中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究
——以公共教育領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>
2019-03-22 06:09:30馬海濤郝曉婧
東岳論叢 2019年3期
馬海濤，郝曉婧
(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京100081)
一、引 言
黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化財(cái)稅體制改革，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度①;黨的十九大進(jìn)一步指出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰的中央與地方財(cái)政關(guān)系②。在過(guò)去幾年里，隨著新《預(yù)算法》的正式實(shí)施以及“營(yíng)改增”的全面鋪開(kāi)，我國(guó)在預(yù)算改革和稅制改革領(lǐng)域都取得了重大突破，下一步，理順政府間財(cái)政關(guān)系、明確各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，不僅日漸成為財(cái)稅體制改革的核心問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題，并且是充分發(fā)揮財(cái)政之于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支柱性作用、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。
黨的十九大報(bào)告指出:中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變。面對(duì)新的主要矛盾，政府作為公共服務(wù)提供和社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造的基本載體，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，不僅是不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的客觀需要，并且是以政府“有形的手”應(yīng)對(duì)不平衡不充分發(fā)展
①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。
②參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。的重要途徑。其中，公共教育作為一類特殊且重要的公共服務(wù)，惠及千家萬(wàn)戶，微觀層面影響個(gè)人的人生軌跡和收入狀態(tài);中觀層面促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力;宏觀層面促進(jìn)人力資本積累和技術(shù)進(jìn)步，是國(guó)家綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。這就意味著無(wú)論是從局部還是全局來(lái)看，中央和地方兩級(jí)政府都應(yīng)肩負(fù)起公共教育供給的責(zé)任。因此，為切實(shí)保障教育服務(wù)供給，推進(jìn)公共教育服務(wù)均等化，科學(xué)劃分公共教育領(lǐng)域內(nèi)各級(jí)政府的“權(quán)”與“責(zé)”，不僅是理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容，并且對(duì)個(gè)體的人生規(guī)劃、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安具有重大戰(zhàn)略性意義。
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，我們對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在日趨完善。政策層面，從1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào))提出的“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”，到2007年十七大提出的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，再到2013年十八屆三中全會(huì)提出的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”。文獻(xiàn)方面，部分學(xué)者認(rèn)為事權(quán)與支出責(zé)任不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系(于樹(shù)一，2014;薛菁，2014)①②于樹(shù)一:《對(duì)財(cái)政體制“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”原則的幾點(diǎn)思考》，《財(cái)政監(jiān)督》，2014年21期。。具體到中央和地方上，除了有中央承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)、地方承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)，還有地方承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)(周波，2017)③周波:《重構(gòu)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系:突出問(wèn)題、體制機(jī)制障礙和政策建議》，《財(cái)政監(jiān)督》，2017年第9期。，以及中央承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)。有的學(xué)者還使用“公共服務(wù)責(zé)任”和“支出管理責(zé)任”(倪紅日，2006)④倪紅日:《應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué))，2006年第12期。、“事權(quán)”和“事責(zé)”(馬海濤等，2013;侯一麟，2009)⑤⑥馬海濤，任強(qiáng)，程嵐:《我國(guó)中央和地方財(cái)力分配的合意性:基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析》，《財(cái)政研究》，2013年第4期。來(lái)闡述事權(quán)和支出責(zé)任的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)出錢(qián)買(mǎi)單的一級(jí)政府擁有一項(xiàng)事務(wù)的事權(quán)或者公共服務(wù)職責(zé)，而真正花錢(qián)落實(shí)的一級(jí)政府擁有其事責(zé)或者支出管理責(zé)任。部分學(xué)者則認(rèn)為支出責(zé)任的劃分應(yīng)與財(cái)政事權(quán)劃分保持一致，認(rèn)為支出責(zé)任是為履行事權(quán)所承擔(dān)的財(cái)政支出，更側(cè)重強(qiáng)調(diào)履行事權(quán)的錢(qián)從何而來(lái)，必須與事權(quán)劃分相一致才能保證事權(quán)的具體落實(shí)(周俊銘，2018)⑦周俊銘:《我國(guó)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分:一個(gè)理論綜述》，《財(cái)政監(jiān)督》，2018年第5期。。因此，“誰(shuí)辦事誰(shuí)掏錢(qián)”，支出責(zé)任要跟著事權(quán)走(白景明等，2015)⑧白景明，朱長(zhǎng)才，葉翠青:《建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財(cái)稅制度操作層面研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第43期。，對(duì)于委托事權(quán)仍是如此(趙云旗，2015)⑨趙云旗:《政府間“財(cái)政支出責(zé)任”劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第68期。。可見(jiàn)，觀點(diǎn)的分歧源自于學(xué)者對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的認(rèn)識(shí)不同。此外，關(guān)于事權(quán)與財(cái)政事權(quán)，“財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問(wèn)”會(huì)議(2016)⑩⑩ 財(cái)政部:《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問(wèn)》，2016年8月25日，http://yss．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201608/t20160825_2403502．html．指出，財(cái)稅改革中涉及的事權(quán)實(shí)際上是指財(cái)政事權(quán)。這也就是說(shuō)，并不存在財(cái)政事權(quán)之外的政府事權(quán)，在全口徑預(yù)算管理下，政府要做的所有事都會(huì)對(duì)應(yīng)到相關(guān)的預(yù)算安排上，也就是對(duì)應(yīng)在財(cái)政事權(quán)上(賈康，2016)?。?賈康:《中國(guó)財(cái)稅配套改革的基本問(wèn)題是什么》，《證券時(shí)報(bào)》，2016年12月7日，http://www．sohu．com/a/12094241 9_499083．
還有學(xué)者分領(lǐng)域?qū)κ聶?quán)、財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任劃分進(jìn)行了研究。具體在公共教育領(lǐng)域，政策層面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，我國(guó)教育工作實(shí)行分級(jí)管理制度，中等及中等以下教育由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，高等教育由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。文獻(xiàn)方面，亦有眾多學(xué)者從理順政府間財(cái)政關(guān)系角度對(duì)這一劃分方式的合理性進(jìn)行了探討。總體來(lái)看，不論如何理解財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，不論是在哪一階段教育，地方承擔(dān)過(guò)多的教育財(cái)政支出是已有研究既有的共識(shí)，原因在于地方財(cái)力、財(cái)權(quán)、教育財(cái)政事權(quán)、教育支出責(zé)任不匹配(廣西財(cái)政廳課題組，2015;李祥云等，2018)①②廣西財(cái)政廳課題組:《完善廣西教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分相關(guān)政策建議》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第47期。，政府與市場(chǎng)邊界劃分不清晰(朱文輝，2018)③朱文輝:《改革開(kāi)放40年我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的回溯與前瞻》，《中國(guó)教育學(xué)刊》，2018年第12期。，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡(孫開(kāi)等，2018)④孫開(kāi)，王冰:《政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究——以提供公平而有質(zhì)量的教育為視角》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2018年第8期。。建議進(jìn)一步明確政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任(李秉中，2014)⑤李秉中:《我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出的制度性短缺與改進(jìn)路徑》，《教育研究》，2014年第10期。，事權(quán)適當(dāng)上移(柏檀，2013)⑥柏檀:《論學(xué)前教育公共服務(wù)中政府間財(cái)政責(zé)任的合理配置》，《教育學(xué)術(shù)月刊》，2013年第1期。，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)(李振宇，2014)⑦李振宇，王駿:《中央與地方教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分研究》，《清華大學(xué)教育研究》，2017年第5期。，提高資金使用效率(黃洪等，2014)⑧黃洪，莊愛(ài)玲，張翼飛:《學(xué)前教育財(cái)政投入的分擔(dān)機(jī)制研究——基于事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的視角》，《教育與經(jīng)濟(jì)》，2014年第3期。，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(盧振家，2017)⑨盧振家:《推進(jìn)省級(jí)以下教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的思考——基于廣東HZ市的分析》，《財(cái)政科學(xué)》，2017年第2期。，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行差異化管理(朱文輝等，2018)⑩⑩朱文輝，殷志美:《城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展中政府職能的三重梗阻與疏通》，《現(xiàn)代教育管理》，2018年第10期。，同時(shí)中央政府應(yīng)承擔(dān)起弱勢(shì)群體享受教育的財(cái)政事權(quán)(趙海利，2017;張繪;2018)?? 趙海利，陳芳敏:《政府間義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任演變——來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《教育發(fā)展研究》，2017年第8期。??張繪:《事權(quán)與支出責(zé)任劃分國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒——以職業(yè)教育為例》，《地方財(cái)政研究》，2018年第1期。。
總結(jié)而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)多數(shù)是從理論分析、問(wèn)題分析、政策建議等方面對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行研究，缺乏一定的量化和數(shù)據(jù)支撐。對(duì)于特定領(lǐng)域權(quán)、責(zé)的劃分，由于缺乏對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的理論探討，尤其是對(duì)它們之間的邏輯關(guān)系有所忽視，導(dǎo)致相應(yīng)劃分依然比較模糊。鑒于此，本文嘗試在以下幾個(gè)方面做出努力:第一，在前人研究的基礎(chǔ)上，嘗試進(jìn)一步清晰界定財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，更重要的是厘清他們之間的邏輯關(guān)系;第二，選取公共教育領(lǐng)域，嘗試對(duì)其中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行量化，并且進(jìn)一步分教育階段進(jìn)行核算。文章后續(xù)的安排如下:第二章是關(guān)于“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”的內(nèi)涵界定及邏輯關(guān)系梳理;第三章選取公共教育領(lǐng)域，分別對(duì)央地財(cái)政事權(quán)劃分、支出責(zé)任劃分進(jìn)行了政策梳理和量化分析，同時(shí)作為基礎(chǔ)，對(duì)其政府與市場(chǎng)邊界劃分也進(jìn)行了核算;第四章是研究結(jié)論與政策含義。
