●李 健

2018年12月13日，中共中央政治局就深化監(jiān)察體制改革舉行第十一次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，在新的起點上持續(xù)深化黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通，有效銜接司法，推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化，為新時代完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供重要制度保障?！?〕《習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，《人民日報》2018年12月15日第1版。就當(dāng)下改革進(jìn)程而言，在監(jiān)察體制改革全面鋪開之后，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，通過合理的制度設(shè)計，鍛造更加精細(xì)化、規(guī)范化的監(jiān)察體制，既是鞏固既有改革成果的必要之舉，也是未來深化監(jiān)察體制改革的重點所在。因此，隨之而來的問題是，如何實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的精細(xì)化與規(guī)范化轉(zhuǎn)型？

在新的起點上，應(yīng)在宏觀與微觀兩個層面展開研究，以推動監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化。就宏觀視角而言，在重大改革于法有據(jù)的理念之下，仍需在學(xué)理上回答一個常為已有研究回避的問題：監(jiān)察委員會何以作為政治機(jī)關(guān)而存在。要解答這一問題，就有必要回到憲法的深層結(jié)構(gòu)中，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)。此外，由于監(jiān)察權(quán)的涉“司法性”與其性質(zhì)上“非司法權(quán)”之間的沖突，已經(jīng)衍生實踐難題，還應(yīng)直面監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法權(quán)能的復(fù)雜關(guān)系，對監(jiān)察委員會的權(quán)能予以合理定性。以微觀視角而論，已有的研究多數(shù)僅將視角聚焦于監(jiān)察權(quán)的司法銜接方面。然而，從監(jiān)察體制改革的系統(tǒng)性角度來看，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。除此之外，還要深刻體認(rèn)監(jiān)察權(quán)運行的日常性，在監(jiān)察文化塑造層面探究監(jiān)察體制改革的規(guī)范化路徑，例如設(shè)計莊嚴(yán)的監(jiān)察徽標(biāo)。這是尚未引起關(guān)注的，但卻是事關(guān)監(jiān)察權(quán)威與監(jiān)察形象的重要問題。本文將從宏觀與微觀雙重視角出發(fā)，探究深化監(jiān)察體制改革的可行之道。

一、政治機(jī)關(guān)：監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)

相較于歷次監(jiān)察體制改革而言，此次改革將新組建的監(jiān)察委員會定性為政治機(jī)關(guān)，〔2〕參見閆鳴：《監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年3月8日第3版。無疑是新時代的全新表述?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第3條規(guī)定：各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。具體來說，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，從而實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。〔3〕中共中央紀(jì)律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室主編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第62頁。監(jiān)察委員會的定性，關(guān)乎監(jiān)察體制改革的基本理念，不可謂不重要。因此，值得思考的問題是，監(jiān)察委員會在什么意義上是政治機(jī)關(guān)。從學(xué)理角度來看，國家機(jī)構(gòu)的定性是一個重大理論問題。然而，綜觀已有的研究，卻少有學(xué)者就此展開討論。事實上，對監(jiān)察委員會的定性，與監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)密切相關(guān)。如果對此不加分析，則不僅難以理解監(jiān)察委員會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而難以準(zhǔn)確把握監(jiān)察權(quán)的權(quán)能性質(zhì)，而且無法為監(jiān)察體制改革的深化提供正確的主導(dǎo)方向。厘清監(jiān)察委員會的憲法基礎(chǔ)和權(quán)能性質(zhì)是深化監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵。因此，從學(xué)理角度探究監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)，并以此為基礎(chǔ)，詳細(xì)闡釋監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)的定性理據(jù)，是很有必要的。

雖然此次監(jiān)察體制改革以憲法修改的方式奠定了改革的合憲性依據(jù)，但是，憲法的修改卻晚于監(jiān)察體制改革試點的啟動。如果基于憲法視角展開分析，仍有必要延長視線，回到2018年《中華人民共和國憲法修正案》之前，在原初的“八二憲法”結(jié)構(gòu)之中，探究監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)。

（一）“八二憲法”精神與監(jiān)察委員會的創(chuàng)設(shè)

從監(jiān)察委員會的組建過程來看，國家監(jiān)察委員會整合了監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)以及最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)。然而，與以往監(jiān)察體制改革不同的是，此次整合并非簡單的行政職能疊加，而是有其顯著的獨特性。

首先，從機(jī)構(gòu)運行方式來看，監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，且監(jiān)察委員會不設(shè)黨組，〔4〕參見《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，http://www.xinhuanet.com//legal/2017-11/05/c_1121908387.htm，2019年2月12日訪問。不決定人事事項，這就與行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的組織方式判然有別。其次，從權(quán)力輻射范圍來看，不設(shè)黨組的監(jiān)察委員會，不僅有權(quán)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加以監(jiān)督，而且有權(quán)對所有行使公權(quán)力的人員實施監(jiān)察，這就已經(jīng)超出原行政監(jiān)察的權(quán)力范疇。最后，從機(jī)構(gòu)組建立意來看，監(jiān)察委員會的組建，旨在加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一?！?〕參見《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日第001版。這就說明，合署改革之后新組建的監(jiān)察委員會，通過機(jī)構(gòu)高度整合的方式，改變了紀(jì)檢與監(jiān)察的原有分工格局，并在《監(jiān)察法》的框架下，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)所要處理、應(yīng)對的“政治關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉申P(guān)系”?！?〕這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為，原來黨的紀(jì)律檢查委員會與黨員之間的關(guān)系是黨內(nèi)關(guān)系，黨的紀(jì)律檢查委員會與國家公職人員的關(guān)系是政治關(guān)系，通過監(jiān)察體制改革以及《監(jiān)察法》的制定，上述關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察對象之間的法律關(guān)系。參見翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。新組建的監(jiān)察委員會是在監(jiān)察體制內(nèi)部更有力地嵌入了黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督要素。

