促進黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的財稅政策分析

周麗儉 邵延學 孫懿

摘 要：綠色農(nóng)業(yè)是遵循可持續(xù)發(fā)展道路的新型農(nóng)業(yè)，作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最高模式，已經(jīng)成為各國農(nóng)業(yè)財稅政策的首要發(fā)力點。黑龍江省面臨著投資資金總量不足、農(nóng)業(yè)價格補貼導向性不強、綠色農(nóng)業(yè)財政貼息范圍不廣、生態(tài)補償?shù)霓D移支付政策效率低、稅收優(yōu)惠不合理等問題，因此，在借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎上，針對現(xiàn)行財政政策的缺陷，因地制宜地提出切實可行的財稅政策建議，期望有助于改善綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，對促進綠色農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要的推動作用。

關鍵詞：綠色農(nóng)業(yè);生態(tài)補償;財稅政策

中圖分類號：F81? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0102-03

引言

綠色農(nóng)業(yè)是以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基礎，以良好的生態(tài)環(huán)境為支撐，以農(nóng)林牧漁業(yè)為主體，結合工商業(yè)，外延至生產(chǎn)、銷售、運輸、服務建設等產(chǎn)業(yè)鏈，將一、二、三產(chǎn)業(yè)合為一體的現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。綠色農(nóng)業(yè)的主要目標是按照新型生產(chǎn)方式來產(chǎn)出能夠得到專門機構認定的無公害、安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)類綠色食品。它是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機統(tǒng)一，既保留了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)無污染的特征，又擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化、機械化、高產(chǎn)值、高效率的優(yōu)勢。2018年9月，習總書記在考察黑龍江省時對北大荒農(nóng)墾集團做了重要講話，可以概括為八個關鍵詞——中國糧食、中國飯碗，戰(zhàn)略基地、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，綠色發(fā)展、科技翅膀，滄桑巨變、令人感慨。他同時指出，要貫徹新發(fā)展理念，給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化插上科技的翅膀。黑龍江省作為我國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，有著得天獨厚的發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的有利條件。作為國家的糧食戰(zhàn)略基地，黑龍江省把農(nóng)業(yè)當成戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，走出自己的發(fā)展道路。

黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)起步于20世紀90年代，依托豐富的自然資源和良好的生態(tài)環(huán)境，進行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，著重發(fā)展“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)，從特色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)轉向了綠色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。作為我國發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)最早的地區(qū)之一，針對促進其發(fā)展的財稅政策進行分析，有利于打好黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的“財政牌”，推進綠色農(nóng)業(yè)成為全省高質(zhì)量跨越式發(fā)展的鮮明底色。

一、文獻綜述

近年來，綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展問題一直是學術界研究的重點、熱點之一，不但有綜合性的跨學科討論，還有針對性的專業(yè)研究。從綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的視角開展了理論研究，把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學擴展到更廣泛的生態(tài)、資源和環(huán)境領域，將食品安全與人民幸福指數(shù)連續(xù)在一起，揭示了未來綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要性（Choudhury，2017）。而綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，相關部門應加強建設綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境，企業(yè)、農(nóng)場、農(nóng)戶等利益相關者應抓住綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇期（劉子飛，2016）。目前，中國正通過深入推進糧食綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建，加快綠色增產(chǎn)等技術攻關、擴大綠色食品生產(chǎn)等方法促進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展（鄔曉霞，2017）。

2017 年中央“一號文件”提出，“以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉變?！庇纱丝梢?，對于現(xiàn)行綠色農(nóng)業(yè)財稅政策存在問題進行研究，既是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展問題倒逼下的客觀要求，也是一場從“量”到“質(zhì)”的深刻變革。面對21世紀發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)綠色化的關鍵問題，綠色農(nóng)業(yè)在培育社會發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展中起著關鍵性作用。而針對這一領域可以采取財政和監(jiān)管措施，如補貼、稅收、公共研發(fā)等干預政策（Adele Bianco，2016）。而在綠色產(chǎn)地環(huán)境生態(tài)補償政策發(fā)揮作用中，應明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體，加強對生態(tài)補償轉移支付資金的使用與管理（嚴立冬，2015）。但是，目前我國生態(tài)補償?shù)霓D移制度政策還處于起步階段，橫向轉移支付制度還未完全建立，因此，應在縱向轉移支付的基礎上，建立橫向轉移支付制度，豐富轉移支付體系，增強轉移支付力度（于法穩(wěn)，2017）。

