□朱 敏

一、引言

確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中最艱巨的任務(wù)。在扶貧與脫貧開發(fā)的系列政策中，“以工代賑”是我國實施的一項重要的扶貧、脫貧開發(fā)政策?！耙怨ごc”自1984年實施以來，國家已累計安排開發(fā)資金1,500多億元，累計發(fā)放勞務(wù)報酬160多億元，在支持貧困群眾物質(zhì)脫貧與鼓勵精神脫貧方面發(fā)揮了重要作用。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等一系列中央文件中，“以工代賑”仍然是一項重要的區(qū)域脫貧攻堅項目和鄉(xiāng)村振興專項工程，并將長期堅持。

新時代社會結(jié)構(gòu)巨變，物品充裕，農(nóng)村綜合改革取得了初步成效，“以工代賑”的實施條件發(fā)生了巨大變化。在新的經(jīng)濟社會條件下，“以工代賑”應(yīng)賦予新的內(nèi)涵和新的機制，以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷，促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)與文化的全面振興。本文從經(jīng)濟社會學(xué)、發(fā)展社會學(xué)等角度梳理“以工代賑”的研究現(xiàn)狀，通過文獻(xiàn)分析與評論，探索實施“以工代賑”的新機制和新的社會、經(jīng)濟效果，以此促進(jìn)“以工代賑”的脫貧攻堅作用，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、“以工代賑”的項目化運作機制

“以工代賑”是我國實現(xiàn)開發(fā)式扶貧的重要工程。作為政府主導(dǎo)的扶貧項目和巨量的扶貧資金，近年來，越來越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制改革的深入，后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)越來越依靠項目資金，其中“以工代賑”是重要的項目來源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的定向轉(zhuǎn)移支付資金。渠敬東、周飛舟等認(rèn)為，新的財稅體制讓上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行技術(shù)和“項目化”治理[1]。在倒逼機制下，基層政府為了機構(gòu)運轉(zhuǎn)和社會福利，通過“跑項目”爭取資金，成為基層行政工作的重要內(nèi)容，甚至是政績的考評指標(biāo)之一[2]?！耙怨ごc”是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的項目來源。貧困地區(qū)的“以工代賑”以扶貧開發(fā)項目的形式，通過行政上層發(fā)包，行政下層抓包等形式在貧困地區(qū)落地生根，牽涉到復(fù)雜的行政和地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益相關(guān)方的博弈[3]。社會學(xué)者、政治學(xué)者以社會網(wǎng)絡(luò)視角把“以工代賑”的項目化運作置入復(fù)雜的行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和行政運作機制中，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、行政動員已“項目化”，具有持續(xù)性和不斷增長的影響力，甚至成為國家基層治理工具[4]。

三、“以工代賑”的緩解貧困效果

“以工代賑”實施已有三十多年之久。早期的“以工代賑”是在貧困地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，以實物和勞務(wù)等補償形式，提高貧困地區(qū)勞動力收入的開發(fā)式扶貧項目。一方面改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面以勞務(wù)補償形式提高貧困地區(qū)農(nóng)戶的現(xiàn)金收入和實物補償。經(jīng)濟學(xué)者關(guān)注較早。他們從收入方面研究“以工代賑”的減貧效果，涉及“以工代賑”在增加貧困地區(qū)農(nóng)民收入和改善生產(chǎn)、生活條件中的作用以及探索和解釋具有中國特色的扶貧瞄準(zhǔn)機制，從靜態(tài)方面考察了“以工代賑”的經(jīng)濟效果以及實施“以工代賑”存在的機制缺陷。

(一)“以工代賑”的效益評價研究。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)增長和社會發(fā)展，作為政府實施的大規(guī)模扶貧開發(fā)項目，中央與地方政府投入資金越來越大，社會影響面越來越廣，受益人數(shù)越來越多，學(xué)術(shù)界開展效益評價研究。這些研究分別從經(jīng)濟效益、工程效益、生態(tài)效益和社會效益等方面開展評價，并提出提高扶貧瞄準(zhǔn)率、擴大項目覆蓋面、支持脫貧產(chǎn)業(yè)和增加資金規(guī)模等相應(yīng)的對策，在此基礎(chǔ)上實施精準(zhǔn)扶貧，提高貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力?？傮w來說，以工代賑基本取得了預(yù)期的減貧目標(biāo)，但是由于產(chǎn)生貧困的經(jīng)濟、社會與環(huán)境等根源非常復(fù)雜，這項工程還需要政府持續(xù)的投入以及在此過程中不斷優(yōu)化“以工代賑”的機制。

