徐海燕

【關(guān)鍵詞】《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 ?黨內(nèi)法規(guī) ?從嚴(yán)治黨 ?全面依法治國(guó)

【中圖分類號(hào)】D264 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.009

2018年10月1日起實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)形式之一，是在遵循黨章和黨內(nèi)準(zhǔn)則的總體原則下，以《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》為依據(jù)，規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織和黨員行為的基礎(chǔ)性法規(guī)，是黨章和黨內(nèi)法規(guī)的細(xì)化、具體化。它在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于僅次于黨章和黨內(nèi)準(zhǔn)則的地位。它的實(shí)施與中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)構(gòu)建的從嚴(yán)治黨體系一脈相承，有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與全面從嚴(yán)治黨體系的內(nèi)在邏輯性

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)法治建設(shè)歷經(jīng)從無(wú)到有的新時(shí)期、不斷完善的新階段，最終進(jìn)入了全面依法治國(guó)的新時(shí)代，取得了中國(guó)法治史上的偉大成就。而《條例》的四次修訂是全面從嚴(yán)治黨體系在不同發(fā)展階段的有機(jī)組成部分。

試行《條例》是管黨治黨領(lǐng)域法制建設(shè)的初創(chuàng)成果。試行《條例》的出臺(tái)是在實(shí)施改革開(kāi)放的基本國(guó)策后，于1997年2月頒布的，回答了在新的歷史時(shí)期如何打造“合格”“強(qiáng)有力”“善于領(lǐng)導(dǎo)”的執(zhí)政黨的命題，是管黨治黨領(lǐng)域的法制建設(shè)初創(chuàng)的成果[1]。

試行《條例》也是在這一時(shí)期中國(guó)法制建設(shè)精神的引領(lǐng)下制訂的。1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)的十六字方針[2]，其中，加強(qiáng)制度建設(shè)、解決“無(wú)法可依”的問(wèn)題是貫徹十六字方針的首要問(wèn)題。試行《條例》也是在中國(guó)的法制建設(shè)從“無(wú)法可依”走向“有法可依”的法制構(gòu)建過(guò)程中，管黨治黨領(lǐng)域法制建設(shè)的初創(chuàng)成果，解決了黨員行為規(guī)范制度“從無(wú)到有”的問(wèn)題。

試行《條例》修訂首次將黨員的行為納入了紀(jì)律規(guī)范的視野，初步劃分了中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的七種違紀(jì)類別。它成為規(guī)范黨員行為、履行黨紀(jì)和實(shí)現(xiàn)管黨治黨“有法可依”的主要依據(jù)。它是在黨的十三大提出的，在黨的建設(shè)方面不搞“政治運(yùn)動(dòng)”，應(yīng)走“制度建設(shè)”的新途徑的制度體現(xiàn)。

第二次《條例》修訂是鞏固管黨治黨規(guī)范的調(diào)整與補(bǔ)充。第二次《條例》的頒布摘掉了“試行”的帽子，在管黨治黨的制度建設(shè)取得初步成就的基礎(chǔ)上，回答了如何繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，如何使黨成為“先進(jìn)生產(chǎn)力”“先進(jìn)文化”“最廣大人民利益”的代表，以及發(fā)揮“先鋒隊(duì)”和各方利益“協(xié)調(diào)中心”作用的問(wèn)題。它是以黨的十六大提出的民主更加“完善”，法制更加“完備”的精神為引領(lǐng)，于2003年12月31日修訂頒布的[3]。

2003年版《條例》作為規(guī)范黨員行為的“完備”性在于，它以試行《條例》為基礎(chǔ)，將黨員違紀(jì)行為拓展為九大類，類別更加細(xì)化、語(yǔ)言更為規(guī)范。其特別關(guān)注了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨組織、黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”“貪污賄賂”等行為，新增了“違反廉潔自律規(guī)定”的處分規(guī)定。

第三次《條例》修訂是對(duì)管黨治黨的制度體系進(jìn)行的優(yōu)化與重構(gòu)。從21世紀(jì)開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)啟了從法制到法治建設(shè)的新歷程。在21世紀(jì)的前十年，社會(huì)主義的各項(xiàng)法律建立起來(lái)，規(guī)范體系日趨完備?！坝蟹梢馈钡膯?wèn)題已經(jīng)基本解決。在黨的十八屆三中全會(huì)“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的總原則下，依法治國(guó)建設(shè)需要進(jìn)一步完成從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

