●齊秀梅

一、問題的提出

我國的政府信息公開如果從河北省藁城市推行“兩公開一監(jiān)督”制度（1988）算起，至今已有30多年的實踐。在政府信息公開推動和發(fā)展的實踐中，經(jīng)歷了2001年加入世貿(mào)組織之際政府履行提高透明度的承諾、2003年“非典”事件推動政府在突發(fā)公共治理危機下的信息公開和輿情控制能力的提升、2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施成為政府信息公開法治化的標志、2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《新條例》）的全面修訂等眾多具有里程碑意義的事件。政府信息公開走過了從被動到自覺、從局部到全面、從建制到立意的道路。然而在這過程中出現(xiàn)的種種問題，如政府信息公開申請權(quán)的濫用、政府信息公開行政訴訟中的舉證責任分配、公開例外情形的范圍、信息公開及保密法與檔案法之間的銜接問題等，經(jīng)本次修訂仍然沒有得到徹底的解決。這些問題出現(xiàn)的根源在于對政府信息公開中的多重價值目標并未達成共識，這些價值目標之間出現(xiàn)沖突并表現(xiàn)為具體問題的時候，并沒有正當性基礎的理論證成和清晰的調(diào)適規(guī)則對其加以解決。

一個重要制度的價值從來都不是單一的，而是由多重價值目標構(gòu)成的復雜體系。對于政府信息公開價值的認識，目前并無統(tǒng)一共識。從政府信息公開的作用角度，政府信息公開的價值包含保障知情權(quán)、防止腐敗、建設法治政府、落實依法行政等方面；也有作者從信息的種類和地方政府的層級角度，按照政治、經(jīng)濟、文化、社會及政府自身建設五個方面在中央政府、地方政府、基層政府三個不同層級上，提煉出15種價值取向[1]；亦有觀點把政府信息公開價值分為憲法價值、政治價值、制度價值、經(jīng)濟價值等。

政府信息公開作為建設法治政府的重要制度之一，其價值目標是動態(tài)而多元的，各價值之間在特定情境中會出現(xiàn)沖突，并表現(xiàn)為具體的問題，如何確定價值之間的優(yōu)先位序，是解決這些問題的前提性條件。首先，政府信息公開中存在個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突，具體表現(xiàn)為信息涉及第三方商業(yè)秘密或者隱私權(quán)的時候是否應予公開；其次，共享與效率之間的沖突表現(xiàn)為信息公開申請權(quán)的濫用；再次，政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突表現(xiàn)為各級政府和部門在公開中以規(guī)范化、標準化、清單化為表征的統(tǒng)一性，與以創(chuàng)新性、多元性為表征的差異性之間的矛盾；最后，政府信息公開傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性之間的沖突，在政府信息公開范圍領域表現(xiàn)得尤為突出。政府信息公開制度基于本次條例的修訂，對價值之間的沖突將有更加清晰的認知，并據(jù)此解決實務中的新舊問題。

二、政府信息公開中個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突

（一）個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間產(chǎn)生沖突的原因

《新條例》在第五條基本原則中，增加了“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”、“合法”原則的規(guī)定。政府信息公開保證了作為公民基本權(quán)利——知情權(quán)的實現(xiàn)有助于充分發(fā)展個體人格和建立基于公民身份的尊榮和自豪感。從根本上講，政府信息公開不僅僅是建立在這種個體權(quán)利的視角之上，它強調(diào)的更是一種宏觀體制的運作，強調(diào)政府法治、透明、開放、共享、服務的特征。政府信息公開是行政權(quán)力運行方式從秘密到公開的根本轉(zhuǎn)型，而非政府管理手段的簡單工具意義上的創(chuàng)新，權(quán)力運行將藉此由暗箱操作走向透明。政府因保密而營造的權(quán)威將因公開而被削弱，公民則因占有更多的信息對公共事務獲得更大的話語權(quán)。

政府信息公開制度設置的初衷是為了保護社會公眾在公法意義上的知情權(quán)，也有觀點認為知情權(quán)可以上升為表達自由的一部分，從而獲得憲法權(quán)利的地位。但是實踐中，社會公眾獲悉政府信息的第一動力來源仍然是自身的私益，表現(xiàn)為拆遷征地、社會保障等領域的信息公開申請數(shù)量要遠遠多于其他領域。究竟是從側(cè)重于保護個體權(quán)利的角度，還是從側(cè)重于社會公共利益角度推動政府信息公開，對這一問題的答案將直接影響政府信息公開立法和法律適用。