二、黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2017年黑龍江省政府工作報告顯示，黑龍江省綠色和有機食品認證面積達7 600萬畝，占總播種面積的三分之一，產(chǎn)品總量、產(chǎn)品質(zhì)量、標準化生產(chǎn)水平以及品牌影響力等指標多年來在全國名列前茅。相比于2016年，墾區(qū)新增綠色食品種植面積50萬畝，總面積超過3 300萬畝，新增有機食品認證面積46.9萬畝，總面積超過240萬畝。目前，綠色食品認證農(nóng)產(chǎn)品總數(shù)已經(jīng)達到292個，累計認證無公害農(nóng)產(chǎn)品353個，無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地339個，累計獲得全國農(nóng)業(yè)標準化示范農(nóng)場項目25個。

近年來，黑龍江省各地區(qū)圍繞著綠色農(nóng)業(yè)這一主題大力推廣綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成了如五大連池礦泉水、五常大米等一系列在全國耳熟能詳?shù)霓r(nóng)業(yè)品牌。目前，黑龍江綠色有機食品的銷售渠道基本覆蓋全國所有省會城市以及其他重要城市，形成了華北、華東、華南的主要目標市場，并實現(xiàn)了大量出口。據(jù)黑龍江省綠色食品發(fā)展中心2017年的統(tǒng)計顯示，全省綠色食品省外銷售額超過千億元，產(chǎn)品遠銷40多個國家和地區(qū)。

三、黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展財政政策存在的問題

（一）綠色農(nóng)業(yè)財政投資資金不足

從總體上看，黑龍江省農(nóng)業(yè)投資支出總量不足，2018年黑龍江省政府財政預算顯示，本年度農(nóng)林水預算支出為47.9億元，比去年下降了19.7%，僅占一般公共預算的6.14%，其中用于綠色農(nóng)業(yè)建設的部分則更少。盡管近年來黑龍江省已加大對綠色農(nóng)業(yè)的投資，但是每年扶持資金增長速度仍然低于河南等農(nóng)業(yè)發(fā)達省份。雖然黑龍江省在農(nóng)業(yè)方面的財政投入總量逐年增加，但其支出占全省財政總支出的比重卻變化不大，資金總量增長速度上的差距制約了黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。據(jù)黑龍江省農(nóng)業(yè)投資機構2015年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，用于農(nóng)業(yè)基本建設、科技三項經(jīng)費兩方面的投入占投資資金的比重分別為39.58%和2.06%，而同期用于農(nóng)業(yè)部門的事業(yè)費比重仍然高達19.26%，與發(fā)達國家的做法完全相反。在發(fā)達國家，推行綠色農(nóng)業(yè)科技建設的投資要達到科技投資的10%以上。這種嚴重錯位的農(nóng)業(yè)投資方式，使得財政用于綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資資金進一步減少，不利于綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（二）生態(tài)補償?shù)霓D移支付效率低

目前黑龍江省對于生態(tài)補償主要采取的是中央政府對地方政府的縱向轉移支付政策，這種方式使得中央政府的財政壓力巨大，轉移支付的效率和可持續(xù)性較低。同時，省以下縱向轉移支付制度和市級之間橫向轉移支付目前都不夠完善，各市地方財政沒有根據(jù)緊迫性和重要性設計補償計劃，以至無法切實承擔起生態(tài)補償?shù)呢熑?，而是全部交給中央，使得資金執(zhí)行率難以上漲。對比于發(fā)達地區(qū)，黑龍江省森林生態(tài)效益的轉移支付金額自2001年實行以來標準至今未變，而同期內(nèi)，林業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)指數(shù)上漲了將近17%，說明補償標準的設定也存在問題，并不能適應經(jīng)濟的發(fā)展，使得補償效率很低。目前，大部分轉移支付資金都是專項資金，限定了具體項目用途，無法有效利用，從而不能使有限的財政資金得到最大的效益。

