摘要：由于勞動分工、知識分工以及人員力量的限度，依托第三方社會組織對政府購買服務(wù)進(jìn)行過程管理已成為實(shí)踐中的普遍做法，形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作模式。政社合作模式促進(jìn)了專業(yè)力量、社會力量及行政權(quán)力在購買服務(wù)過程中的有效互動銜接。購買服務(wù)過程管理中的政社合作仍然面臨著社會公眾參與度有限和行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行不足等問題。未來的努力方向是進(jìn)一步提升購買服務(wù)過程管理中的政社合作的公開、開放和參與程度，將其打造成為政府、社會組織及社會公眾有效互動合作的制度平臺。

關(guān)鍵詞：購買服務(wù)；過程管理；政社合作

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0012—08

一、政府購買服務(wù)與政社合作

政府購買服務(wù)是分立的權(quán)力、社會、市場和專業(yè)秩序相互交織的領(lǐng)域。進(jìn)入全面深化改革新時代的國家治理，無疑會繼續(xù)推動領(lǐng)域的分離，新的趨勢則是在領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合。領(lǐng)域分離集中體現(xiàn)為繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政社分開和政事分開，將政府承擔(dān)的過多的責(zé)任和職能通過行政審批制度改革、政府權(quán)力清單、責(zé)任清單等具體改革措施削減掉、轉(zhuǎn)移出去。領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合則是在“四分開”的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)、社會組織及政府等不同組織形態(tài)的特性和優(yōu)勢，彼此之間圍繞著特定的事項(xiàng)進(jìn)行合作治理。政府通過購買服務(wù)將企業(yè)的競爭性效率、社會組織的靈活性和非營利性優(yōu)點(diǎn)引入服務(wù)的供給過程，正是在政社領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上政 社合作治理的典型體現(xiàn)。

政府購買服務(wù)是當(dāng)前從中央到地方各個層面政府都非常重視的一項(xiàng)創(chuàng)新性活動，政府購買服務(wù)促進(jìn)了政府治理模式的重點(diǎn)從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部合作，這對習(xí)慣于科層制的政府提出了全新的要求。政府能否成為精明的購買者，是否具備系統(tǒng)有效的購買服務(wù)合同治理能力，能否恰當(dāng)處理合同執(zhí)行過程中生產(chǎn)服務(wù)的社會組織、終端消費(fèi)者及政府職能部門之間的互動關(guān)系，直接決定了購買服務(wù)合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度[1]。購買服務(wù)改變了公共服務(wù)供給的流程和環(huán)節(jié)，重塑了公共服務(wù)需求方、提供方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方之間的關(guān)系。這些變化要求政府從過去的命令者、控制者和管理者轉(zhuǎn)變成為需求的有效表達(dá)者、服務(wù)的精明購買者[2]（p.145）、績效的評價者和合同的監(jiān)管者，要求政府治理從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向重點(diǎn)協(xié)調(diào)外部合作，從過去上下級之間的層層命令、匯報(bào)控制轉(zhuǎn)向更多的橫向溝通、協(xié)調(diào)、談判和監(jiān)管。

受專業(yè)知識和人力資源的限制，現(xiàn)實(shí)中購買服務(wù)的政府部門一般都與第三方社會組織合作管理購買服務(wù)過程，這就形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作。在購買服務(wù)過程管理的政社合作中，政府與社會組織之間形成了分工和合作的關(guān)系。其中，政府是決策者，社會組織是執(zhí)行者。政府是資金提供者，社會組織是購買服務(wù)的操辦者。政府是管理者和監(jiān)督者，社會組織是專業(yè)評審力量的組織者。政府是委托者，社會組織是代理者。政府是責(zé)任的承擔(dān)者，社會組織就購買過程管理事務(wù)性工作向政府負(fù)責(zé)。

雖然實(shí)踐中出現(xiàn)了購買服務(wù)過程管理的政社合作，但還沒有引起學(xué)術(shù)研究的充分關(guān)注。在中國知網(wǎng)上搜索主題詞“購買服務(wù)”，論文共有4473篇，在百度上搜索“購買服務(wù)”，共有3870萬條信息。然而，這些成果主要集中于購買模式的競爭性程度，社會組織參與購買服務(wù)的優(yōu)勢及價值等方面，對政府購買服務(wù)過程管理的關(guān)注還比較少，對購買服務(wù)過程管理中的政社合作研究更少。為了探索政府購買服務(wù)過程管理的政社合作的原因、實(shí)踐模式、面臨的問題和完善的對策選擇，本文從政府購買服務(wù)過程管理的角度探討政社合作關(guān)系。具體而言，從背景的角度提出購買服務(wù)對于既有政府治理模式和能力的挑戰(zhàn)，厘清政府購買服務(wù)開展過程管理的必要性。從經(jīng)驗(yàn)的角度梳理中國政府購買服務(wù)過程管理中的政社合作實(shí)踐，總結(jié)購買服務(wù)過程管理的政社合作面臨的問題和風(fēng)險。在理論的指導(dǎo)下，提出完善政社合作治理的政策思考。

