張遵東

摘 要：政策性森林保險(xiǎn)是國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)的一項(xiàng)惠農(nóng)政策。貴州省自2013年全面推行政策性森林保險(xiǎn)以來(lái)，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)得到了快速的發(fā)展，但也存在林農(nóng)參保積極性不高、保險(xiǎn)險(xiǎn)種單一以及保險(xiǎn)理賠時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。因此，應(yīng)強(qiáng)化政策性森林保險(xiǎn)的宣傳服務(wù)，豐富保險(xiǎn)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，完善森林保險(xiǎn)理賠程序，完善政策性森林保險(xiǎn)制度等，以促進(jìn)貴州省政策性森林保險(xiǎn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：森林保險(xiǎn);政策性;林農(nóng);貴州

中圖分類(lèi)號(hào)：F840? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）01-0069-02

森林保險(xiǎn)是國(guó)家從宏觀經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，為森林產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)政策而開(kāi)辦的保險(xiǎn)，其所具有的準(zhǔn)公共物品、外部性和信息不對(duì)稱(chēng)等特點(diǎn)，決定了只能實(shí)行政策性森林保險(xiǎn)。政策性森林保險(xiǎn)是政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司不以營(yíng)利為目的，對(duì)森林和林木及其產(chǎn)品進(jìn)行的保險(xiǎn)[1]，投保的可以是國(guó)有林業(yè)生產(chǎn)單位、集體所有制合作林場(chǎng)、林業(yè)股份制企業(yè)以及林業(yè)專(zhuān)業(yè)戶(hù)、重點(diǎn)戶(hù)等。政策性森林保險(xiǎn)是集體林權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要舉措，是降低林業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)林業(yè)生產(chǎn)者抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的一項(xiàng)措施。貴州省政策性森林保險(xiǎn)的推行時(shí)間較晚，通過(guò)這幾年的發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但也存在許多問(wèn)題。本文擬對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，以?huà)伌u引玉。

一、貴州省政策性森林保險(xiǎn)的必要性

貴州省有較為豐富的森林資源，截至2016年底，全省林地面積達(dá)到880萬(wàn)公頃（1.32億畝），全省森林面積達(dá)到863.22萬(wàn)公頃（1.29億畝），森林覆蓋率達(dá)到52%，森林蓄積為4.01億立方米。貴州省的森林面積雖占地較廣，易進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)，但是在林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)面臨干旱、冰雹、暴雨洪澇等自然災(zāi)害，并且生態(tài)承載力低、生態(tài)環(huán)境脆弱[2]，急切需要保險(xiǎn)作為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式。通過(guò)分散自然災(zāi)害對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，森林保險(xiǎn)已成為提高林業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的有效措施。森林保險(xiǎn)可以保護(hù)林農(nóng)的利益，使林農(nóng)通過(guò)森林保險(xiǎn)獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而彌補(bǔ)自然災(zāi)害帶來(lái)的損失，使之迅速恢復(fù)生產(chǎn)，貴州省政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展為促進(jìn)林農(nóng)民增收提供支持。例如，2015年黔西南州的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)結(jié)合評(píng)估給林農(nóng)造成的損失進(jìn)行理賠，已理賠資金1 432萬(wàn)元，貴州省2016年保險(xiǎn)公司向林農(nóng)賠償1 730萬(wàn)元。林農(nóng)獲得的賠償可以用于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，從而為其增加收入。

二、貴州省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀

第一，貴州省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的情況簡(jiǎn)介。從2013年開(kāi)始，貴州省全面推行政策性森林保險(xiǎn)，主要險(xiǎn)種是火災(zāi)保險(xiǎn)，以承保公益林、商品林為主，其后逐步擴(kuò)大到經(jīng)果林。貴州省政策性森林保險(xiǎn)每畝保額為500～1 000元，林木火災(zāi)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率不超過(guò)2‰，綜合險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率不超過(guò)3‰。公益林保費(fèi)全部由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼;商品林保費(fèi)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼80%，投保人承擔(dān)20%。國(guó)家和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)及省屬林場(chǎng)統(tǒng)一實(shí)施林木綜合保險(xiǎn)。林農(nóng)購(gòu)買(mǎi)綜合險(xiǎn)，商品林一畝每年最多只需交0.6元保費(fèi)，在保險(xiǎn)期內(nèi)，因自然災(zāi)害導(dǎo)致被保險(xiǎn)林木受損的，根據(jù)受損程度可獲承保單位500～1 000元的賠償[3]。2013年貴州省政策性森林保險(xiǎn)投保面積7 173萬(wàn)畝，保費(fèi)達(dá)1.7億元;2016年全省森林投保面積5 500萬(wàn)畝，保費(fèi)達(dá)1.6億元。

