無合作無運(yùn)營(yíng)的空殼合作社、無實(shí)質(zhì)合作的“一個(gè)人”合作社、無農(nóng)民主體的企業(yè)型合作社、主體不明的多軌制合作社、服務(wù)范圍超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的合作社五類。依據(jù)不規(guī)范合作社各類型的具體表現(xiàn)，對(duì)重慶調(diào)研合作社情況統(tǒng)計(jì)（見表1），從表1 可以看出，重慶調(diào)研合作社樣本中，上述五類不規(guī)范合作社比例高達(dá)72%。鄧衡山等認(rèn)為我國(guó)“當(dāng)前絕大多數(shù)合作社都不是真正意義上的規(guī)范合作社”［7］，重慶的調(diào)研結(jié)果也真實(shí)反映了這一現(xiàn)實(shí)情況。調(diào)研同時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管從《合作社法》的視角出發(fā)，依據(jù)上述3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)辨識(shí)了大量不規(guī)范合作社，但大多不規(guī)范合作社對(duì)地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然具有積極推動(dòng)作用，這也是一些地方政府明知合作社不規(guī)范，卻仍然給予扶持的原因。

表1 重慶農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)研情況統(tǒng)計(jì)表

（一）無合作無運(yùn)營(yíng)的空殼合作社

這類合作社一般名存實(shí)亡，既缺乏農(nóng)民的真正合作，也無實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這類合作社并非最初成立就是空殼合作社，而是由于各種因素，如后續(xù)發(fā)展不足，運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)，最終停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，只空留合作社的牌子，但由于合作社未進(jìn)行注銷，所以在統(tǒng)計(jì)合作社數(shù)據(jù)時(shí)仍然不可避免被計(jì)入合作社總量中。在重慶調(diào)研的7 個(gè)區(qū)縣160 余個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社中，有接近一半的合作社，雖然掛著合作社的牌子，但實(shí)際上已經(jīng)無力再開展合作社經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，屬于無合作無運(yùn)營(yíng)的空殼合作社。有的區(qū)縣也反映，空殼合作社一般占工商部門注冊(cè)登記合作社總量的一半左右，有的區(qū)縣這一比例甚至更高。重慶近年來合作社發(fā)展迅速，統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年底，重慶市經(jīng)工商登記的農(nóng)民合作社有3.14 萬家，比2010年增加了3 倍左右①http://www.cqagri.gov.cn/zw/Details.aspx?ci=2245&psi=6&topicId=718837。但若空殼合作社比例高達(dá)一半，那重慶“活”的合作社數(shù)量將降低到僅1.57 萬家，其中還不考慮這部分合作社可能存在的其他不規(guī)范行為。

無合作無運(yùn)營(yíng)空殼合作社的形成，一般有三種情況：其一是財(cái)政政策引致，如某些財(cái)政項(xiàng)目扶持某些產(chǎn)業(yè)，給予財(cái)政資金扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作社組建發(fā)展，但合作社在項(xiàng)目資金扶持期間沒有真正成長(zhǎng)起來，隨著財(cái)政扶持項(xiàng)目結(jié)束，合作社維系艱難以致衰竭死亡，只剩下空殼；其二是盲目跟風(fēng)導(dǎo)致，主要表現(xiàn)在《合作社法》實(shí)施早期，不少鄉(xiāng)村看到合作社的優(yōu)惠條件與扶持政策，紛紛跟風(fēng)注冊(cè)成立合作社，但設(shè)立人對(duì)合作社產(chǎn)業(yè)發(fā)展估計(jì)不足，缺少有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)與產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)管理缺乏人才與經(jīng)驗(yàn)，使合作社成立后經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)開展困難，最終只能放棄；其三是經(jīng)營(yíng)不善半途而廢的合作社，這部分合作社成立之初的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)開展正常，后來或因內(nèi)部管理矛盾或受外在因素影響，合作社經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)停止，組織機(jī)構(gòu)散架，社員流失，只空留合作社的牌子。