(二)“以工代賑”的歷史源考?！耙怨ごc”是中國古代的救荒方法，存在已有久遠(yuǎn)的歷史，特別是明清時代應(yīng)對災(zāi)變時多加運用。明、清朝廷面對民貧與災(zāi)荒時，臨時性地以錢糧應(yīng)對和賑濟，發(fā)揮救災(zāi)和整合社會的雙重功效，減少社會動蕩的因素，成為明清帝國治理的工具。但是受歷史制約，局限性非常明顯。如清代乾隆年間“以工代賑”就出現(xiàn)了很多問題，如貪污腐敗，一些過于籠統(tǒng)和死板的制度，不利于清代官僚體制行事缺乏靈活性的官員具體實踐和操作，從而延誤賑濟，加重了災(zāi)害的后果及影響。因此，歷史上的以工代賑的本質(zhì)是賑災(zāi)，與現(xiàn)時代開發(fā)式的扶貧差異顯著。

(三)“以工代賑”的國際比較。國外學(xué)者考察我國不同歷史時期“以工代賑”興起和發(fā)展的原因，認(rèn)為“以工代賑”具有的整合性社會功能。國外關(guān)于“以工代賑”的研究置于公共工程扶貧的框架中，如印度以剩余糧食實施的代賑工程也取得了一定的效果。羅斯福新政實施的“以工代賑”工程讓受益原住民反思美國個人主義價值觀，糾正極端個人主義價值所造成的一些惡劣現(xiàn)象，對美國傳統(tǒng)的個人主價值觀具有建設(shè)作用。一些社會學(xué)者、政治學(xué)者和人類學(xué)者從國家視角、公共工程的公共性等方面關(guān)注后發(fā)展國家的反貧困工程，取得了研究成果，豐富了“以工代賑”的國際比較視角。

四、“以工代賑”與鄉(xiāng)村振興

2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》以及國務(wù)院關(guān)于《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》多次提到“以工代賑”，其仍然是重要的扶貧政策。但是目前關(guān)于“以工代賑”與鄉(xiāng)村脫貧、振興的專題性研究較少，預(yù)測性、前瞻性研究更是極少。在新時代物品充裕、社會結(jié)構(gòu)巨變的條件下，“以工代賑”應(yīng)探索新的機制，達(dá)到新的社會與經(jīng)濟效果。如貴州省六盤水進(jìn)行了大膽的探索，他們整合扶貧資金，探索“三變?nèi)稀钡霓r(nóng)村扶貧新機制。實踐走在前面，在理論上還缺少系統(tǒng)性的機制研究，理論研究還沒有跟上。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“以工代賑”的研究已取得一定的成果，但是也存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)視角上。經(jīng)濟學(xué)者運用經(jīng)濟學(xué)范式從宏觀與微觀層次對“以工代賑”進(jìn)行了實證分析和規(guī)范研究，但是作為一項中長期的動態(tài)扶貧開發(fā)工程，靜態(tài)分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，貧困不僅僅是收入低下等經(jīng)濟因素造成的，而是關(guān)系到社會福利等更為復(fù)雜的社會因素，這方面的研究非常單薄。

(二)內(nèi)容上?，F(xiàn)有的研究集中在“以工代賑”效果評價上，規(guī)范性研究多，區(qū)域性研究、差別化分析較少，更沒有很好地研究“以工代賑”運作的社會機制，從而忽略了“在地”的社會屬性，對貧困地區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)與文化等社會文化因素觸及很少，“以工代賑”的社會性研究不足。

(三)方法上。已有的研究大多運用問卷法、觀察法或基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的量化分析，長時段的學(xué)術(shù)追蹤研究較少，缺乏整體主義方法論指導(dǎo)下的系統(tǒng)化的貧困社區(qū)分析研究。

(四)專項研究過于單薄。既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“項目化”治理的社會學(xué)研究或其它反貧困研究僅僅是涉及到“以工代賑”的扶貧項目，還沒有突出“以工代賑””的研究主題以及運作邏輯，研究過于單薄，不能展現(xiàn)“以工代賑”項目特有的運作邏輯。

(五)僅有的國外文獻(xiàn)運用西方的理論視角和價值觀。過于強調(diào)底層意識或國家視角，往往隔靴搔癢，或帶有意識形態(tài)或先入為主的偏見。

打贏脫貧攻戰(zhàn)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是新時代全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，“以工代賑”仍將是長期堅持的扶貧工程，需要新的機制。對實施已有30年之久的“以工代賑”進(jìn)行總結(jié)與反思，同時更需要前瞻性和預(yù)測性的研究，以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！耙怨ごc”的實施背景與條件已發(fā)生深刻變化，需要進(jìn)一步深化“以工代賑”的社會體制環(huán)境和學(xué)理研究。對準(zhǔn)備實施的“以工代賑”項目需開展起點追蹤動態(tài)研究，而不是靜態(tài)和事后的分析。對“以工代賑”需要開展專題性研究，包括區(qū)域化、模式化比較研究和社會機制分析。