文 （中共中央黨校，北京 100091）

內(nèi)容提要：黨政關系的問題一直以來是國家政治生活中的重要議題，黨在執(zhí)政治國的過程中，通過探索實踐，領導方式和執(zhí)政方式不斷完善，逐漸形成了科學化、規(guī)范化的工作機制，即黨的主張成為國家意志的轉化機制。它是保證黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要紐帶，是國家治理體系中的一部分。一套完整的轉化機制包含五大構成要件，如果這套機制不健全，將極大地影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

一、引言

政黨政治是現(xiàn)代民主政治的普遍形式，政黨成為政治系統(tǒng)的基本要素之一。由于中國的特殊歷史背景和中國共產(chǎn)黨的特殊地位，黨政關系成為了中國最基本的政治關系，其它各種政治關系都在一定程度上包含著黨政關系的因素。建立規(guī)范化的黨政關系，完善領導方式和執(zhí)政方式成為中國共產(chǎn)黨政治生活的主題之一。在西方政黨體制的模式下，政黨的運作往往集中體現(xiàn)在選舉這一特殊時刻，在將政黨精英輸送進國家政權機關后，基本進入一個 “潛伏期”，而不再進行重要決策活動。而在中國自身的發(fā)展背景和發(fā)展歷程，以及中國共產(chǎn)黨和中國的自身性質(zhì)決定了中國政治呈現(xiàn)出一種極具自身特色的運行邏輯。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，如何在政治過程中處理好黨組織與國家政權之間的關系是關鍵所在。在理論界，由于普遍存在著“重視權力歸屬、忽視權力運作”的思想，而存在將問題普遍歸結于“政治改革落后”的現(xiàn)象?！捌鋵嵑芏鄦栴}往往出現(xiàn)在運作過程和運行機制上，任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且是一個過程?！保?］中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政興國過程中，逐漸形成了一套中國特色的運作機制，即黨的主張成為國家意志的轉化機制，通過轉化機制的運作，實現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。

二、黨的主張成為國家意志的轉化機制的構成要件分析

“機制是指在一個系統(tǒng)內(nèi)，各個組成部分之間相互連結、配合、滲透、制約的相互作用關系”，［2］一套完整的轉化機制有許多要件構成，各要件之間緊密銜接，保障黨的主張順利轉化為國家意志。將黨的主張成為國家意志的轉化機制比作工廠生產(chǎn)車間的一條生產(chǎn)流水線，各構成要件有著不同的角色分工。黨的主張成為國家意志的轉化機制具體包括目的要件、程序要件、主體要件、客體要件和結果要件等五大要件，剖析這些構成要件有助于我們進一步掌握黨的主張成為國家意志的轉化過程、理清各要件之間的邏輯關聯(lián)。

（一）目的要件

黨的主張成為國家意志的轉化機制的目的在于謀求最廣大人民的根本利益，也是這套機制得以存在的價值所在。目的要件相當于車間生產(chǎn)流水線的生產(chǎn)目標、所期望實現(xiàn)的利益，在進行生產(chǎn)之前，都要制定生產(chǎn)目標，為滿足一定的利益需求而努力奮斗。目的要件是黨的主張成為國家意志的轉化機制的動力源泉，只有目的明確，政黨才能生存和發(fā)展，政黨的一切行為才有動力、才不會過分偏離正確的方向。黨的主張成為國家意志的轉化機制的直接目的在于控制國家權力運行，其實質(zhì)是通過控制國家權力運行實現(xiàn)自身主張、實現(xiàn)廣大人民的利益，這也是整套轉化機制存在的最大價值和意義。中國共產(chǎn)黨是保持先進性、純潔性的馬克思主義政黨，堅持全心全意為人民服務的宗旨。中國共產(chǎn)黨形成一切主張、采取一切行動的根本目的不是為了自身的利益，而是為了實現(xiàn)共產(chǎn)主義的目標、實現(xiàn)廣大人民群眾的利益，同時也是黨的主張轉化為國家意志的根本目的。這種目的是黨的主張順利轉化為國家意志的基礎，也為黨的主張成為國家意志的轉化機制提供了動力源泉。