（二）無實(shí)質(zhì)合作的“一個(gè)人”合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)調(diào)的是合作，其成員一般要求有五名以上，但實(shí)踐中卻存在“一個(gè)人”組建農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象還不是個(gè)例。在重慶調(diào)研的160 余個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社中，發(fā)現(xiàn)有5%左右的合作社屬于此類現(xiàn)象，這些合作社表面上在登記注冊(cè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，基本按照農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)定執(zhí)行，但實(shí)際上，合作社的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一個(gè)人獨(dú)有，合作社與社員之間不存在合作關(guān)系，其余入社農(nóng)民只名義上具有社員身份，對(duì)合作社發(fā)展運(yùn)行沒有參與權(quán)和知情權(quán)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無合作的“一個(gè)人”合作社實(shí)際控制者一般是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大戶或外來開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的業(yè)主，其受合作社扶持政策誘導(dǎo)，為獲得合作社資格申報(bào)國(guó)家和地方的財(cái)政項(xiàng)目支持，而組建合作社。有的此類合作社，與社員的主要聯(lián)系是土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和雇工關(guān)系，合作社本質(zhì)上是一個(gè)人獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，合作社成立借用了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶花名冊(cè)，農(nóng)戶對(duì)此卻不一定知情。有的此類合作社，在合作社成立之初每年會(huì)支付“社員”10～50 元的“分紅”，其實(shí)質(zhì)是借用花名冊(cè)農(nóng)民的“社員身份”的報(bào)酬；還有的此類合作社只是借用村民身份來湊社員數(shù)量，與“社員”無合作，也不支付任何費(fèi)用。無實(shí)質(zhì)合作的“一個(gè)人”合作社，其所謂的“社員”，對(duì)合作社情況了解有限，對(duì)合作社的經(jīng)營(yíng)管理沒有參與權(quán)，對(duì)合作社的利潤(rùn)沒有分紅權(quán)，對(duì)合作社沒有認(rèn)同感，一些合作社的入社農(nóng)民甚至不知道自己的合作社社員身份。

（三）無農(nóng)民主體的企業(yè)型合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)調(diào)的是以農(nóng)民為主體的合作關(guān)系?！逗献魃绶ā芬?guī)定：合作社“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體成員；成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員不得超過成員總數(shù)的百分之五”［2］。以法律形式對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體加入合作社的成員數(shù)量進(jìn)行了約束。但實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在農(nóng)村某些合作社中，企業(yè)已不是“社員”，而成了合作社的上級(jí)部門，合作社則成為企業(yè)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，合作社不再以農(nóng)民為主體，“社員”主要是在企業(yè)務(wù)工和土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們與合作社不存在“合作關(guān)系”。在重慶調(diào)研的160 余個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社中，有10%左右的合作社屬于此類現(xiàn)象。這類合作社多是農(nóng)業(yè)企業(yè)利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民名義成立的，其經(jīng)營(yíng)管理一般是一套班子兩套體系，一套外在管理形式以合作社形式存在，主要用來獲取財(cái)政對(duì)合作社的政策扶持；另一套則是公司化的經(jīng)營(yíng)管理模式，把合作社作為公司下設(shè)機(jī)構(gòu)，日常經(jīng)營(yíng)管理遵照公司規(guī)章制度，合作社的理事會(huì)成員，屬于公司員工，在公司領(lǐng)取工資。

