□李佳晨

一、宅基地使用權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)及成因

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建造個(gè)人住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利，一般具有無(wú)償取得的福利性。但農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)也受到了諸多的限制，除去對(duì)申請(qǐng)人資格和經(jīng)濟(jì)狀況有規(guī)定外，我國(guó)法律還對(duì)宅基地的利用途徑和收益方式作出了嚴(yán)格的管控，宅基地使用權(quán)人可以在建蓋自己居所后空閑出的土地上種植經(jīng)濟(jì)作物并將受益歸為己有，但不可以將宅基地的使用權(quán)用于流轉(zhuǎn)和抵押。

近年來(lái)農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市里，導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的空置，造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。除此之外，農(nóng)村還存在著宅基地登記混亂、隱形交易普遍等諸多問(wèn)題，同時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)民向銀行融資、貸款的成功率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。因此，開放宅基地使用權(quán)的抵押自然是符合時(shí)代潮流的。

但開放宅基地使用權(quán)抵押貸款的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，具體存在于以下幾個(gè)方面：第一，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式僅包括拍賣、折價(jià)和變賣，如果抵押人無(wú)法到期償還債務(wù)，便不得不面臨失去其抵押的宅基地的風(fēng)險(xiǎn)。《物權(quán)法》中僅規(guī)定對(duì)因自然原因而失去宅基地或者因集體經(jīng)濟(jì)組織收回和國(guó)家征收而失去宅基地的農(nóng)民進(jìn)行宅基地的重新分配，也就是說(shuō)如果農(nóng)民因抵押宅基地使用權(quán)而失去住房宅基地的，政策上不會(huì)予以任何補(bǔ)償。第二，由于《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地，宅基地使用權(quán)抵押的受讓人被嚴(yán)格限定在了非城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村居民身上?！锻恋毓芾矸ā酚幸?guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，那么對(duì)抵押人的宅基地使用權(quán)進(jìn)行拍賣的買家只有可能是違背“一戶一宅”原則、想要私自獲取兩處宅基地使用權(quán)的農(nóng)民或既沒有住房也沒有宅基地的農(nóng)民。前者公然違背了法律規(guī)定，后者則在農(nóng)村人口中占據(jù)極小的比例，兩種受讓人都會(huì)導(dǎo)致作為宅基地使用權(quán)的價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)最大化。第三，農(nóng)村居民的文化水平普遍較低，更習(xí)慣于口頭要約而非簽訂合同，在發(fā)生糾紛后往往難以對(duì)證。同時(shí)農(nóng)民對(duì)融資貸款的具體流程知之甚少，在程序中處于弱勢(shì)的一方，很容易因?yàn)樽陨砑案鞣矫娴脑蚨媾R巨大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在應(yīng)對(duì)這方面的風(fēng)險(xiǎn)保障措施不夠完善，在農(nóng)民真正遭遇危機(jī)時(shí)難以及時(shí)地提供有效的幫助。

二、應(yīng)對(duì)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的保障措施與機(jī)制

盡管在國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見中有提及“如若因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物”，并且“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定”[1]，農(nóng)民抵押貸款困難的問(wèn)題仍然難以得到解決。一方面放貸的金融機(jī)構(gòu)會(huì)質(zhì)疑農(nóng)民是否有除了住處抵押以外其他能夠折價(jià)還款的方式，另一方面，這項(xiàng)將宅基地和商品房區(qū)別開來(lái)對(duì)待的政策實(shí)際施行效率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

針對(duì)上述第一點(diǎn)問(wèn)題，可以在抵押權(quán)現(xiàn)有實(shí)現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，比較合理且有效的方式有兩點(diǎn)。第一，將房屋出租，并通過(guò)收取租金的方式來(lái)清償部分或全部債務(wù)；第二，進(jìn)行貸款重組，將房屋出租后的孳息用來(lái)償還貸款是一種相比起拍賣、折價(jià)、變賣以外更為溫和的方式，可以尋找與雙方都沒有直接利害關(guān)系的中介商人或是專門在有關(guān)機(jī)構(gòu)中開辟出一個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)處理抵押人的宅基地租賃事宜，使用權(quán)仍然歸農(nóng)民所有，只是做出了一定程度上的限制。如果抵押人不愿意將以宅基地出租孳息來(lái)清償債務(wù)，再通過(guò)拍賣的方式來(lái)就其賣得價(jià)金來(lái)進(jìn)行受償。