黨的十七大提出了“五位一體”的黨建總體布局，即“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)”。黨的十八大提出的“五位一體”黨建總體布局，雖然在內(nèi)容上與黨的十七大提出的“五位一體”黨建總體布局[4]一致，但在表述次序上作了調(diào)整，其表述次序依次為：“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)?！逼鋵Ⅻh的十七大中的“制度建設(shè)”從第四位調(diào)整至第五位，將“反腐倡廉建設(shè)”從第五位調(diào)整到第四位。這既表達(dá)了在新時(shí)期黨中央推進(jìn)“反腐倡廉建設(shè)”的決心，也表達(dá)了黨對(duì)“制度建設(shè)”的思考更加理性，同時(shí)更加突出了制度建設(shè)的托底功能、治本功能。

根據(jù)新的“五位一體”黨建總體布局，2015年10月重新修訂的《條例》以“從嚴(yán)治黨”為重點(diǎn)，首次將黨員的紀(jì)律類型劃分為“政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律”，規(guī)定了新時(shí)期規(guī)范黨員行為的基本類別。新的《條例》無(wú)論在體系架構(gòu)上，還是在內(nèi)容上，都更為科學(xué)化、更具有可操作性，可以稱之為“體系性重構(gòu)”，具有里程碑意義。

第四次《條例》修訂明確了全面從嚴(yán)治黨的制度化、實(shí)踐性、持續(xù)性的根本宗旨。第四次《條例》的修訂是堅(jiān)持“全面從嚴(yán)治黨”治國(guó)理政的基本方略，引領(lǐng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。它突出了兩個(gè)重大的理念。

一是，其突出了制度建設(shè)的重要地位。黨的十九大報(bào)告提出了“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)”的新表述，更加強(qiáng)調(diào)了黨員自身在政治理念、綱領(lǐng)、路線、目標(biāo)和行為的政治標(biāo)準(zhǔn)。

二是，其提出紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策。黨的十九大報(bào)告提出的把黨的紀(jì)律建設(shè)納入到黨的建設(shè)的總體布局中，把紀(jì)律挺在前面，凸顯了“紀(jì)嚴(yán)于法”的理念。

2018年8月的《條例》是把新時(shí)代黨的建設(shè)理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新成果進(jìn)行總結(jié)提煉，焦聚中國(guó)共產(chǎn)黨作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的執(zhí)政黨、作為“黨政軍民學(xué)”的“全面的”領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)而再次修訂的?！稐l例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)新時(shí)代“新型的”“變異的”違紀(jì)行為進(jìn)行規(guī)范。其中，對(duì)涉及“政治紀(jì)律”方面的修改達(dá)到12條，在六項(xiàng)紀(jì)律中居于首位?！稐l例》把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來(lái)，提出“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”，并將“執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究”作為執(zhí)紀(jì)常態(tài)，顯示了全面從嚴(yán)治黨的決心和態(tài)度。

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，先進(jìn)的理念需要在實(shí)踐中推廣才能發(fā)揮巨大的作用?！稐l例》作為全面從嚴(yán)治黨思想的細(xì)化與具體化，是中國(guó)法治建設(shè)一路走來(lái)的記錄者和見(jiàn)證者，《條例》四次修訂歷程與中國(guó)法治建設(shè)的道路一脈相承，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持馬克思主義的發(fā)展觀，以不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，在全面從嚴(yán)治黨道路上不斷統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的輝煌歷程。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的時(shí)代意義