政府在信息公開過程中必須處理好國家與個體、社會與個體、個體與個體之間的利益糾葛關系，即個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益價值之間的沖突。在社會與個體關系方面，一些政府信息關系著國家利益，如果向個人、法人或其他組織公開將可能對國家安全、政治穩(wěn)定或者經(jīng)濟安全造成威脅，可能造成金融動蕩、社會不穩(wěn)定等局面，針對個體的公開應當受到限制。在個體與個體關系方面，行政機關針對特定個體公開的政府信息可能涉及其他個體的商業(yè)秘密或者個人隱私，個體的知情權(quán)和第三者權(quán)益之間可能因政府信息公開行為發(fā)生沖突，[2]必須綜合考慮不同個體之間的利益平衡和社會整體價值取向。

（二）個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間沖突的典型表現(xiàn)

當政府信息公開中的信息涉及第三方商業(yè)秘密、個人隱私等，個體知情權(quán)、第三方商業(yè)秘密權(quán)或隱私權(quán)以及社會公共利益價值的沖突體現(xiàn)得尤為明顯。《新條例》第十五條規(guī)定：涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。這一規(guī)定提供了解決沖突的基本思路：公共利益價值最為優(yōu)先，其次是第三方權(quán)益，最后是個體權(quán)益。公共利益的價值將優(yōu)先于第三方權(quán)益被充分考慮。

隱私、商業(yè)秘密的概念來源于民商法，其內(nèi)涵和邊界素有爭議。在行政法領域中由行政機關對個人隱私和商業(yè)秘密加以認定，存在著一定的困惑。有學者主張用“商業(yè)信息”和“個人信息”這兩個比商業(yè)秘密和個人隱私范圍更大的概念，用以作為區(qū)分公開與否的標準。[3]

在主動公開和依申請公開中，應當在公開前對信息進行是否涉及第三方權(quán)益的審查和區(qū)分處理。在諸如拆遷補償、社會保險、保障房分配等領域中，政府有必要公布受領群體的個人信息，這是公平公正的制度性保障①。但是應當對涉及第三方權(quán)益的信息做技術(shù)性隱匿的處理，如姓名、身份證號碼、聯(lián)系電話等足以確定個人身份的信息。在公開行政許可、行政確認、行政處罰等行政處理決定時，同樣應當注意隱匿或刪除足以辨認和識別身份的自然人信息。公開政府信息是政府的法定義務，同時保護個人信息安全更是政府的應盡職責。

三、政府信息公開中共享與效率之間的沖突

（一）政府信息公開中共享與效率之間沖突的原因

最大程度地在政府和社會公眾之間實現(xiàn)政府信息共享是政府信息公開制度的根本價值所在，政府信息公開的程度體現(xiàn)著政府的透明程度、法治化程度和接受監(jiān)督的主動性程度。作為擁有信息優(yōu)勢、對社會負有服務和管理義務的政府應該將信息共享和治理機制作為一種非管制性的治理工具，加強信息的傳播和溝通，促進信息資源的開發(fā)與共享，完成信息時代政府承擔的使命?！缎聴l例》第七條規(guī)定：各級人民政府應當積極推進政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的內(nèi)容。

另一方面，政府信息公開中的效率價值在實踐層面受到諸多因素的制約，來自于行政機關內(nèi)部的因素，包括各級各地政府及其部門的制度完備性、財政資金的投入、專門機構(gòu)和人員的配備及專業(yè)性、各類信息數(shù)據(jù)平臺之間的整合度、應對政府信息公開行政復議和訴訟的能力等；來自于社會公眾外部的因素，包括信息公開申請人短期內(nèi)大量的申請及隨后提起的復議和訴訟、技術(shù)的進步對信息公開方式和渠道的影響、網(wǎng)絡公開的安全性等。

實踐中，信息公開申請人在申請時須提供“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要”的證明材料，行政機關往往以缺少證明材料或者證明材料不符合“三需要”為由駁回申請，而各級各地政府在實踐中對“三需要”的理解和把握也存在較大爭議，客觀上影響了信息公開的效率?！缎聴l例》第二十七條取消了原來第十三條中“三需要”的規(guī)定。這一修訂鮮明地體現(xiàn)出推動信息共享的意圖。

（二）政府信息公開中共享與效率之間沖突的典型表現(xiàn)——政府信息公開申請權(quán)的濫用

政府信息公開申請權(quán)濫用行為，一般是指單個或多個有利害關系的申請人在較短時間周期內(nèi)向一個或多個行政機關大量、反復申請政府信息公開的行為。②《新條例》第三十五條規(guī)定：“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理?！钡谒氖l規(guī)定：“……申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費?！笔状卧诹⒎ㄖ袑ι暾垯?quán)濫用行為做出界定和處理。采用了“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”的描述性規(guī)定，實務中仍需要行政部門對“合理范圍”及申請理由做出自由裁量，通過實施細則、司法案例等逐步使之具體明晰。

