基于內(nèi)涵式發(fā)展的高校經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)化研究

烏婷

摘 要：高等教育內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入方式提出了新的要求。從推行績(jī)效理念引領(lǐng)的財(cái)政投入模式、實(shí)施科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效評(píng)價(jià)、建立省內(nèi)區(qū)域間高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、加大吸引民間資本投入教育服務(wù)力度、設(shè)置優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科發(fā)展特殊撥款機(jī)制等方面提出了優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)涵發(fā)展;高校;經(jīng)費(fèi)投入

中圖分類號(hào)：G475? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）26-0127-02

黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。這是新時(shí)代黨和國(guó)家對(duì)高等教育發(fā)展的政策要求，也是我國(guó)從教育大國(guó)走向教育強(qiáng)國(guó)、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)治理和“雙一流”建設(shè)的應(yīng)然選擇。高等學(xué)校走內(nèi)涵式發(fā)展道路，就需要堅(jiān)持以資源重組、改革創(chuàng)新、挖掘潛力為主的發(fā)展模式，其核心是提高教育質(zhì)量和效益，實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)資源、規(guī)模、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的發(fā)展，目的是立德樹(shù)人，為國(guó)家培養(yǎng)更多優(yōu)秀的建設(shè)者和合格的接班人。

一、內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入的要求

走內(nèi)涵式發(fā)展道路，進(jìn)一步提升辦學(xué)質(zhì)量和效益，無(wú)疑是高校當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期努力的方向與目標(biāo)。然而，內(nèi)涵式發(fā)展則對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入和管理提出了新的、更高的要求。

（一）樹(shù)立資源使用績(jī)效理念

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，不少高校經(jīng)歷了合校、擴(kuò)招、擴(kuò)建、面臨白熱化排名競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。辦學(xué)成本持續(xù)攀升，資金壓力居高不下，經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)出“重爭(zhēng)取、輕執(zhí)行”，“重花錢、輕評(píng)價(jià)”的路徑依賴，致使投入過(guò)剩和不足現(xiàn)象并存，發(fā)展不平衡不充分矛盾凸顯;“科研人員多、學(xué)科帶頭人少，低水平項(xiàng)目多、高水平成果少”頑疾難治，重點(diǎn)學(xué)科重復(fù)立項(xiàng)、優(yōu)質(zhì)資源配置失衡的“馬太效應(yīng)”日漸顯現(xiàn);教育“優(yōu)質(zhì)平價(jià)、低質(zhì)高價(jià)”的格局未能根本改變，致使經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)生浪費(fèi)。因此，改革和完善教育資源配置模式，突出使用績(jī)效的評(píng)價(jià)考核，建立以辦學(xué)績(jī)效為核心，規(guī)模與質(zhì)量、貢獻(xiàn)與績(jī)效相掛鉤的促進(jìn)機(jī)制已勢(shì)在必行。

（二）完善政府財(cái)政撥款模式

高等教育財(cái)政撥款方式經(jīng)歷了“基數(shù)+發(fā)展”、“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”、“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”的模式，這些模式無(wú)論如何演變，其實(shí)質(zhì)都是投入?yún)f(xié)商撥款，撥款方式往往以數(shù)量規(guī)模、“辦學(xué)層次”及隸屬關(guān)系為依據(jù)，不利于特色學(xué)科專業(yè)的發(fā)展，難以引導(dǎo)辦學(xué)質(zhì)量效益的提升和真實(shí)評(píng)價(jià)教育質(zhì)量的實(shí)際效果。加快內(nèi)涵式發(fā)展，政府教育投入就應(yīng)當(dāng)“以質(zhì)量為中心”，推行高校經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效撥款模式。一方面促進(jìn)開(kāi)源節(jié)流，不僅要關(guān)注政府撥款的多少，更要關(guān)注支出使用的績(jī)效;另一方面樹(shù)立戰(zhàn)略理財(cái)觀，優(yōu)化資源配置，促使投入管理從簡(jiǎn)單管財(cái)向科學(xué)理財(cái)轉(zhuǎn)變、從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