二、政府購買服務(wù)需要過程管理

新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)“掌舵而不劃槳”，公共經(jīng)濟(jì)治理提出“提供”與“生產(chǎn)”可分[3]（p.8），這就為政府通過購買服務(wù)等民營化途徑重塑公共服務(wù)供給流程提供了可能。購買服務(wù)把政府從眾多公共服務(wù)的事務(wù)性操辦活動中解放出來，聚焦于對外部合作伙伴關(guān)系的管理，這標(biāo)志著被稱為“網(wǎng)絡(luò)治理”或者“合作治理”的新的治理模式的出現(xiàn)。

政府需要對購買服務(wù)這種新型的服務(wù)供給過程進(jìn)行專門的管理。所謂購買服務(wù)的過程管理，是指政府對購買服務(wù)過程進(jìn)行的一系列管理活動，具體包括根據(jù)公眾需求提出購買服務(wù)目錄和項(xiàng)目目錄的需求管理，通過競爭性的機(jī)制篩選合適的服務(wù)項(xiàng)目承接組織的決策管理，對購買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督檢查的項(xiàng)目督導(dǎo)管理，以及在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后進(jìn)行績效評價反饋的后期管理等。

開展專門的過程管理主要是由于購買服務(wù)的專業(yè)性和繁雜性，政府難以對外部組織進(jìn)行嚴(yán)格的命令控制。購買服務(wù)過程中競爭和自律機(jī)制乏力以及購買服務(wù)的合同管理等方面的原因要求進(jìn)行過程管理。

購買服務(wù)流程的繁雜性需要專門的過程管理。政府向社會組織購買服務(wù)，增加了公共服務(wù)供給流程的專業(yè)化和繁雜程度。傳統(tǒng)的服務(wù)供給流程比較簡單，主要是決策和執(zhí)行。但引入購買服務(wù)之后，公共服務(wù)供給流程就包括了需求提出、篩選生產(chǎn)者、項(xiàng)目執(zhí)行、績效評估和后期管理等環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的服務(wù)供給模式涉及的行動者主要是政府和公民，引入購買服務(wù)后，涉及的行動者就變成了政府、社會組織和公民，這將意味著“關(guān)系數(shù)量翻了一番，其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增”[4]。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府購買服務(wù)的流程大體上可以分為以下六個階段。一是需求分析階段。該階段的核心任務(wù)是社會公眾表達(dá)對公共服務(wù)的偏好和需求，政府通過民主或調(diào)查機(jī)制聽取公眾的意見，以決定購買的內(nèi)容；主要行動者包括政府部門和社會公眾；結(jié)果直接決定了政府所購買的服務(wù)給社會公眾帶來的效用、獲得感和滿意度。二是決策安排階段。該階段的核心內(nèi)容是政府根據(jù)財(cái)政預(yù)算，決定融資額度及方式，確定購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及購買的形式和程序等；主要行動者是政府部門；主要功能是確保購買服務(wù)資金到位和購買活動的順利開展。三是篩選生產(chǎn)者階段。該階段的核心內(nèi)容包括發(fā)布購買服務(wù)的目錄和方案等信息，社會組織撰寫項(xiàng)目申請書，申請相關(guān)項(xiàng)目，政府則組織相關(guān)專家和公眾代表評審購買申請書，做出購買決策，并和相關(guān)的社會組織簽訂購買合同；主要行動者包括政府部門、社會公眾、專家、新聞媒體；主要功能是挑選合適的公共服務(wù)生產(chǎn)者，并確保能公開廉潔地開展購買活動。四是項(xiàng)目實(shí)施階段。該階段的核心內(nèi)容是社會組織負(fù)責(zé)向社會公眾生產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)品和組織相關(guān)的服務(wù)活動，項(xiàng)目實(shí)施過程中可能會出現(xiàn)合同內(nèi)容的調(diào)整和動態(tài)管理，政府方面則對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行追蹤監(jiān)督；主要行動者包括社會組織、公眾和政府部門；主要功能是實(shí)現(xiàn)所購買的服務(wù)的有效生產(chǎn)與消費(fèi)。五是績效評估階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)決策安排階段以及購買合同規(guī)定的內(nèi)容評估購買服務(wù)績效；主要行動者包括政府部門、社會公眾和專家；主要功能是判別社會組織承擔(dān)的服務(wù)活動效果。六是后期管理階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)相應(yīng)的績效評估結(jié)果，對相關(guān)的社會組織進(jìn)行正向或者負(fù)向的激勵；主要行動者包括政府部門和專家；主要功能是激發(fā)社會組織參與購買服務(wù)的積極性。上述分析表明，政府對承包商的不斷依賴，已經(jīng)產(chǎn)生了交錯編織的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)不僅不能管理自己，而且給公共管理人員添加了新的往往是更大的需求，應(yīng)該說在私有化理論的外表下面，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大而深刻的行政管理挑戰(zhàn)[5]（p.28）。