第二，貴州省政策性森林保險(xiǎn)的運(yùn)行。貴州省政策性森林保險(xiǎn)政策性較強(qiáng)，利益主體之間的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，需要政府與其他利益主體的配合，因此需要按照政府引導(dǎo)為主、林業(yè)生產(chǎn)者自愿參保、保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的原則，采用兼顧林農(nóng)繳費(fèi)能力、財(cái)政補(bǔ)貼能力、承保主體風(fēng)險(xiǎn)承受能力和低保額、低保費(fèi)、保成本的運(yùn)行模式。縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的保費(fèi)補(bǔ)貼資金的收繳、分配、結(jié)算等管理工作;林業(yè)部門(mén)組織對(duì)災(zāi)害防控，協(xié)助保險(xiǎn)公司做好事前的保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及災(zāi)后查勘定損和宣傳引導(dǎo)工作，協(xié)同組織相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投保;保險(xiǎn)公司對(duì)承保、理賠服務(wù)和普及保險(xiǎn)知識(shí)等需要加大投入力度[4]。如黔西南州2017—2018年度政策性森林保險(xiǎn)工作由州林業(yè)局牽頭負(fù)責(zé)，州財(cái)政局、州政府金融辦配合，州平安保險(xiǎn)、州人壽財(cái)險(xiǎn)、州人保財(cái)險(xiǎn)、州太平洋財(cái)險(xiǎn)、國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)5家公司具體組織實(shí)施，共同做好政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作。

第三，貴州省政策性森林保險(xiǎn)的賠付情況。2014年1月31日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)陰底鄉(xiāng)箐口村野雞林場(chǎng)發(fā)生重大森林火災(zāi)，人保財(cái)險(xiǎn)貴州畢節(jié)分公司支付賠款80萬(wàn)元;2014年，安順市森林保險(xiǎn)賠償金額為291.29634萬(wàn)元;2015年1月27日，桐梓縣林業(yè)局和中國(guó)平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司為桐梓縣柏箐自然保護(hù)區(qū)支付森林保險(xiǎn)理賠金6.9萬(wàn)元;2016年貴州省森林保險(xiǎn)的保險(xiǎn)賠償金額為1 730萬(wàn)元。以上數(shù)據(jù)雖不能完整反映全省政策性森林保險(xiǎn)的賠付情況，但說(shuō)明了森林保險(xiǎn)的賠付處于穩(wěn)步發(fā)展階段，體現(xiàn)了各保險(xiǎn)公司對(duì)森林保險(xiǎn)賠付的較高積極性。

三、貴州省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展存在的問(wèn)題及原因

（一）存在的問(wèn)題

1.林農(nóng)參保主動(dòng)性不高。2013年，關(guān)嶺縣政策性森林保險(xiǎn)投保面積共計(jì)76.4萬(wàn)畝，其中商品林0.6萬(wàn)畝，公益林75.8萬(wàn)畝;2013—2014年，安順共投保森林面積438.53424萬(wàn)畝，其中公益林面積433.451222萬(wàn)畝，商品林5.083019萬(wàn)畝;2016年湄潭縣公益林投保面積為122.008047萬(wàn)畝，商品林投保面積為20.040649萬(wàn)畝;2017年，松桃縣投保的森林面積共263.89萬(wàn)畝，其中公益林176.95萬(wàn)畝，商品林86.94萬(wàn)畝。從上述數(shù)據(jù)中可知，商品林的投保面積在森林投保面積中占比小，由此得知林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的參保積極性不足。