（三）綠色農(nóng)業(yè)價格補貼導向性不強

黑龍江省農(nóng)業(yè)補貼政策的制定和實施主要以促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的，而對生態(tài)保護的導向作用略顯不足。黑龍江省的農(nóng)機補貼共有34個品目，其中只有4種用于環(huán)保方面。相對于江蘇省的11種，江西省的14種，在數(shù)量上明顯不足，無法將農(nóng)業(yè)導向綠色發(fā)展的方向。雖然黑龍江省政府將補貼發(fā)放與耕地保護責任掛鉤，但大部分的綠色生產(chǎn)行為，如減少農(nóng)藥使用、使用有機化肥等，僅享有農(nóng)業(yè)支持保護補貼的優(yōu)先權而不是獲得額外的補貼收入，對于綠色農(nóng)產(chǎn)品也沒有專門的補貼，無法調(diào)動起農(nóng)民綠色生產(chǎn)的積極性。在綠色食品方面，黑龍江省在綠色食品的產(chǎn)地、研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等諸多環(huán)節(jié)進行的補貼，大多針對的是綠色龍頭企業(yè)，企業(yè)需要滿足一定水平的經(jīng)濟效益和資產(chǎn)規(guī)模，對于一般企業(yè)和農(nóng)村合作社的導向作用不強。

（四）綠色農(nóng)業(yè)財政貼息作用不明顯

黑龍江政府在對綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)和種糧大戶貸款方面提供了比較完整的財政貼息政策，但是對于個體農(nóng)戶、小規(guī)模企業(yè)、農(nóng)村合作社貸款的財政貼息還沒有系統(tǒng)的審核方式，過高的門檻使得財政貼息資金無法惠及小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對克服農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的作用不明顯。在綠色龍頭企業(yè)方面，據(jù)黑龍江省農(nóng)墾總局農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室2017年的數(shù)據(jù)顯示，財政貼息主要面向12個企業(yè)，貼息金額共計1 190萬元，僅占財政貼息總量的2%。資金投入總量過少，支持的龍頭企業(yè)數(shù)量也很少，不利于發(fā)揮財政貼息的杠桿作用，無法吸引商業(yè)銀行等金融組織以及社會資金流入農(nóng)村，影響對以財政投入為主導的多元化生態(tài)環(huán)保資金投入機制的構建。同時，財政貼息主要面向科技研發(fā)、固定資產(chǎn)、產(chǎn)品流通等方面的貸款，缺少進行生態(tài)保護環(huán)節(jié)的財政貼息政策，也沒有放開綠色生產(chǎn)方面的全額貼息，對于引導農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的作用不明顯。

（五）綠色農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策受益度不高

為促進綠色食品的發(fā)展，黑龍江省在綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、新型農(nóng)機購置、綠色農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、生態(tài)環(huán)境、綠色食品出口等各個方面稅收做出了調(diào)整。但從綠色食品發(fā)展的實際情況來看，綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)值連年升高，由2013年的810億元增長到了2017年的1 615億元，稅收由62.1億元增長到98.5億元，利稅占總產(chǎn)值的比值下降不足1%，在沒有放開環(huán)境保護稅種，通過稅收優(yōu)惠調(diào)整綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，稅收優(yōu)惠政策的受益度并不算高，稅收負擔過重的情況沒有完全改善。這暴露出黑龍江省目前稅制還不完善、實行稅收優(yōu)惠的稅種設置不合理、征稅范圍狹窄等問題。

四、促進黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的財稅政策建議

新時代，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展應將為13 億國人提供優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品作為最根本的出發(fā)點與目標，要實現(xiàn)這個目標，其核心就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，應該提高農(nóng)業(yè)整體的競爭力，以綠色生態(tài)、綠色農(nóng)業(yè)為導向，通過財稅政策優(yōu)化資源配置，推動黑龍江省農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。

（一）擴大財政對綠色農(nóng)業(yè)投資的規(guī)模

農(nóng)業(yè)基礎設施是發(fā)展綠色食品的主要內(nèi)容，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力必不可少的外部條件。黑龍江省應在實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的條件下，因地制宜地提高財政用于各地方綠色農(nóng)業(yè)基本建設的支出比例，尤其增加對減少資源浪費的農(nóng)田水利設施、鄉(xiāng)村綠色基地基礎設施等的財政投資，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，引導黑龍江省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。同時，突破綠色農(nóng)業(yè)科技投入不足對綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。按照發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)科技尤其是綠色農(nóng)業(yè)科技投入的占比至少提升到10%左右。省政府的財政預算安排應確保用于農(nóng)業(yè)清潔能源開發(fā)、種植技術研發(fā)、良種培育以及改良農(nóng)機設備等綠色農(nóng)業(yè)科技方面的資金有穩(wěn)定可靠的來源，從而增強財政促進綠色農(nóng)業(yè)技術發(fā)展的效力。