購買服務(wù)過程中競爭和自律機(jī)制乏力，需要專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程管理。政府購買服務(wù)不同于私人市場上的購買服務(wù)。私人市場中存在著賣方之間的競爭機(jī)制，市場上的賣方之間能夠因?yàn)楦偁幎纬梢环N自律機(jī)制，一般不需要買家對購買的過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。但是，政府向社會組織購買服務(wù)過程中的競爭性往往不太強(qiáng)。在中國這樣一個公民社會還不是很發(fā)達(dá)的國家，由于“雙重管理”和“一地一業(yè)一會”等管制政策的長期限制，購買公共服務(wù)的市場活動主體還不夠發(fā)達(dá)，對于一些專用性的服務(wù)而言更是如此。因而，購買服務(wù)的過程中缺乏有效的競爭性，難以形成有效的自律機(jī)制。政府購買服務(wù)項(xiàng)目的周期一般是一年。一旦簽訂合同，就不存在競爭的壓力，社會組織實(shí)際上是承擔(dān)項(xiàng)目的獨(dú)占者。作為賣方的社會組織就可能存在不嚴(yán)格執(zhí)行合同和節(jié)約成本的動機(jī)。在這種情況下，競爭和自律機(jī)制的作用極其有限。因此，政府需要對購買服務(wù)的過程實(shí)施良好的管理，以彌補(bǔ)競爭和自律機(jī)制的缺位。

合同管理需要對購買服務(wù)進(jìn)行過程管理。購買服務(wù)時期的服務(wù)生產(chǎn)通過委托的形式交給了社會組織，但并不意味著政府沒了責(zé)任。政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У暮贤芾?。例如，政府是否能夠起草一個符合要求的合同，是否能夠通過競爭機(jī)制簽訂合同，是否能夠按照物美價廉的標(biāo)準(zhǔn)篩選出合同簽訂者，是否有足夠的能力對合同執(zhí)行的結(jié)構(gòu)進(jìn)行績效評估等。這些都是購買服務(wù)過程管理能力的核心內(nèi)容[6]（p.6）。購買服務(wù)的合同管理應(yīng)當(dāng)有針對性地對合同各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險進(jìn)行有效控制。例如，美國學(xué)者薩瓦斯將公共服務(wù)合同訂立過程分為如下12個步驟：考慮實(shí)施合同外包，選擇擬外包的服務(wù)，進(jìn)行可行性研究，促進(jìn)競爭，了解投標(biāo)意向和資質(zhì)、規(guī)劃雇員過渡，準(zhǔn)備招標(biāo)合同的細(xì)則，進(jìn)行公關(guān)活動，策劃管理者參與的競爭，實(shí)施公平招標(biāo)，評估標(biāo)書和簽約，監(jiān)測，評估和促進(jìn)合同的履行[7]。由此可見，政府購買服務(wù)并不是“一買了之”，只是治理的重點(diǎn)從內(nèi)部的科層控制，轉(zhuǎn)向了外部的合同管理。

三、政府購買服務(wù)過程管理需要政社合作

購買服務(wù)過程管理向政府提出的挑戰(zhàn)催生了政社合作。長期以來，科層制政府習(xí)慣于自上而下的命令控制，拙于開展平等的協(xié)商和合作。面對購買服務(wù)過程管理的繁雜性和專業(yè)性及自身人力資源的限制，多數(shù)政府部門都會選擇與一個社會組織合作，對購買服務(wù)過程進(jìn)行管理。這就形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作，它主要是指購買服務(wù)的政府部門通過與一個社會組織形成既有分工又有合作的方式，對購買服務(wù)流程進(jìn)行管理。在這種政社合作中，政府負(fù)責(zé)購買服務(wù)的戰(zhàn)略、方向、融資及決策，受委托的社會組織對購買服務(wù)的具體操作性事務(wù)進(jìn)行操辦。

就理論的角度而言，降低購買服務(wù)過程中的外部成本、增強(qiáng)購買服務(wù)過程管理的專業(yè)性及實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序的柔性融合互動，都是通過政社合作對政府購買服務(wù)進(jìn)行過程管理的重要原因。

