摘 要:本研究所指的監(jiān)察抽查制是監(jiān)察機(jī)關(guān)依照公開公平公正的程序?qū)π惺构珯?quán)力的公職人員進(jìn)行隨機(jī)抽取,并對這部分被抽取公職人員進(jìn)行積極監(jiān)督、調(diào)查和處置的一種常規(guī)性監(jiān)察機(jī)制,以期達(dá)到國家公職人員“不敢腐”的效果,有效遏制腐敗增量,從而解決監(jiān)察主體少同監(jiān)察客體廣之間的張力,實(shí)現(xiàn)監(jiān)察由“被動”轉(zhuǎn)向“主動”的局面,達(dá)到創(chuàng)新監(jiān)察機(jī)制,深化監(jiān)察改革的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞:監(jiān)察;公職人員;抽查;權(quán)力
黨的十九大提出要健全黨和國家監(jiān)督體系,增強(qiáng)黨的自我凈化能力,深化國家監(jiān)察體制改革。在近兩年的改革中,監(jiān)察體制改革取得了很大的成效,表現(xiàn)為監(jiān)察法的制訂并通過,合并了隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和隸屬于檢察系統(tǒng)的相關(guān)職能,實(shí)現(xiàn)人員的轉(zhuǎn)隸,以留置取代雙規(guī)措施,聘請?zhí)丶s監(jiān)察員等等。反腐敗取得了壓倒性勝利,但監(jiān)察體制改革依然在前行的大道上,正如中共第十九屆中央紀(jì)檢委第三次全體會議要求——創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制,切實(shí)把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。聊城大學(xué)廉政研究員于學(xué)強(qiáng)指出監(jiān)察工作的問題是制度定位不高,制度體系不健全,本文立足于創(chuàng)新監(jiān)察機(jī)制,增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督的有效性,創(chuàng)新提出監(jiān)察抽查制,以期回應(yīng)監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)語境。
一、何為監(jiān)察抽查制
本文所指的監(jiān)察,是依照2018年3月20日出臺通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》,由各級監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。監(jiān)察是國家機(jī)器在履行國家職能時自我監(jiān)督的重要手段,是提高國家公權(quán)力行使效率的有力武器。監(jiān)察能積極促進(jìn)國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的高效,監(jiān)察本身的效率高低則會影響國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)效率的高低。那么如何提高監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察效率?本文監(jiān)察抽查制的概念應(yīng)運(yùn)而生。
筆者眼中的監(jiān)察抽查制只是一個概念設(shè)想,并非為現(xiàn)實(shí)語境,本文設(shè)想為監(jiān)察機(jī)關(guān)依照公平公正的程序?qū)π惺构珯?quán)力的公職人員進(jìn)行隨機(jī)抽取,并在短時間內(nèi)對這部分被抽取公職人員進(jìn)行全方位積極監(jiān)督、調(diào)查和處置的一種常規(guī)性監(jiān)察機(jī)制,它包括以下幾個內(nèi)涵:(1)它是一種常規(guī)性的監(jiān)察機(jī)制,而非臨時決策;(2)它有賴于公開公平公正的抽取程序,以確保監(jiān)察的實(shí)效;(3)它本質(zhì)上是一種主動性、進(jìn)攻型監(jiān)察形式。
二、監(jiān)察抽查制的可行性研究
對于可行性的考察,本研究注重于抽查效率即抽查投入同產(chǎn)出之比考察,注重其實(shí)施價(jià)值,關(guān)注的是這種制度本身怎么樣。
我國政府部門人員冗雜,工作繁重,提高部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率一直是我國提高國家治理能力和水平的重點(diǎn),如何利用有限的監(jiān)察官數(shù)量,實(shí)現(xiàn)監(jiān)察高效能,強(qiáng)化監(jiān)察能力和水平?
監(jiān)察體制改革,帶來了對所有行使公權(quán)力人員的監(jiān)察全覆蓋,擴(kuò)大了監(jiān)察范圍,例如,在北京監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察對象從21萬激增到99.7萬人,這相當(dāng)于擴(kuò)大了四倍,在河南信陽,監(jiān)察對象由6.79萬人增加到12.01萬人。相比較而言,我國的監(jiān)察主體只是整合了監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作人員,數(shù)量并沒有發(fā)生太大變化。況且在改革前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已精簡機(jī)構(gòu),工作人員數(shù)量本身不足,更有人提出了監(jiān)察官員額制,這樣會更加縮減監(jiān)察人員的數(shù)量,增大工作壓力。在這樣的背景下,提高監(jiān)察效率,將監(jiān)察效果最優(yōu)化成為最現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對之策了。
監(jiān)察抽查并不需要過多投入。一個公平的抽查系統(tǒng)和程序是必備的,這套系統(tǒng)和程序完全勿需高代價(jià),而只需要一套抽查規(guī)則和平臺。此外,在抽中人選之后,監(jiān)察機(jī)關(guān)需要組織人力對被抽查人員進(jìn)行紀(jì)律檢查和違法審查,這個的確需要耗費(fèi)更多監(jiān)察工作人員的時間精力,但相較日常工作而言,也就微不足道了。