二、關(guān)于“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”
“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”是隸屬于財(cái)政支出范疇的一對(duì)既類似又相互區(qū)別的概念?！笆聶?quán)”是指一級(jí)政府在基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供中應(yīng)承擔(dān)的供給責(zé)任，“財(cái)政事權(quán)”指政府運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職責(zé)以及對(duì)相應(yīng)財(cái)政資金進(jìn)行支配、管理、使用的權(quán)利，“支出責(zé)任”指政府為履行財(cái)政事權(quán)從而實(shí)際產(chǎn)生的支出義務(wù)。我們認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)是事權(quán)在財(cái)政上的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府如何分配和運(yùn)用財(cái)政資金，以完成它所承擔(dān)的事權(quán);而支出責(zé)任更多的是指對(duì)財(cái)政資金的具體使用，以及相應(yīng)產(chǎn)生的管理責(zé)任。
政府履行財(cái)政事權(quán)必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)支出，因此，原則上一級(jí)政府擁有什么樣的財(cái)政事權(quán)就擁有什么樣的支出責(zé)任，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)一在一級(jí)政府。然而在財(cái)政管理實(shí)踐中，由于地理位置、管理成本、政治體制等因素，會(huì)出現(xiàn)一級(jí)政府將自己的財(cái)政事權(quán)委托給另一級(jí)政府的情形，從而財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離(馬海濤等，2013)①馬海濤，任強(qiáng)，程嵐:《我國(guó)中央和地方財(cái)力分配的合意性:基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析》，《財(cái)政研究》，2013年第4期。。在這種情況下，財(cái)政事權(quán)依然屬于委托政府，但是支出責(zé)任轉(zhuǎn)移至被委托政府，被委托政府除了需要對(duì)自己原有的財(cái)政事權(quán)產(chǎn)生支出，還要為被委托的財(cái)政事權(quán)產(chǎn)生支出。
為更簡(jiǎn)單地理解“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”之間的關(guān)系，我們可以使用“付錢(qián)”與“花錢(qián)”這一對(duì)概念來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。一級(jí)政府擁有提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的事權(quán)，那么它就必須要為之“付錢(qián)”，以體現(xiàn)它的“財(cái)政事權(quán)”;若多級(jí)政府共同擁有該項(xiàng)事權(quán)，那么他們需要按照一定比例共同為之“付錢(qián)”。但是“付錢(qián)”并不一定意味著要親自去做，一方面，“付錢(qián)”的一級(jí)政府可以選擇自己“花錢(qián)”去做事，這時(shí)，“花錢(qián)”的行為發(fā)生在本級(jí)政府，相應(yīng)“支出責(zé)任”也屬于本級(jí)政府;另一方面，它也可以選擇把“錢(qián)”委托給另一級(jí)政府，讓它幫忙去做事，在這種情況下，“花錢(qián)”的行為就發(fā)生在被委托的一級(jí)政府，“支出責(zé)任”就落在了真正“花錢(qián)”做事的這一級(jí)政府。
同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任密切聯(lián)系的還有來(lái)自財(cái)政收入范疇的“財(cái)權(quán)”與“財(cái)力”。財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府為履行公共職能而擁有的財(cái)政收入權(quán)，具體可以包括財(cái)政資金的籌集權(quán)與支配權(quán);相比之下，財(cái)力則是指一級(jí)政府為履行公共職能而擁有的全部財(cái)政資金，是財(cái)政資源初次分配和再分配后的最終結(jié)果。財(cái)權(quán)和財(cái)力的主要區(qū)別主要在于轉(zhuǎn)移支付與稅收返還，一般而言，由于上級(jí)政府負(fù)有調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化的職責(zé)，因此所擁有的財(cái)權(quán)通常大于其最終可支配的財(cái)力，下級(jí)政府會(huì)收到來(lái)自于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還(特指中央政府對(duì)地方政府)，最終其擁有的財(cái)力要大于其財(cái)權(quán)。
有了財(cái)權(quán)和財(cái)力這一對(duì)概念，我們就能更好地去理順財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任之間的關(guān)系，四者的邏輯關(guān)系如圖1所示。一方面，政府承擔(dān)財(cái)政事權(quán)、履行支出責(zé)任必須要有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)予以保障，這個(gè)基礎(chǔ)即為財(cái)權(quán)和財(cái)力:有多大的財(cái)權(quán)才能承擔(dān)多大的財(cái)政事權(quán)，二者應(yīng)該相對(duì)等;有多大的財(cái)力才能承擔(dān)多大的支出責(zé)任，二者應(yīng)該相匹配。另一方面，財(cái)權(quán)和財(cái)力的一個(gè)關(guān)鍵區(qū)別在于轉(zhuǎn)移支付，而這正是財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離的主要渠道。當(dāng)上級(jí)政府將事權(quán)委托至下級(jí)政府，相應(yīng)的會(huì)下放支出責(zé)任，在財(cái)政上就表現(xiàn)為通過(guò)轉(zhuǎn)移支付下放財(cái)力。但在這一過(guò)程中，上級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有下放，久而久之，就出現(xiàn)了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的狀況，這也是當(dāng)前我們?cè)谔幚碇醒肱c地方財(cái)政關(guān)系過(guò)程中遇到的主要困境。
在明晰財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的邏輯關(guān)系之后，我們還需要對(duì)“公共教育”這一表述進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要說(shuō)明?！肮步逃迸c以家庭教育為代表的“私人教育”構(gòu)成一對(duì)相對(duì)概念，它是指由國(guó)家、團(tuán)體、個(gè)人單獨(dú)或混合向全社會(huì)提供的、為全社會(huì)成員分享并服務(wù)于社會(huì)的一類物品?？梢?jiàn)，這里的“公共”關(guān)鍵是指服務(wù)客體上的公共性，而非供給主體上的公共性，也就是說(shuō)，我們要區(qū)分“公共教育”和“政府部門(mén)提供的教育”，前者的概念范疇大于后者。當(dāng)前我國(guó)公共教育體系內(nèi)包含多個(gè)教育階段，本文選擇其中最主要的六大類進(jìn)行研究，分別是學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育和特殊教育，前四項(xiàng)在大類上屬于普通教育的范疇，后兩項(xiàng)則是與普通教育相對(duì)應(yīng)的、同屬政府教育支出重點(diǎn)的兩類教育。
圖1 財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、事權(quán)邏輯關(guān)系圖
三、公共教育領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分核算
(一)政府與市場(chǎng)邊界劃分
明確界定政府與市場(chǎng)的邊界是厘清政府間財(cái)政事權(quán)劃分的基本前提。公共教育作為一類特殊的物品，部分領(lǐng)域兼具公共物品與正外部性的性質(zhì)，但在一定條件下又很容易做到排他或構(gòu)成消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性，這就決定了在公共教育領(lǐng)域內(nèi)，不僅要求政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起供給責(zé)任，同時(shí)市場(chǎng)也要進(jìn)行有益補(bǔ)充，以提升公共教育服務(wù)的供給效率。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，我國(guó)的教育體制是以政府部門(mén)為主、市場(chǎng)力量為輔;具體政府承擔(dān)供給責(zé)任的程度又因教育階段的不同有所差異，具體如表1所示。
表1 分教育階段政府與市場(chǎng)邊界劃分
圖2 2006－2017年全國(guó)財(cái)政性與非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入及占比
從數(shù)據(jù)上看，鑒于公共教育服務(wù)提供最終都會(huì)落腳到公共資金或社會(huì)資金的投入上，為更好厘清公共教育領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的邊界劃分現(xiàn)狀，按照《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》給出的統(tǒng)計(jì)口徑，本文采用“全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)”投入數(shù)據(jù)來(lái)衡量政府與市場(chǎng)分別在公共教育領(lǐng)域承擔(dān)的供給責(zé)任，其中“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”代表政府部門(mén)，其余包括“民辦學(xué)校中舉辦者投入”“捐贈(zèng)收入”“事業(yè)收入”(包括“學(xué)費(fèi)”)、“其他教育經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的四類非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入代表市場(chǎng)力量。圖2給出了2006－2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)中來(lái)自于國(guó)家財(cái)政與非國(guó)家財(cái)政的投入及占比。從絕對(duì)量來(lái)看，二者都呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這表明無(wú)論是政府部門(mén)還是市場(chǎng)主體，參與教育經(jīng)費(fèi)籌集的強(qiáng)度都在不斷加強(qiáng);而前者的增長(zhǎng)趨勢(shì)要快于后者，表明在公共教育領(lǐng)域內(nèi)，政府部門(mén)的力量越來(lái)越強(qiáng)，相對(duì)而言市場(chǎng)的力量逐漸減弱。這一趨勢(shì)可以更加明顯地反映在相對(duì)占比上，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重呈現(xiàn)出逐年遞增的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而后趨于穩(wěn)定。這意味著在公共教育領(lǐng)域，政府承擔(dān)的供給責(zé)任與日俱增，相較之下，市場(chǎng)主體承擔(dān)的供給責(zé)任有所下降。平均而言，當(dāng)前在公共教育領(lǐng)域政府與市場(chǎng)邊界的劃分上，政府部門(mén)大約負(fù)擔(dān)了80%的教育服務(wù)供給責(zé)任，市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)了20%的供給責(zé)任。
更進(jìn)一步的，如果分教育階段來(lái)看，政府與市場(chǎng)所承擔(dān)的供給責(zé)任又有所不同。圖3描述了2007－2016年各級(jí)教育國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占總經(jīng)費(fèi)的比重，從整體趨勢(shì)上看，政府部門(mén)在高等教育、高中教育、職業(yè)教育領(lǐng)域的投入比重呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并日漸成為主要的供給主體;在義務(wù)教育和特殊教育領(lǐng)域承擔(dān)絕大部分供給責(zé)任;在學(xué)前教育領(lǐng)域，2010年以前由政府承擔(dān)供給的主要責(zé)任，而2010年及以后市場(chǎng)力量超過(guò)了政府力量。圖4計(jì)算了2007－2016年各級(jí)教育國(guó)家財(cái)政性與非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的平均比重，可以看出，政府與市場(chǎng)在各級(jí)教育分擔(dān)的供給責(zé)任分別為:學(xué)前教育:51%與49%;義務(wù)教育:94%與6%;高中教育:71%與29%;高等教育:56%與44%;職業(yè)教育:77%與23%;特殊教育:96%與4%。
圖3 2007－2016年分教育層次國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比重
圖4 2007－2015年分教育階段全國(guó)財(cái)政性與非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)平均占比
(二)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分