（四）主體不明的多軌制合作社

這類合作社，同時(shí)掛著某某企業(yè)、某某專業(yè)合作社、某某家庭農(nóng)場(chǎng)等多塊牌子，合作社的理事長(zhǎng)，可能同時(shí)兼具有企業(yè)法人、家庭農(nóng)場(chǎng)主和專業(yè)大戶等多重身份，使合作社主體不明，經(jīng)營(yíng)管理制度紊亂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類合作社，盡管從形式上看不同身份有不同財(cái)務(wù)賬戶，但實(shí)際上經(jīng)營(yíng)管理人員仍然是一套班子，合作社理事長(zhǎng)對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)管理有絕對(duì)控制權(quán)，合作社社員身份虛置，合作社成員大會(huì)不具有任何行使職權(quán)的能力。在重慶調(diào)研的160 余個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社中，發(fā)現(xiàn)有6%左右的合作社出現(xiàn)此類現(xiàn)象。多軌制運(yùn)行的合作社，合作社資源和利潤(rùn)被少數(shù)人支配，普通農(nóng)民社員被邊緣化，徒有“社員”身份之名，卻無法享受“社員”的權(quán)利與履行“社員”的義務(wù)。此外，主體不明的多軌制合作社，在申報(bào)財(cái)政扶持項(xiàng)目時(shí)，會(huì)變換身份，以不同身份參與不同渠道的項(xiàng)目扶持，給主管部門的材料審核造成干擾，使某些財(cái)政扶持政策重復(fù)支持，易造成財(cái)政資源分配不公現(xiàn)象。

（五）服務(wù)范圍超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的合作社

舊《合作社法》規(guī)定合作社以同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等為主要服務(wù)范圍。新修訂的《合作社法》，取消了有關(guān)“同類”的限制，但經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍始終圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工與銷售領(lǐng)域。但近年來，國(guó)內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社卻出現(xiàn)了“越界”現(xiàn)象，服務(wù)范圍超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，甚至開展違法業(yè)務(wù)。在重慶調(diào)研的農(nóng)民專業(yè)合作社中，未發(fā)現(xiàn)此類合作社，但國(guó)內(nèi)此類事件卻已有先例。如江蘇的“東?？h興村富民合作社非法集資金融詐騙案”，就是利用農(nóng)民專業(yè)合作社名義，越界開展非法集資業(yè)務(wù)的典型案例。該案7 名涉案人員以東海縣興村富民農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息合作社、東海縣興村富民植保服務(wù)專業(yè)合作社的名義，采取散發(fā)宣傳單、廣告牌展覽、拉存款給予提成等手段向社會(huì)公開宣傳入股自愿、退股自由的內(nèi)容，吸收周邊群眾為合作社社員，并許諾以高收益率為回報(bào)，向社員非法吸收資金。2018年3月15日，東海縣人民檢察院依法對(duì)被告人馬學(xué)標(biāo)、戴金良、李敢、李勇、馬千里、戴金柱、馬小珍7 人涉嫌非法吸收公眾存款罪提起公訴，該案涉案金額高達(dá)一億五千六百萬元，社會(huì)影響惡劣①https://www.sohu.com/a/164231884_99980072 ；https://www.sohu.com/a/164231884_99980072。

三、不規(guī)范合作社產(chǎn)生的原因

農(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是合作社內(nèi)部博弈的結(jié)果，另一方面，則受到外部制度環(huán)境與監(jiān)管體制等影響。在違規(guī)成本較低的條件下，與規(guī)范發(fā)展相比，合作社的不規(guī)范發(fā)展顯得“更經(jīng)濟(jì)”，這使不少合作社逐漸走上不規(guī)范發(fā)展道路。