2.保險(xiǎn)險(xiǎn)種單一。當(dāng)前貴州省政策性森林保險(xiǎn)產(chǎn)品只有政府主導(dǎo)的公益林和商品林火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)兩個(gè)品種，不能滿(mǎn)足林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的需求，例如2016年湄潭縣森林保險(xiǎn)的險(xiǎn)種只有政策性森林綜合保險(xiǎn)，2017年黔西南州的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種就包含火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)兩類(lèi)險(xiǎn)種，在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，林木因霜凍、干旱、泥石流等災(zāi)害所引起的林木損失還沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的險(xiǎn)種，林農(nóng)投保的可選范圍被局限。

3.保險(xiǎn)理賠時(shí)間長(zhǎng)。從林業(yè)發(fā)生災(zāi)害至賠款到戶(hù)耗時(shí)長(zhǎng)，在發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任事故時(shí)，被保險(xiǎn)人并不能完全明確其所受的損失是否屬于保險(xiǎn)理賠的范圍，需要時(shí)間去確定，現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)需要的時(shí)間長(zhǎng);被保險(xiǎn)人索賠賠償時(shí)，需要提交的索賠單證多，所需的單證包括保險(xiǎn)單正本、投保清單、保險(xiǎn)憑證、出險(xiǎn)通知單和損失清單、其他相關(guān)技術(shù)材料、投保人和保險(xiǎn)人所能提供的與確認(rèn)保險(xiǎn)事故的性質(zhì)、原因、損失程度有關(guān)的其他證明材料等。以上內(nèi)容反映出保險(xiǎn)理賠過(guò)程中理賠時(shí)間長(zhǎng)，需要的資料多，從而使森林保險(xiǎn)理賠所需的時(shí)間長(zhǎng)。

（二）原因分析

1.林農(nóng)保險(xiǎn)意識(shí)薄弱。貴州屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，林農(nóng)觀念落后，不易接受新鮮事物。很多林戶(hù)知道在林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中可能存在損失，但由于對(duì)森林保險(xiǎn)的理解不夠全面，對(duì)購(gòu)買(mǎi)森林保險(xiǎn)的必要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為災(zāi)害不太可能發(fā)生，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防概念，也缺乏保險(xiǎn)的意識(shí)，以至于林林農(nóng)無(wú)法意識(shí)到森林保險(xiǎn)會(huì)給他們帶來(lái)的好處。因此，加大林業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳力度，已成為當(dāng)前貴州省森林保險(xiǎn)工作的重中之重。

2.保險(xiǎn)人員缺乏完整的森林保險(xiǎn)知識(shí)。貴州省保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中的業(yè)務(wù)人員對(duì)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人身安全險(xiǎn)等保險(xiǎn)的擁有完整的業(yè)務(wù)知識(shí)而缺乏對(duì)森林保險(xiǎn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，原因在于保險(xiǎn)市場(chǎng)中對(duì)森林保險(xiǎn)的需求沒(méi)有對(duì)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人身安全險(xiǎn)的需求大。森林保險(xiǎn)主要是針對(duì)林木的保險(xiǎn)，并不是所有人都對(duì)林木有保險(xiǎn)需求，從而導(dǎo)致保險(xiǎn)人員缺乏森林保險(xiǎn)的相關(guān)知識(shí)。在此基礎(chǔ)，不可能開(kāi)發(fā)出具有特色的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種。在此背景下，若需要擴(kuò)大森林保險(xiǎn)的險(xiǎn)種必須對(duì)貴州省的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。

3.森林保險(xiǎn)理賠程序復(fù)雜。首先，森林災(zāi)害發(fā)生之后，查勘人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，并查勘災(zāi)害發(fā)生的情況時(shí)，要按照有關(guān)技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受影響地區(qū)的位置、范圍、面積、損失程度等受災(zāi)情況進(jìn)行全面調(diào)查，并根據(jù)權(quán)限及時(shí)逐級(jí)上報(bào)災(zāi)害損失情況，這一過(guò)程導(dǎo)致查勘的時(shí)間長(zhǎng)，從而增加了理賠的時(shí)間。其次，貴州省現(xiàn)有的森林保險(xiǎn)理賠人員，大多數(shù)不具備專(zhuān)業(yè)的理賠知識(shí)和能力，缺乏正確判斷投保人提供的憑證的能力，導(dǎo)致林農(nóng)認(rèn)為森林保險(xiǎn)的理賠程序復(fù)雜而困難，進(jìn)而也影響了林農(nóng)投保的積極性。