《中華人民共和國(guó)教育法》指出我國(guó)教育工作實(shí)行分級(jí)管理制度，中等及中等以下教育由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，高等教育由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。這表明，從整體上看地方政府承擔(dān)主要的教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，具體又因教育階段的不同而有所差異，根據(jù)現(xiàn)有的政策文件，各級(jí)教育階段中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分如表2所示。
更近一步的，我們同樣可以從數(shù)據(jù)上對(duì)央、地教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分進(jìn)行衡量。根據(jù)前文給出的定義，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任原本統(tǒng)一在同一級(jí)政府，但當(dāng)政府間發(fā)生了財(cái)政事權(quán)的相互委托，委托事權(quán)依然屬于委托政府，但相應(yīng)支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移至被委托政府。這也就是說(shuō)，對(duì)于委托政府，依然承擔(dān)原有的財(cái)政事權(quán)，但實(shí)際履行的是去除委托事權(quán)的剩余部分，相應(yīng)支出責(zé)任也由這部分事權(quán)而產(chǎn)生;對(duì)于被委托政府，同樣承擔(dān)原有的財(cái)政事權(quán)，但需履行的事權(quán)包括兩種:一種是本級(jí)事權(quán)，另一種是委托事權(quán);相應(yīng)支出責(zé)任也分為兩種類型，一類是為履行本級(jí)事權(quán)而產(chǎn)生的支出義務(wù)，另一類則是為履行委托事權(quán)從而產(chǎn)生的支出義務(wù)?？梢?jiàn)，此時(shí)實(shí)際發(fā)生的支出責(zé)任不能完全用于衡量本級(jí)財(cái)政事權(quán)，需要從中剝離出政府間通過(guò)委托事權(quán)下放的支出責(zé)任，而這一部分支出責(zé)任所代表的財(cái)政事權(quán)實(shí)則是屬于委托政府的。具體到中央和地方政府上，鑒于政府提供公共教育服務(wù)最終都會(huì)落腳到財(cái)政資金的投入上，我們可以將二者實(shí)際發(fā)生的支出關(guān)系視為支出責(zé)任的劃分，代表兩級(jí)政府各自“花的錢(qián)”;將中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付視為因事權(quán)委托而下放的支出責(zé)任，用中央本級(jí)支出+轉(zhuǎn)移支付、地方本級(jí)支出－轉(zhuǎn)移支付分別衡量中央和地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)，代表兩級(jí)政府各自“付的錢(qián)”。由于政府間實(shí)際發(fā)生的支出關(guān)系更為直接，故下文中我們首先對(duì)支出責(zé)任劃分進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)之上通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的剝離，進(jìn)一步分析雙方的財(cái)政事權(quán)劃分。
1．支出責(zé)任劃分
綜合考慮數(shù)據(jù)的代表性與可得性，本文采用“中央/地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出”①2013年及以前年份，“一般公共預(yù)算支出”被稱為“公共財(cái)政支出”，2014年這一名稱的變更是由于《預(yù)算法》的修改。中用于教育的決算數(shù)來(lái)分別衡量二者實(shí)際承擔(dān)的供給責(zé)任，具體公式為:
數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站《全國(guó)財(cái)政決算》。
整體上看，圖5、圖6分別給出了2007－2017年公共教育領(lǐng)域中央與地方一般公共預(yù)算支出情況及二者的相對(duì)占比。從絕對(duì)量來(lái)看，地方財(cái)政教育支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央支出，二者都呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，這表明在公共教育領(lǐng)域，中央與地方政府的參與力度都在與日俱增，但地方政府始終承擔(dān)著絕對(duì)主要的支出責(zé)任。近一步的，這一點(diǎn)可以更加明顯地反映二者的相對(duì)占比上，地方財(cái)政教育支出占比基本保持在94%－95%，總體略有上升;中央支出占比基本保持在5%－6%，總體略有下降，這意味著在公共教育領(lǐng)域，地方政府與中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任基本保持穩(wěn)定，平均而言，二者的支出責(zé)任劃分比為94.6%∶5.4%，地方政府承擔(dān)絕大部分的支出責(zé)任。
表2 分教育階段央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分
圖5 2007－2017年地方一般公共預(yù)算教育支出及支出責(zé)任比例
圖6 2007－2017年中央一般公共預(yù)算教育支出及支出責(zé)任比例
分教育階段來(lái)看。首先從教育階段視角進(jìn)行橫向比較，表3以各級(jí)教育中央與地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出占總支出的比重衡量了雙方承擔(dān)的支出責(zé)任?？梢钥闯?，除高等教育階段中央政府承擔(dān)了約30%的支出責(zé)任外，其他各級(jí)教育地方政府都承擔(dān)了99%以上的支出責(zé)任，這表明，除高等教育之外，其他各類公共教育的支出責(zé)任基本都落在了地方政府身上。平均而言，當(dāng)前各級(jí)教育中央與地方支出責(zé)任比為:學(xué)前教育:0.31%∶99.69%，義務(wù)教育:0.13%∶99.87%，高中教育:0.59%∶99.41%，高等教育:30.87%∶69.13%，職業(yè)教育:0.35%∶99.65%，特殊教育:0:100%。其次從政府視角進(jìn)行縱向比較，圖7統(tǒng)計(jì)了2010年－2017年央、地兩級(jí)政府財(cái)政教育支出(本級(jí)支出)的平均支出結(jié)構(gòu)，可以看出，中央政府絕大部分直接支出(86.95%)用以提供高等教育，其他幾類教育占比都非常少;地方政府的直接支出則是以提供義務(wù)教育為主(46.25%)，其次依次是高等教育、高中教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、特殊教育。
表3 分教育階段中央與地方支出責(zé)任劃分比例(2010－2017年平均) 單位:%
圖7 2010－2017年央地財(cái)政教育支出(本級(jí)支出)的平均支出結(jié)構(gòu)
2．財(cái)政事權(quán)劃分
根據(jù)前文所述，從上述支出責(zé)任劃分中剔除轉(zhuǎn)移支付的影響，就可以得到各級(jí)政府根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分而本應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，也就得到了各自承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)。本文使用公共教育領(lǐng)域“中央或地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出”，外加中央對(duì)地方的“教育轉(zhuǎn)移支付”來(lái)衡量二者的財(cái)政事權(quán)劃分，具體公式為:
在計(jì)算財(cái)政事權(quán)比例之前，首先我們需要對(duì)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行核算。根據(jù)財(cái)政部《全國(guó)財(cái)政決算》情況，本文以2015年、2016年、2017年為例，核算了公共教育領(lǐng)域中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付情況。
分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目來(lái)看，公共教育領(lǐng)域涉及到的轉(zhuǎn)移支付有兩類:一類是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi);另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，具體包括支持學(xué)前教育發(fā)展資金、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補(bǔ)助資金、改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件補(bǔ)助資金等11項(xiàng)，表4統(tǒng)計(jì)了2015－2017年公共教育領(lǐng)域各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決算數(shù)。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，無(wú)論是一般性還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都呈現(xiàn)出不變或增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這一方面表明中央政府承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)在不斷增加，但另一方面也表明，中央政府在不斷通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向地方委托事權(quán)、下放支出責(zé)任?？傮w來(lái)看，2015年公共教育領(lǐng)域中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額為2862.05億元，2016年上升至3042.53億元，2017年繼續(xù)上升至3169.52億元。
分教育階段來(lái)看，學(xué)前教育階段涉及的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為表4所列的第2、5、10、11項(xiàng)，義務(wù)教育階段包括第1、3、5、10、11項(xiàng)，高中教育階段包括第4、5、10、11項(xiàng)，高等教育階段包括第8、9、10、11項(xiàng)，職業(yè)教育階段包括第6、10、11項(xiàng)，特殊教育階段包括第7、10、11項(xiàng)。其中“學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”“基建支出”以及“中小學(xué)及幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃資金”項(xiàng)目，由于《全國(guó)財(cái)政決算》中匯報(bào)的是總數(shù)，因此需要對(duì)各級(jí)教育相應(yīng)的具體數(shù)額進(jìn)行估算。對(duì)于“學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”而言，根據(jù)2015－2017年《中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》中央財(cái)政補(bǔ)助資金分配給各級(jí)教育比例進(jìn)行分割。對(duì)于“基建支出”而言，2015年《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》中匯報(bào)了教育領(lǐng)域的基建支出，本文根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》中各級(jí)教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)收入①此處使用的基建經(jīng)費(fèi)收入是以教育機(jī)構(gòu)為視角的，如果以政府為視角，該數(shù)據(jù)則代表政府對(duì)教育的基建支出。占全部基建總收入的比重對(duì)其進(jìn)行分割;而2016年和2017年僅匯報(bào)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基建支出總數(shù)，因此需要先根據(jù)2015年教育領(lǐng)域基建支出占全部領(lǐng)域(包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出等19項(xiàng))總基建支出的比例，分別核算出2016年和2017年教育領(lǐng)域的基建支出，再利用上述方法對(duì)基礎(chǔ)教育各級(jí)教育進(jìn)行分割②需要指出的是，由于2017年各級(jí)教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)缺失，因此2017年依然使用2016年的相關(guān)比例數(shù)據(jù)。。對(duì)于“中小學(xué)及幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃資金”而言，根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》“各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)”中，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育工資福利支出占總?cè)?jí)教育工資福利支出的比重③此處采用該比重的原因在于，各級(jí)教育的總工資水平一方面衡量了教師數(shù)量，另一方也衡量了教師工資。進(jìn)行分割。將上述各級(jí)教育對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行加總，可得分教育階段的轉(zhuǎn)移支付情況，結(jié)果如表5所示?？v向來(lái)看，每年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付更多地集中在義務(wù)教育領(lǐng)域，其次是高等教育;橫向來(lái)看，在各教育階段，轉(zhuǎn)移支付都趨于上升。
表4 2015－2017年公共教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付情況(按轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分) 單位:億元
在核算轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)之上，根據(jù)前文所述兩個(gè)基本公式，我們就可以得出中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分情況，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表6所示。總體來(lái)看，中央總支出①此處“中央總支出”指中央本級(jí)支出+中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，下同。和地方總支出②此處“地方總支出”指地方本級(jí)支出－中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，下同。逐年上升，表明無(wú)論是中央政府還是地方政府，都在積極參與教育事業(yè)發(fā)展，不斷增加對(duì)教育供給的籌資能力;而當(dāng)以中央支出與地方支出所占比重衡量雙方的財(cái)政事權(quán)比例時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政事權(quán)略有下降，從2015年的16.06%下降至2017年的15.65%，而地方財(cái)政事權(quán)略有上升，從2015年的83.94%上升至2017年的84.35%。平均而言，央、地財(cái)政事權(quán)劃分比例大致為16%∶84%。