（一）合作社內(nèi)部博弈

農(nóng)民專業(yè)合作社本質(zhì)上是農(nóng)民的契約型互助性經(jīng)濟(jì)組織，內(nèi)部社員之間存在的內(nèi)部博弈，是合作社社員在利益驅(qū)動(dòng)下的主體行為，但當(dāng)社員利益相悖時(shí)，合作社很難真正做到“成員地位平等，實(shí)行民主管理”。合作社成立的目的，是基于共同的利益需求，以合作性博弈形成同盟關(guān)系，達(dá)到合作共贏；但實(shí)際上，合作社社員的異質(zhì)性，特別是當(dāng)某些“大農(nóng)”（合作社社員中的企業(yè)社員、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶等）在合作社中的話語(yǔ)權(quán)比重增加，合作社社員之間因地位差異而出現(xiàn)非合作性博弈。盡管合作社中“小農(nóng)”社員占大多數(shù)，但主體性不強(qiáng)，且“小農(nóng)”之間也很難達(dá)成一致利益認(rèn)知，使在合作社的內(nèi)部博弈中，總是“大農(nóng)”占據(jù)上風(fēng)，進(jìn)而控制合作社的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)。崔寶玉等認(rèn)為，合作社合作結(jié)構(gòu)是行動(dòng)主體間的博弈結(jié)果，容易滋生資本控制，導(dǎo)致社員主體地位弱化和內(nèi)部利益沖突［15］。由于小農(nóng)的弱質(zhì)性，使其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上只能依賴合作社，但合作社的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)一般掌握在“大農(nóng)”手中，在利益分配中，小農(nóng)可分配利益由合作社決定，但在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，合作社卻很難兼顧小農(nóng)利益，這使小農(nóng)逐漸喪失對(duì)合作社的信任，并最終被邊緣化。

（二）制度環(huán)境誘導(dǎo)

農(nóng)民專業(yè)合作社受外在制度環(huán)境影響，其對(duì)所處制度環(huán)境的應(yīng)激反應(yīng)，形成了不同的應(yīng)激措施與模式。Selznick 認(rèn)為，合作社不是一個(gè)封閉體系，其深受所處制度環(huán)境影響，不同地區(qū)制度環(huán)境的差異性和多樣性，會(huì)造就出不同的合作社組織行動(dòng)者，使合作社具有差異化的產(chǎn)生與成長(zhǎng)路徑［14］。作為我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與合作經(jīng)濟(jì)制度相結(jié)合的有效制度安排，我國(guó)在政策制度安排上，對(duì)合作社的制度環(huán)境比較寬松，從新舊《合作社法》內(nèi)容來看，也是“扶持”政策多于“監(jiān)管”條例，更有大量的稅收減免、項(xiàng)目扶持、生產(chǎn)補(bǔ)貼等財(cái)政資源傾斜政策。一些基層地方政府，在政府項(xiàng)目支持與財(cái)政補(bǔ)貼上，優(yōu)先支持具有較好產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效果的，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展為當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)特色產(chǎn)業(yè)的合作社。這些帶有傾斜性資源分配的制度安排，誘使合作社寧愿選擇更實(shí)惠地去依附地方政府或有關(guān)部門，而不愿更獨(dú)立地去面對(duì)市場(chǎng)，也使不少合作社成立的初衷就偏離合作社的本質(zhì)要求。合作社發(fā)展面臨的制度環(huán)境，推動(dòng)了合作社的發(fā)展，也在一定程度上成為誘導(dǎo)合作社產(chǎn)生不規(guī)范行為的主要因素之一。

（三）管理主體不明

新舊《合作社法》均規(guī)定，成立的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)在工商部門注冊(cè)登記，也要求“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”［3］，卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民合作社的主管機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)政府部門條塊分割，工商、農(nóng)業(yè)、科技、供銷社等都有針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的各類扶持項(xiàng)目，合作社經(jīng)營(yíng)所需獲取的食品質(zhì)量認(rèn)證、品牌商標(biāo)認(rèn)證、綠色有機(jī)認(rèn)證等各類認(rèn)證也牽涉不同部門，使合作社需要對(duì)接的各類業(yè)務(wù)主管部門紛繁復(fù)雜。研究發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)各省市合作社均需面對(duì)來自不同行政部門的多頭管理，除注冊(cè)登記的工商部門外，還有農(nóng)業(yè)部門（一般是農(nóng)業(yè)部門下屬的農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機(jī)站等）、林業(yè)部門、科技部門、扶貧辦、供銷社等多個(gè)政府部門。有調(diào)查顯示，目前國(guó)內(nèi)一個(gè)經(jīng)營(yíng)正常的農(nóng)民專業(yè)合作社，名義上至少有兩個(gè)業(yè)務(wù)主管部門，多的甚至有五六個(gè)。以重慶為例，重慶某縣某果業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社，業(yè)務(wù)主管部門就有農(nóng)經(jīng)站、林業(yè)局、扶貧辦、供銷社和工商局五個(gè)部門。管理主體不明，多頭管理，給合作社日常經(jīng)營(yíng)管理帶來麻煩，也容易產(chǎn)生管理漏洞，使一些合作社鉆政策空子，套取國(guó)家項(xiàng)目資金，謀取私利，導(dǎo)致一些財(cái)政資金明珠暗投，難以取得期望的政策績(jī)效。