（三）拓寬經(jīng)費(fèi)投入來(lái)源渠道

教育經(jīng)費(fèi)短缺，辦學(xué)投入不足是高校發(fā)展中面臨的難題之一，經(jīng)費(fèi)不足造成高校辦學(xué)資源短缺[1]。教學(xué)科研是需要成本和代價(jià)的，科研儀器設(shè)備和實(shí)驗(yàn)條件的水平影響著科研成果的水平，依靠勉強(qiáng)運(yùn)行的環(huán)境條件，難以提高內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量和效果。內(nèi)涵式發(fā)展的特征是以提高質(zhì)量和效益為主的軟實(shí)力增長(zhǎng)，相應(yīng)的需要理念變革、機(jī)制創(chuàng)新、特色發(fā)展，采取因地制宜方式，加強(qiáng)多方面的合作交流，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多措并舉，尋求經(jīng)費(fèi)投入渠道的多元化、教育投資方式的多樣化，拓寬資金來(lái)源和保障渠道。

（四）重點(diǎn)扶持優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科

學(xué)科建設(shè)是高等教育發(fā)展的重要組成部分，中國(guó)特色“雙一流”建設(shè)重在質(zhì)量和特色，扶持優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科建設(shè)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要內(nèi)容。高水平的大學(xué)擁有高水平的優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科，其水平與質(zhì)量彰顯了教育的價(jià)值。然而，在功利主義價(jià)值取向影響下，高校發(fā)展難以避免“同質(zhì)化”現(xiàn)象，特色學(xué)科發(fā)展緩慢，人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)型困難，出現(xiàn)了資源使用不合理、投入產(chǎn)出績(jī)效不高、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，科研項(xiàng)目回報(bào)率低，對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度不佳等問(wèn)題。內(nèi)涵式發(fā)展在經(jīng)費(fèi)投入上，就需要重點(diǎn)支持國(guó)家建設(shè)急需的交叉型、前沿型特色學(xué)科專業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)學(xué)科及專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，科研與社會(huì)服務(wù)的創(chuàng)新性、全球性。

二、內(nèi)涵式發(fā)展條件下經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)化的對(duì)策建議

高校加快內(nèi)涵式發(fā)展，不可避免的會(huì)面對(duì)“投入規(guī)?！焙汀巴度胭|(zhì)量”問(wèn)題，要處理好規(guī)模與效益、數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，就必須堅(jiān)持投入總量與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，不斷提升經(jīng)費(fèi)投入與績(jī)效管理的能力與水平。

（一）推行績(jī)效理念引領(lǐng)的財(cái)政投入模式

適應(yīng)內(nèi)涵式發(fā)展要求，必須以績(jī)效理念為引領(lǐng)，加大財(cái)政預(yù)算投入的供給側(cè)改革。多年來(lái)，政府投入“缺位”與“越位”，沒(méi)有站在績(jī)效管理的角度去整合資源，提升財(cái)政資金供給能力和水平，弊端在于：一是存在典型的依附型預(yù)算投入特點(diǎn)，多方利益相關(guān)者缺位，社會(huì)資金參與度低。二是權(quán)利關(guān)系難以平衡，行政權(quán)力過(guò)大、學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)小，預(yù)算行政權(quán)力傾斜，出現(xiàn)非均衡現(xiàn)象。三是信息不夠透明，績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)薄弱，難以體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向作用。績(jī)效從管理學(xué)的角度看，是組織期望的結(jié)果，是組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出?！翱?jī)效預(yù)算”模式是當(dāng)前在全球運(yùn)轉(zhuǎn)比較成功的高等教育財(cái)政撥款模式，越來(lái)越多的發(fā)達(dá)國(guó)家（如英國(guó)、美國(guó)）和發(fā)展中國(guó)家（如印度）采用“績(jī)效預(yù)算”模式，取得了相當(dāng)大的成功[2]。績(jī)效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算管理模式。績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)提高資金使用效益，正確處理高校發(fā)展和資金供給關(guān)系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行及結(jié)果追責(zé)不失為一種管用的方法。因此，推行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效投入，防止“饑餓預(yù)算”、“赤字預(yù)算”和“偽參與式預(yù)算”，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為投入的依據(jù)之一，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政供給側(cè)改革，保障內(nèi)涵式發(fā)展資金的合法供給和合理使用。

（二）實(shí)施科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效評(píng)價(jià)