表5 2015－2017年公共教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付情況(按教育階段分) 單位:億元
表6 公共教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分 單位:%
分教育階段來(lái)看，首先從教育階段視角進(jìn)行橫向比較，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府在高等教育階段承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)最多，約為44.35%;在普通高中教育階段承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)較少，僅為4.63%。在變化趨勢(shì)上，從2015年到2017年各級(jí)教育中央財(cái)政事權(quán)趨于減少，而地方事權(quán)趨于增加，尤其是在學(xué)前教育階段，中央事權(quán)從2015年的18.14%下降至2017年的14.80%;在2016－2017年，部分教育階段中央財(cái)政事權(quán)有所上升，反映出《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))文件的政策效應(yīng)。平均而言，當(dāng)前各級(jí)教育中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分比為:學(xué)前教育:15.9%∶84.1%，義務(wù)教育:14.9%∶85.1%，高中教育:4.6%∶95.4%，高等教育:44.4%∶55.6%，職業(yè)教育:10.5%∶89.5%，特殊教育:4.2∶95.8%。其次從政府視角進(jìn)行縱向比較，圖8統(tǒng)計(jì)了2010－2017年央、地兩級(jí)政府財(cái)政教育支出(總支出)的平均支出結(jié)構(gòu)?？梢?jiàn)，從財(cái)政事權(quán)劃分來(lái)看，中央政府以提供高等教育(41.57%)和義務(wù)教育(42.29%)為主，其次依次是職業(yè)教育、學(xué)前教育、高中教育、特殊教育;地方政府則以提供義務(wù)教育為主(45.89%)，其次依次是高中教育、高等教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、特殊教育。
圖8 2010－2017年央地財(cái)政教育總支出的平均支出結(jié)構(gòu)
3．進(jìn)一步分析
(1)部分財(cái)政事權(quán)劃分不盡合理
首先，在政府與市場(chǎng)邊界劃分上，政府部門(mén)投入仍略顯不足，突出體現(xiàn)在學(xué)前教育階段。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，發(fā)展學(xué)前教育要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與。但從經(jīng)費(fèi)投入上看，自2010年之后其市場(chǎng)力量就超越了政府力量，并有持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。
其次，在央、地財(cái)政事權(quán)的劃分上，中央事權(quán)承擔(dān)略顯不足，尤其是在普通高中教育階段。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的劃分原則，央地財(cái)政事權(quán)劃分要體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，受益范圍越大，越應(yīng)由中央政府承擔(dān)。具體到普通高中教育階段上，我們可以與同屬高中階段教育的職業(yè)教育進(jìn)行比較:普通高中教育是中等教育向高等教育過(guò)渡的階段，而職業(yè)教育則主要以培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)技能為目標(biāo)，相比之下，由于二者在培養(yǎng)模式和培養(yǎng)目標(biāo)上有所不同，后者的受益范圍主要集中在本地，流動(dòng)性較弱，因而中央政府應(yīng)承擔(dān)更少的財(cái)政事權(quán)。但根據(jù)上文的核算結(jié)果，中央政府6%的支出用于職業(yè)教育，財(cái)政事權(quán)承擔(dān)比例為10.5%，在普通高中教育階段相應(yīng)兩個(gè)比例僅為3%和4.6%，二者有所失衡。
(2)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)
根據(jù)本文的核算結(jié)果，中央承擔(dān)的教育財(cái)政事權(quán)為16%，支出責(zé)任僅為5.4%;與之相對(duì)應(yīng)的，地方政府承擔(dān)了86%的財(cái)政事權(quán)，卻產(chǎn)生了94.6%的支出責(zé)任，這意味著中央向地方委托了部分教育財(cái)政事權(quán)，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向地方政府下放了支出責(zé)任。具體分教育階段同樣如此?？梢?jiàn)，在教育財(cái)政事權(quán)本身過(guò)多集中于地方的情況下，中央政府又不同程度將自身的事權(quán)委托至地方政府，使得最終地方承擔(dān)了絕大部分、幾近全部的支出責(zé)任。
更進(jìn)一步的，我們可以使用轉(zhuǎn)移支付來(lái)衡量中央政府在多大程度上向地方政府下放了支出責(zé)任。具體公式為:
表7匯報(bào)了相應(yīng)的結(jié)果。整體上看，中央政府向地方政府下放了約67%的支出責(zé)任，并且義務(wù)教育、學(xué)前教育、職業(yè)教育、特殊教育階段，中央政府向地方政府下放了幾乎全部的支出責(zé)任?？梢?jiàn)，中央和地方教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的不相適應(yīng)集中體現(xiàn)為:中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政事權(quán)過(guò)多地委托至地方政府，致使地方政府過(guò)多承擔(dān)了自有事權(quán)之外的支出責(zé)任，而中央政府在自有事權(quán)支出責(zé)任的承擔(dān)上存在“缺位”。
表7 公共教育領(lǐng)域中央支出責(zé)任下放比例 單位:%
四、研究結(jié)論與政策啟示
(一)研究結(jié)論
理順公共教育領(lǐng)域中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，不僅是建立權(quán)責(zé)清晰的政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在要求，并且對(duì)個(gè)體的人生規(guī)劃、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安具有重大戰(zhàn)略性意義。本文從“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”的含義入手，引入“付錢(qián)”和“花錢(qián)”的概念來(lái)厘清二者及“財(cái)權(quán)”“財(cái)力”之間的邏輯關(guān)系，并指出:
1．一級(jí)政府擁有事權(quán)，那么它就必須要為之“付錢(qián)”，以體現(xiàn)它的“財(cái)政事權(quán)”;
2．“付錢(qián)”并不一定親自“花錢(qián)”，真正“花錢(qián)”做事的一級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任;
3．財(cái)權(quán)是事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，事權(quán)應(yīng)與財(cái)權(quán)相對(duì)等;
4．財(cái)力是支出責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，支出責(zé)任應(yīng)與財(cái)力相匹配;
5．轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)權(quán)和財(cái)力的關(guān)鍵區(qū)別，是導(dǎo)致一級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離的主要渠道。
更進(jìn)一步地，本文選取公共教育領(lǐng)域，對(duì)其政府與市場(chǎng)邊界劃分、央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行了量化分析，結(jié)果顯示:
1．在政府與市場(chǎng)邊界劃分上，政府約承擔(dān)了80%的供給責(zé)任，市場(chǎng)承擔(dān)了約20%。具體在義務(wù)教育和特殊教育階段，政府承擔(dān)了90%以上的供給責(zé)任;在高中教育和職業(yè)教育階段，政府、市場(chǎng)大致呈現(xiàn)“七三開(kāi)”;在學(xué)前教育和高等教育階段，政府、市場(chǎng)基本呈現(xiàn)“五五開(kāi)”。
2．在中央和地方支出責(zé)任劃分上，地方約承擔(dān)了95%的支出責(zé)任。具體除高等教育外，其他教育階段地方政府都承擔(dān)了99%以上的支出責(zé)任。
3．在中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分上，地方約承擔(dān)了84%的財(cái)政事權(quán)。具體在階段教育劃分比為:學(xué)前教育—15.9%∶84.1%，義務(wù)教育—14.9%∶85.1%，高中教育—4.6%∶95.4%，高等教育—44.4%∶55.6%，職業(yè)教育—10.5%∶89.5%，特殊教育—4.2%∶95.8%。
4．從政府視角來(lái)看，中央承擔(dān)的教育財(cái)政事權(quán)以高等教育和義務(wù)教育為主，但絕大部分支出責(zé)任集中在高等教育上，而地方政府無(wú)論是在財(cái)政事權(quán)還是支出責(zé)任上都以義務(wù)教育為主。
(二)政策含義
黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化財(cái)稅體制改革，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，這正是當(dāng)前理順中央和地方財(cái)政關(guān)系過(guò)程中的一個(gè)主要難點(diǎn)?？梢钥吹?，公共教育領(lǐng)域權(quán)、責(zé)的不相適應(yīng)，一方面在于中央的財(cái)政事權(quán)承擔(dān)不足，另一方面在于中央將大量的財(cái)政教育事權(quán)委托至地方，與此同時(shí)下放了支出責(zé)任，但在這一過(guò)程中，上級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有下放，久而久之，就出現(xiàn)了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的狀況。故而，要從財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分上理順公共教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵是要解決中央政府在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上的雙重缺位。當(dāng)前，在適當(dāng)加強(qiáng)中央教育財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步上移中央支出責(zé)任，才能建立起事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的正確關(guān)系。
首先，繼續(xù)加大政府的教育投入。在“后4%”時(shí)代，仍要進(jìn)一步發(fā)揮政府在人才培養(yǎng)中的重要作用，繼續(xù)強(qiáng)化政府在教育事業(yè)中的主體責(zé)任，加大投入力度，才能為我國(guó)未來(lái)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展提供量多質(zhì)優(yōu)的創(chuàng)新型人才基礎(chǔ)。尤其是在學(xué)前教育階段，財(cái)政性投入仍具有較大的上升空間?？赏ㄟ^(guò)設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、大力發(fā)展公辦幼兒園、合理制定公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、扶持非營(yíng)利幼兒園提供公益普惠服務(wù)、以政府投入和基金會(huì)運(yùn)作相結(jié)合的方式等來(lái)加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。
其次，適當(dāng)加強(qiáng)中央教育財(cái)政事權(quán)。具體應(yīng)著重加強(qiáng)的方面:一是保障弱勢(shì)群體的教育機(jī)會(huì)。如隨遷子女教育，當(dāng)前義務(wù)教育階段主要由流入地政府承擔(dān)主要的財(cái)政事權(quán)，其“兩免一補(bǔ)”資金由流入地政府承擔(dān)，無(wú)法保證其財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等，因此，建議將這一部分財(cái)政事權(quán)劃歸至中央。二是發(fā)揮中央政府對(duì)中西部地區(qū)以及部分東部困難地區(qū)教育發(fā)展的支持作用，推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)教育公共服務(wù)均等化。與此同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)普通高中教育階段中央財(cái)政事權(quán)。可以從建立央地財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制、改善地方普通高中辦學(xué)條件、加大對(duì)地方發(fā)展普通高中教育的獎(jiǎng)補(bǔ)力度等方面予以加強(qiáng)，也可適當(dāng)減少中央政府在職業(yè)教育的財(cái)政事權(quán)，轉(zhuǎn)而移向普通高中教育。三是重視基礎(chǔ)教育學(xué)校教師工資。目前我國(guó)基礎(chǔ)教育教師工資主要由地方政府、尤其是縣級(jí)政府承擔(dān)，這一方面導(dǎo)致了縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，另一方面又不利于教育服務(wù)的均等化。因此，建議中央政府承擔(dān)起支付教師工資的部分財(cái)政事權(quán)。
最后，上移中央教育支出責(zé)任。當(dāng)前，地方政府本就承擔(dān)著較多的教育財(cái)政事權(quán)，中央政府又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將絕大部分的支出責(zé)任下放給地方，致使地方承擔(dān)的支出責(zé)任過(guò)重，因此應(yīng)適當(dāng)上移中央教育支出責(zé)任。一方面，可借鑒美國(guó)的做法，為更好地讓受益人獲利，減少中間環(huán)節(jié)帶來(lái)的效率損失，對(duì)于特定群體的中央財(cái)政補(bǔ)貼，可采取直接支付的形式。另一方面，可借鑒英國(guó)的做法，在學(xué)前教育和初等教育階段主要由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任，加強(qiáng)中央政府在中等教育和高等教育階段的直接支出，這也是在充分考慮中央與地方信息處理復(fù)雜程度后的結(jié)果。