第一，從成本的角度看，政社合作是降低購買服務(wù)過程中外部成本的要求。政府購買服務(wù)實(shí)際上是將服務(wù)的內(nèi)部供給轉(zhuǎn)換成協(xié)調(diào)更多的外部力量實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給。就服務(wù)供給而言，這本身是一件好事，但前提是政府要有把好事做好的能力、方式和方法。政府做好購買服務(wù)的標(biāo)志就是在降低政府內(nèi)部管理成本的同時，通過能力提升，治理方式和方法的創(chuàng)新，降低外部交易成本[8]。因?yàn)橹挥挟?dāng)外部的交易成本小于政府通過內(nèi)部生產(chǎn)供給服務(wù)的成本時，購買服務(wù)才是經(jīng)濟(jì)的。如果購買服務(wù)的外部交易成本大于原來政府內(nèi)部供給服務(wù)的交易成本，那么購買服務(wù)就是不經(jīng)濟(jì)，或者是浪費(fèi)的。降低交易成本有兩個努力的方向，第一個方向是政府將自己培養(yǎng)成為精明買主，提升過程管理能力。通常情況下，政府在能力建設(shè)方面的投入并不充足，所以常常在作為精明買主的問題上吃盡苦頭。如果政府不開發(fā)自己作為精明買主的能力，那么就會產(chǎn)生第二種成本，那就是既無效率也無效力的項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際負(fù)面成本，這種負(fù)面成本還會影響公眾對政府的信任和信心[2]（p.156）。要彌補(bǔ)自身在能力建設(shè)方面的投入不足帶來的負(fù)面效果，政府還可以進(jìn)行第二個方向上的努力。那就是與外部的專業(yè)力量合作，對購買服務(wù)的過程進(jìn)行合作治理。

第二，從專業(yè)的角度看，政社合作是購買服務(wù)過程管理中專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)的要求。購買服務(wù)的過程兼具綜合性和專業(yè)性的特點(diǎn)。購買服務(wù)過程中的合同簽訂、實(shí)施和監(jiān)管，需要法律的邏輯和法學(xué)的專業(yè)知識。購買服務(wù)過程中的預(yù)算編寫、執(zhí)行及財(cái)務(wù)審計(jì)，需要會計(jì)和財(cái)務(wù)的邏輯及專業(yè)知識。購買服務(wù)過程中的項(xiàng)目管理，需要遵從項(xiàng)目管理的邏輯。購買服務(wù)過程中的需求管理和績效評價等，需要遵從公共管理的邏輯。這些專業(yè)性的領(lǐng)域，對購買服務(wù)的過程管理者的專業(yè)性知識和技術(shù)都提出了很高的要求。此外，購買服務(wù)過程管理還需要把這些專業(yè)知識和能力很好地融合在一起。這就要求購買服務(wù)的過程管理者，既具有專業(yè)的知識和能力，又具有綜合性的協(xié)調(diào)能力。實(shí)際上，這些都大大超出了政府的能力范圍。購買服務(wù)涉及的財(cái)務(wù)問題、法律問題、會計(jì)問題、績效測量問題，以及各個服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域的專業(yè)性問題，政府依靠自身的力量是難以解決的。受制于專業(yè)知識和能力、人力資源和時間限制，為了更加快速有效地實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)的過程管理，政府往往會依賴于第三方力量，把購買服務(wù)過程管理的全部或部分職能委托給一個社會組織承擔(dān)。這樣，一方面能夠使得專業(yè)性的力量迅速得到利用，另一方面又能夠使政府超越繁雜的操作性事務(wù)，集中精力進(jìn)行購買服務(wù)的籌資、決策、需求管理以及戰(zhàn)略性管理等活動。