（二）主體要件

黨的主張成為國家意志的轉化機制的行為主體指的是黨組織和國家政權機關，主體要件就是承擔加工工人的角色。以一次完整的轉化過程為標準，根據(jù)在轉化機制中發(fā)揮作用先后順序可以將之劃分為先主體、“轉化核”和后主體。具體而言，先主體指的是在整個轉化機制中前半部分承擔行為主體作用的黨組織，一般而言是各級黨委；“轉化核”指的是嵌入到國家政權機關起領導核心作用的黨組織，它們既是政黨組織的一部分，需要堅決貫徹黨的主張，同時又是國家機關工作人員的身份，需要遵照法定程序行使職權；后主體是指在整個轉化機制中后半部分承擔行為主體作用的國家政權機關，按照法定程序行使職能，輸出轉化為國家意志。主體要件要堅持“層級對應，事項對應”的原則?！皩蛹墝敝傅氖牵禾岢鳇h的主張的先主體，應當是按照黨內(nèi)法規(guī)具備做出此種行為的職權的黨組織；承擔輸出國家意志的后主體，應當是具備法定職權的國家政權機關，“轉化核”則是此國家政權機關中的發(fā)揮領導核心作用的黨組織。同時，上一層級先主體可以向下級后主體提出主張，下層級的先主體不可以向上級后主體提出主張，只能將自己的意見先向上級逐級匯總，由上級同層級的先主體向后主體提出。“事項對應”指的是：黨組織形成的各種主張要根據(jù)具體內(nèi)容向具備此項職權的國家政權機關提出。

（三）客體要件

黨的主張成為國家意志的轉化機制的客體要件指的是轉化對象，即黨的主張，轉化對象相當于車間生產(chǎn)流水線中需要被加工的原材料。中國共產(chǎn)黨領導既是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，因此，中國共產(chǎn)黨要在國家發(fā)展的過程中必須協(xié)調(diào)好方方面面的社會利益。中國共產(chǎn)黨不僅要對國家發(fā)展提出自身主張，還要對社會發(fā)展提出自身主張，利用各種途徑和方式轉化為不同領域的中國特色社會主義事業(yè)的建設指南。代表人民行使公共權力，通過國家政權的形式實現(xiàn)黨的主張、人民群眾的利益，是實現(xiàn)黨的領導的一條最重要的途徑和方式。然而，并非所有的原材料都要加工成為同一種產(chǎn)品，并非所有的黨的主張都需要轉化為國家意志。假若將所有的主張一律轉化為國家意志，那么將極大擴張國家權力，突破了國家權力應當調(diào)整的范圍，造成國家權力的越位。因此適合轉化為國家意志的黨的主張，應當是在符合國家權力運行規(guī)律下提出的主張，進一步體現(xiàn)為通過控制國家權力運行來實施黨的領導，即善于通過黨的執(zhí)政過程來實施黨的領導，通過將黨的主張進一步體現(xiàn)為“執(zhí)政類”黨的主張來更好地實施黨的領導。黨的主張不僅僅是表現(xiàn)為宏觀戰(zhàn)略，更有可能體現(xiàn)為客觀存在的、具備可操作性的具體建議。通過針對國家政權機關形成可操作性的黨的人事主張、立法主張和重大事項主張，來全方位地、有效地控制國家權力運行。