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馬海濤，郝曉婧
(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京100081)
一、引 言
黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化財(cái)稅體制改革，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度①;黨的十九大進(jìn)一步指出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰的中央與地方財(cái)政關(guān)系②。在過(guò)去幾年里，隨著新《預(yù)算法》的正式實(shí)施以及“營(yíng)改增”的全面鋪開(kāi)，我國(guó)在預(yù)算改革和稅制改革領(lǐng)域都取得了重大突破，下一步，理順政府間財(cái)政關(guān)系、明確各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，不僅日漸成為財(cái)稅體制改革的核心問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題，并且是充分發(fā)揮財(cái)政之于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支柱性作用、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。
黨的十九大報(bào)告指出:中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變。面對(duì)新的主要矛盾，政府作為公共服務(wù)提供和社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造的基本載體，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，不僅是不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的客觀需要，并且是以政府“有形的手”應(yīng)對(duì)不平衡不充分發(fā)展
①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。
②參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。的重要途徑。其中，公共教育作為一類特殊且重要的公共服務(wù)，惠及千家萬(wàn)戶，微觀層面影響個(gè)人的人生軌跡和收入狀態(tài);中觀層面促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力;宏觀層面促進(jìn)人力資本積累和技術(shù)進(jìn)步，是國(guó)家綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。這就意味著無(wú)論是從局部還是全局來(lái)看，中央和地方兩級(jí)政府都應(yīng)肩負(fù)起公共教育供給的責(zé)任。因此，為切實(shí)保障教育服務(wù)供給，推進(jìn)公共教育服務(wù)均等化，科學(xué)劃分公共教育領(lǐng)域內(nèi)各級(jí)政府的“權(quán)”與“責(zé)”，不僅是理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容，并且對(duì)個(gè)體的人生規(guī)劃、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安具有重大戰(zhàn)略性意義。
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，我們對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在日趨完善。政策層面，從1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào))提出的“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”，到2007年十七大提出的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，再到2013年十八屆三中全會(huì)提出的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”。文獻(xiàn)方面，部分學(xué)者認(rèn)為事權(quán)與支出責(zé)任不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系(于樹(shù)一，2014;薛菁，2014)①②于樹(shù)一:《對(duì)財(cái)政體制“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”原則的幾點(diǎn)思考》，《財(cái)政監(jiān)督》，2014年21期。。具體到中央和地方上，除了有中央承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)、地方承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)，還有地方承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)(周波，2017)③周波:《重構(gòu)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系:突出問(wèn)題、體制機(jī)制障礙和政策建議》，《財(cái)政監(jiān)督》，2017年第9期。，以及中央承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)。有的學(xué)者還使用“公共服務(wù)責(zé)任”和“支出管理責(zé)任”(倪紅日，2006)④倪紅日:《應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué))，2006年第12期。、“事權(quán)”和“事責(zé)”(馬海濤等，2013;侯一麟，2009)⑤⑥馬海濤，任強(qiáng)，程嵐:《我國(guó)中央和地方財(cái)力分配的合意性:基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析》，《財(cái)政研究》，2013年第4期。來(lái)闡述事權(quán)和支出責(zé)任的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)出錢(qián)買(mǎi)單的一級(jí)政府擁有一項(xiàng)事務(wù)的事權(quán)或者公共服務(wù)職責(zé)，而真正花錢(qián)落實(shí)的一級(jí)政府擁有其事責(zé)或者支出管理責(zé)任。部分學(xué)者則認(rèn)為支出責(zé)任的劃分應(yīng)與財(cái)政事權(quán)劃分保持一致，認(rèn)為支出責(zé)任是為履行事權(quán)所承擔(dān)的財(cái)政支出，更側(cè)重強(qiáng)調(diào)履行事權(quán)的錢(qián)從何而來(lái)，必須與事權(quán)劃分相一致才能保證事權(quán)的具體落實(shí)(周俊銘，2018)⑦周俊銘:《我國(guó)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分:一個(gè)理論綜述》，《財(cái)政監(jiān)督》，2018年第5期。。因此，“誰(shuí)辦事誰(shuí)掏錢(qián)”，支出責(zé)任要跟著事權(quán)走(白景明等，2015)⑧白景明，朱長(zhǎng)才，葉翠青:《建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財(cái)稅制度操作層面研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第43期。，對(duì)于委托事權(quán)仍是如此(趙云旗，2015)⑨趙云旗:《政府間“財(cái)政支出責(zé)任”劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第68期。。可見(jiàn)，觀點(diǎn)的分歧源自于學(xué)者對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的認(rèn)識(shí)不同。此外，關(guān)于事權(quán)與財(cái)政事權(quán)，“財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問(wèn)”會(huì)議(2016)⑩⑩ 財(cái)政部:《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問(wèn)》，2016年8月25日，http://yss．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201608/t20160825_2403502．html．指出，財(cái)稅改革中涉及的事權(quán)實(shí)際上是指財(cái)政事權(quán)。這也就是說(shuō)，并不存在財(cái)政事權(quán)之外的政府事權(quán)，在全口徑預(yù)算管理下，政府要做的所有事都會(huì)對(duì)應(yīng)到相關(guān)的預(yù)算安排上，也就是對(duì)應(yīng)在財(cái)政事權(quán)上(賈康，2016)?。?賈康:《中國(guó)財(cái)稅配套改革的基本問(wèn)題是什么》，《證券時(shí)報(bào)》，2016年12月7日，http://www．sohu．com/a/12094241 9_499083．
還有學(xué)者分領(lǐng)域?qū)κ聶?quán)、財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任劃分進(jìn)行了研究。具體在公共教育領(lǐng)域，政策層面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，我國(guó)教育工作實(shí)行分級(jí)管理制度，中等及中等以下教育由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，高等教育由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。文獻(xiàn)方面，亦有眾多學(xué)者從理順政府間財(cái)政關(guān)系角度對(duì)這一劃分方式的合理性進(jìn)行了探討。總體來(lái)看，不論如何理解財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，不論是在哪一階段教育，地方承擔(dān)過(guò)多的教育財(cái)政支出是已有研究既有的共識(shí)，原因在于地方財(cái)力、財(cái)權(quán)、教育財(cái)政事權(quán)、教育支出責(zé)任不匹配(廣西財(cái)政廳課題組，2015;李祥云等，2018)①②廣西財(cái)政廳課題組:《完善廣西教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分相關(guān)政策建議》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2015年第47期。，政府與市場(chǎng)邊界劃分不清晰(朱文輝，2018)③朱文輝:《改革開(kāi)放40年我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的回溯與前瞻》，《中國(guó)教育學(xué)刊》，2018年第12期。，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡(孫開(kāi)等，2018)④孫開(kāi)，王冰:《政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究——以提供公平而有質(zhì)量的教育為視角》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2018年第8期。。建議進(jìn)一步明確政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任(李秉中，2014)⑤李秉中:《我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出的制度性短缺與改進(jìn)路徑》，《教育研究》，2014年第10期。，事權(quán)適當(dāng)上移(柏檀，2013)⑥柏檀:《論學(xué)前教育公共服務(wù)中政府間財(cái)政責(zé)任的合理配置》，《教育學(xué)術(shù)月刊》，2013年第1期。，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)(李振宇，2014)⑦李振宇，王駿:《中央與地方教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分研究》，《清華大學(xué)教育研究》，2017年第5期。，提高資金使用效率(黃洪等，2014)⑧黃洪，莊愛(ài)玲，張翼飛:《學(xué)前教育財(cái)政投入的分擔(dān)機(jī)制研究——基于事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的視角》，《教育與經(jīng)濟(jì)》，2014年第3期。，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(盧振家，2017)⑨盧振家:《推進(jìn)省級(jí)以下教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的思考——基于廣東HZ市的分析》，《財(cái)政科學(xué)》，2017年第2期。，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行差異化管理(朱文輝等，2018)⑩⑩朱文輝，殷志美:《城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展中政府職能的三重梗阻與疏通》，《現(xiàn)代教育管理》，2018年第10期。，同時(shí)中央政府應(yīng)承擔(dān)起弱勢(shì)群體享受教育的財(cái)政事權(quán)(趙海利，2017;張繪;2018)?? 趙海利，陳芳敏:《政府間義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任演變——來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《教育發(fā)展研究》，2017年第8期。??張繪:《事權(quán)與支出責(zé)任劃分國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒——以職業(yè)教育為例》，《地方財(cái)政研究》，2018年第1期。。
總結(jié)而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)多數(shù)是從理論分析、問(wèn)題分析、政策建議等方面對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行研究，缺乏一定的量化和數(shù)據(jù)支撐。對(duì)于特定領(lǐng)域權(quán)、責(zé)的劃分，由于缺乏對(duì)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的理論探討，尤其是對(duì)它們之間的邏輯關(guān)系有所忽視，導(dǎo)致相應(yīng)劃分依然比較模糊。鑒于此，本文嘗試在以下幾個(gè)方面做出努力:第一，在前人研究的基礎(chǔ)上，嘗試進(jìn)一步清晰界定財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，更重要的是厘清他們之間的邏輯關(guān)系;第二，選取公共教育領(lǐng)域，嘗試對(duì)其中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行量化，并且進(jìn)一步分教育階段進(jìn)行核算。文章后續(xù)的安排如下:第二章是關(guān)于“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”的內(nèi)涵界定及邏輯關(guān)系梳理;第三章選取公共教育領(lǐng)域，分別對(duì)央地財(cái)政事權(quán)劃分、支出責(zé)任劃分進(jìn)行了政策梳理和量化分析，同時(shí)作為基礎(chǔ)，對(duì)其政府與市場(chǎng)邊界劃分也進(jìn)行了核算;第四章是研究結(jié)論與政策含義。