第三，從秩序的角度看，政社合作是購買服務(wù)作為多種秩序交織運(yùn)作的要求。政府購買服務(wù)的過程是權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序②的交集領(lǐng)域。社會組織的服務(wù)代表了社會秩序，政府的管理代表了權(quán)力秩序，而購買社會組織服務(wù)過程中的財(cái)務(wù)會計(jì)、項(xiàng)目管理、合同法律、需求管理和績效評價，以及服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)領(lǐng)域，都體現(xiàn)了專業(yè)秩序的邏輯。在實(shí)踐中，權(quán)力秩序很難在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變成專業(yè)秩序和社會秩序，也很難按照專業(yè)和社會秩序的邏輯去運(yùn)作。政府通過內(nèi)部生產(chǎn)供給公共服務(wù)的過程，遵循的是權(quán)力秩序的運(yùn)作邏輯，也就是政府通過層層命令控制的辦法去供給服務(wù)。但在購買服務(wù)這種模式中，單獨(dú)的權(quán)力秩序就會失靈。政府通過購買社會組織服務(wù)的辦法供給公共服務(wù)，就需要權(quán)力秩序和社會秩序之間的互動合作。政府通過購買企業(yè)力量供給的公共服務(wù)，就要實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序與市場秩序之間的合作互動。事實(shí)上，權(quán)力秩序的邏輯、社會秩序的邏輯、專業(yè)秩序的邏輯和市場秩序的邏輯之間，在一定程度上是有距離的，甚至是相互競爭的。所以，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力秩序、市場秩序、社會秩序及專業(yè)秩序之間的合作，就需要在治理結(jié)構(gòu)上搭建權(quán)力組織、市場組織、社會組織及專業(yè)組織互動融合的制度平臺。通過與社會組織合作對購買服務(wù)過程進(jìn)行管理是實(shí)現(xiàn)各種秩序融合的有效途徑。合作既能使權(quán)力秩序撬動專業(yè)秩序、市場秩序以及社會秩序的力量，降低購買服務(wù)過程管理中的外部成本，又能使權(quán)力秩序逐步學(xué)會和適應(yīng)按照專業(yè)、市場以及社會的運(yùn)行方式合作。通過與社會組織合作管理購買服務(wù)過程的辦法，逐步地實(shí)現(xiàn)權(quán)力、市場、專業(yè)以及社會秩序之間的融合，政府就能學(xué)會與各種力量開展平等合作，那么合作治理和合作型的網(wǎng)絡(luò)就出現(xiàn)了。這就改變了傳統(tǒng)的以縱向命令控制的辦法供給公共服務(wù)的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)了一種網(wǎng)絡(luò)化和扁平化的公共服務(wù)供給模式。在某種程度上，它不僅僅帶來了公共服務(wù)供給方式的改變，而且促成了政府治理模式的改變，通過做事方式的變化，逐步地改變了組織主體的運(yùn)行方式和運(yùn)行邏輯。

政社合作能夠在購買服務(wù)過程中提供專業(yè)化和針對性的咨詢服務(wù)。與政府合作對購買服務(wù)過程進(jìn)行管理的社會組織，能夠?yàn)槌薪淤徺I服務(wù)項(xiàng)目的組織提供專業(yè)性的服務(wù)，如可以組織專家對項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)等環(huán)節(jié)提供具有針對性和專業(yè)性的輔導(dǎo)和咨詢服務(wù)，還可以向申報(bào)項(xiàng)目的社會組織提供項(xiàng)目申報(bào)書的撰寫，項(xiàng)目預(yù)算的編寫，以及項(xiàng)目在法律方面的專業(yè)性咨詢和輔導(dǎo)。即使進(jìn)行購買過程管理的社會組織自身沒有相應(yīng)的專業(yè)知識和專家，他們也可以通過既有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，獲得專業(yè)性力量的支持。因?yàn)?，借助于政社合作治理的社會組織平臺，各種專業(yè)性力量和專家，能夠以平等的身份參與政府購買服務(wù)的過程管理，而不是僅與一種權(quán)力的秩序進(jìn)行對話。所以，這種合作治理模式，有助于促進(jìn)專業(yè)秩序、社會秩序和市場秩序中的力量與權(quán)力秩序?qū)崿F(xiàn)平等協(xié)作，減少權(quán)力秩序和專業(yè)秩序、市場及社會秩序之間的疏離感。

四、購買服務(wù)中政社合作的過程和問題

經(jīng)過二十多年的發(fā)展后，政府購買服務(wù)面廣、量大、資金多，因而需要對其進(jìn)行良好的過程管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年～2015年，北京市社會建設(shè)專項(xiàng)資金投入4.011億元，購買社組織服務(wù)項(xiàng)目2732個，撬動配套資金4.34億元。2016年，北京市社會建設(shè)專項(xiàng)資金投入6770余萬元，購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目491個[9]。從1994年深圳羅湖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入購買服務(wù)至今，政府購買服務(wù)過程管理初步形成了政社合作的模式。

第一，政府確定了購買服務(wù)的資金預(yù)算之后，會選擇一個第三方組織作為依托，啟動購買服務(wù)的議題。從實(shí)踐的角度看，由于專業(yè)分工、知識分工的原因，政府工作人員并不能確切地知道，究竟要去購買哪些服務(wù)，也不清楚社會組織能夠生產(chǎn)哪些服務(wù)。此外，購買服務(wù)涉及眾多繁雜瑣碎的操作性、事務(wù)性工作，工作量巨大，而相應(yīng)政府部門的工作人員有限。因此，面對購買服務(wù)的巨大任務(wù)，負(fù)責(zé)購買的政府部門通常采用的做法是選擇一個第三方組織作為依托，運(yùn)行購買服務(wù)的流程。這個第三方通常是具有比較豐富的項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會組織或高等院?；蚩蒲性核５谌降倪x擇一般是通過公開篩選的方式產(chǎn)生的。例如，在購買服務(wù)的實(shí)踐中，恩派公益組織發(fā)展中心、北京公益促進(jìn)會和華北電力大學(xué)社會企業(yè)研究中心等多個社會組織或研究機(jī)構(gòu)就承擔(dān)了政府購買服務(wù)過程管理的工作。