貸款重組即是指銀行或金融機(jī)構(gòu)調(diào)整借款合同以解決借款人短時(shí)間內(nèi)無(wú)法償還債務(wù)的一種有效途徑。依據(jù)目前的慣例，貸款重組的方式主要包括變更擔(dān)保條件、調(diào)整還款期限、調(diào)整貸款利率、變更借款主體、減免貸款利息等[2]。貸款重組作為應(yīng)對(duì)貸款無(wú)法償還的一種應(yīng)對(duì)手段對(duì)同為貸款的宅基地使用權(quán)抵押同樣有效。同時(shí)貸款重組也具有利用貸款與抵押物價(jià)格之間的差價(jià)進(jìn)行投資這一種形式，甚至能夠在清償完債務(wù)的情況下獲得更高的收益。這不僅不會(huì)干涉宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障作用，還能夠提高銀行和金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民放開宅基地使用權(quán)抵押貸款的積極性，降低農(nóng)民融資的門檻，是一種雙贏且軟性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案。

針對(duì)上述第二點(diǎn)問(wèn)題，可以慢慢放寬受讓人的范圍，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員到外部成員，最后逐漸將城鎮(zhèn)居民囊括進(jìn)受讓人的人選內(nèi)。雖然現(xiàn)階段《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中有明確要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地”，但還是存在著不少城市居民通過(guò)賄賂等途徑進(jìn)行隱形交易，在仍然保留城市戶口的情況下購(gòu)買到宅基地。與其對(duì)這種非法轉(zhuǎn)讓宅基地的行為圍追堵截，不如在制定一套能夠合理平衡宅基地對(duì)城鎮(zhèn)居民抵押和轉(zhuǎn)讓的方案。在幾乎全部農(nóng)村居民都能夠以極低付出獲得住房分配的且不得重復(fù)占有兩處宅基地的兩項(xiàng)現(xiàn)狀并存的情況下，真正在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)對(duì)宅基地有需求的成員少之又少，這自然也提高了銀行接受通過(guò)宅基地使用權(quán)抵押進(jìn)行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。雖然也可以建立風(fēng)險(xiǎn)保障的基金會(huì)，但這又無(wú)異于增加了政府需付出的成本，也就是說(shuō)受讓人的范圍越小，施行宅基地使用權(quán)抵押貸款的難度和成本也就越大。因此可以考慮在宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)放開的同時(shí)也逐步拓寬受讓人的范圍，從本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，到一定范圍的農(nóng)業(yè)戶籍人員[3]，最后再試驗(yàn)性地允許部分城市居民成為受讓人，以此刺激農(nóng)村居民對(duì)宅基地使用權(quán)抵押貸款的積極性。

針對(duì)第三點(diǎn)農(nóng)村居民普遍文化水平較低、容易在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)處于弱勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，并提高農(nóng)民相關(guān)方面的知識(shí)文化水平。關(guān)于保障農(nóng)民住房權(quán)利方面，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》在第14條提出“鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，以解決農(nóng)村居民在宅基地行使權(quán)被抵押實(shí)現(xiàn)的情況下可能面臨的住房問(wèn)題，并逐步將風(fēng)險(xiǎn)基金推廣到更多試點(diǎn)區(qū)域，并將基金彌補(bǔ)范圍從僅僅是宅基地使用權(quán)抵押貸款造成的損失擴(kuò)大到更多農(nóng)民可能失去住所的情形中適用，促進(jìn)保障機(jī)制的一步步完善與成熟。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民在抵押貸款方面的知識(shí)教育，首先在少數(shù)地方試點(diǎn)并探索出成熟的經(jīng)驗(yàn)，再逐步推廣到全國(guó)其他區(qū)域，最終達(dá)成能夠?yàn)檗r(nóng)村居民抵押宅基地行使權(quán)貸款提供堅(jiān)固的保障，讓農(nóng)民能夠安全且高效地融資，同時(shí)也能降低銀行和金融機(jī)構(gòu)無(wú)法收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)，提高其對(duì)農(nóng)民放貸的意愿。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，雖然目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款僅在我國(guó)的部分區(qū)域施行，但其取得的成效令人矚目，有資料顯示，僅在2016年9月末，全國(guó)試點(diǎn)區(qū)域宅基地使用權(quán)抵押貸款金額就達(dá)到了128億元，這說(shuō)明農(nóng)村居民對(duì)抵押宅基地使用權(quán)還是具有較高的積極性的，因此更應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，結(jié)合現(xiàn)有試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題不斷加以改善和總結(jié)，為今后在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣積累足夠的經(jīng)驗(yàn)。這不僅有利于我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少城鄉(xiāng)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，也有利于相關(guān)法律隨時(shí)代而完善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展。