二、關(guān)于“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”
“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”是隸屬于財(cái)政支出范疇的一對(duì)既類似又相互區(qū)別的概念?！笆聶?quán)”是指一級(jí)政府在基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供中應(yīng)承擔(dān)的供給責(zé)任，“財(cái)政事權(quán)”指政府運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職責(zé)以及對(duì)相應(yīng)財(cái)政資金進(jìn)行支配、管理、使用的權(quán)利，“支出責(zé)任”指政府為履行財(cái)政事權(quán)從而實(shí)際產(chǎn)生的支出義務(wù)。我們認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)是事權(quán)在財(cái)政上的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府如何分配和運(yùn)用財(cái)政資金，以完成它所承擔(dān)的事權(quán);而支出責(zé)任更多的是指對(duì)財(cái)政資金的具體使用，以及相應(yīng)產(chǎn)生的管理責(zé)任。
政府履行財(cái)政事權(quán)必然會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)支出，因此，原則上一級(jí)政府擁有什么樣的財(cái)政事權(quán)就擁有什么樣的支出責(zé)任，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)一在一級(jí)政府。然而在財(cái)政管理實(shí)踐中，由于地理位置、管理成本、政治體制等因素，會(huì)出現(xiàn)一級(jí)政府將自己的財(cái)政事權(quán)委托給另一級(jí)政府的情形，從而財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離(馬海濤等，2013)①馬海濤，任強(qiáng)，程嵐:《我國(guó)中央和地方財(cái)力分配的合意性:基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析》，《財(cái)政研究》，2013年第4期。。在這種情況下，財(cái)政事權(quán)依然屬于委托政府，但是支出責(zé)任轉(zhuǎn)移至被委托政府，被委托政府除了需要對(duì)自己原有的財(cái)政事權(quán)產(chǎn)生支出，還要為被委托的財(cái)政事權(quán)產(chǎn)生支出。
為更簡(jiǎn)單地理解“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”之間的關(guān)系，我們可以使用“付錢(qián)”與“花錢(qián)”這一對(duì)概念來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。一級(jí)政府擁有提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的事權(quán)，那么它就必須要為之“付錢(qián)”，以體現(xiàn)它的“財(cái)政事權(quán)”;若多級(jí)政府共同擁有該項(xiàng)事權(quán)，那么他們需要按照一定比例共同為之“付錢(qián)”。但是“付錢(qián)”并不一定意味著要親自去做，一方面，“付錢(qián)”的一級(jí)政府可以選擇自己“花錢(qián)”去做事，這時(shí)，“花錢(qián)”的行為發(fā)生在本級(jí)政府，相應(yīng)“支出責(zé)任”也屬于本級(jí)政府;另一方面，它也可以選擇把“錢(qián)”委托給另一級(jí)政府，讓它幫忙去做事，在這種情況下，“花錢(qián)”的行為就發(fā)生在被委托的一級(jí)政府，“支出責(zé)任”就落在了真正“花錢(qián)”做事的這一級(jí)政府。
同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任密切聯(lián)系的還有來(lái)自財(cái)政收入范疇的“財(cái)權(quán)”與“財(cái)力”。財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府為履行公共職能而擁有的財(cái)政收入權(quán)，具體可以包括財(cái)政資金的籌集權(quán)與支配權(quán);相比之下，財(cái)力則是指一級(jí)政府為履行公共職能而擁有的全部財(cái)政資金，是財(cái)政資源初次分配和再分配后的最終結(jié)果。財(cái)權(quán)和財(cái)力的主要區(qū)別主要在于轉(zhuǎn)移支付與稅收返還，一般而言，由于上級(jí)政府負(fù)有調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化的職責(zé)，因此所擁有的財(cái)權(quán)通常大于其最終可支配的財(cái)力，下級(jí)政府會(huì)收到來(lái)自于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還(特指中央政府對(duì)地方政府)，最終其擁有的財(cái)力要大于其財(cái)權(quán)。
有了財(cái)權(quán)和財(cái)力這一對(duì)概念，我們就能更好地去理順財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任之間的關(guān)系，四者的邏輯關(guān)系如圖1所示。一方面，政府承擔(dān)財(cái)政事權(quán)、履行支出責(zé)任必須要有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)予以保障，這個(gè)基礎(chǔ)即為財(cái)權(quán)和財(cái)力:有多大的財(cái)權(quán)才能承擔(dān)多大的財(cái)政事權(quán)，二者應(yīng)該相對(duì)等;有多大的財(cái)力才能承擔(dān)多大的支出責(zé)任，二者應(yīng)該相匹配。另一方面，財(cái)權(quán)和財(cái)力的一個(gè)關(guān)鍵區(qū)別在于轉(zhuǎn)移支付，而這正是財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離的主要渠道。當(dāng)上級(jí)政府將事權(quán)委托至下級(jí)政府，相應(yīng)的會(huì)下放支出責(zé)任，在財(cái)政上就表現(xiàn)為通過(guò)轉(zhuǎn)移支付下放財(cái)力。但在這一過(guò)程中，上級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有下放，久而久之，就出現(xiàn)了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的狀況，這也是當(dāng)前我們?cè)谔幚碇醒肱c地方財(cái)政關(guān)系過(guò)程中遇到的主要困境。
在明晰財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的邏輯關(guān)系之后，我們還需要對(duì)“公共教育”這一表述進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要說(shuō)明?！肮步逃迸c以家庭教育為代表的“私人教育”構(gòu)成一對(duì)相對(duì)概念，它是指由國(guó)家、團(tuán)體、個(gè)人單獨(dú)或混合向全社會(huì)提供的、為全社會(huì)成員分享并服務(wù)于社會(huì)的一類物品?？梢?jiàn)，這里的“公共”關(guān)鍵是指服務(wù)客體上的公共性，而非供給主體上的公共性，也就是說(shuō)，我們要區(qū)分“公共教育”和“政府部門(mén)提供的教育”，前者的概念范疇大于后者。當(dāng)前我國(guó)公共教育體系內(nèi)包含多個(gè)教育階段，本文選擇其中最主要的六大類進(jìn)行研究，分別是學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育和特殊教育，前四項(xiàng)在大類上屬于普通教育的范疇，后兩項(xiàng)則是與普通教育相對(duì)應(yīng)的、同屬政府教育支出重點(diǎn)的兩類教育。
圖1 財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、事權(quán)邏輯關(guān)系圖
三、公共教育領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分核算
(一)政府與市場(chǎng)邊界劃分
明確界定政府與市場(chǎng)的邊界是厘清政府間財(cái)政事權(quán)劃分的基本前提。公共教育作為一類特殊的物品，部分領(lǐng)域兼具公共物品與正外部性的性質(zhì)，但在一定條件下又很容易做到排他或構(gòu)成消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性，這就決定了在公共教育領(lǐng)域內(nèi)，不僅要求政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起供給責(zé)任，同時(shí)市場(chǎng)也要進(jìn)行有益補(bǔ)充，以提升公共教育服務(wù)的供給效率。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，我國(guó)的教育體制是以政府部門(mén)為主、市場(chǎng)力量為輔;具體政府承擔(dān)供給責(zé)任的程度又因教育階段的不同有所差異，具體如表1所示。
表1 分教育階段政府與市場(chǎng)邊界劃分
圖2 2006－2017年全國(guó)財(cái)政性與非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入及占比
從數(shù)據(jù)上看，鑒于公共教育服務(wù)提供最終都會(huì)落腳到公共資金或社會(huì)資金的投入上，為更好厘清公共教育領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的邊界劃分現(xiàn)狀，按照《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》給出的統(tǒng)計(jì)口徑，本文采用“全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)”投入數(shù)據(jù)來(lái)衡量政府與市場(chǎng)分別在公共教育領(lǐng)域承擔(dān)的供給責(zé)任，其中“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”代表政府部門(mén)，其余包括“民辦學(xué)校中舉辦者投入”“捐贈(zèng)收入”“事業(yè)收入”(包括“學(xué)費(fèi)”)、“其他教育經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的四類非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入代表市場(chǎng)力量。圖2給出了2006－2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)中來(lái)自于國(guó)家財(cái)政與非國(guó)家財(cái)政的投入及占比。從絕對(duì)量來(lái)看，二者都呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這表明無(wú)論是政府部門(mén)還是市場(chǎng)主體，參與教育經(jīng)費(fèi)籌集的強(qiáng)度都在不斷加強(qiáng);而前者的增長(zhǎng)趨勢(shì)要快于后者，表明在公共教育領(lǐng)域內(nèi)，政府部門(mén)的力量越來(lái)越強(qiáng)，相對(duì)而言市場(chǎng)的力量逐漸減弱。這一趨勢(shì)可以更加明顯地反映在相對(duì)占比上，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重呈現(xiàn)出逐年遞增的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而后趨于穩(wěn)定。這意味著在公共教育領(lǐng)域，政府承擔(dān)的供給責(zé)任與日俱增，相較之下，市場(chǎng)主體承擔(dān)的供給責(zé)任有所下降。平均而言，當(dāng)前在公共教育領(lǐng)域政府與市場(chǎng)邊界的劃分上，政府部門(mén)大約負(fù)擔(dān)了80%的教育服務(wù)供給責(zé)任，市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)了20%的供給責(zé)任。
更進(jìn)一步的，如果分教育階段來(lái)看，政府與市場(chǎng)所承擔(dān)的供給責(zé)任又有所不同。圖3描述了2007－2016年各級(jí)教育國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占總經(jīng)費(fèi)的比重，從整體趨勢(shì)上看，政府部門(mén)在高等教育、高中教育、職業(yè)教育領(lǐng)域的投入比重呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并日漸成為主要的供給主體;在義務(wù)教育和特殊教育領(lǐng)域承擔(dān)絕大部分供給責(zé)任;在學(xué)前教育領(lǐng)域，2010年以前由政府承擔(dān)供給的主要責(zé)任，而2010年及以后市場(chǎng)力量超過(guò)了政府力量。圖4計(jì)算了2007－2016年各級(jí)教育國(guó)家財(cái)政性與非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的平均比重，可以看出，政府與市場(chǎng)在各級(jí)教育分擔(dān)的供給責(zé)任分別為:學(xué)前教育:51%與49%;義務(wù)教育:94%與6%;高中教育:71%與29%;高等教育:56%與44%;職業(yè)教育:77%與23%;特殊教育:96%與4%。
圖3 2007－2016年分教育層次國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比重
圖4 2007－2015年分教育階段全國(guó)財(cái)政性與非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)平均占比
(二)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分
《中華人民共和國(guó)教育法》指出我國(guó)教育工作實(shí)行分級(jí)管理制度，中等及中等以下教育由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，高等教育由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。這表明，從整體上看地方政府承擔(dān)主要的教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，具體又因教育階段的不同而有所差異，根據(jù)現(xiàn)有的政策文件，各級(jí)教育階段中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分如表2所示。