這就會產(chǎn)生兩個制度結(jié)果：第一，紀(jì)檢部門與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署，可以在《監(jiān)察法》的框架之下，而非僅以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，對公職人員（包括非黨員）行使監(jiān)督權(quán)。第二，根據(jù)《監(jiān)察法》第15條，由人大選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會，也可以在《監(jiān)察法》的框架之下，對中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員實施監(jiān)督。由此可知，此次監(jiān)察體制改革通過機(jī)構(gòu)合署整合的方式，經(jīng)由《監(jiān)察法》的制定以及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的完善，加強(qiáng)了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨的反腐敗意志通過監(jiān)察委員會這一權(quán)力機(jī)構(gòu)，在更廣闊的范圍內(nèi)得以實現(xiàn)。按照慣常表述，即是對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。在此情形之下，不得不追問的是，黨的反腐敗意志為何能夠通過特定的權(quán)力整合，延及行使公權(quán)力的非黨員公職人員群體？換言之，黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，在法理上何以可能？另外，通過上述梳理可知，新組建的國家監(jiān)察委員會，是一個全新的國家機(jī)構(gòu)，它突破了憲法結(jié)構(gòu)關(guān)于立法、行政、審判、檢察等傳統(tǒng)權(quán)力板塊的劃分。因此，另一個與之相關(guān)的問題是，原初“八二憲法”所承載的憲法秩序，是否能夠容納這一新型權(quán)力單元？

很顯然，這就觸及監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)問題。事實上，在“八二憲法”草案擬定之時，根據(jù)時任憲法修改委員會副主任委員彭真同志的說明，當(dāng)時憲法修改草案總的指導(dǎo)思想就是四項基本原則，其中包括堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在《序言》里明確肯定了黨在國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)作用?！?〕參見彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告——1982年11月26日在全國人民代表大會第五次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm，2019年2月10日訪問。參與“八二憲法”制定的肖蔚云教授更是有力地指出，“在整個憲法中要堅定不移地貫穿四項基本原則。可以說，在憲法里除了首都在北京這一條文外，基本上都貫穿了這一精神?！薄?〕肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第32頁。在分析“人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)條款”時，肖蔚云教授也曾說道：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法所確認(rèn)的四項基本原則之一。黨是人民利益的忠實代表，它對整個國家實行領(lǐng)導(dǎo)，作為國家機(jī)關(guān)之一的司法機(jī)關(guān)自然也要受它的領(lǐng)導(dǎo)。”〔9〕同上注。鑒于四項基本原則已經(jīng)構(gòu)成了“八二憲法”的基本指導(dǎo)思想，所以，將肖蔚云教授此處有關(guān)司法機(jī)關(guān)的論述轉(zhuǎn)用于對監(jiān)察機(jī)關(guān)的分析，其實也是合乎事理的。也就是說，即便放在原初“八二憲法”結(jié)構(gòu)之中加以審視，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”也是監(jiān)察體制改革的主導(dǎo)方向。

此后，隨著時代發(fā)展，“八二憲法”的內(nèi)在精神也發(fā)生了歷史變遷。一個典型的轉(zhuǎn)換就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”?！?0〕《胡錦濤在紀(jì)念憲法施行二十周年大會上的講話》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021204/881379.html，2019年2月10日訪問。從政治憲法學(xué)的角度來看，這一轉(zhuǎn)換并不是簡單的政治修辭，也絕非僅是一種政治宣示，而是構(gòu)成了“八二憲法”的內(nèi)在精神，有其深厚的憲法意涵。在此之中，尤其是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一決斷性表述，為國家政治制度的創(chuàng)新與完善創(chuàng)造了持續(xù)的憲法活力。具體來說，回到監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的討論之中，“八二憲法”的內(nèi)在精神以及由此而塑造的“八二憲法”立憲結(jié)構(gòu)，在以下兩個層面上為此次監(jiān)察體制改革提供了制度空間。

首先，為監(jiān)察體制改革的啟動創(chuàng)造憲法依據(jù)。此次監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治改革，它以中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》為標(biāo)志性起點。從啟動權(quán)限的角度來看，中共中央之所以有權(quán)作出決定，力圖整合一個管轄范圍包括但不限于黨內(nèi)監(jiān)督的國家反腐敗機(jī)構(gòu)，其憲法基礎(chǔ)正在于“八二憲法”的內(nèi)在精神，也就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。換言之，在監(jiān)察體制改革試點階段，即便《憲法》文本中并未新增相關(guān)監(jiān)察條款，但改革的啟動及其實際部署，也是符合“八二憲法”內(nèi)在精神的。

其次，為新組建的監(jiān)察委員會嵌入黨內(nèi)監(jiān)督要素提供前提條件。此次改革是以機(jī)構(gòu)合署的方式，將黨的反腐敗意志通過監(jiān)察委員會這一載體轉(zhuǎn)換為國家意志，進(jìn)而對所有公權(quán)力行使者展開監(jiān)督，實現(xiàn)了黨的意志與國家意志的有機(jī)統(tǒng)一。這種統(tǒng)一之所以可能，以及在監(jiān)察委員會中嵌入黨內(nèi)監(jiān)督要素之所以可能，也是與“八二憲法”的指導(dǎo)思想及其內(nèi)在精神相契合的。具體而言，中共中央部署監(jiān)察體制改革，進(jìn)而通過全國人大審議、表決，制定、修改相關(guān)法律法規(guī)，最終以《監(jiān)察法》為載體具體落實，層層展開，遵循的正是“八二憲法”的內(nèi)在精神，即“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”。這正是“八二憲法”的內(nèi)在精神與規(guī)范性理念在特定改革事項上得以法律化的具體體現(xiàn)。

（二）體系化理解“根據(jù)憲法，制定本法”

在重大改革于法有據(jù)的理念之下，為彰顯監(jiān)察體制改革的憲法依據(jù)，與其他法律一樣，《監(jiān)察法》第1條也寫入了“根據(jù)憲法，制定本法”。八字表述至關(guān)重要，它不僅體現(xiàn)了“立法者依憲立法的自我確證和事實陳述”，〔11〕葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，《法學(xué)家》2013年第5期。而且暗含監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)。事實上，對于這種看似普通且常規(guī)的立法宣示，仍需作進(jìn)一步分析討論。這是因為，“根據(jù)憲法”四字，具有靈活的解釋空間。它可能指根據(jù)憲法的特定條款，也可能指根據(jù)憲法的多數(shù)條款，還可能指根據(jù)立憲精神與憲法原理。因此，回到具體語境之中分析“根據(jù)憲法，制定本法”是非常必要的。