（四）監(jiān)管法制不健全

《合作社法》是我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)行管理的基本法，但無論是新舊《合作社法》，都主要偏向于指導(dǎo)合作社發(fā)展，對(duì)合作社的監(jiān)管與法律責(zé)任規(guī)定均不夠全面。在舊《合作社法》的第五十三、第五十四和第五十五條中，對(duì)合作社的違法情況進(jìn)行了規(guī)定與說明，新《合作社法》在舊法上述條款基礎(chǔ)上進(jìn)行了增補(bǔ)，形成了第六十九、第七十、第七十一和第七十二條對(duì)合作社的法律責(zé)任規(guī)定。但總的來看，新舊合作社法對(duì)合作社的違規(guī)違法處罰力度較輕。在監(jiān)管層面，合作社的源頭監(jiān)管和過程監(jiān)管均存在不足，在源頭上，工商部門本應(yīng)承擔(dān)合作社的主要監(jiān)管職責(zé)，但由于缺少業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)助，工商部門很難通過申請(qǐng)材料對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的合作社的真實(shí)性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，加之一些基層地方政府盲目鼓勵(lì)農(nóng)民合作社發(fā)展，無形中增加了工商部門的壓力。在過程監(jiān)管上，由于合作社經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及不同行政部門，形成交叉管理的局面，卻缺少統(tǒng)一主管部門的長(zhǎng)期有效監(jiān)督，使合作社經(jīng)營(yíng)中不規(guī)范行為大量滋生。合作社法與相關(guān)制度在監(jiān)管層面的相對(duì)模糊，處罰力度的薄弱，給合作社增加了自由發(fā)展空間。加之一些人奉行“法無禁止即可為”的錯(cuò)誤原則，使某些合作社實(shí)際控制者在利益驅(qū)動(dòng)下，盲目開展違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響合作社聲譽(yù)。

（五）退出機(jī)制不完善

新舊《合作社法》，對(duì)合作社的組建有大量規(guī)定，但對(duì)合作社的退出卻規(guī)定不多。如舊《合作社法》中，對(duì)主動(dòng)解散農(nóng)民合作社的解散程序和財(cái)務(wù)處理有所規(guī)定；對(duì)違規(guī)合作社的撤銷，主要體現(xiàn)在登記環(huán)節(jié)，第五十四條規(guī)定“登記時(shí)提供了虛假登記材料或者采取其他欺詐手段取得登記”，“情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷登記”［2］。新《合作社法》增加了對(duì)空殼合作社現(xiàn)象的處理?xiàng)l例：“農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照”［3］，為清除無合作無運(yùn)營(yíng)的空殼合作社提供了法律依據(jù)。但對(duì)當(dāng)前合作社發(fā)展中存在的其他不規(guī)范行為，既無明確辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，亦無相應(yīng)處罰措施與退出機(jī)制。