更近一步的，我們同樣可以從數(shù)據(jù)上對(duì)央、地教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分進(jìn)行衡量。根據(jù)前文給出的定義，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任原本統(tǒng)一在同一級(jí)政府，但當(dāng)政府間發(fā)生了財(cái)政事權(quán)的相互委托，委托事權(quán)依然屬于委托政府，但相應(yīng)支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移至被委托政府。這也就是說(shuō)，對(duì)于委托政府，依然承擔(dān)原有的財(cái)政事權(quán)，但實(shí)際履行的是去除委托事權(quán)的剩余部分，相應(yīng)支出責(zé)任也由這部分事權(quán)而產(chǎn)生;對(duì)于被委托政府，同樣承擔(dān)原有的財(cái)政事權(quán)，但需履行的事權(quán)包括兩種:一種是本級(jí)事權(quán)，另一種是委托事權(quán);相應(yīng)支出責(zé)任也分為兩種類型，一類是為履行本級(jí)事權(quán)而產(chǎn)生的支出義務(wù)，另一類則是為履行委托事權(quán)從而產(chǎn)生的支出義務(wù)?？梢?jiàn)，此時(shí)實(shí)際發(fā)生的支出責(zé)任不能完全用于衡量本級(jí)財(cái)政事權(quán)，需要從中剝離出政府間通過(guò)委托事權(quán)下放的支出責(zé)任，而這一部分支出責(zé)任所代表的財(cái)政事權(quán)實(shí)則是屬于委托政府的。具體到中央和地方政府上，鑒于政府提供公共教育服務(wù)最終都會(huì)落腳到財(cái)政資金的投入上，我們可以將二者實(shí)際發(fā)生的支出關(guān)系視為支出責(zé)任的劃分，代表兩級(jí)政府各自“花的錢(qián)”;將中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付視為因事權(quán)委托而下放的支出責(zé)任，用中央本級(jí)支出+轉(zhuǎn)移支付、地方本級(jí)支出－轉(zhuǎn)移支付分別衡量中央和地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)，代表兩級(jí)政府各自“付的錢(qián)”。由于政府間實(shí)際發(fā)生的支出關(guān)系更為直接，故下文中我們首先對(duì)支出責(zé)任劃分進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)之上通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的剝離，進(jìn)一步分析雙方的財(cái)政事權(quán)劃分。
1．支出責(zé)任劃分
綜合考慮數(shù)據(jù)的代表性與可得性，本文采用“中央/地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出”①2013年及以前年份，“一般公共預(yù)算支出”被稱為“公共財(cái)政支出”，2014年這一名稱的變更是由于《預(yù)算法》的修改。中用于教育的決算數(shù)來(lái)分別衡量二者實(shí)際承擔(dān)的供給責(zé)任，具體公式為:
數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站《全國(guó)財(cái)政決算》。
整體上看，圖5、圖6分別給出了2007－2017年公共教育領(lǐng)域中央與地方一般公共預(yù)算支出情況及二者的相對(duì)占比。從絕對(duì)量來(lái)看，地方財(cái)政教育支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央支出，二者都呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，這表明在公共教育領(lǐng)域，中央與地方政府的參與力度都在與日俱增，但地方政府始終承擔(dān)著絕對(duì)主要的支出責(zé)任。近一步的，這一點(diǎn)可以更加明顯地反映二者的相對(duì)占比上，地方財(cái)政教育支出占比基本保持在94%－95%，總體略有上升;中央支出占比基本保持在5%－6%，總體略有下降，這意味著在公共教育領(lǐng)域，地方政府與中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任基本保持穩(wěn)定，平均而言，二者的支出責(zé)任劃分比為94.6%∶5.4%，地方政府承擔(dān)絕大部分的支出責(zé)任。
表2 分教育階段央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分
圖5 2007－2017年地方一般公共預(yù)算教育支出及支出責(zé)任比例
圖6 2007－2017年中央一般公共預(yù)算教育支出及支出責(zé)任比例
分教育階段來(lái)看。首先從教育階段視角進(jìn)行橫向比較，表3以各級(jí)教育中央與地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出占總支出的比重衡量了雙方承擔(dān)的支出責(zé)任?？梢钥闯?，除高等教育階段中央政府承擔(dān)了約30%的支出責(zé)任外，其他各級(jí)教育地方政府都承擔(dān)了99%以上的支出責(zé)任，這表明，除高等教育之外，其他各類公共教育的支出責(zé)任基本都落在了地方政府身上。平均而言，當(dāng)前各級(jí)教育中央與地方支出責(zé)任比為:學(xué)前教育:0.31%∶99.69%，義務(wù)教育:0.13%∶99.87%，高中教育:0.59%∶99.41%，高等教育:30.87%∶69.13%，職業(yè)教育:0.35%∶99.65%，特殊教育:0:100%。其次從政府視角進(jìn)行縱向比較，圖7統(tǒng)計(jì)了2010年－2017年央、地兩級(jí)政府財(cái)政教育支出(本級(jí)支出)的平均支出結(jié)構(gòu)，可以看出，中央政府絕大部分直接支出(86.95%)用以提供高等教育，其他幾類教育占比都非常少;地方政府的直接支出則是以提供義務(wù)教育為主(46.25%)，其次依次是高等教育、高中教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、特殊教育。
表3 分教育階段中央與地方支出責(zé)任劃分比例(2010－2017年平均) 單位:%
圖7 2010－2017年央地財(cái)政教育支出(本級(jí)支出)的平均支出結(jié)構(gòu)
2．財(cái)政事權(quán)劃分
根據(jù)前文所述，從上述支出責(zé)任劃分中剔除轉(zhuǎn)移支付的影響，就可以得到各級(jí)政府根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分而本應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，也就得到了各自承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)。本文使用公共教育領(lǐng)域“中央或地方本級(jí)一般公共預(yù)算支出”，外加中央對(duì)地方的“教育轉(zhuǎn)移支付”來(lái)衡量二者的財(cái)政事權(quán)劃分，具體公式為:
在計(jì)算財(cái)政事權(quán)比例之前，首先我們需要對(duì)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行核算。根據(jù)財(cái)政部《全國(guó)財(cái)政決算》情況，本文以2015年、2016年、2017年為例，核算了公共教育領(lǐng)域中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付情況。
分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目來(lái)看，公共教育領(lǐng)域涉及到的轉(zhuǎn)移支付有兩類:一類是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi);另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，具體包括支持學(xué)前教育發(fā)展資金、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補(bǔ)助資金、改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件補(bǔ)助資金等11項(xiàng)，表4統(tǒng)計(jì)了2015－2017年公共教育領(lǐng)域各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決算數(shù)。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，無(wú)論是一般性還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都呈現(xiàn)出不變或增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這一方面表明中央政府承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)在不斷增加，但另一方面也表明，中央政府在不斷通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向地方委托事權(quán)、下放支出責(zé)任?？傮w來(lái)看，2015年公共教育領(lǐng)域中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額為2862.05億元，2016年上升至3042.53億元，2017年繼續(xù)上升至3169.52億元。
分教育階段來(lái)看，學(xué)前教育階段涉及的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為表4所列的第2、5、10、11項(xiàng)，義務(wù)教育階段包括第1、3、5、10、11項(xiàng)，高中教育階段包括第4、5、10、11項(xiàng)，高等教育階段包括第8、9、10、11項(xiàng)，職業(yè)教育階段包括第6、10、11項(xiàng)，特殊教育階段包括第7、10、11項(xiàng)。其中“學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”“基建支出”以及“中小學(xué)及幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃資金”項(xiàng)目，由于《全國(guó)財(cái)政決算》中匯報(bào)的是總數(shù)，因此需要對(duì)各級(jí)教育相應(yīng)的具體數(shù)額進(jìn)行估算。對(duì)于“學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”而言，根據(jù)2015－2017年《中國(guó)學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》中央財(cái)政補(bǔ)助資金分配給各級(jí)教育比例進(jìn)行分割。對(duì)于“基建支出”而言，2015年《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》中匯報(bào)了教育領(lǐng)域的基建支出，本文根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》中各級(jí)教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)收入①此處使用的基建經(jīng)費(fèi)收入是以教育機(jī)構(gòu)為視角的，如果以政府為視角，該數(shù)據(jù)則代表政府對(duì)教育的基建支出。占全部基建總收入的比重對(duì)其進(jìn)行分割;而2016年和2017年僅匯報(bào)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基建支出總數(shù)，因此需要先根據(jù)2015年教育領(lǐng)域基建支出占全部領(lǐng)域(包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出等19項(xiàng))總基建支出的比例，分別核算出2016年和2017年教育領(lǐng)域的基建支出，再利用上述方法對(duì)基礎(chǔ)教育各級(jí)教育進(jìn)行分割②需要指出的是，由于2017年各級(jí)教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)缺失，因此2017年依然使用2016年的相關(guān)比例數(shù)據(jù)。。對(duì)于“中小學(xué)及幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃資金”而言，根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》“各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)”中，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育工資福利支出占總?cè)?jí)教育工資福利支出的比重③此處采用該比重的原因在于，各級(jí)教育的總工資水平一方面衡量了教師數(shù)量，另一方也衡量了教師工資。進(jìn)行分割。將上述各級(jí)教育對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行加總，可得分教育階段的轉(zhuǎn)移支付情況，結(jié)果如表5所示?？v向來(lái)看，每年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付更多地集中在義務(wù)教育領(lǐng)域，其次是高等教育;橫向來(lái)看，在各教育階段，轉(zhuǎn)移支付都趨于上升。
表4 2015－2017年公共教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付情況(按轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分) 單位:億元
在核算轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)之上，根據(jù)前文所述兩個(gè)基本公式，我們就可以得出中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分情況，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表6所示。總體來(lái)看，中央總支出①此處“中央總支出”指中央本級(jí)支出+中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，下同。和地方總支出②此處“地方總支出”指地方本級(jí)支出－中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，下同。逐年上升，表明無(wú)論是中央政府還是地方政府，都在積極參與教育事業(yè)發(fā)展，不斷增加對(duì)教育供給的籌資能力;而當(dāng)以中央支出與地方支出所占比重衡量雙方的財(cái)政事權(quán)比例時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政事權(quán)略有下降，從2015年的16.06%下降至2017年的15.65%，而地方財(cái)政事權(quán)略有上升，從2015年的83.94%上升至2017年的84.35%。平均而言，央、地財(cái)政事權(quán)劃分比例大致為16%∶84%。