在監(jiān)察體制改革之初，圍繞改革的憲法依據(jù)問題，曾引發(fā)一些學(xué)術(shù)討論。〔12〕例如，在監(jiān)察體制改革部署前期，究竟基于何種方式落實監(jiān)察制度改革，產(chǎn)生了較大的認(rèn)識分歧。馬懷德教授認(rèn)為，可以通過修改法律的方式，以《行政監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，創(chuàng)制《國家監(jiān)察法》，進(jìn)而以此統(tǒng)籌監(jiān)察制度改革，參見馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監(jiān)察體制》，《學(xué)習(xí)時報》2016年7月14日第4版。與之相對，童之偉教授認(rèn)為，當(dāng)監(jiān)察制度改革試點全面鋪開，需要創(chuàng)制憲法根據(jù)，除修改憲法外，別無選擇。參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期?？傮w來說，隨后大致形成了一個基本共識，就是在憲法中增設(shè)有關(guān)監(jiān)察委員會的一些條款，進(jìn)而為監(jiān)察體制改革奠定憲法依據(jù)?！?3〕代表性觀點，參見胡錦光：《論國家監(jiān)察體制改革語境下的憲法修改》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第5期。從《監(jiān)察法》的制定，及憲法的修改來看，監(jiān)察體制改革的具體實踐，確實也是按此方式逐步完善的。然而，值得思考的問題是，憲法中新增的監(jiān)察委員會條款，是否就是《監(jiān)察法》第1條“根據(jù)憲法，制定本法”表述中的“根據(jù)”來源？從憲法原理的深層角度來看，答案或許并非如此簡單。

首先，此類條款無法從法理上揭示憲法為何能夠容許此次改革。探究一項改革的憲法基礎(chǔ)或者合憲性依據(jù)，就是要揭示憲法何以能夠容許此項改革?；氐奖O(jiān)察體制改革的語境中，探究監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)，不能只將目光停留在憲法文本中的監(jiān)察委員會條款，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步追問，憲法何以能夠打破原有的國家機(jī)構(gòu)體系，創(chuàng)設(shè)一個全新的國家機(jī)構(gòu)。事實上，細(xì)心的讀者可以發(fā)現(xiàn)，憲法中增寫的監(jiān)察委員會條款，其實只是在憲法規(guī)范層面上確認(rèn)了監(jiān)察體制改革的事實，卻難以從根本上解釋憲法為何能夠增加此類規(guī)范以及為何能夠創(chuàng)設(shè)新型國家機(jī)構(gòu)，而不至于擾亂既有的憲法權(quán)力格局。然而，恰恰是這一關(guān)于規(guī)范的規(guī)范性問題，才是真正需要解釋的有關(guān)憲法基礎(chǔ)的“元問題”。

其次，僅靠此類條款，難以闡明黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的法理依據(jù)。此次監(jiān)察體制改革，通過合署辦公的方式，使得監(jiān)察委員會嵌入了黨內(nèi)監(jiān)督要素，進(jìn)而實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。如果僅將《監(jiān)察法》第1條“根據(jù)憲法，制定本法”理解為根據(jù)憲法文本中的監(jiān)察委員會條款，顯然無法解釋這種有機(jī)統(tǒng)一究竟何以可能。也就是說，這種解釋進(jìn)路無法揭示基于這些條款中的哪一條款，黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察可以實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。如果不正面解答這一問題，雖然將監(jiān)察委寫進(jìn)憲法，意味著自上而下的監(jiān)察系統(tǒng)在憲法層面獲得了建制總依據(jù)，在法律實證意義上可以終結(jié)2017年以來圍繞《監(jiān)察法（草案）》合憲性而出現(xiàn)的理論爭鳴了，但是監(jiān)察委建制合憲性爭論揭示的學(xué)術(shù)問題依然沒有遠(yuǎn)去?！?4〕參見黎敏：《國家統(tǒng)治條款體系化解釋面臨的困難——從〈監(jiān)察法〉（草案）合憲性之爭揭示的政治哲學(xué)問題談起》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。

其實，回到憲法文本之中，監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)問題，并非無解。只是在解答時，需要在憲法解釋方法上，體系化地理解現(xiàn)行憲法，而不能拘泥于特定條文，只在憲法的監(jiān)察委員會條款中尋找答案。事實上，黨內(nèi)監(jiān)督之所以能與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，以及憲法結(jié)構(gòu)之所以能容納國家監(jiān)察委員會這一新型國家機(jī)構(gòu)，其核心根據(jù)正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，也就是所增寫的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！?/p>

這一條款進(jìn)一步確認(rèn)黨在中國特色社會主義建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在憲法正文中寫入“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，可以稱之為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的憲法正文化。與此前將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法序言相比，它更有力地賦予了黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這一重大決斷，并非單純的政治修辭與政治宣示，它必然在政治制度建構(gòu)的意義上，影響未來中國的政制設(shè)計。有學(xué)者認(rèn)為，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)入憲法正文，意味著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“國家組織”在憲法層面結(jié)合到一起，實現(xiàn)了從“黨政分開”向“黨政一體”的轉(zhuǎn)變，但“黨政分工”仍然存在，它要解決的是政治系統(tǒng)權(quán)力運作、政治意志形成和有效治理問題?！?5〕參見李忠夏：《“中國特色社會主義”的憲法結(jié)構(gòu)分析》，《政法論壇》2018年第5期。這一判斷是較為中肯的。也就是說，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法正文之后，不僅會在統(tǒng)領(lǐng)全局的意義上，為其自身提供正當(dāng)化依據(jù)，而且會在微觀層面上，對黨和國家機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生深刻的影響。比較典型地體現(xiàn)在將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，以及黨政機(jī)構(gòu)的合署或黨政機(jī)構(gòu)的整合之上。紀(jì)委與監(jiān)委合署，就是一例。

如前所述，探究監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)，必須厘清根據(jù)憲法哪一條款或何種原理，使得黨內(nèi)監(jiān)督能夠通過憲法機(jī)制與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督實現(xiàn)高度整合，進(jìn)而構(gòu)建一個全新的國家機(jī)構(gòu)。通過上述分析可知，依靠憲法文本中關(guān)于監(jiān)察委員會的組織結(jié)構(gòu)、人員設(shè)置等相關(guān)規(guī)定，無法回答這一深層問題。監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的本質(zhì)，就是要加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)于此的合理解釋方案，只能存在于《憲法》第1條中，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這是因為，在具體的國家組織語境中，這一條款能夠為黨政機(jī)構(gòu)合署創(chuàng)造憲法基礎(chǔ)。具體來說，正是因為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”是具有憲法效力的規(guī)范性條款，才能夠在監(jiān)察體制改革的語境中，將黨內(nèi)監(jiān)督通過“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”這一憲法機(jī)制，與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督發(fā)生整合，進(jìn)而實現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。最終，既維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議執(zhí)行情況，又維護(hù)憲法法律，對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。這種整合，究其本質(zhì)，就是在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一前提之下，將黨的反腐敗意志通過特定憲法機(jī)制（如全國人民代表大會的審議、表決等）轉(zhuǎn)化為國家意志的結(jié)果。