實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)是否成功取決于指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的好壞?？茖W(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)內(nèi)涵式發(fā)展順利實(shí)施。“人才培養(yǎng)”、“科學(xué)研究”“社會(huì)服務(wù)”和“文化傳承”是衡量教育質(zhì)量的主要內(nèi)容，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的投入模式，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入及使用的方式，需要明確績(jī)效撥款與基本經(jīng)費(fèi)保障與發(fā)展間的關(guān)系;績(jī)效撥款水平?jīng)Q定了政府財(cái)政撥款對(duì)自主辦學(xué)獨(dú)立性的影響程度?？?jī)效撥款投入水平偏高，會(huì)使得高校發(fā)展受制于評(píng)價(jià)體系，過(guò)分依賴政府的戰(zhàn)略安排，喪失自身的發(fā)展特色?？?jī)效撥款投入水平過(guò)低，則無(wú)法彌補(bǔ)大學(xué)為提高績(jī)效而付出的成本，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。以績(jī)效為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)投入，重在引導(dǎo)高校發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)，以科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)投入評(píng)價(jià)，促進(jìn)有限的財(cái)政資金發(fā)揮其最大的綜合效益。

（三）建立省內(nèi)區(qū)域間高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

面對(duì)資源分布不均衡、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)，以及受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、接受社會(huì)捐贈(zèng)的收入，目前遠(yuǎn)不能滿足教育發(fā)展需求的情況，除了“上山砍柴”，解決長(zhǎng)期投入不足問(wèn)題以外，作為過(guò)渡方式，可以建立省內(nèi)區(qū)域性的教育轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展的扶持力度，對(duì)特色學(xué)科、品牌專業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)扶持，以利于縮小地區(qū)差距，推進(jìn)區(qū)域高校協(xié)調(diào)發(fā)展。提倡高校之間在自愿互利的基礎(chǔ)上建立“聯(lián)盟”或協(xié)作機(jī)構(gòu)，實(shí)行跨校選課，學(xué)分互認(rèn);實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放、數(shù)字圖書共享，有助于全面提高區(qū)域教學(xué)科研質(zhì)量水平，增強(qiáng)地方高等教育服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

（四）加大吸引民間資本投入教育服務(wù)力度

《民辦教育促進(jìn)法》的修改，將極大改變民辦教育的發(fā)展生態(tài)，重塑民間資本參與教育服務(wù)供給的發(fā)展道路[3]。民間資本參與教育服務(wù)供給能夠更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展過(guò)程中，也需要?jiǎng)?chuàng)新民間資本參與教育服務(wù)的方式或渠道。民間資本可以直接投資、參股投入教育項(xiàng)目，或者采取合作辦學(xué)、公辦民助、民辦公助、混合所有制等方式參與教育服務(wù)，通過(guò)利益分配機(jī)制持續(xù)進(jìn)行激勵(lì)，利用監(jiān)督約束方式把握教育導(dǎo)向，落實(shí)“實(shí)業(yè)興教”，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，促進(jìn)校企聯(lián)合辦學(xué)，以教學(xué)科研優(yōu)勢(shì)和特色吸引民間資本的投入，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入教育服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)教育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為內(nèi)涵式發(fā)展提供有力的資金支持。

（五）設(shè)置優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科發(fā)展特殊撥款機(jī)制

加大對(duì)弱勢(shì)高校和特色高校實(shí)行傾斜性的財(cái)政扶持，加大項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入力度[4]。通過(guò)特殊撥款方式，有利于重點(diǎn)扶持適應(yīng)社會(huì)需要的創(chuàng)新型、復(fù)合型、交叉型、應(yīng)用型人才培養(yǎng)。完善教學(xué)科研投入機(jī)制，鼓勵(lì)原始創(chuàng)新，實(shí)施以能力和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立以辦學(xué)績(jī)效為核心、貢獻(xiàn)與績(jī)效相掛鉤的分配機(jī)制，鼓勵(lì)高?？茖W(xué)定位，差異化發(fā)展，辦出特色，辦出水平，避免同質(zhì)化傾向。完善依法自主辦學(xué)機(jī)制，支持高校以核心特色構(gòu)筑核心能力，追求學(xué)術(shù)卓越和優(yōu)勢(shì)特色。一流教師隊(duì)伍是內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，一流本科教育是內(nèi)涵式發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，一流科研水平是內(nèi)涵式發(fā)展的重要標(biāo)志。通過(guò)特殊撥款機(jī)制，鼓勵(lì)高校面向重大戰(zhàn)略需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、世界科技前沿，突出內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量效益、社會(huì)貢獻(xiàn)度和國(guó)際影響力，突出學(xué)科交叉融合和協(xié)同創(chuàng)新，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)需求、科技前沿之間的緊密銜接，使教學(xué)科研取得突破性、標(biāo)志性成果，提升自主創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，適應(yīng)高校內(nèi)涵發(fā)展要求，更加有效地提高經(jīng)費(fèi)投入使用管理的質(zhì)量和效益。

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