（四）結果要件

黨的主張成為國家意志的轉化機制的結果要件指的是轉化結果，即國家意志。結果要件相當于車間生產(chǎn)流水線的生產(chǎn)產(chǎn)品，不同的原材料經(jīng)過加工將產(chǎn)出不同類型的產(chǎn)品。國家意志有不同的表現(xiàn)形式，法律體系是國家意志最重要的表現(xiàn)形式，但是兩者之間并不是等同關系。國家政權機關行使國家權力，依據(jù)法定職權做出的決定，也是國家意志表達的重要形式。例如：制定、修改法律是國家意志的表達；依據(jù)法定職權做出指向國家政權內(nèi)部的人事調(diào)整或者機構調(diào)整是國家意志的表達；依據(jù)法定職權做出的指向公民、組織的外部職務行為也是國家意志的表達。國家意志的表達要以國法規(guī)定為依據(jù)，而不能直接以黨的文件為準繩。將黨的主張轉化為國家意志時要注意或內(nèi)化或外顯。中國共產(chǎn)黨不會也不宜事無巨細，一一形成具體的行動方案，這是典型的政黨越位、代替國家職能的行為。而是抓大放小，依據(jù)政治性強弱形成或顯或微的黨的主張。將黨的主張轉化為國家意志時，要注意轉化成國家意志適當?shù)谋憩F(xiàn)形式。不能陽奉陰違，也不能簡單的照單全收，要注意轉化結果的科學化、精準化。將黨的宏觀主張要內(nèi)化為行使國家權力時的指導原則而并非對外的行為依據(jù)，在行使國家權力時，要體現(xiàn)除黨的主張的精神，但不是自身行使權力的依據(jù)；將黨的具體行動方案外顯為國家政權機關的具體決定，遵照法定程序，發(fā)揮在國家政權機關的領導核心作用，通過黨主張的具體行動方案。

（五）程序要件

黨的主張成為國家意志的轉化機制的程序要件指的是行為主體在實行具體行為時所要遵守的行為規(guī)范，將黨的主張成為國家意志的轉化機制中各要件緊密鏈接。程序要件相當于車間生產(chǎn)流水線中的傳送軌道，生產(chǎn)原料總是要沿著一定的傳送軌道送入加工工人手中，經(jīng)過加工后送入下一道工序，最后生產(chǎn)出成品，黨的主張也要按照一定程序輸送、輸出。按照黨的主張成為國家意志的轉化機制中發(fā)揮作用的階段不同，可以將程序要件劃分成兩個子系統(tǒng)，即黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)和國家法律系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)和國家法律系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、緊密銜接共同構成黨的主張成為國家意志的轉化機制的程序要件，就好比車間生產(chǎn)流水線的兩條傳送軌道相互對接、彼此接力，在不同加工區(qū)域發(fā)揮自己的作用。

在整個黨的主張成為國家意志的轉化機制當中，主要是包括政黨和國家兩部分組成。政黨作為一種政治組織，也遵守組織自治的基本原則，要依靠內(nèi)部規(guī)章制度進行自身建設、管黨治黨。政黨自治一方面體現(xiàn)為黨內(nèi)規(guī)章制度由政黨組織自主制定、自愿形成，如果由國家政權強加，則政黨成了國家政權的一部分；一方面，黨內(nèi)規(guī)章制度依靠黨內(nèi)紀律執(zhí)行和遵守，而不是依賴于國家強制力來保證實施。當然，組織自治原則的前提是黨內(nèi)規(guī)章制度不與國法相沖突。國法規(guī)定可以對政黨自制規(guī)則的架構、基本要素等形式要件提出強制性或指導性的要求，如：需要到國家政權機關進行登記、不得增減公民權利等。但是不應當對黨員權利義務、政黨議事規(guī)則、黨組織之間和黨員之間的關系等實質(zhì)性內(nèi)容提出過于具體的要求。“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！保?］因此，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨進行自身建設、管黨治黨的基本規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系相互銜接，有機統(tǒng)一構成了黨的主張成為國家意志的轉化機制的程序要件。具體而言，黨組織是否能夠成為主體要件中的先主體由黨內(nèi)法規(guī)確認；客體要件中的黨的主張的產(chǎn)生主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的程序產(chǎn)生；先主體和“轉化核”之間的關系由黨內(nèi)法規(guī)確定；先主體和后主體之間的活動要遵守黨的領導類和執(zhí)政類黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，盡管黨的領導類和執(zhí)政類黨內(nèi)法規(guī)包含的對象包括政黨自身和國家政權機關兩部分，但是黨的領導類和執(zhí)政類黨內(nèi)法規(guī)著重規(guī)范政黨行為，即政黨在領導和執(zhí)政過程中應當與國家政權機關形成一種怎樣的關系，側重于約束黨政關系，而并不涉及規(guī)范國家政權機關行為，不能越位調(diào)整政政關系、政民關系；國家政權機關是否能夠成為主體要件中的后主體由國法規(guī)定；主體要件中的“轉化核”代表國家行使權力時應當遵守國法規(guī)定；結果要件的產(chǎn)生，即國家意志的產(chǎn)生的程序由國法規(guī)定。