值得一提的是，也只有在這一條款之下，方能理解監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)定性。在憲法文本中，有關(guān)監(jiān)察委員會的規(guī)定，主要集中在第三章的國家機(jī)構(gòu)之下。若僅在此脈絡(luò)中理解監(jiān)察委員會的性質(zhì)，就容易在一般國家機(jī)構(gòu)的意義上理解監(jiān)察委員會，而看不到監(jiān)察委員會組織結(jié)構(gòu)的特殊性，如不設(shè)黨組。與此不同的是，若將《憲法》第1條視為監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)，則能夠更為深刻地認(rèn)識到，正是黨的反腐敗意志以及黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過紀(jì)檢與監(jiān)察合署的方式，才最終賦予監(jiān)察委員會獨特權(quán)能。順此思路，在“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”這一憲法條款之下，才能解釋國家監(jiān)察委員會為何屬于黨中央機(jī)構(gòu)序列〔16〕參見《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日第001版。以及監(jiān)察委員會為何是政治機(jī)關(guān)。因此，總括而言，正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，才最終貫通了此次監(jiān)察體制改革的合憲邏輯鏈，并由此成為理解《監(jiān)察法》第1條“根據(jù)憲法，制定本法”的重要基礎(chǔ)。

二、監(jiān)察委員會的權(quán)能定性

監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)，是監(jiān)察體制改革的根本問題。充分認(rèn)識黨的領(lǐng)導(dǎo)之于監(jiān)察委員會的憲法意義，是深化監(jiān)察體制改革的前提。在當(dāng)下監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。隨著國家監(jiān)察體制改革的深化，監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)的定性已為共識。然而，盡管如此，這并不意味著對監(jiān)察委員會權(quán)能的認(rèn)識便不存在分歧。

從實踐來看，監(jiān)察權(quán)的涉“司法性”與其權(quán)力性質(zhì)“非司法性”之間的沖突，已經(jīng)衍生實踐難題。簡要而言，在對監(jiān)察機(jī)關(guān)的定性上，監(jiān)察委員會不是司法機(jī)關(guān)，故而在權(quán)力性質(zhì)上，監(jiān)察委員會享有的監(jiān)察權(quán)并非司法權(quán)。但問題是，在監(jiān)察權(quán)的實際運行中，訊問、調(diào)查、留置、移送審查起訴等事項，卻又使監(jiān)察委員會行使的事實權(quán)能具有“涉司法性”。目前，也有學(xué)者注意到監(jiān)察委員會的性質(zhì)與其權(quán)能之間的復(fù)雜關(guān)系。例如，姜明安教授在論述國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)時曾指出，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，但可依法行使國家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限，對于二者的聯(lián)系與區(qū)別，國家監(jiān)察立法必須對之明晰化?！?7〕參見姜明安：《國家監(jiān)察立法的幾個重要問題》，《中國法律評論》2017年第2期。然而，至于如何明晰以及如何化解這一沖突，已有的研究并未詳加討論。如前所述，監(jiān)察權(quán)并非司法權(quán)是確切無疑的。因此，解決這一沖突的關(guān)鍵在于，如何理解監(jiān)察委員會具體權(quán)能的“涉司法性”。對此，筆者認(rèn)為，就法理而言，權(quán)力性質(zhì)與具體權(quán)能是可以二分的。例如，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，但由于它們承擔(dān)部分司法活動的職能（如刑事偵查權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)等），也被納入國家司法體制當(dāng)中?！?8〕參見章晨：《中國司法制度》，中國民主法制出版社2017年版，第28頁。與此相似，盡管監(jiān)察委員會并非司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)也并非司法權(quán)，但并不妨礙監(jiān)察委員會在特定情形下享有司法權(quán)能。事實上，當(dāng)下監(jiān)察體制改革的深化，尤其需要認(rèn)識到監(jiān)察委員會所享有的司法權(quán)能。否則，就會產(chǎn)生如下弊端：

第一，不利于在法治中國圖景之下貫徹《監(jiān)察法》。在實踐中，將監(jiān)察委員會視為政治機(jī)關(guān)而非行政、司法機(jī)關(guān)，并無分歧。然而，在對監(jiān)察委員會權(quán)能的理解上，人們卻容易僅看到監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)，而忽視其天然具有的司法權(quán)能。雖然監(jiān)察委員會不是司法機(jī)關(guān)，但是，在具體監(jiān)察工作中，調(diào)查對象、調(diào)查程序、調(diào)查結(jié)果的涉司法性，決定了監(jiān)察委員會事實上享有部分司法權(quán)能?！侗O(jiān)察法》第11條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)?！庇纱丝芍?，無論是調(diào)查，還是處置，如對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴等均已觸及司法權(quán)能的范圍。司法的運行以及司法權(quán)能的發(fā)揮，是需要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律條款，并且符合法律程序要義的。因此，如果忽視監(jiān)察委員會在具體案件調(diào)查、處置中所行使的權(quán)力與司法權(quán)能具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在實踐中可能會導(dǎo)致監(jiān)察工作人員忽視《監(jiān)察法》等法律法規(guī)之于監(jiān)察工作的約束意義，進(jìn)而制約《監(jiān)察法》的貫徹實施，最終將不利于反腐敗工作的法治化、規(guī)范化。