不同于巡視制度,監(jiān)察抽查制指向的是個人,而巡視制度的指向?yàn)榧w。人在集體之中時,往往會產(chǎn)生法不責(zé)眾的逃避心理,無視法律和道德要求,盲目地、感性地、毫無畏懼地利用手中的公權(quán)力,就算在巡視中被查處,也是作為眾人之一員,產(chǎn)生自我安慰感。而當(dāng)公職人員獨(dú)立面對這一切的時候,則反而會提高對自己的要求,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。人因具有害怕被抽查到的心理,而提前作出被抽中的準(zhǔn)備,而這種準(zhǔn)備往往是通過嚴(yán)守紀(jì)律、避免違法犯罪做出的。監(jiān)察抽查也不同于腐敗案件的偶發(fā)。傳統(tǒng)上,這種偶發(fā)通常是通過媒體曝光、個人舉報(bào)、上級檢查等方式引發(fā)的,這種帶有偶然性的案件在發(fā)生之前,公職人員都足以認(rèn)為案件不會發(fā)生在自己身上而放松了對自己的要求,作風(fēng)腐壞,抱有“不犯事無罪過”的僥幸心理。而抽查制對于每一個公職人員,都有被抽到的可能性,即使這種可能性很小,甚至微乎其微,但對于每一個公職人員來說,被抽中的概率是相當(dāng)?shù)模怀榈酱嬖谥赡苄?,從而讓公職人員產(chǎn)生危機(jī)意識,避免腐敗行為發(fā)生。
通過監(jiān)察抽查制,可以在監(jiān)察人員數(shù)量較少的情況下避免出現(xiàn)“防不勝防”的反腐局面,把腐敗行為扼制在心理萌芽的階段上,從而有效減少腐敗增量,將監(jiān)察精兵用于降低腐敗存量上。
三、建立監(jiān)察抽查制的實(shí)施設(shè)想
(一)建立抽查規(guī)范和程序
監(jiān)察抽查制首先是一種制度,是一種辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則,它能確保監(jiān)察工作按計(jì)劃達(dá)到目標(biāo),而為了促使目標(biāo)效果最優(yōu)化,則在制度設(shè)計(jì)中要僅僅圍繞“推進(jìn)全面依法治國,實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作”展開。
首先,監(jiān)察抽查制應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的基本原則。監(jiān)察是對國家公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督與檢查,是一種對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力,是一種特殊的資源分配手段,因此,只有保證這種特殊權(quán)力的行使不偏不倚,才能確保一般權(quán)力的有效利用。所謂公開,指的是抽查的陽光透明,確保抽查過程中避免人為操縱,降低抽查的權(quán)威性;而公平只的是各級別、各部門、各地方公職人員被抽中的概率是相等的,即每一位公職人員面臨同等被抽中的可能性;此外,在抽查后的監(jiān)察環(huán)節(jié)要確保公正,違紀(jì)必查,違法必究,增強(qiáng)監(jiān)察抽查的權(quán)威。
其次,監(jiān)察抽查的頻率不宜過頻,這樣會耗費(fèi)大量的人力物力,要根據(jù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況做安排,最好在一個月一次到一季度一次之間,每次只抽取1個人,這樣既能增強(qiáng)監(jiān)察抽查在公職人員心目中的存在感,也不會過量增大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作壓力,促使監(jiān)察目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最大化,效能最優(yōu)化。
最后,監(jiān)察抽查的結(jié)果應(yīng)向全體公職人員和社會公布,這樣也能使抽查檢查過程受到公職人員和群眾的監(jiān)督。對于一部分典型的抽查正面和反面案例,要加大宣傳力度,不僅要向政府部門內(nèi)部宣傳,也要同時向社會宣傳,以帶來良好的抽查效應(yīng)。
(二)開展監(jiān)察抽查制試點(diǎn)
“改革試點(diǎn)”是中國政治發(fā)展的一種特殊方法論,這樣一種漸進(jìn)改革的工具能夠降低政治成本,擴(kuò)大改革收益,在維護(hù)中國政治穩(wěn)定,推動我國政治發(fā)展具有重要作用。監(jiān)察體制改革也將“試點(diǎn)”作為最重要的改革工具,在北京、浙江和山西三個省級地區(qū)展開。監(jiān)察抽查制是一種創(chuàng)新的監(jiān)察形式,只是一個設(shè)想,未經(jīng)考證,即使是一種有力的監(jiān)察工具,也有待加以完善,更何況這種制度設(shè)想不一定適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)察生態(tài)。因此,筆者認(rèn)為可以在少量地區(qū)和部門加以先行試點(diǎn),然后對試點(diǎn)工作進(jìn)行評估。而對于選擇試點(diǎn)的地區(qū)與部門,應(yīng)當(dāng)考慮到各地區(qū)和部門監(jiān)察改革的意愿強(qiáng)烈程度和工作壓力大小程度,優(yōu)先考慮領(lǐng)導(dǎo)和下屬意愿強(qiáng)烈的地區(qū)和部門,優(yōu)先考慮工作壓力小的地區(qū)和部門。
四、結(jié)語
監(jiān)察抽查制是對我國深化監(jiān)察體制改革、完善監(jiān)察舉措的又一全新思考,抽查制能在心理上攻克公職人員對違紀(jì)違法的僥幸心理和自我安慰,促使公職人員拋開“不犯事無罪過”的思想觀念,從而提高自我要求,遵紀(jì)守法。因此,要提高監(jiān)察抽查制的權(quán)威,保證其行使過程中的“公開、公平、公正”,嚴(yán)防制度走樣,另外加強(qiáng)抽查案例的宣傳,以提整抽查的效力。抽查制畢竟只是理論上的一種設(shè)想,其是否適合監(jiān)察體制的具體情況,有待通過“試點(diǎn)”進(jìn)行實(shí)踐的檢驗(yàn)。
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作者簡介:程超(1993- ),男,漢族,四川宣漢人,云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,2016級碩士,政治學(xué)理論專業(yè)。