黨的主張成為國家意志轉化機制的示意圖

三、黨的主張成為國家意志的轉化機制面臨的問題

任何機制的運作總是保持動態(tài)的平衡，不可能總是完美無缺的。在不同時期、不同的條件下，需要解決不同的問題。在新時期，黨的主張成為國家意志的轉化機制面臨目的要件缺失或虛化、程序要件不夠完善的問題。

（一）目的要件缺失或虛化

中國共產(chǎn)黨自身的代表性，使其一切行動具備明確的目的、清晰的價值追求，構成了黨的主張成為國家意志的轉化機制的目的要件，目的要件的缺失或虛化必然導致整個轉化機制分崩離析或者運轉不暢。目的要件的存在，主要回答“為什么”的價值問題。政黨之所以存在的意義和價值是充當公民參政的工具，將社會和國家緊密連接在一起，使國家不至于脫離社會而反過來壓迫社會。政黨仿佛一條繩索，繩索一端緊緊連接民眾，另一端緊緊捆住國家，控制國家權力的運行，從而使得民眾的利益能夠通過國家順利實現(xiàn)。政黨自身深刻的代表性，使其進行的一切活動都具備鮮明的目的性，即政黨通過一系列活動達到控制或影響國家權力運行的直接目的，從而實現(xiàn)自身所代表的民眾的利益訴求的這一根本目的。在不同的時期，盡管民眾的需求不盡一致，但是中國共產(chǎn)黨的初心不變，即時刻代表最廣大人民群眾的利益需求。這種代表性是中國共產(chǎn)黨生存和發(fā)展的不竭動力源泉，也是中國共產(chǎn)黨相較于其他政黨具備的巨大的政治優(yōu)越性。中國共產(chǎn)黨清晰的價值追求，加上通過嚴密的組織與民眾進行有力的互動，維系了其強烈的政治優(yōu)越性。中國共產(chǎn)黨的自身建設和一切行動，都離不開以人民為中心的支撐，都離不開實現(xiàn)最廣大人民的根本利益這一本質(zhì)目的。

然而，時至今日，隨著政黨政治的發(fā)展，不管是西方國家多黨制下的政黨，還是中國的中國共產(chǎn)黨及各民主黨派，都面臨著政黨虛化帶來的風險。政黨虛化指的是政黨自身的特質(zhì)逐漸模糊的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為在群眾感知中，政黨的代表性不再像以前那么強烈，政黨與國家的界線模糊。政黨在執(zhí)政過程中，逐漸與國家同化，與其說政黨在控制國家權力的運行，倒不如說國家權力的運行邏輯控制了政黨。政黨開始傾向于國家一方，被同化為國家機器的一部分，越來越像國家政權機關，這在民眾的感知中尤其明顯。