四、進(jìn)一步規(guī)范合作社發(fā)展的建議

當(dāng)前我國(guó)合作社發(fā)展中不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍，引起了學(xué)術(shù)界與政府層面的重視。但同時(shí)不可否認(rèn)，大多數(shù)不規(guī)范發(fā)展的合作社，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻仍然具有積極作用。那是否意味著可以允許不規(guī)范合作社的長(zhǎng)期合理存在？ 答案當(dāng)然是否定的。合作社產(chǎn)生不規(guī)范現(xiàn)象的原因，既有合作社內(nèi)部原因，也受外部因素影響。從合作社內(nèi)部來看，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢(shì)急劇變化，影響合作社不規(guī)范行為產(chǎn)生的內(nèi)部環(huán)境將發(fā)生新的改變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越向適度規(guī)模發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將逐漸取代分散化小農(nóng)戶，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，特別是商品性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，使農(nóng)民專業(yè)合作社的社員趨向“大農(nóng)”化，社員內(nèi)部博弈增強(qiáng)，合作社實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)中“大農(nóng)獨(dú)大”現(xiàn)象會(huì)發(fā)生根本改變，合作社面臨新的裂變與重組。在外部，合作社與企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作加強(qiáng)，政策環(huán)境和合作社的管理體制機(jī)制也將發(fā)生新的改變，進(jìn)一步推動(dòng)合作社的規(guī)范健康發(fā)展。

（一）加強(qiáng)法律宣傳，完善管理辦法

2018年7月1日起新《合作社法》開始實(shí)施，新法在保障合作社市場(chǎng)主體地位、社員出資形式、經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍等方面，給予農(nóng)民專業(yè)合作社更多支持，也對(duì)合作社發(fā)展中的某些不規(guī)范行為增加了約束條例。應(yīng)以新法實(shí)施為契機(jī)，加強(qiáng)新法的普及宣傳，可利用我國(guó)完善的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系，增加新《合作社法》普法課程；可利用基層開展的鄉(xiāng)村新時(shí)代講習(xí)所、扶貧夜校、讀書會(huì)等平臺(tái)，加強(qiáng)新法宣傳與合作社典型案例講解，指導(dǎo)合作社建設(shè)與發(fā)展。應(yīng)以新法實(shí)施為契機(jī)，開展一次全面合作社普查工作，通過摸底排查，把大量存在的“空殼”合作社予以清除摘牌；對(duì)存在其他不規(guī)范現(xiàn)象的合作社，應(yīng)強(qiáng)制合作社法定代表人集中學(xué)習(xí)《合作社法》，并要求合作社根據(jù)法律規(guī)定限期整改，對(duì)整改后仍難以達(dá)到《合作社法》規(guī)定的，注銷合作社資格，并根據(jù)具體情況，允許不規(guī)范合作社向企業(yè)、大戶等其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)化。同時(shí)，在新《合作社法》基礎(chǔ)上，應(yīng)制定更加詳細(xì)的農(nóng)民專業(yè)合作社管理辦法細(xì)則，進(jìn)一步明確合作社區(qū)別于其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的邊界，對(duì)合作社存在的不規(guī)范行為制定相應(yīng)的整改與懲罰措施，增加合作社退出機(jī)制。

（二）明確主管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)管理職責(zé)

各省市應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況，明確農(nóng)民專業(yè)合作社的對(duì)口業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)。建議把合作社的專屬管理權(quán)限劃分給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的專業(yè)職能部門，合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)與登記機(jī)關(guān)之間，應(yīng)建立長(zhǎng)期協(xié)調(diào)工作機(jī)制，登記機(jī)關(guān)應(yīng)將合作社的登記信息及時(shí)通報(bào)同級(jí)合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)，所有注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社，均應(yīng)到業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)備案。應(yīng)賦予業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)合作社的直接主管職能職責(zé)，與合作社有業(yè)務(wù)牽涉的其他行政機(jī)構(gòu)，均應(yīng)在合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下開展工作；加強(qiáng)業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)合作社的監(jiān)督，主管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)隸屬轄區(qū)的合作社開展不定期督查，實(shí)時(shí)掌握合作社的產(chǎn)業(yè)開展情況及規(guī)范化運(yùn)行情況；應(yīng)賦予業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)合作社開展項(xiàng)目申報(bào)的唯一審核權(quán)，所有合作社申報(bào)國(guó)家和地方財(cái)政項(xiàng)目前，必須經(jīng)過業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的資格和材料真實(shí)性審核，只有通過主管機(jī)構(gòu)確認(rèn)蓋章的合作社，才允許向項(xiàng)目發(fā)布機(jī)構(gòu)申報(bào)財(cái)政扶持項(xiàng)目。