四、促進(jìn)貴州省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策建議

第一，強(qiáng)化宣傳服務(wù)。為提高貴州省林農(nóng)參保的積極性，增加林農(nóng)的保險(xiǎn)意識(shí)，有必要在全省范圍內(nèi)開(kāi)展廣泛、持久、深入的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)宣傳工作，使林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的性質(zhì)、功能、投保和賠付方式有一個(gè)更深入、更全面的了解，引導(dǎo)林農(nóng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，逐步提高林農(nóng)的保險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的主動(dòng)性。各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要充分利用廣播電視、報(bào)刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等媒體，深入農(nóng)村，增強(qiáng)對(duì)森林保險(xiǎn)的政策法規(guī)、重要意義、保險(xiǎn)程序及理賠服務(wù)的宣傳，提高林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、林場(chǎng)、企業(yè)和大戶(hù)帶頭參與森林保險(xiǎn)投保，鼓勵(lì)在整個(gè)區(qū)域推進(jìn)，提高人們的參保率。保險(xiǎn)公司應(yīng)切實(shí)發(fā)揮森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的作用，不能僅依賴(lài)林業(yè)部門(mén)拓展業(yè)務(wù)，要主動(dòng)開(kāi)展各項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，加強(qiáng)政策宣傳，使用橫幅、電視、戶(hù)外廣告、宣傳冊(cè)等媒介，對(duì)一些大型的森林保險(xiǎn)賠付現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道。通過(guò)舉行森林保險(xiǎn)的基礎(chǔ)知識(shí)講座、發(fā)布森林保險(xiǎn)的公益廣告、進(jìn)村入戶(hù)宣傳等多種方式普及并增強(qiáng)林農(nóng)的保險(xiǎn)意識(shí)，鼓勵(lì)林農(nóng)積極主動(dòng)投保。

第二，豐富保險(xiǎn)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。貴州省缺乏特色的森林保險(xiǎn)，原因在于保險(xiǎn)人員缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因此，加強(qiáng)保險(xiǎn)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)是迫在眉睫的事情。保險(xiǎn)公司應(yīng)高度重視引進(jìn)森林保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，特別是具有豐富林業(yè)知識(shí)和熟知森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展的技術(shù)骨干，必須吸引他們進(jìn)入森林保險(xiǎn)行業(yè)。引進(jìn)森林保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員能夠促進(jìn)貴州省政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展，并且專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員能夠基于貴州省政策性森林保險(xiǎn)的實(shí)際情況制定出適合貴州省的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種。同時(shí)，對(duì)貴州省的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。

第三，完善森林保險(xiǎn)理賠程序。針對(duì)目前存在的理賠慢的問(wèn)題，建議省林業(yè)廳、各家保險(xiǎn)公司聯(lián)合出臺(tái)具體的、可操作性強(qiáng)的森林綜合保險(xiǎn)理賠辦法，對(duì)森林火災(zāi)、病蟲(chóng)害等不同災(zāi)害、不同樹(shù)材種制定詳細(xì)的受損賠付標(biāo)準(zhǔn)、賠付時(shí)限、理賠所需材料，保證林農(nóng)合法權(quán)益。如對(duì)森林火災(zāi)與病蟲(chóng)害等災(zāi)難性災(zāi)害，可采取現(xiàn)場(chǎng)理賠方式，簡(jiǎn)化理賠手續(xù)，增強(qiáng)林農(nóng)對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的信任。有必要培養(yǎng)一批既了解林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)和保險(xiǎn)又了解林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)和法律的復(fù)合型評(píng)估人才，從而減少林農(nóng)的不安全感。

第四，繼續(xù)健全和完善政策性森林保險(xiǎn)制度。貴州省政策性森林保險(xiǎn)要能持續(xù)健康發(fā)展，必須健全和完善政策性森林保險(xiǎn)制度。貴州省應(yīng)結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和森林保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)際情況，健全和完善相應(yīng)的規(guī)章制度。根據(jù)貴州省的實(shí)際情況，根據(jù)中央政策性森林保險(xiǎn)的基本規(guī)則，制定出適合本省發(fā)展的政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施制度，并規(guī)定制度中具體的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行方案。

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