中國共產(chǎn)黨同樣可能面臨自身特質(zhì)虛化帶來的風險。在革命年代，中國共產(chǎn)黨通過群眾路線密切聯(lián)系民眾，通過宣傳、引導，使民眾認識自身利益，為自身贏得了強烈的擁護。同時，中國共產(chǎn)黨通過不懈的奮斗，帶領人民群眾實現(xiàn)了利益需求，進一步加深了這種認同感，在群眾感知中產(chǎn)生了強烈的代表性。然而，在進行國家建設階段，由于機制、活動方式不夠科學，有淪為國家政權機關中一部分的傾向。具體體現(xiàn)為政黨特質(zhì)虛化現(xiàn)象，隨著官僚體制特征的凸顯、行政化傾向加劇，使得黨逐漸模糊了自身的特質(zhì)，呈現(xiàn)出國家政權的行為邏輯，面臨政黨虛化的問題。一方面是隨著政黨虛化而導致較之以往的民眾互動有效性降低，使先前積聚的強烈代表性產(chǎn)生降低的風險。人們甚至將黨和國家政權機關等同，直接感受就是黨委即國家政權機關。另一方面，面臨國家建設的難題，在摸著石頭過河的過程中，不可避免地難以像革命年代一樣給民眾帶來極大的利益滿足感，從而產(chǎn)生極大落差感，這種落差感甚至會使民眾在感知上認為黨的代表性降低。實質(zhì)上，這是不可避免的一種錯覺。這是因為較之革命年代，經(jīng)濟水平的提高導致民眾需求遠遠提升，更加渴望民主、渴望平等、渴望較高的社會保障，而這種較高的需求相對于革命時期渴望穩(wěn)定秩序、渴望“養(yǎng)家糊口”而言更加難以短時間內(nèi)得到滿足，即使黨在為人民利益而奮斗，也不可避免地產(chǎn)生黨的代表性降低的錯覺。實際上的政黨虛化，感知上的錯覺，共同加劇了黨的代表性降低的困境。由于種種原因，較之革命年代，強烈的認同感正面臨降低的風險。

（二）程序要件不夠完備

程序要件是黨的主張成為國家意志的轉化機制順利運轉的基礎。程序要件包括黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系兩個子系統(tǒng)，兩者相互協(xié)調(diào)、銜接，有機統(tǒng)一，共同構成轉化機制的程序要件?！包h取得執(zhí)政地位后，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。”［4］2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。兩個子系統(tǒng)之一的中國特色社會主義法律體系已初步完備，程序要件目前還存在黨內(nèi)法規(guī)體系不夠完備、黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系不協(xié)調(diào)、不銜接的問題。

黨內(nèi)法規(guī)體系是一個獨立的體系，存在還不夠完備的問題。黨規(guī)與國法，兩者互立并行，即各行其道、并行不悖。習總書記指出，“我們黨要履行執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”。［5］這表明：在源頭上，黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系存在涇渭分明的分工領域，即以黨章為統(tǒng)帥的黨內(nèi)法規(guī)體系是管黨治黨的依據(jù)，規(guī)范的是黨組織的工作、活動和黨員行為，調(diào)整的是黨務關系，不得越位介入其它各種社會關系；以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系是治國理政的依據(jù)，規(guī)范的是公民、法人和社會組織的行為，調(diào)整的是社會關系，不宜介入黨務關系直接規(guī)范黨內(nèi)生活?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)體系有著獨立存在的重要意義。而黨內(nèi)法規(guī)體系還存在體系不完備的問題，主要體現(xiàn)為制定主體、階別效力、表現(xiàn)形式等長期不夠規(guī)范。到底哪些主體有權制定黨內(nèi)法規(guī)，有權制定哪些黨內(nèi)法規(guī)，各黨內(nèi)法規(guī)之間的效力階別是怎樣的，制定的黨內(nèi)法規(guī)應該采用哪種規(guī)范的表現(xiàn)形式等等問題。一個完備的黨內(nèi)法規(guī)體系還要注意，相鄰黨內(nèi)法規(guī)要做到無縫銜接、制度流程環(huán)環(huán)相扣。有些黨內(nèi)法規(guī)還存在規(guī)定交叉重復，廢舊立新不夠及時等問題。同時，黨內(nèi)法規(guī)的制定還要體現(xiàn)科學民主，注重創(chuàng)新。制定黨內(nèi)法規(guī)要進行廣泛深入的調(diào)查研究，征求各方意見，提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，做到既要立得住、又能行得通。個別黨內(nèi)法規(guī)存在流于形式，脫離實際的問題，主要是由于這些黨內(nèi)法規(guī)本身質(zhì)量不高導致的，有的過于原則、可操作性不強，有的可行性低。這種問題的存在并不是一時的問題，而是長期存在，亟待解決的難題。各種不規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)或有著黨內(nèi)法規(guī)效力的規(guī)范性文件大量存在，如何進行進一步清理，如何按照最新要求將依然有效的部分進行轉化成為一項重要工作。