（二）提高生態(tài)補償轉移支付的效率

生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，政府作為補償主體理所應當。盡管中央政府向黑龍江省政府實施生態(tài)補償?shù)目v向轉移支付，在一定程度上解決了黑龍江省由于生態(tài)補償而失去的發(fā)展機會成本的問題，但在資金使用上失去了效率。所以，要在黑龍江省生態(tài)服務提供區(qū)與生態(tài)服務受益區(qū)之間建立橫向轉移支付制度，體現(xiàn)出生態(tài)資源配置的效率性，以解決成本與收益的不均衡問題，實現(xiàn)生態(tài)服務產(chǎn)品長期穩(wěn)定的供給。

（三）強化農(nóng)業(yè)價格補貼的綠色導向性

農(nóng)業(yè)價格補貼政策應當向綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展轉型。對農(nóng)民少施化肥和農(nóng)藥、使用節(jié)能農(nóng)用機械、農(nóng)戶增加耕地修復和質(zhì)量保護、養(yǎng)種一體生產(chǎn)方式等綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面加大補貼。增加個體農(nóng)戶生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的補貼項目，在大力扶持綠色農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的基礎上帶動所有農(nóng)戶共同生產(chǎn)。同時，財政補貼適度向目標群體傾斜。以廣大農(nóng)民為優(yōu)先，一方面，引進合同制，對愿意簽訂合同并遵守相關規(guī)則進行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的農(nóng)民直接支付農(nóng)業(yè)補貼資金;另一方面，要盡量降低農(nóng)業(yè)價格補貼對市場的扭曲作用，確保補貼應在尊重生態(tài)環(huán)境的基礎上，發(fā)揮其增加農(nóng)民收入的作用。從而使農(nóng)業(yè)補貼最大程度地導向綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而不是廣泛受益，讓補貼成為廣大農(nóng)民微薄的福利，以此來調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)綠色轉型的積極性。

（四）發(fā)揮綠色農(nóng)業(yè)財政貼息的激勵作用

根據(jù)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的要求，在財政貼息中擴大覆蓋面，并發(fā)揮其杠桿作用，引導財政多元投入，以增加有利于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的激勵作用。一方面，設立黑龍江省綠色農(nóng)業(yè)財政貼息專用資金，對于綠色龍頭企業(yè)加大財政貼息金額，在綠色農(nóng)機研發(fā)投資、有機肥料、無公害農(nóng)藥購置貸款等方面，在省政府財力允許的情況下，盡量做到全額貼息。對于中小綠色企業(yè)放開財政貼息門檻，根據(jù)企業(yè)規(guī)模控制資金，增加財政貼息的項目，改變黑龍江省財政貼息主要以固定資產(chǎn)貸款貼息和農(nóng)產(chǎn)品流通貸款貼息組成的現(xiàn)狀，增加生態(tài)保護財政貼息項目。另一方面，發(fā)揮財政貼息的杠桿作用，強化農(nóng)村金融服務，建立健全以財政投入為主導的多元投入機制，吸引商業(yè)銀行等金融組織以及社會資金流入農(nóng)村，通過對當前財政貼息資金相關的扶持對象選定、項目設立以及審批等多個方面的政策全面化改革，切實減少社會資金投入到綠色農(nóng)業(yè)之中的體制層面上的阻礙。

（五）完善綠色農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠制度

綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開相關扶持的稅收優(yōu)惠政策，因此應不斷完善綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，確保綠色農(nóng)業(yè)的數(shù)量穩(wěn)定與質(zhì)量提升。在稅目設置上，要合理設置優(yōu)惠稅目，突出環(huán)境資源稅目的作用，針對一些主要污染物和污染環(huán)境行為應當取消稅收優(yōu)惠。同時，設立資源回收利用的稅收優(yōu)惠政策，以保證資源的合理利用。在所得稅方面，對綠色農(nóng)產(chǎn)品科技園區(qū)的工作人員設置個人所得稅方面的優(yōu)惠，對生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的合作社適當擴大稅收優(yōu)惠的范圍;除了綠色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)外，對從事綠色農(nóng)業(yè)銷售的企業(yè)增加進項稅額的抵免項目，對于難以取得增值稅發(fā)票的個體戶提供額外的稅收優(yōu)惠。

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