表5 2015－2017年公共教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付情況(按教育階段分) 單位:億元
表6 公共教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分 單位:%
分教育階段來(lái)看，首先從教育階段視角進(jìn)行橫向比較，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府在高等教育階段承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)最多，約為44.35%;在普通高中教育階段承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)較少，僅為4.63%。在變化趨勢(shì)上，從2015年到2017年各級(jí)教育中央財(cái)政事權(quán)趨于減少，而地方事權(quán)趨于增加，尤其是在學(xué)前教育階段，中央事權(quán)從2015年的18.14%下降至2017年的14.80%;在2016－2017年，部分教育階段中央財(cái)政事權(quán)有所上升，反映出《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))文件的政策效應(yīng)。平均而言，當(dāng)前各級(jí)教育中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分比為:學(xué)前教育:15.9%∶84.1%，義務(wù)教育:14.9%∶85.1%，高中教育:4.6%∶95.4%，高等教育:44.4%∶55.6%，職業(yè)教育:10.5%∶89.5%，特殊教育:4.2∶95.8%。其次從政府視角進(jìn)行縱向比較，圖8統(tǒng)計(jì)了2010－2017年央、地兩級(jí)政府財(cái)政教育支出(總支出)的平均支出結(jié)構(gòu)?？梢?jiàn)，從財(cái)政事權(quán)劃分來(lái)看，中央政府以提供高等教育(41.57%)和義務(wù)教育(42.29%)為主，其次依次是職業(yè)教育、學(xué)前教育、高中教育、特殊教育;地方政府則以提供義務(wù)教育為主(45.89%)，其次依次是高中教育、高等教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、特殊教育。
圖8 2010－2017年央地財(cái)政教育總支出的平均支出結(jié)構(gòu)
3．進(jìn)一步分析
(1)部分財(cái)政事權(quán)劃分不盡合理
首先，在政府與市場(chǎng)邊界劃分上，政府部門(mén)投入仍略顯不足，突出體現(xiàn)在學(xué)前教育階段。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，發(fā)展學(xué)前教育要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與。但從經(jīng)費(fèi)投入上看，自2010年之后其市場(chǎng)力量就超越了政府力量，并有持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。
其次，在央、地財(cái)政事權(quán)的劃分上，中央事權(quán)承擔(dān)略顯不足，尤其是在普通高中教育階段。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的劃分原則，央地財(cái)政事權(quán)劃分要體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，受益范圍越大，越應(yīng)由中央政府承擔(dān)。具體到普通高中教育階段上，我們可以與同屬高中階段教育的職業(yè)教育進(jìn)行比較:普通高中教育是中等教育向高等教育過(guò)渡的階段，而職業(yè)教育則主要以培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)技能為目標(biāo)，相比之下，由于二者在培養(yǎng)模式和培養(yǎng)目標(biāo)上有所不同，后者的受益范圍主要集中在本地，流動(dòng)性較弱，因而中央政府應(yīng)承擔(dān)更少的財(cái)政事權(quán)。但根據(jù)上文的核算結(jié)果，中央政府6%的支出用于職業(yè)教育，財(cái)政事權(quán)承擔(dān)比例為10.5%，在普通高中教育階段相應(yīng)兩個(gè)比例僅為3%和4.6%，二者有所失衡。
(2)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)
根據(jù)本文的核算結(jié)果，中央承擔(dān)的教育財(cái)政事權(quán)為16%，支出責(zé)任僅為5.4%;與之相對(duì)應(yīng)的，地方政府承擔(dān)了86%的財(cái)政事權(quán)，卻產(chǎn)生了94.6%的支出責(zé)任，這意味著中央向地方委托了部分教育財(cái)政事權(quán)，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向地方政府下放了支出責(zé)任。具體分教育階段同樣如此?？梢?jiàn)，在教育財(cái)政事權(quán)本身過(guò)多集中于地方的情況下，中央政府又不同程度將自身的事權(quán)委托至地方政府，使得最終地方承擔(dān)了絕大部分、幾近全部的支出責(zé)任。
更進(jìn)一步的，我們可以使用轉(zhuǎn)移支付來(lái)衡量中央政府在多大程度上向地方政府下放了支出責(zé)任。具體公式為:
表7匯報(bào)了相應(yīng)的結(jié)果。整體上看，中央政府向地方政府下放了約67%的支出責(zé)任，并且義務(wù)教育、學(xué)前教育、職業(yè)教育、特殊教育階段，中央政府向地方政府下放了幾乎全部的支出責(zé)任?？梢?jiàn)，中央和地方教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的不相適應(yīng)集中體現(xiàn)為:中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政事權(quán)過(guò)多地委托至地方政府，致使地方政府過(guò)多承擔(dān)了自有事權(quán)之外的支出責(zé)任，而中央政府在自有事權(quán)支出責(zé)任的承擔(dān)上存在“缺位”。
表7 公共教育領(lǐng)域中央支出責(zé)任下放比例 單位:%
四、研究結(jié)論與政策啟示
(一)研究結(jié)論
理順公共教育領(lǐng)域中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，不僅是建立權(quán)責(zé)清晰的政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在要求，并且對(duì)個(gè)體的人生規(guī)劃、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安具有重大戰(zhàn)略性意義。本文從“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”的含義入手，引入“付錢(qián)”和“花錢(qián)”的概念來(lái)厘清二者及“財(cái)權(quán)”“財(cái)力”之間的邏輯關(guān)系，并指出:
1．一級(jí)政府擁有事權(quán)，那么它就必須要為之“付錢(qián)”，以體現(xiàn)它的“財(cái)政事權(quán)”;
2．“付錢(qián)”并不一定親自“花錢(qián)”，真正“花錢(qián)”做事的一級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任;
3．財(cái)權(quán)是事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，事權(quán)應(yīng)與財(cái)權(quán)相對(duì)等;
4．財(cái)力是支出責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，支出責(zé)任應(yīng)與財(cái)力相匹配;
5．轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)權(quán)和財(cái)力的關(guān)鍵區(qū)別，是導(dǎo)致一級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離的主要渠道。
更進(jìn)一步地，本文選取公共教育領(lǐng)域，對(duì)其政府與市場(chǎng)邊界劃分、央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行了量化分析，結(jié)果顯示:
1．在政府與市場(chǎng)邊界劃分上，政府約承擔(dān)了80%的供給責(zé)任，市場(chǎng)承擔(dān)了約20%。具體在義務(wù)教育和特殊教育階段，政府承擔(dān)了90%以上的供給責(zé)任;在高中教育和職業(yè)教育階段，政府、市場(chǎng)大致呈現(xiàn)“七三開(kāi)”;在學(xué)前教育和高等教育階段，政府、市場(chǎng)基本呈現(xiàn)“五五開(kāi)”。
2．在中央和地方支出責(zé)任劃分上，地方約承擔(dān)了95%的支出責(zé)任。具體除高等教育外，其他教育階段地方政府都承擔(dān)了99%以上的支出責(zé)任。
3．在中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分上，地方約承擔(dān)了84%的財(cái)政事權(quán)。具體在階段教育劃分比為:學(xué)前教育—15.9%∶84.1%，義務(wù)教育—14.9%∶85.1%，高中教育—4.6%∶95.4%，高等教育—44.4%∶55.6%，職業(yè)教育—10.5%∶89.5%，特殊教育—4.2%∶95.8%。
4．從政府視角來(lái)看，中央承擔(dān)的教育財(cái)政事權(quán)以高等教育和義務(wù)教育為主，但絕大部分支出責(zé)任集中在高等教育上，而地方政府無(wú)論是在財(cái)政事權(quán)還是支出責(zé)任上都以義務(wù)教育為主。
(二)政策含義
黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化財(cái)稅體制改革，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，這正是當(dāng)前理順中央和地方財(cái)政關(guān)系過(guò)程中的一個(gè)主要難點(diǎn)?？梢钥吹?，公共教育領(lǐng)域權(quán)、責(zé)的不相適應(yīng)，一方面在于中央的財(cái)政事權(quán)承擔(dān)不足，另一方面在于中央將大量的財(cái)政教育事權(quán)委托至地方，與此同時(shí)下放了支出責(zé)任，但在這一過(guò)程中，上級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有下放，久而久之，就出現(xiàn)了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的狀況。故而，要從財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分上理順公共教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵是要解決中央政府在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上的雙重缺位。當(dāng)前，在適當(dāng)加強(qiáng)中央教育財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步上移中央支出責(zé)任，才能建立起事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的正確關(guān)系。
首先，繼續(xù)加大政府的教育投入。在“后4%”時(shí)代，仍要進(jìn)一步發(fā)揮政府在人才培養(yǎng)中的重要作用，繼續(xù)強(qiáng)化政府在教育事業(yè)中的主體責(zé)任，加大投入力度，才能為我國(guó)未來(lái)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展提供量多質(zhì)優(yōu)的創(chuàng)新型人才基礎(chǔ)。尤其是在學(xué)前教育階段，財(cái)政性投入仍具有較大的上升空間?？赏ㄟ^(guò)設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、大力發(fā)展公辦幼兒園、合理制定公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、扶持非營(yíng)利幼兒園提供公益普惠服務(wù)、以政府投入和基金會(huì)運(yùn)作相結(jié)合的方式等來(lái)加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。
其次，適當(dāng)加強(qiáng)中央教育財(cái)政事權(quán)。具體應(yīng)著重加強(qiáng)的方面:一是保障弱勢(shì)群體的教育機(jī)會(huì)。如隨遷子女教育，當(dāng)前義務(wù)教育階段主要由流入地政府承擔(dān)主要的財(cái)政事權(quán)，其“兩免一補(bǔ)”資金由流入地政府承擔(dān)，無(wú)法保證其財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等，因此，建議將這一部分財(cái)政事權(quán)劃歸至中央。二是發(fā)揮中央政府對(duì)中西部地區(qū)以及部分東部困難地區(qū)教育發(fā)展的支持作用，推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)教育公共服務(wù)均等化。與此同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)普通高中教育階段中央財(cái)政事權(quán)。可以從建立央地財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制、改善地方普通高中辦學(xué)條件、加大對(duì)地方發(fā)展普通高中教育的獎(jiǎng)補(bǔ)力度等方面予以加強(qiáng)，也可適當(dāng)減少中央政府在職業(yè)教育的財(cái)政事權(quán)，轉(zhuǎn)而移向普通高中教育。三是重視基礎(chǔ)教育學(xué)校教師工資。目前我國(guó)基礎(chǔ)教育教師工資主要由地方政府、尤其是縣級(jí)政府承擔(dān)，這一方面導(dǎo)致了縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，另一方面又不利于教育服務(wù)的均等化。因此，建議中央政府承擔(dān)起支付教師工資的部分財(cái)政事權(quán)。
最后，上移中央教育支出責(zé)任。當(dāng)前，地方政府本就承擔(dān)著較多的教育財(cái)政事權(quán)，中央政府又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將絕大部分的支出責(zé)任下放給地方，致使地方承擔(dān)的支出責(zé)任過(guò)重，因此應(yīng)適當(dāng)上移中央教育支出責(zé)任。一方面，可借鑒美國(guó)的做法，為更好地讓受益人獲利，減少中間環(huán)節(jié)帶來(lái)的效率損失，對(duì)于特定群體的中央財(cái)政補(bǔ)貼，可采取直接支付的形式。另一方面，可借鑒英國(guó)的做法，在學(xué)前教育和初等教育階段主要由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任，加強(qiáng)中央政府在中等教育和高等教育階段的直接支出，這也是在充分考慮中央與地方信息處理復(fù)雜程度后的結(jié)果。
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