新版《條例》作為新時(shí)代依規(guī)治黨的重要成果，對(duì)當(dāng)前法治中國(guó)的建設(shè)具有重要意義。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是中國(guó)共產(chǎn)黨立足現(xiàn)實(shí)、實(shí)現(xiàn)自我革命的體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革事業(yè)成功的關(guān)鍵。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)取得了舉世矚目的成就，但也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)陷入低潮，資本主義國(guó)家面對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的“一枝獨(dú)秀”，必然催之、毀之，從而使中國(guó)面臨“修昔底德陷阱”。在國(guó)內(nèi)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，面臨著不能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的“中等收入陷阱”，以及在復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府失去話語(yǔ)權(quán)的“塔西佗陷阱”。在“三大陷阱”面前，迫切需要增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)，而這一切必須以保持黨自身的先進(jìn)性和純潔性為前提。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著全面從嚴(yán)治黨歷程的推進(jìn)，黨的建設(shè)取得了重大成就，但仍存在“精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗”四大危險(xiǎn)，形式主義和官僚主義仍然以諸多“變異”的方式而繼續(xù)存在。如在對(duì)待中央決議時(shí)表態(tài)多、落實(shí)差，在實(shí)際工作中慢作為、不作為，以及為人民服務(wù)過(guò)程中走過(guò)場(chǎng)、事難辦等“潛規(guī)則”現(xiàn)象，腐蝕了黨的先進(jìn)性、純潔性，弱化了黨的執(zhí)政能力。由此，時(shí)代呼喚著對(duì)黨進(jìn)行自我革命式的鍛造，在不斷變換的復(fù)雜環(huán)境中培養(yǎng)應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、處理各種復(fù)雜問(wèn)題的能力。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！盵5]

國(guó)有國(guó)法，黨有黨規(guī)，國(guó)因法而治，黨因規(guī)而強(qiáng)。對(duì)此，“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩、破‘潛規(guī)則”[6]。《條例》正是新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨勇于自我革命的體現(xiàn)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是新時(shí)代對(duì)黨的建設(shè)深度反思的成果。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中共黨史上，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身組織及其黨員的管理是卓有成效的。黨的建設(shè)曾是中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命勝利的三大法寶，更是社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征。歷史實(shí)踐表明，什么時(shí)候黨內(nèi)風(fēng)清氣正、黨員以身作則且密切聯(lián)系群眾，黨的凝聚力和創(chuàng)造力就強(qiáng)，黨的事業(yè)就蓬勃發(fā)展。

黨的建設(shè)在新形勢(shì)下面臨新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的黨員數(shù)量和不斷擴(kuò)大的基層黨組織規(guī)模，如何進(jìn)行管理，黨中央曾采取過(guò)很多舉措，但在管理效果上仍不盡如意。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)行反思后認(rèn)為：“我看，一個(gè)重要原因是講‘認(rèn)真不夠。世界上怕就怕‘認(rèn)真二字，共產(chǎn)黨就最講‘認(rèn)真。要把‘認(rèn)真作為干部管理工作的一條重要原則，強(qiáng)化干部講規(guī)矩意識(shí)。”[7]由此，“講誠(chéng)信、懂規(guī)矩、守紀(jì)律”就成為新時(shí)代對(duì)黨員干部的首要原則[8]，即“不論什么事情，要按黨的紀(jì)律和規(guī)矩辦”[9]。要養(yǎng)成對(duì)“信仰”“組織”“法紀(jì)”“群眾”“責(zé)任”的敬畏，手握“法律”“紀(jì)律”“制度”“規(guī)矩”“道德”的戒尺，“把握行為尺度”[10]。讓制度“長(zhǎng)牙”、讓紀(jì)律“帶電”，充分發(fā)揮紀(jì)律建設(shè)標(biāo)本兼治的利器作用，使鐵的政治紀(jì)律轉(zhuǎn)化為黨員管干部的日常習(xí)慣和自覺(jué)遵循。當(dāng)然，這樣做不是要束縛干部的手腳，而是要通過(guò)“規(guī)范干部言行”，使改革創(chuàng)新變得科學(xué)、廣泛、有效。[11]為此，構(gòu)建好全體黨員守紀(jì)律、講規(guī)矩的制度機(jī)制成為重中之重。

2013年，以《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》為開(kāi)端，將改進(jìn)黨的高級(jí)干部的工作作風(fēng)及密切聯(lián)系群眾的紀(jì)律規(guī)范寫(xiě)入了《條例》中，拉開(kāi)了要求黨員“遵規(guī)守紀(jì)”的序幕。隨后，黨中央又接連頒布了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，形成了較為系統(tǒng)的行為規(guī)范體系。

與宏大的法律法規(guī)建設(shè)相比，2015年和2018年黨中央連續(xù)兩次對(duì)《條例》的修訂，正是從“紀(jì)律”這個(gè)相對(duì)不夠“重量級(jí)”的行為規(guī)則入手、從管好黨員的各項(xiàng)紀(jì)律做起，共同推進(jìn)了依法治國(guó)的進(jìn)程。