第二，不利于監(jiān)察工作與刑事司法活動的有效銜接。在實踐中，監(jiān)察委員會既審查違紀(jì)問題，又調(diào)查違法犯罪問題，對監(jiān)督對象既涉嫌違紀(jì)又涉嫌違法的案件，“執(zhí)紀(jì)審查”與“執(zhí)法調(diào)查”同步啟動、同步進(jìn)行，所調(diào)查的證據(jù)直接被運用于司法審判?！?9〕參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，《比較法研究》2019年第1期。因此，在很多案件中，監(jiān)察調(diào)查、處置等工作，是司法審判的前置環(huán)節(jié)?；谶@一前提，需要深刻體認(rèn)監(jiān)察委員會事實上享有的司法權(quán)能,如其不然，監(jiān)察權(quán)的行使將受到嚴(yán)重限制。例如，在實踐中，監(jiān)察調(diào)查所得證據(jù)需用于司法審判，因此，調(diào)查活動應(yīng)遵守《刑事訴訟法》等程序性法律規(guī)定，這就使監(jiān)察工作具有較強(qiáng)的司法專業(yè)性。在此情形之下，如果忽視監(jiān)察工作的“涉司法性”，那么在監(jiān)察調(diào)查中便容易降低對監(jiān)察工作的專業(yè)要求，最終將影響監(jiān)察效率。又如，在刑事追訴方面，若不正視監(jiān)察委員會享有的司法權(quán)能，那么監(jiān)察調(diào)查可能會陷入時效困境。如前所述，在實踐中，監(jiān)察調(diào)查是許多職務(wù)犯罪懲處的前置環(huán)節(jié)。這就意味著，監(jiān)察委員會整合了原屬于檢察院的部分職能，對一些刑事案件享有管轄權(quán)。根據(jù)刑法原理，所有刑事案件都會涉及刑事追訴時效問題。但需要注意的是，刑法中卻只規(guī)定了人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)以及人民法院的追訴時效?！?0〕參見《刑法》第88條規(guī)定：“在人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制?！边@一規(guī)定是建立在如下預(yù)設(shè)之上的，即只有上述機(jī)關(guān)享有刑事司法權(quán)能。由此產(chǎn)生的悖論在于，雖然監(jiān)察委員會具有對部分刑事案件的管轄權(quán)，但是，刑法中卻沒有關(guān)于監(jiān)察委員會的追訴時效規(guī)定。隨著監(jiān)察委員會的組建，如果不承認(rèn)監(jiān)察委員會事實上也享有刑事司法權(quán)能，那么監(jiān)察委員會的調(diào)查將難以產(chǎn)生追訴時效延長效力。如此一來，在特定情形下，根據(jù)《刑事訴訟法》第16條的規(guī)定，一些案件可能要作出依法不追訴的決定。凡此種種，將不利于監(jiān)察工作與刑事司法活動的有效銜接，不僅違反法治要義，而且會弱化監(jiān)察權(quán)威，背離監(jiān)察體制的改革初衷。

為了化解實踐困境，需要對監(jiān)察委員會的權(quán)能予以合理定性。筆者建議將監(jiān)察委員會的性質(zhì)及其定位表述為：行使國家監(jiān)察職能并享有司法權(quán)能的專責(zé)機(jī)關(guān)。其可行性、合理性如下：

首先，就法理層面而言，增加監(jiān)察委員會享有司法權(quán)能的表述，并未改變監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)，也不會削弱監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)的定性。性質(zhì)與功能并非不可分割，這種抽象的論斷，表現(xiàn)在具體權(quán)力樣態(tài)上，就是權(quán)力與權(quán)能的二分。孫中山先生曾經(jīng)指出：“政治主權(quán)在于人民，或者直接以行使之，或間接以行使之。其在間接行使之時，為人民之代表或者受人民之委托者，只盡其能，不竊其權(quán)。”〔21〕孫中山：《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》，《建國（廣州）》1928年第24期?！爸槐M其能，不竊其權(quán)”的論斷，正是權(quán)能二分或權(quán)能分治的簡明法理闡述。換言之，權(quán)力與權(quán)能未必總是決然一體的。回到監(jiān)察體制改革的討論中，新增監(jiān)察委員會具有司法權(quán)能的表述，就監(jiān)察工作而言，同樣是盡其“能”，而不竊其“權(quán)”。也就是說，這也僅是在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會享有司法權(quán)能而并不導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)在性質(zhì)上屬于司法權(quán)。司法權(quán)作為一種權(quán)力性質(zhì)，是不能分割的，但是司法權(quán)能卻并不總是屬于單一主體，而是需要在不同主體間予以合理配置的。對司法權(quán)能的配置，是關(guān)于國家建構(gòu)的重要議題，也是憲法設(shè)計時無法回避的現(xiàn)實問題。眾所周知，《聯(lián)邦黨人文集》第八十一篇，集中討論的就是美國建國之時的司法權(quán)能分配問題?！?2〕參見［美］亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，張曉慶譯，九州出版社2007年版，第1033～1051頁。當(dāng)然，需要指出的是，我國國家機(jī)構(gòu)實行的是民主集中制原則，而不是三權(quán)分立?！?3〕同前注〔8〕，肖蔚云書，第9頁。因此，所謂司法權(quán)，在我國只具有學(xué)理上的認(rèn)識論意義。尤其需要說明的是，在我國現(xiàn)行憲法文本中，其實并無關(guān)于“司法權(quán)”的表述，而只有關(guān)于審判權(quán)、檢察權(quán)的規(guī)定。簡言之，現(xiàn)行憲法最初的結(jié)構(gòu)安排，其實是以實踐中的審判權(quán)、檢察權(quán)，共同分享學(xué)理意義上的“司法權(quán)”，而并沒有盲目照抄西方國家憲法中的司法權(quán)。所以，對監(jiān)察委員會的權(quán)能作出上述定性之后，那種擔(dān)心監(jiān)察權(quán)將會轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉?quán)的憂慮，無疑是多余的。換言之，對監(jiān)察委員會權(quán)能的定性，并不改變其權(quán)力性質(zhì)，也不影響監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)。