第二，政府聯(lián)合社會組織及專家提出購買服務(wù)目錄，發(fā)布購買公告，召開購買服務(wù)動員培訓(xùn)會。一般情況下，相關(guān)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，對于購買服務(wù)只有一個領(lǐng)域性的偏好或者概念，但他們并不清楚具體的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該是什么，服務(wù)項(xiàng)目分布的領(lǐng)域是什么，以及承接購買服務(wù)的社會組織的能力和特長是什么。因此，購買服務(wù)的政府部門會聯(lián)合負(fù)責(zé)購買過程運(yùn)營的社會組織，通過咨詢專家意見的方式，提出一個比較寬泛的購買服務(wù)目錄。在目錄確定的過程中，政府部門發(fā)揮掌握方向的作用，負(fù)責(zé)運(yùn)行購買服務(wù)過程的社會組織發(fā)揮橋梁紐帶的作用，一方面要溝通政府意見，另一方面要匯集和吸收專家的意見。來自社會學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的專家則發(fā)揮著提供專業(yè)性咨詢的作用。為了實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)化和規(guī)范化運(yùn)作，在公告發(fā)布之后，一般會組織召開面向社會組織的動員培訓(xùn)會。在動員和培訓(xùn)會上，相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)會出席并做政策性的講話，同時又會組織法律、項(xiàng)目管理、申報(bào)書撰寫、財(cái)務(wù)會計(jì)預(yù)算等方面的專家開展專業(yè)方向的培訓(xùn)。負(fù)責(zé)購買服務(wù)過程運(yùn)營的第三方社會組織，在這里面仍然發(fā)揮著橋梁紐帶的作用，會務(wù)工作、咨詢工作、信息平臺等都由它來組織，專家的協(xié)調(diào)和安排基本上也由其負(fù)責(zé)。

第三，項(xiàng)目的申報(bào)階段。這是負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方組織與申報(bào)組織之間的互動過程。申報(bào)項(xiàng)目的社會組織與負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方之間通過溝通和交流工作，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)書的收集。一般情況下，購買服務(wù)的政府部門會讓負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方來與項(xiàng)目申報(bào)方之間進(jìn)行溝通。如果政府關(guān)注度強(qiáng)一些，就會讓第三方派一個或幾個工作人員，在項(xiàng)目申報(bào)期間常駐政府的辦公場所，以實(shí)現(xiàn)申報(bào)期間的常態(tài)化合作。如果政府控制程度弱一點(diǎn)，那么就會讓第三方獨(dú)立地承擔(dān)申報(bào)管理工作。當(dāng)然，無論是哪一種情況，政府、第三方及申報(bào)項(xiàng)目的社會組織之間在項(xiàng)目申報(bào)階段都會有非常頻繁的溝通、解釋、咨詢等互動活動。

第四，以專業(yè)視角審視篩選項(xiàng)目的立項(xiàng)評審階段。在這個階段，主要行動者是相關(guān)領(lǐng)域的專家、申報(bào)項(xiàng)目的社會組織及負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方組織。在這個過程中，由于申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量巨大，負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方會對申報(bào)的項(xiàng)目從形式合格的角度做出初步的篩選，在這個過程中會篩選掉一些不靠譜的項(xiàng)目，可以看做是項(xiàng)目初審。初審之后進(jìn)入立項(xiàng)評審階段，一般由負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方組織評審會，評審專家來自財(cái)務(wù)、社會學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域。申報(bào)項(xiàng)目的社會組織進(jìn)行現(xiàn)場答辯，闡述項(xiàng)目的意義與價值、可行性等。專家則分析判斷項(xiàng)目的必要性、可行性、規(guī)范性和價值。評審專家也會給一些申報(bào)項(xiàng)目提出專業(yè)性的指導(dǎo)意見，有些項(xiàng)目會得到再度優(yōu)化的機(jī)會。評審會結(jié)束時，專家評審對每一個項(xiàng)目做出結(jié)論性意見。負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方社會組織會根據(jù)專家的結(jié)論性數(shù)據(jù)提出初步的立項(xiàng)意見，提交購買服務(wù)的政府部門。政府部門最終確定并正式對外發(fā)布立項(xiàng)結(jié)果。在這個階段，政府相對處于比較超脫的地位。一般而言，政府會尊重專家的意見和判斷，但也不排除進(jìn)行個別的干預(yù)或調(diào)整。

第五，社會組織主導(dǎo)的項(xiàng)目實(shí)施階段。項(xiàng)目實(shí)施階段的內(nèi)容主要集中在項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控和中期檢查兩個方面。在項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)控過程中，控制能力較強(qiáng)的政府部門會要求負(fù)責(zé)購買服務(wù)過程運(yùn)營的第三方組織到每一個項(xiàng)目的執(zhí)行現(xiàn)場走訪1次～2次。走訪基本上是由負(fù)責(zé)運(yùn)營的第三方組織實(shí)施，也不排除邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家到現(xiàn)場走訪調(diào)查。項(xiàng)目的中期檢查多數(shù)采用中期評審會的方式。承擔(dān)項(xiàng)目的社會組織匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況、財(cái)務(wù)和面臨的問題。評審專家對項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行檢查，提出指導(dǎo)性的意見和建議，這是專業(yè)力量提供項(xiàng)目輔助和輔導(dǎo)。