長期以來，由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的混亂，制定過程的不規(guī)范，在造成黨內(nèi)法規(guī)體系自身不健全的同時，必然帶來黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的不夠協(xié)調(diào)、銜接的問題。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系不協(xié)調(diào)，不銜接體現(xiàn)在多個方面：首先是規(guī)定不明引發(fā)矛盾，黨內(nèi)法規(guī)做出的原則性較強導致規(guī)范的界定模糊，模糊了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界；其次，缺乏動態(tài)銜接。黨內(nèi)法規(guī)在廉政建設、違法違紀等方面做出了規(guī)定，但是國家法律沒有與之相銜接的規(guī)定。同時，黨內(nèi)法規(guī)往往制定某一專項內(nèi)容，缺乏穩(wěn)定性和普遍性，導致與國家法律之間出現(xiàn)斷層。例如：根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行違紀調(diào)查時，如何與司法機關進行聯(lián)動尚欠缺進一步的銜接規(guī)定。最后，黨內(nèi)法規(guī)由于其靈活性和機動性，往往在某些方面起到先行先試的作用。但在具備合理性的同時面臨合法性考驗，如何解決兩者之間互動，并在一定成熟條件下完成轉化，也尚且欠缺穩(wěn)定的明確規(guī)范。

四、關于構建黨的主張成為國家意志的轉化機制的建議

面對新時期黨的主張成為國家意志的轉化機制的難題，踐行群眾路線，推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設，推進黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系的協(xié)調(diào)、銜接，成為新時期構建黨的主張成為國家意志的轉化機制的重要內(nèi)容。

（一）踐行群眾路線，凸顯黨的鮮明特質(zhì)

在新時期，如何踐行群眾路線，與人民群眾保持密切聯(lián)系是我們的黨永葆活力的關鍵。黨的代表性降低，導致黨的主張成為國家意志的轉化機制的目的要件面臨缺失或虛化的風險，轉化機制的存在也就失去了意義和價值。只要中國共產(chǎn)黨的特質(zhì)不變，堅持“一切為了群眾、一切依靠群眾、從群眾中來到群眾中去”的群眾路線，那么黨的主張成為國家意志的轉化機制就具備了動力源泉。