其次，就機(jī)構(gòu)整合層面而言，監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)并不妨礙其享有司法權(quán)能。如前所述，監(jiān)察委員會的實質(zhì)是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)。在慣常的認(rèn)識之中，似乎政治機(jī)關(guān)與司法權(quán)能是難以發(fā)生關(guān)聯(lián)的。其實不然，問題僅在于如何理解監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)這一命題。前文已經(jīng)表明，正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，即新增的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，為監(jiān)察委員會定性為政治機(jī)關(guān)奠定了憲法基礎(chǔ)。在這個意義上，可以將監(jiān)察體制改革以及由此而創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察委員會，視為黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的意志在反腐敗監(jiān)察領(lǐng)域的具體展開。在此脈絡(luò)之中，可以發(fā)現(xiàn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)意義上理解監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)定性，并不妨礙作為政治機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會享有司法權(quán)能。這是因為，監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)的“政治性”，主要體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)，以及監(jiān)察委與紀(jì)委合署后所承擔(dān)的黨內(nèi)監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督這一雙重任務(wù)之上。也就是說，這種“政治性”主要表現(xiàn)為政治全局與政治方向的領(lǐng)導(dǎo)，它與在具體業(yè)務(wù)上享有司法權(quán)能并無沖突。恰恰相反，二者之間不僅不矛盾，而且只有當(dāng)監(jiān)察委員會充分發(fā)揮其司法權(quán)能，有足夠能力預(yù)防、打擊腐敗行為時，才能使監(jiān)察委員會具有更為牢固的立身根基，進(jìn)而更能彰顯其政治機(jī)關(guān)品性。

再次，監(jiān)察委員會的部分權(quán)能在事實上已經(jīng)屬于司法范疇。舉例而言，監(jiān)察委員會在“執(zhí)紀(jì)審查”與“執(zhí)法調(diào)查”過程中所獲取的證據(jù)，將被運用于司法審判。又如，2018年4月17日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了關(guān)于《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，〔24〕參見鐘晉主編：《監(jiān)察法應(yīng)用一本通》，中國檢察出版社2018年版，第114～140頁。該規(guī)定詳細(xì)列舉了各級監(jiān)察委員會管轄的六大類88個職務(wù)犯罪案件罪名，這些罪名散見于刑法條文之中。以規(guī)范性法律文件的形式，規(guī)定監(jiān)察委員會的刑事管轄范圍，無疑彰顯了監(jiān)察委員會權(quán)能的“涉司法性”。再如，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議，于2018年10月26日通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。此次修訂，旨在實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與起訴、審判程序的無縫對接。修改后的《刑事訴訟法》依法調(diào)整監(jiān)察調(diào)查活動，監(jiān)察調(diào)查活動相應(yīng)地也要依據(jù)《刑事訴訟法》具體展開。這就表明，監(jiān)察委員會實際上已經(jīng)成為《刑事訴訟法》的規(guī)制主體，而《刑事訴訟法》恰恰是一部典型的關(guān)于司法權(quán)能如何行使的法律。上述例證均表明，監(jiān)察委員會在事實上享有一定的司法權(quán)能。

最后，就人才培養(yǎng)與人才流動層面而言，將監(jiān)察委員會定位為享有司法權(quán)能的政治機(jī)關(guān)和反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，能夠進(jìn)一步凸顯監(jiān)察委員會的法律專業(yè)性。如此一來，將便于政法院校有針對性地培養(yǎng)監(jiān)察專業(yè)人才。從人才流動角度來看，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會的司法權(quán)能屬性，也有助于實現(xiàn)監(jiān)察官與法官、檢察官等職業(yè)的有序流動，構(gòu)筑反腐敗法律職業(yè)共同體。目前，紀(jì)委監(jiān)委公職人員的薪酬待遇，往往低于司法機(jī)構(gòu)序列的工作人員。強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會享有的司法權(quán)能，也有助于在未來打通上述公職人員之間的待遇藩籬，保障監(jiān)察官的工資待遇不低于法官、檢察官，從而吸引優(yōu)秀法律人加入監(jiān)察官序列。

三、監(jiān)察體制規(guī)范化的文化塑造

1922年，梁啟超先生應(yīng)《申報》友人之約，曾撰寫《五十年中國進(jìn)化概論》一文。在這篇文章中，他總結(jié)了在西方世界沖擊之下，中國的五十年進(jìn)化之道，即由器物及于制度，從制度進(jìn)至文化。〔25〕參見梁啟超：《五十年中國進(jìn)化概論》，載劉東、翟奎鳳選編：《梁啟超文存》，江蘇人民出版社2012年版，第251～252頁。從這一的論述中，至少可以引申兩點啟發(fā)：其一，文化雖難以言明，但卻處于進(jìn)化的頂端；第二，文化之進(jìn)化，必自器物始。正所謂大道至簡，任公的上述論斷，其實也適用于監(jiān)察體制改革的深化。從已有的監(jiān)察體制改革實踐來看，由于此次改革作出了一些新的重大調(diào)整，因此，無論是在前期試點階段，還是在當(dāng)下全面推進(jìn)階段，改革的重點都集中在制度設(shè)計層面，并且取得了多方面成效。眾所周知，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。然而，在新的起點上，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推動監(jiān)察體制的精細(xì)化與規(guī)范化轉(zhuǎn)型，同樣也需要在器物與文化層面齊頭并進(jìn)。也就是說，深化監(jiān)察體制改革，不僅要著眼于宏觀的制度構(gòu)建，而且要在細(xì)微的器物層面著力，在日常監(jiān)察中塑造監(jiān)察權(quán)威，進(jìn)而培育具有持續(xù)生命力的監(jiān)察文化。

監(jiān)察文化既是對監(jiān)察歷史實踐與傳統(tǒng)經(jīng)驗的傳承，也是當(dāng)代國家監(jiān)察形象的具體呈現(xiàn)。整體而言，監(jiān)察文化的塑造與國家監(jiān)察形象的呈現(xiàn)，對于深化國家監(jiān)察體制改革具有重要意義。這種意義突出表現(xiàn)為：第一，彰顯監(jiān)察權(quán)威。通過嚴(yán)肅的監(jiān)察氣氛與端莊的監(jiān)察形象，能夠有力彰顯國家對公權(quán)力強(qiáng)化監(jiān)督的權(quán)威立場。第二，培養(yǎng)監(jiān)察認(rèn)同。監(jiān)察文化的塑造不僅有利于培養(yǎng)監(jiān)察職業(yè)共同體對于監(jiān)察工作的認(rèn)同，而且有助于強(qiáng)化公職人員以及民眾對于國家監(jiān)察制度的強(qiáng)烈認(rèn)同。第三，推進(jìn)監(jiān)察教育。富有活力的監(jiān)察文化是廉政監(jiān)察教育的源頭活水,對公職人員開展廉政教育，也是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一。