政府信息公開申請權(quán)濫用的原因之一是申請人把信息公開作為實現(xiàn)其他利益訴求的手段。一些當事人因土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護等方面的具體利益訴求，通過行政復議、訴訟乃至信訪等途徑得不到滿足后，選擇通過大量提起信息公開的方式給行政機關施壓，希望行政機關在不堪重負或不勝其煩之后滿足其具體要求。如上海市某申請人因土地拆遷問題，同時向不同行政機關提出了幾千件信息公開申請；江蘇省某申請人因環(huán)保訴求未得到滿足，向環(huán)境保護部和江蘇省環(huán)保廳累計提起一千多份信息公開申請；北京市某申請人因?qū)φ鞯夭疬w補償不滿，向區(qū)政府提起一百余項信息公開申請等等。[4]在大量“維權(quán)化”、“信訪化”趨勢的信息公開申請權(quán)濫用行為中，申請人以信息公開之“形”謀求事關自身利益的行政糾紛解決之“實”，這種形式與實質(zhì)的悖離，反映出政府信息公開制度供給與需求之間的矛盾。對此，《新條例》第三十九條規(guī)定：申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關應當告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應渠道提出。

選擇是否在立法中對信息公開申請權(quán)濫用做出界定以及選擇以何種方式應對，從根本上說體現(xiàn)了在保障社會公眾知情權(quán)、維護行政效率與推進政府信息共享的價值之間的選擇。如何既依法保障公民的知情權(quán)，又有效防范和規(guī)制少數(shù)人的申請權(quán)濫用行為，同時維護行政機關的效率，是仍然存在的課題。從立法應然層面看，政府信息公開制度的基本功能是提供現(xiàn)有的政府信息，本質(zhì)上不對行政法上的權(quán)利義務作實體性的處理，也不因相對人的申請而承擔特別義務。申請人所提申請背后的具體目的以及申請價值，對判斷申請權(quán)是否濫用具有何種意義，需進一步深入研究。

四、政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突

（一）政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性沖突的原因

政府信息公開的統(tǒng)一性表現(xiàn)為公開的規(guī)范化、標準化、清單化和程序化，差異性表現(xiàn)為各地各級政府在公開中表現(xiàn)出的創(chuàng)新性和多元性。

統(tǒng)一的政府信息公開具有重要意義，各地各級政府在公開內(nèi)容、程序、時限上的統(tǒng)一，將給社會公眾清晰的預期。2017年，國務院選取100個基層試點單位進行基層政務公開的標準化規(guī)范化試點，確認了政府信息公開統(tǒng)一性的必要。2019年，民政部辦公廳印發(fā)《社會救助和養(yǎng)老服務領域基層政務公開工作要點》，應急管理部辦公廳印發(fā)《安全生產(chǎn)和救災領域基層政務公開標準目錄指引》，教育部辦公廳印發(fā)《義務教育領域基層政務公開標準指引》，自然資源部辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)規(guī)劃領域基層政務公開標準指引》，這些基層政務公開工作要點和標準指引的發(fā)布，對于基層政務公開工作的標準化、規(guī)范化具有重要作用，也體現(xiàn)出在這些關系國計民生的重點領域中基層政府信息公開的統(tǒng)一性要求。

清單式的公開對于統(tǒng)一性的達成具有重要的工具價值，但是實踐中清單的公開還沒有實現(xiàn)真正的統(tǒng)一。以責任清單為例，“根據(jù)對推行責任清單的31個省級政府部門的實踐觀察，我國有3個省級政府采取依附型責任清單模式，14個省級政府采取一體型責任清單模式，14個省級政府采取獨立型責任清單模式。獨立型責任清單中又分成單一職責型、職責追究型兩大類，單一職責型又分為二元、三元、四元、五元、七元結(jié)構(gòu)五種類型，職責追究型又分為四元、六元和兩表多元結(jié)構(gòu)三種類型?！盵5]責任清單類型上的不統(tǒng)一，嚴重影響公開權(quán)威性和規(guī)范性。

統(tǒng)一的優(yōu)點是便于量化和考核評估，但應當注意的是，不同層級政府和不同政府部門在政府信息公開的能力、投入、制度、保障等方面存在重大差異。統(tǒng)一性和差異性在政府信息公開中同時存在，并在特定情境中產(chǎn)生沖突。

（二）政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性沖突的典型表現(xiàn)

1.政府信息公開范圍上的統(tǒng)一性和差異性

《新條例》第十九條至第二十二條規(guī)定了各級政府和部門主動公開政府信息的范圍。條例規(guī)定的范圍是法定最低標準，實踐中行政決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果領域的公開，以及數(shù)據(jù)開放、政策解讀、輿情回應也被認為是政務公開的范疇，在這些領域中各地各級政府公開的差異性很大。有的地方僅僅停留在法定義務層面，沒有投入持續(xù)性的人力、財力和注意力主動擴大公開的范圍；有的地方先行先試，在公眾參與、互動反饋、數(shù)據(jù)開放、政策解讀、新聞發(fā)布等領域創(chuàng)新性地加強公開。政府信息公開屬于授益行政范疇，“在授益行政中，要充分發(fā)揮地方政府的能力，只要財政力所能及，就應最大限度地滿足公眾訴求，所以，上位法一般規(guī)定的是最低必須滿足的標準，不妨礙下位法提出更高更多的授益目標。”[6]