“從群眾中來，到群眾中去”，要求想群眾所想、急群眾所需。鄧小平在推進改革時曾經(jīng)說過“貧窮不是社會主義”，中國特色社會主義事業(yè)目前仍處于初級階段，要繼續(xù)推進以經(jīng)濟建設為中心的全面改革。同時，在新時期，社會基本矛盾發(fā)生了轉變，人們對美好生活的追求并不僅僅限于物質(zhì)財富的追求，更突出表現(xiàn)為對民主、法治、自由等精神財富的追求。全面深化改革，不斷進行反腐倡廉建設，就是對群眾需求的最好回應。同時，通過作風建設、不斷深入反腐工作，不斷進行自我革命，保持黨的先進性、純潔性，進一步凸顯中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良特質(zhì)，也是克服政黨虛化風險的重要舉措。其次，要深刻認識群眾路線的理論內(nèi)涵。群眾路線的提出，帶有幾重內(nèi)涵：首先，為人民群眾謀利益、謀幸福，是我們黨的一切工作的出發(fā)點和落腳點。其次，我們的黨承擔領導并組織群眾生活的責任。黨的一切工作是為了人民，因此，獲得人民的認同。而這種認同就是建立在深入群眾、與人民群眾打成一片的基礎之上。沒有深入群眾的學習，我們的黨就不能持續(xù)保持活力，并逐漸成為凌駕于群眾之上的組織。群眾路線實質(zhì)上涉及的就是政黨與群眾之間關系，解決“為了誰”的問題，我們的黨與群眾的關系與其說成是代表的關系，更不如說成一體的關系更為貼切。一方面，黨領導、組織群眾生活；另一方面，通過深入群眾的過程不斷重構，即通過重新組織自己來保持一體性。黨和人民的一體性，是我們的黨的鮮明特質(zhì)，只有通過群眾路線，才能保持這種一體性的特質(zhì)。

（二）推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設

習總書記的精辟論述，刻畫了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的三維度坐標體系。第一個維度是在縱向上強調(diào)不同位階制度之間的銜接。首先，要以黨章為根本依據(jù)，逐一加強各領域具體黨內(nèi)法規(guī)制度建設；其次要嚴格執(zhí)行、落實黨章關于民主集中制的各項要求，將之貫徹到各工作環(huán)節(jié)；最后，在思想建設、組織建設等各領域分別提出明確要求。第二個維度是在橫向上強調(diào)各不同屬性制度之間的協(xié)調(diào)。一個成熟完善的制度體系，應當是必備規(guī)范一應俱全、相關規(guī)范相互匹配、相鄰規(guī)范環(huán)環(huán)相扣，這樣才能避免制度短路問題。要樹立體系化建設思維，推進黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設。在做好頂層設計的同時，在各領域要分頭推進、齊頭并進。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018－2022年）》指出“要到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，形成“1＋4”的黨內(nèi)法規(guī)體系，即以黨章為統(tǒng)領，著眼于黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)四個方面黨內(nèi)法規(guī)的制定，為黨內(nèi)法規(guī)體系的建設指明了方向。同時，在“1＋4”的黨內(nèi)法規(guī)體系中，明確指出各領域的重點工作。例如，黨的領導法規(guī)是調(diào)整領導與被領導關系的重要遵循，而按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關規(guī)定，符合要求的黨的領導法規(guī)存在嚴重缺失的問題，更多的表現(xiàn)為意見、決定等黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式。這在規(guī)范性上明顯要大打折扣，既與現(xiàn)階段發(fā)揮重要作用的地位不符，也與黨內(nèi)法規(guī)體系建設的要求不符。因此，要著重制定重大工作請示報告條例等領導類黨內(nèi)法規(guī)，構成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。第三個維度是在動態(tài)上強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度要回應現(xiàn)實不斷新陳代謝。沒有什么制度是一成不變的，制度的活力源于與時俱進。要保證黨內(nèi)法規(guī)制定的創(chuàng)新性，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，保證制定過程中的科學性和民主性。