第六，專業(yè)力量主導(dǎo)的結(jié)項(xiàng)評價階段。這一階段，負(fù)責(zé)購買過程運(yùn)營的第三方組織相關(guān)專家，對項(xiàng)目實(shí)施績效評審，一般采用會議評審的形式。承接項(xiàng)目的社會組織撰寫績效報(bào)告及財(cái)務(wù)報(bào)告。在評審會上，承接項(xiàng)目的社會組織說明項(xiàng)目績效并出示證明材料。業(yè)務(wù)專家根據(jù)項(xiàng)目績效指標(biāo)完成情況及績效證明材料做出結(jié)論性評審。財(cái)務(wù)專家從財(cái)務(wù)支出以及票據(jù)處理的規(guī)范性給出結(jié)論。如果項(xiàng)目順利通過，則給予結(jié)項(xiàng)的意見。如果項(xiàng)目有問題，則會給出整改意見。無論是結(jié)項(xiàng)還是整改的意見，最終都由購買服務(wù)的相關(guān)政府部門以他們的名義向社會組織通報(bào)。該階段評審會的組織及大量項(xiàng)目文件數(shù)據(jù)的處理都由負(fù)責(zé)過程管理的第三方運(yùn)營組織負(fù)責(zé)。

綜上，政府購買服務(wù)過程管理的政社合作為權(quán)力秩序、專業(yè)秩序、社會秩序和市場秩序的互動合作搭建了一個制度平臺，促進(jìn)了專業(yè)秩序、社會秩序和權(quán)力秩序之間的有效對接。但政府購買服務(wù)過程管理政社合作依然面臨著兩個基本問題。一方面，盡管購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量多，規(guī)模大，涉及領(lǐng)域比較多，覆蓋面廣，但社會公眾獲得感并不很強(qiáng)。另一方面，權(quán)力秩序?qū)τ趯I(yè)知識和社會秩序的尊重還有較大的改進(jìn)空間。

從制度結(jié)構(gòu)的角度看，社會公眾的獲得感不強(qiáng)的主要原因是在購買服務(wù)過程管理的環(huán)節(jié)中，作為終端消費(fèi)者的社會公眾是缺位的。在私人服務(wù)供給過程中，消費(fèi)者是最直接的參與者，他們既參與生產(chǎn)過程，也參與消費(fèi)過程，他們擁有服務(wù)的最終選擇權(quán)、判斷權(quán)以及評價權(quán)。私人服務(wù)是由消費(fèi)方主導(dǎo)和驅(qū)動的。但在購買服務(wù)的過程管理中，購買服務(wù)目錄的確定遵循的是權(quán)力秩序和專業(yè)秩序的邏輯，購買服務(wù)項(xiàng)目是由作為賣方的社會組織設(shè)計(jì)提出的。購買服務(wù)項(xiàng)目的評審，遵循的也是專業(yè)秩序的邏輯?？傮w來看，政府購買服務(wù)是由供給方主導(dǎo)和驅(qū)動的。在專業(yè)秩序下，做出來的項(xiàng)目可能專業(yè)性很強(qiáng)，形式上很符合規(guī)范，開展的活動很多，活動的記錄材料也很充分。但這些項(xiàng)目和活動在改善服務(wù)對象的生活狀態(tài)中的效用是什么，體現(xiàn)得并不是很充分。效用價值是主觀的[10]（p.118），專業(yè)秩序和權(quán)力秩序很難替服務(wù)對象和消費(fèi)者做出消費(fèi)購買服務(wù)后效用改善的真實(shí)判斷。直接原因是作為第三方的社會組織在對購買服務(wù)過程進(jìn)行管理時，只是向上對委托的政府部門負(fù)責(zé)，沒有開放性地將終端消費(fèi)者納入其中。當(dāng)然，歸根結(jié)底在于政府的治理過程還沒有真正地堅(jiān)持“以人民為中心”。