（三）建立合作社大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)信用管理

建議在合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合合作社登記機(jī)關(guān)和其他與合作社業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的部門，以及金融機(jī)構(gòu)等，共同推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社信用大數(shù)據(jù)建設(shè)。合作社大數(shù)據(jù)的更新維護(hù)與管理，由合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)設(shè)立專業(yè)職能部門承擔(dān)，合作社應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)采集要求，每季度向大數(shù)據(jù)管理部門上報(bào)本季度合作社的數(shù)據(jù)；登記機(jī)關(guān)、其他與合作社業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的部門和金融機(jī)構(gòu)等部門，也應(yīng)根據(jù)不同部門數(shù)據(jù)采集需要，每季度向大數(shù)據(jù)管理部門匯報(bào)合作社相關(guān)數(shù)據(jù)信息，與合作社通報(bào)信息相互對(duì)照，以核實(shí)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。應(yīng)逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣、地州、省市、國(guó)家多層級(jí)的合作社大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，與合作社直接對(duì)接的基層業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)管理部門，應(yīng)重視數(shù)據(jù)采集、錄入與更新，及時(shí)完善合作社基本情況、經(jīng)營(yíng)情況與資金信貸等數(shù)據(jù)資料更新與維護(hù)。應(yīng)建立合作社規(guī)范運(yùn)行指標(biāo)體系，依托合作社大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過指標(biāo)體系定期對(duì)合作社進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核和信用等級(jí)評(píng)定，并定期發(fā)布考評(píng)結(jié)果與信用等級(jí)。推進(jìn)合作社信用大數(shù)據(jù)共享，為相關(guān)政府機(jī)構(gòu)給予合作社財(cái)政資金項(xiàng)目扶持提供決策參考，為金融機(jī)構(gòu)給予合作社貸款融資服務(wù)提供參考，增加不規(guī)范合作社違規(guī)的機(jī)會(huì)成本，降低不規(guī)范合作社產(chǎn)生的概率。

（四）完善監(jiān)管體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度

一方面，應(yīng)完善合作社監(jiān)管體系，從注冊(cè)源頭、經(jīng)營(yíng)過程與項(xiàng)目跟蹤等方面強(qiáng)化監(jiān)督。首先是從源頭上，強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)合作社注冊(cè)登記申請(qǐng)材料的審核。其次是在經(jīng)營(yíng)過程中，發(fā)揮合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)過程的規(guī)范性與合法性監(jiān)督，定期對(duì)合作社進(jìn)行跟蹤抽查，對(duì)“提供了虛假登記材料或者采取其他欺詐手段取得登記”的合作社，及時(shí)反饋登記機(jī)關(guān)，予以撤銷。通過定期隨機(jī)抽訪，結(jié)合合作社大數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)監(jiān)督合作社經(jīng)營(yíng)過程存在問題與不規(guī)范行為，及時(shí)給予指導(dǎo)與整改。再次完善項(xiàng)目監(jiān)督與后評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合作社財(cái)政資金項(xiàng)目的監(jiān)督，建立項(xiàng)目績(jī)效后評(píng)估機(jī)制，聯(lián)合合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目資助部門，對(duì)合作社獲得的財(cái)政扶持項(xiàng)目，實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效考核與項(xiàng)目后評(píng)估，并把評(píng)估結(jié)果及時(shí)公布和反映到大數(shù)據(jù)中。另一方面，加強(qiáng)合作社違規(guī)違法執(zhí)法力度，提高合作社違規(guī)違法成本。應(yīng)強(qiáng)化合作社業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)與合作社登記機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)對(duì)合作社的監(jiān)督和執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重程度給予處罰，或限期整改，或取消合作社資格，涉嫌違法的合作社，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)立即向司法機(jī)關(guān)反饋，依法追究其法律責(zé)任。