新版《條例》是以新時(shí)代加強(qiáng)黨員紀(jì)律建設(shè)、“從嚴(yán)”管黨治黨為主要原則形成的制度機(jī)制，紀(jì)律規(guī)范更明確、更具操作性，從而有利于保持共產(chǎn)黨人忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼伪旧?，維護(hù)和鞏固黨中央權(quán)威，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是依法治國(guó)理論創(chuàng)新不斷成熟、紀(jì)法關(guān)系不斷貫通的具體體現(xiàn)。改革開(kāi)放40年是從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)、理論構(gòu)建不斷成熟的40年。其中，黨紀(jì)與國(guó)法作為國(guó)家治理體系的重要組成部分都發(fā)揮著重要的作用。但在長(zhǎng)期的法治建設(shè)中，長(zhǎng)期存在關(guān)于“黨大還是法大”的認(rèn)識(shí)不清，甚至含糊其辭、語(yǔ)焉不詳?shù)默F(xiàn)象。對(duì)這一問(wèn)題的看法涉及能否正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、黨的紀(jì)律與權(quán)力的關(guān)系等問(wèn)題，對(duì)此加以區(qū)分非常重要。

2014年10月頒布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第一次提出了“紀(jì)法分開(kāi)”命題，明確了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是“法治”的前提，“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)則是管黨治黨的重要依據(jù)[12]。黨的十九大又進(jìn)一步將紀(jì)律納入黨建內(nèi)容，提出了“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的原則。這是中國(guó)特色社會(huì)主義依法治國(guó)進(jìn)程中理論創(chuàng)新的新階段，是紀(jì)法關(guān)系不斷貫通的標(biāo)志。

為在實(shí)踐中貫徹“紀(jì)法分開(kāi)”理念，2015年的《條例》，首先明確了“黨的紀(jì)律”是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，將《條例》的適用范圍限定為“違犯黨紀(jì)”的“黨組織和黨員”，在內(nèi)容上優(yōu)化了約70余條與刑法、治安管理處罰法等國(guó)家法律重復(fù)的內(nèi)容，明晰了“法、紀(jì)”之間的模糊意識(shí)，提出了“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩”的理念，將全面依法治國(guó)進(jìn)程向縱深推進(jìn)。

為了體現(xiàn)“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的思想，2018年的《條例》突出紀(jì)律建設(shè)在從嚴(yán)治黨中的“治本”作用。其增設(shè)了“對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分”的章節(jié)，明確區(qū)分了黨員“違法犯罪”行為和“違犯黨紀(jì)”行為。

隨著2018年3月《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》的頒布和國(guó)家監(jiān)察委的正式設(shè)立，新修訂的《條例》中增設(shè)了紀(jì)、法銜接的章節(jié)，進(jìn)一步辨析了違法與違紀(jì)的內(nèi)涵、對(duì)違紀(jì)和違法處罰各環(huán)節(jié)構(gòu)建了銜接機(jī)制?！稐l例》是依法治國(guó)理論創(chuàng)新不斷成熟、紀(jì)法關(guān)系不斷貫通的具體體現(xiàn)。

總之，全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，而依規(guī)治黨是我們?nèi)嬉婪ㄖ螄?guó)的總抓手，為推進(jìn)全面依法治國(guó)向縱深發(fā)展提供了助力。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上?！毕鄳?yīng)地，制度建設(shè)也沒(méi)有終極版，只有進(jìn)行時(shí)。當(dāng)前，新修訂的《條例》作為全體黨員守紀(jì)律、講規(guī)矩的制度保障機(jī)制，不斷警醒著廣大黨員遵守黨紀(jì)，為新時(shí)代更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)提供不竭動(dòng)力。

（本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新疆各民族交往交流的理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18BMZ006;中國(guó)石油新疆油田分公司蘆金宗對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第276頁(yè)。

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第9頁(yè)。

[3]江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，《江澤民文選》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第543、553～629頁(yè)。

[4]黨的十七大提出的黨的建設(shè)的總體布局為：“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)”，制度建設(shè)放在反腐倡廉建設(shè)的前面。

[5][6]習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第15頁(yè)。

[7][8][9][10][11]《習(xí)近平總書(shū)記重要講話文章選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社，2016年，第72、78、353、352、80頁(yè)。

[12]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月29日，第1版。

責(zé) 編/周于琬