從關(guān)系的角度看，購買服務(wù)出現(xiàn)的問題是權(quán)力對于專業(yè)知識和社會秩序的尊重不夠。在購買服務(wù)的立項(xiàng)評審環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)上還存在著權(quán)力干預(yù)，或者是改變結(jié)果的作用空間。私人在市場上購買服務(wù)，一般情況下采用的是消費(fèi)者直接購買的辦法，沒有多重的委托—代理關(guān)系。政府購買服務(wù)存在著多重委托代理關(guān)系，政府購買服務(wù)是政府用公共財(cái)政資金，替社會公眾向社會力量購買服務(wù)。在這樣一種委托—代理關(guān)系中間，就存在著委托—代理的問題。就利益?zhèn)€體而言，政府工作人員存在著謀利的動機(jī)。從行為表現(xiàn)看，現(xiàn)實(shí)中也的確出現(xiàn)了形式化購買、內(nèi)部購買、虛假購買和關(guān)聯(lián)交易等問題[11]（p.156）。從政府購買服務(wù)過程管理模式看，不僅官員個人存在著干預(yù)、改變評審篩選結(jié)果的動機(jī)與行為，制度環(huán)節(jié)也為權(quán)力干預(yù)留下了作用的空間。

五、引入終端消費(fèi)者并規(guī)范購買過程

政府購買服務(wù)過程管理的政社合作是因?qū)I(yè)性、職能分工、知識分工及政府部門人員力量不充足等原因而產(chǎn)生的一種合作治理。這為專業(yè)力量、行政權(quán)力和社會力量的互動融合提供了一個制度平臺。但這個制度平臺還存在一些漏洞，主要表現(xiàn)為購買服務(wù)的終端消費(fèi)者缺乏制度化參與的制度空間和政府權(quán)力以及公務(wù)員個人干預(yù)購買過程。因此，未來購買服務(wù)過程管理的政策完善，需要從以下兩個方面努力。

第一，將公眾參與和終端消費(fèi)者選擇納入購買服務(wù)過程管理制度環(huán)節(jié)。一方面，要將作為購買服務(wù)消費(fèi)的社會公眾納入購買服務(wù)的環(huán)節(jié)中間去，在需求提出、目錄確定、立項(xiàng)評審和績效評價等環(huán)節(jié)，要讓他們的需求偏好發(fā)揮作用。建議修訂購買服務(wù)的法規(guī)文件，將公眾參與納入其中。另一方面，要將購買服務(wù)的決策、選擇和評價權(quán)利盡可能地落到購買服務(wù)的最小集體消費(fèi)單位上來。

第二，建議在購買服務(wù)環(huán)節(jié)中，進(jìn)一步加大專業(yè)力量的作用，讓政府權(quán)力處于更加超脫的地位。一方面，要充分借鑒政府采購中招投標(biāo)的模式、經(jīng)驗(yàn)和做法，以最大限度地降低制度創(chuàng)新的成本，提升購買服務(wù)過程管理制度創(chuàng)新的績效。例如，可以在政府購買服務(wù)的過程管理中，適當(dāng)?shù)匾脒h(yuǎn)程異地實(shí)時視頻評標(biāo)、現(xiàn)場抽取專家、評標(biāo)篩選過程全程實(shí)況視頻播放等方法。另一方面，建議采用“陽光購買服務(wù)”的辦法，將購買服務(wù)過程置于公開監(jiān)督的環(huán)境之中。例如，在購買服務(wù)過程管理中引入信息公開、社會公眾參與和媒體參與的辦法，以公開消除權(quán)力干預(yù)的空間。

總之，政府購買服務(wù)過程管理中的政社合作有助于權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序的互動銜接，也有助于進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。本文是基于作者個人的經(jīng)驗(yàn)觀察，總結(jié)出了購買服務(wù)過程管理中的政社合作的必要性、實(shí)踐過程及問題，采用更多的案例和數(shù)據(jù)對這些觀點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)是未來研究可以努力的方向。

注 釋：

①有關(guān)秩序維度分析的理論模型及其相關(guān)應(yīng)用，請參 見毛壽龍：《土地權(quán)利的理論邏輯與政策意蘊(yùn)》，《公共管理與公共政策》2016年第2期；《人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期；《醫(yī)療服務(wù)的秩序維度：擴(kuò)展秩序、權(quán)利結(jié)構(gòu)與醫(yī)療領(lǐng)域的治道變革》，《學(xué)術(shù)界》2016年第3期；《美國大選觀察的秩序維度》，《理論探討》2017年第1期。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： Due to the division of labor， the division of knowledge and the limits of personnel strength，relying on third-party social organizations to manage the process of purchasing services by the government has become common in practice，which forms a government—society cooperation model in the management of purchasing services.But this has not yet attracted enough attention from researchers.The government social organization cooperation model promotes the effective interaction of professional power， social forces and administrative power in the process of purchasing services.Despite this，the government social organization cooperation in the management of purchasing service processes still faces problems such as limited public participation and insufficient operational regulation of administrative power.The future direction of efforts should be further to enhance the openness and participation of government social organization cooperation in the management of purchasing service processes， and build it into an effective platform for effective interaction and cooperation between government，social organizations，and the public.

Key words： Purchasing Service， Management Process， Government-Society Cooperation