2.政府信息公開方式上的統(tǒng)一性和差異性

《新條例》第二十三條至第二十五條規(guī)定了政府信息公開的數(shù)種方式，既有作為信息公開的第一平臺的政府網(wǎng)站，也有“兩微一端”等互聯(lián)網(wǎng)政務媒體，還有政府公報、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等途徑。我們可以想象：現(xiàn)代化城市的社會公眾可以憑借手機第一時間獲取資訊和服務，老少邊窮地區(qū)基層群眾可能仍然主要依賴廣播、公告欄等傳統(tǒng)公開方式獲取信息。網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展，一方面為信息的傳播和共享提供了有力的技術(shù)支撐，另一方面也在不同社會群體之間造成了難以跨越的“技術(shù)壁壘”，形成巨大的差異性。在這種統(tǒng)一性和差異性的沖突中，應該充分承認不同地方和各級政府在客觀條件上的差異性，以完成信息公開作為衡量的最終目標，避免追求形式上的絕對統(tǒng)一。

五、政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突

（一）政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性沖突的原因

現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性本身即是不確定的概念，現(xiàn)代性意味著開放、兼容、多元、動態(tài)，傳統(tǒng)性意味著內(nèi)斂、固守、價值單一、靜態(tài)穩(wěn)定?，F(xiàn)代性和傳統(tǒng)性本身并無褒貶之分。

政府信息公開中的現(xiàn)代性代表發(fā)展的一面，傳統(tǒng)性代表穩(wěn)定的一面，都是重要的價值向度。基于傳統(tǒng)性的政府信息公開以政府信息公開條例的規(guī)定為底線和最低要求，給社會公眾和行政機關可靠、穩(wěn)定的預期，給信息公開相關行政復議和行政訴訟提供明確的法律依據(jù)。但政府信息公開從來都不止步于條例的要求，基于現(xiàn)代性的政府信息公開追求大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用、公開范圍的擴大、公開渠道的拓寬、單向公開向雙向互動轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)開放和治理以及對輿情的及時妥當回應。各地各級政府以創(chuàng)新的意識和敢于試錯的勇氣不斷嘗試信息公開新的制度和措施，表現(xiàn)出現(xiàn)代性的一面。

（二）政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間沖突的典型表現(xiàn)——對公開邊界劃定的爭議

政府信息公開的邊界從來都不是一條清晰的界限，而是一片模糊的區(qū)域。政府信息公開邊界中的現(xiàn)代性體現(xiàn)為用多樣化的現(xiàn)代信息技術(shù)傳播手段促進公開，不斷擴大公開范圍，從信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)型；傳統(tǒng)性體現(xiàn)為對涉密、涉穩(wěn)、過程性信息、內(nèi)部信息、歸檔信息等趨于采用保守的態(tài)度不予公開。兩種趨向同時存在，呈現(xiàn)出現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突。

以決策公開為例。在“決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果”五公開中，決策公開的落實一直存在問題。通常決策公開包含重大決策前向社會公眾征求意見、對意見的反饋、會議公開等方面，行政決策過程中往往反映出行政決策機關的遲疑、反復、試錯、博弈，盡管這些是決策過程中的正常樣態(tài)，行政機關也不愿將這一過程完全公開給社會公眾知悉，擔心決策過程中顯現(xiàn)的爭議矛盾可能影響行政決策的權(quán)威性，有損行政機關在社會公眾心目中的公信形象。

《新條例》第十四條到第十六條明確規(guī)定屬于國家秘密、可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的信息、可能損害第三方商業(yè)秘密或者個人隱私的信息、過程性信息、內(nèi)部事務信息等信息不予公開或者可以不公開。行政機關仍然需要在屬性、公開后果、利益衡量等方面作出決斷。以傳統(tǒng)性守住條例的底線，還是現(xiàn)代性地邁出更大步伐，仍然是行政機關面前的問題。

注釋：

①正如法院在楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局二審行政判決書（山東省泰安市中級人民法院行政判決書（2013）年泰行終字第42號）中指出的：“在保障房制度中，當涉及公共利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私相沖突時，應將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個人信息，既符合比例原則，又利于社會的監(jiān)督和保障房制度的健康發(fā)展?！?/p>

②目前在理論研究和司法實踐中對這一行為的界定有“申請權(quán)濫用”、“非正常申請”、“大量、反復申請”、“惡意申請”、“無謂申請”、“糾纏申請”等不同用法，本文采用“申請權(quán)濫用”的概念。