當(dāng)然，監(jiān)察文化并非僅是一套空泛的話語宣示，它需要在具體而細(xì)微的層面逐步展開。監(jiān)察文化的塑造，還應(yīng)在器物層面有所體現(xiàn)。所謂器物，是指頗具技術(shù)性與操作性的改革配套措施。相對于整體監(jiān)察制度設(shè)計，它更為凸顯工具理性。在當(dāng)下監(jiān)察體制改革的語境中，就器物層面而言，包括設(shè)計、制定、制作統(tǒng)一化的監(jiān)察徽標(biāo)、監(jiān)察設(shè)施、監(jiān)察裝備等有助于彰顯監(jiān)察權(quán)威與監(jiān)察形象的必需硬件。應(yīng)從監(jiān)察徽標(biāo)、監(jiān)察車輛標(biāo)識、監(jiān)察制式服裝等方面著手，塑造監(jiān)察廉政文化，以彰顯監(jiān)察權(quán)威，使監(jiān)察機(jī)關(guān)更有力地履行監(jiān)察職能，最終實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的監(jiān)察體制改革初始愿景。

（一）設(shè)計監(jiān)察徽標(biāo)

在德國哲學(xué)家卡西爾看來，人是符號的動物。人不再生活在一個單純的物理宇宙之中，而是生活在一個符號宇宙之中。〔26〕參見［德］恩斯特·卡西爾：《人論》，甘陽譯，上海譯文出版社2004年版，第33～34頁。這一論斷揭示了符號的另一面向：符號承載人類的生存意義。從哲學(xué)視角來看，將特定符號與意義聯(lián)結(jié)起來，是通過人類的感官知覺完成的?！?7〕參見［奧］阿爾弗雷德·許茨：《社會實在問題》，霍桂恒譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第307頁。也就是說，經(jīng)由思維的感官，人們會使特定符號再次“符號化”，賦予符號特定意義。哲學(xué)視角下關(guān)于符號的文化分析，其實也可借鑒到監(jiān)察體制改革的語境之中。

從政治文化學(xué)視角來看，徽標(biāo)便是重要的符號?；諛?biāo)凝聚共識且承載歷史，是秩序的靜態(tài)象征。在我國政法體制之中，徽標(biāo)的意義不容小覷。舉例來說，1949年9月27日，第一屆中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議討論并通過了國旗、國都、紀(jì)年和國歌四個決議案，只有國徽暫付闕如。大會主席團(tuán)決定，邀請專家另行設(shè)計國徽圖案?！?8〕參見余凌云：《中國憲法史上的國徽》，《中國法律評論》2015年第4期。由此可知，當(dāng)時對于國家徽標(biāo)的設(shè)計，慎之又慎。這與徽標(biāo)承載的政治象征意義以及秩序塑造功能，是密不可分的。

當(dāng)下，持續(xù)深化監(jiān)察體制改革，需要將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化?；诖?，有必要于細(xì)微處著眼塑造監(jiān)察權(quán)威?？傮w而言，監(jiān)察權(quán)威的塑造，同樣離不開監(jiān)察符號這一政治文化載體。在現(xiàn)有條件下，能夠彰顯監(jiān)察形象與監(jiān)察權(quán)威的符號，主要是用以懸掛、佩戴的監(jiān)察徽標(biāo)。在監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)察徽標(biāo)具有鮮明的象征意義：首先，對內(nèi)而言，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，莊嚴(yán)的徽標(biāo)可以培養(yǎng)監(jiān)察工作人員的職業(yè)神圣感，并以此為情感紐帶，強(qiáng)化其職業(yè)操守。其次，對外而言，監(jiān)察徽標(biāo)也可作為一種有力的外部標(biāo)識，彰顯監(jiān)察機(jī)關(guān)的威嚴(yán)性與權(quán)威性。因此，在未來《監(jiān)察法》的修改中，有必要對監(jiān)察徽標(biāo)作出相應(yīng)規(guī)定。必要時，可輔之以行政規(guī)定的方式，就徽標(biāo)的組成、適用范圍、佩戴與懸掛方式以及徽標(biāo)使用的禁止性情形加以規(guī)范化。

（二）配備監(jiān)察專用公務(wù)車輛

目前，公安機(jī)關(guān)用于執(zhí)行偵查、警衛(wèi)、治安、交通管理的巡邏車、勘察車、護(hù)衛(wèi)車、囚車以及其他執(zhí)行職務(wù)的車輛；國家安全機(jī)關(guān)用于執(zhí)行偵查任務(wù)和其他特殊職務(wù)的車輛；監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)用于押解、運送罪犯的囚車和查找、追緝逃犯的車輛；人民法院用于押解犯罪嫌疑人和罪犯的囚車、刑場指揮車、法醫(yī)勘察車和死刑執(zhí)行車；人民檢察院用于偵查刑事犯罪案件的現(xiàn)場勘察車和押解犯罪嫌疑人的囚車等，均已配備了外觀統(tǒng)一的制式警車。〔29〕參見《警車管理規(guī)定》第2條。在道路交通、食品藥品監(jiān)督等部門，也配備了專業(yè)化的公務(wù)車輛。當(dāng)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)剛剛組建，尚未對此加以設(shè)計規(guī)劃，這將是未來需要進(jìn)一步規(guī)范的重點之一。

當(dāng)然，之所以要為監(jiān)察機(jī)關(guān)配備監(jiān)察專用公務(wù)車輛，并不是在思維上簡單比附其他機(jī)構(gòu)的結(jié)果，而是因為在監(jiān)察實踐中，以普通車輛作為交通工具，存在現(xiàn)實困境：第一，由于外觀難以識別，因此，往往會遇到阻礙公務(wù)執(zhí)行的情形，降低監(jiān)察辦案效率。第二，就外觀效果而言，具有較強(qiáng)隨意性，不利于塑造監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。相反，配備監(jiān)察專用公務(wù)車輛之后，專用車輛本身就成為一種監(jiān)察象征符號。在人類學(xué)語境中，象征符號“通過與另一些事物類似的品質(zhì)，或在事實上或思維上有聯(lián)系，將被人們普遍認(rèn)作另一些事物理所當(dāng)然的代表物體”?！?0〕［英］維克多·特納：《象征之林——恩登布人儀式散論》，趙玉燕等譯，商務(wù)印書館2006年版，第19頁?；诖?，如果車輛標(biāo)識監(jiān)察樣式，則更易使人們將該公務(wù)行為與國家監(jiān)察相聯(lián)系，進(jìn)而增強(qiáng)監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