（三）推進黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系的協(xié)調(diào)、銜接

黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系緊密連接，即協(xié)調(diào)一致、良性互動。黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系協(xié)調(diào)、銜接，并不是片面追求內(nèi)容完全一致，也不是機械地要求將黨內(nèi)法規(guī)轉化為法律。我們的黨是執(zhí)政黨，不僅要完成管黨治黨的自身建設任務，還要執(zhí)政治國，這就難免使得黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系發(fā)生許多復雜的反應，要做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。一方面，要用黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范黨組織與國家政權之間領導與被領導的關系，使黨的主張轉化為國家意志；另一方面，黨并不是直接依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治理國家和社會，而是由國家政權機關產(chǎn)生體現(xiàn)黨的主張的國家意志來直接治理國家和社會。中國特色社會主義法律是國家意志最重要的表現(xiàn)形式，因此，要在兩者并存的基礎上，保持內(nèi)在價值追求的一致性和行為導向的連貫性，使之在黨執(zhí)政治國的不同階段、以不同方式提供支持，共同推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“盡管黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的政治意味，但作為各級黨組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循，執(zhí)政黨依法執(zhí)政的依據(jù)和保障，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應當在中國特色社會主義法治體系中呈現(xiàn)價值同向性關系?！保?］價值追求的一致性，指的是遵循共同法治的普遍規(guī)律，遵循規(guī)則之治，追求程序正義，在表現(xiàn)形式上互相借鑒，形成良性互動；指的是共享最終促進全體公民權利、保障全體公民自由、實現(xiàn)全體公民利益的價值追求。內(nèi)在價值追求的一致性是黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系形成良性互動的基礎。部分人認為，黨內(nèi)法規(guī)體系的優(yōu)勢是靈活性、及時性，而一味追求靈活性，導致預期性不強、容易朝令夕改、陷入“運動式”治理等困境。黨內(nèi)法規(guī)體系應當借鑒國家法律體系的穩(wěn)定性、普遍性等特點，借鑒相對成熟的立法技術。行為導向的連貫性，指的是黨在執(zhí)政興國的過程中應當存在連貫的行為指引，不能存在太多的空白或模糊地帶。黨在執(zhí)政興國過程中，既要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，又要依據(jù)國家法律治理國家和社會。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系和中國特色社會主義法律體系應當形成連貫的行為指引規(guī)范，互相銜接。國家法律在某些方面對黨的領導做出了原則規(guī)定，而不宜直接規(guī)范黨的相關工作機制的，黨內(nèi)法規(guī)應當做出承接的具體規(guī)定。黨在不同時期做出的重要論斷、形成的重要指導思想，既要轉化為黨內(nèi)法規(guī)，又要及時形成立法主張轉化為國家法律，使執(zhí)政過程的行為引導規(guī)范保持連貫性。黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系協(xié)調(diào)、銜接，使之在黨執(zhí)政興國的不同階段發(fā)揮優(yōu)勢，真正做到“把權力關進制度的籠子”。

五、結語

通過黨的主張成為國家意志的轉化機制的運轉，實現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。具體而言：三者的有機統(tǒng)一表現(xiàn)為轉化過程兼顧合理性和合法性的實現(xiàn)。一方面，在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的作用下，人民意志在黨的主張形成環(huán)節(jié)得到充分表達，國家政權機關中作為領導核心的“轉化核”堅決貫徹黨的主張，實現(xiàn)了三者實質(zhì)性的統(tǒng)一，側重于合理性的體現(xiàn)。另一方面，在國家法律規(guī)范下，通過國家政權機關中的黨組織和黨員發(fā)揮積極作用，使人民意志通過法定程序又一次充分表達，同時黨組發(fā)揮領導核心作用，按照法定程序履行職能、做出決策，使黨的主張得以順利轉化為國家意志，實現(xiàn)了三者程序上的統(tǒng)一，側重于合法性的體現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范下，使人民實質(zhì)上認同黨的主張，在國家法律的規(guī)范下使人民進一步通過程序加深這種認同感。由此可以得出：黨的主張能夠轉化為國家意志是應當?shù)?，黨的主張不能轉化為國家意志是可能的。“應當性”是黨的主張、人民意志、國家意志的內(nèi)在統(tǒng)一性的體現(xiàn)，“可能性”是程序設計上存在的否決性機制的體現(xiàn)。人民在程序上可以通過合法機制行使權力，只是因為在之前環(huán)節(jié)，利益訴求已經(jīng)得到了充分表達的機會，所以一般不會否決自己做出的決定。不能因為沒有大量出現(xiàn)否決性結果而否決程序存在的價值和意義，得出普遍認同的、相對一致的結論，同樣是程序存在的價值和意義。