簡要而言，監(jiān)察專用公務(wù)車輛應(yīng)采取全國統(tǒng)一的外觀樣式，設(shè)計特定外觀標(biāo)識，在車身噴涂“監(jiān)察”字樣，并就各要素的形狀、顏色、規(guī)格、位置、字體、字號、材質(zhì)等加以規(guī)范。在具體管理上，可由省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會實行定編管理，統(tǒng)一確定編號，并建立管理檔案。此外，還應(yīng)進(jìn)一步制定專門化的規(guī)范性法律文件，對監(jiān)察專用公務(wù)車輛的使用細(xì)則加以規(guī)范。

（三）制作監(jiān)察人員制式服裝與證件

《監(jiān)察法》第14條規(guī)定，國家實行監(jiān)察官制度，依法確立監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升制度。這一條款，旨在確立監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的專業(yè)性。從監(jiān)察體制改革的整體視角來看，實行監(jiān)察官制度固然是實現(xiàn)監(jiān)察專業(yè)化的必備條件，但是，要從整體上促成監(jiān)察官的專業(yè)化，還需要在器物層面輔之以相關(guān)配套制度。監(jiān)察人員制式服裝、證件等細(xì)微但未必不重要的細(xì)節(jié)，便是需要著力之處。在專案工作實踐中，監(jiān)察人員辦案時，時常遇到一些單位或個人不配合調(diào)查、取證。例如，在訊問調(diào)查對象或詢問證人時，由于調(diào)查人員穿著不統(tǒng)一，調(diào)查對象或詢問對象往往調(diào)侃甚至奚落工作人員的衣著，擾亂談話思路，轉(zhuǎn)移調(diào)查視線。如此一來，既影響監(jiān)察工作效率，又會給調(diào)查工作帶來困擾。因此，為了增強(qiáng)監(jiān)察工作的威嚴(yán)性，應(yīng)當(dāng)制作統(tǒng)一化的監(jiān)察制式服裝。從社會學(xué)角度來看，在特定情形下，通過參與者的行為、語言、情態(tài)、表情等活動和參與者的服飾、場景布置等客觀形式的安排，便會組成儀式情景?！?1〕參見佟金玲：《中國語境下司法儀式研究》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第35頁。在這一情景之下，服飾等看似細(xì)微之物，就具有了文化與政治意義。如果將監(jiān)察調(diào)查視為一種儀式，那么，統(tǒng)一化的監(jiān)察制式服裝與監(jiān)察公務(wù)車輛一樣，不僅是一種“象征的秩序”，而且是“象征性權(quán)力”?！?2〕參見王銘銘：《漂泊的洞察》，上海三聯(lián)書店2003年版，第169頁。在這個意義上，統(tǒng)一化的服裝，不可謂不重要。此外，當(dāng)下監(jiān)察體制改革初步展開之際，監(jiān)察證件也未統(tǒng)一。所以，與上述原理相類似，還應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察委員會及其派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員，制作統(tǒng)一的監(jiān)察工作證件，以提高監(jiān)察工作效率，增強(qiáng)監(jiān)察工作的威嚴(yán)性。

四、結(jié)語：邁向日常監(jiān)察

在《論法的精神》中，孟德斯鳩曾經(jīng)寫道：“以美德為原則的共和政體需要監(jiān)察官。敗壞美德的不僅是罪惡，還有疏忽、失職以及愛國心的降溫、危險的先例和腐敗的苗頭等。這些東西并不觸犯法律，但戲弄法律；并不摧毀法律，但損害法律。所有這一切都應(yīng)由監(jiān)察官加以糾正。”〔33〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書館2012年版，第87頁。雖然孟德斯鳩筆下的監(jiān)察官，有其特定的歷史語境，不能完全與今日等同，但是這番表述卻展現(xiàn)了監(jiān)察之于國家政治制度的重要作用。當(dāng)下，新一輪國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)全面推開，并取得重要階段性成果。在新的起點上，仍需堅持問題導(dǎo)向，在監(jiān)察委權(quán)能定性與監(jiān)察文化塑造兩方面，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革。

回顧此次改革歷程，若要理解監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)，明確未來深化改革的主導(dǎo)方向，仍應(yīng)深刻體認(rèn)監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的憲法基礎(chǔ)。從憲法視角來看，《憲法》中新增的相關(guān)監(jiān)察條款，盡管為《監(jiān)察法》第1條“根據(jù)憲法，制定本法”的表述，提供了依據(jù)，卻難以解釋監(jiān)察委員會何以作為政治機(jī)關(guān)而存在。其實，如果轉(zhuǎn)換視角，進(jìn)而體系化理解“根據(jù)憲法，制定本法”即可發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察委員會創(chuàng)設(shè)的核心憲法基礎(chǔ)，存在于《憲法》第1條之中，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)這一維度上，才能理解監(jiān)察委員會為何是政治機(jī)關(guān)。此外，回到深化監(jiān)察體制改革的討論中，如果不直面監(jiān)察委員會事實上享有的司法權(quán)能，不僅會阻礙監(jiān)察工作與刑事司法活動的有效銜接，也將影響《監(jiān)察法》的貫徹實施。在新的起點上，應(yīng)對監(jiān)察委員會的權(quán)能予以合理定性。

每一部法律，都承載著基本的目標(biāo)和價值。這些目標(biāo)和價值，也由此構(gòu)成一部法律的精髓，《監(jiān)察法》同樣如此。《監(jiān)察法》以法律的形式為監(jiān)察委員會賦權(quán)，其目標(biāo)不僅在于調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，它還有一個更具日常性的任務(wù)，即開展廉政建設(shè)，對公職人員展開廉政教育。這意味著，監(jiān)察體制改革需要邁向日常監(jiān)察狀態(tài)。塑造常態(tài)化、日常性的監(jiān)察文化，尤為重要。監(jiān)察文化的塑造離不開具體而細(xì)微的器物載體。國家監(jiān)委和省市縣三級監(jiān)委組建的核心任務(wù)已經(jīng)完成，未來深化改革的重點，應(yīng)集中于完善包括監(jiān)察文化塑造在內(nèi)的監(jiān)察配套規(guī)則與監(jiān)察協(xié)調(diào)機(jī)制，才能全方位構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制，健全黨和國家的監(jiān)督體系，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。