政府購買公共服務的制動因素及其優(yōu)化路徑

周定財

[摘? ?要]政府購買公共服務是打破傳統(tǒng)公共服務供給機制，加快政府職能轉變，優(yōu)化政府現(xiàn)代治理體系，建設高水平服務型政府的必由之路。伴隨著首批試點的成功，這種新型模式在各地逐步推廣的過程中出現(xiàn)種種水土不服的癥狀，遭遇諸多主客觀因素的阻礙。作為一種跨領域的公共經濟支出活動，政府購買公共服務并不是一種具有廣泛普適性的服務供給模式，它的功能發(fā)揮存在著諸多現(xiàn)實條件的制約。正確處理好經濟職能與政治職能的平衡，把握好主觀因素與客觀因素間調適的最大容量，處理好政策引導與自主行政的關系是政府購買公共服務的優(yōu)化路徑。

[關鍵詞]政府購買公共服務;制約因素;驅動因素

中圖分類號： D63-31? ?文獻標識碼：A? 文章編號：1008-410X（2019）02-0083-07

黨的十八屆三中全會指出，要正確處理政府和社會的關系，實施政社分開，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！盵1]政府購買公共服務作為一種嘗試性的改革，反映了政府對效率公平的價值追求以及對現(xiàn)代公共服務供給體制改革呼聲的回應，它具有廣泛的時代性特征與進步意義。然而，從地緣政治的角度來看，行政行為通常具有地域性、文化性和歷史性，不同地區(qū)所具備的資源條件和面臨的主要社會問題也截然不同。我國南北差異大，東西跨度廣，現(xiàn)階段各個地區(qū)經濟政治發(fā)展水平參差不齊，社會文化背景也大相徑庭，所以，政府購買公共服務需要貼合當?shù)貙嶋H進行本土化的轉型和創(chuàng)新，科學地穩(wěn)步推進。

一、政府購買公共服務的制約因素

政府購買公共服務是政府降低成本、提高公共資金使用效率、縮小政府規(guī)模的重要途徑，也是政府、企業(yè)與社會合作供給公共服務的有效形式，能夠有效防止腐敗、促進就業(yè)、滿足社會多樣化需求[2]。然而，政府購買公共服務在實際推進過程中遇到的種種問題和產生的不良效應，也使學術界對其一直不乏批駁之聲。Graeme

A. Hodge等學者認為，政府購買的真正功效還缺乏研究，而各國在政府購買公共服務的過程中并沒有減少政府膨脹和財政赤字的上漲[3]（P49）。John R. Chamberlin等指出，合同外包只有在市場良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發(fā)揮最佳效用。在外部性和壟斷性存在、競爭受到約束、效率不是主要目標的情況下效果最差[4]。凱特爾把在合同外包方面存在的導致市場失靈的缺陷區(qū)分為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。前者是指向政府提供物品和服務的市場所存在的各種缺陷，后者指作為買方的政府自身的缺陷[5]（P25）。針對這些問題，美國地方政府合同外包甚至已經出現(xiàn)了逆向發(fā)展的趨勢，即逆合同承包。所謂逆合同承包是指公共服務從現(xiàn)有的合同外包的形式，又轉回來重由政府直接提供[6]。

由此可見，在政府購買公共服務的現(xiàn)實應用推廣過程中，存在著諸多問題制約著其功能發(fā)揮，結合我國各地政府的實踐情況，本文就其內部和外部兩個主要因由進行探討研究。

（一）政府購買公共服務的外部制約因素

第一，社會背景的現(xiàn)實性因素。政府購買公共服務的出發(fā)點是基于對公眾需求的滿足以及解決當下突出的矛盾關系，因此必須要對現(xiàn)實環(huán)境進行分析研究，充分吸收來自社會的建議。目前來看，政府購買服務項目大都沒有進行充分的需求評估，尤其缺乏服務受眾的有效參與，政府往往只考慮自身的中心工作和財力水平，這種情況下，政府購買服務在種類的多元化、服務的專業(yè)化、服務的目標定位上都與公眾實際需求有一定的差距[7]。筆者認為社會現(xiàn)實性對于購買活動的制約可從兩個維度來進行分析。

縱向來看，也就是對于不同發(fā)展層次和水平的地方而言，主要體現(xiàn)在綜合條件的差異上。政府購買公共服務的試點大多是東部發(fā)達城市，如深圳、廣州、上海、無錫等，這些城市具備良好的基礎設施條件，充足的資源和技術，群眾的綜合素質較高，對于開放性改革的接受意愿較強，社會組織發(fā)展也較為成熟。因此，這種新型模式易于推廣，也能很好地滿足公眾對于社會福利和民生建設等領域的現(xiàn)實需求。然而，對于那些欠發(fā)達地區(qū)來說，這些先進的購買經驗缺乏雄厚的財力支持，實施的基礎條件設施不完善，當?shù)厣鐣M織發(fā)展落后難以承接公共服務的供給任務，更重要的是，在當?shù)厝藗兊慕煌ǔ鲂?、工作就業(yè)等基礎生活設施建設和基本生活保障都滿足不了的情況下，盲目借鑒試點地區(qū)的先進經驗只會本末倒置、適得其反。因此就目前而言，大多數(shù)試點區(qū)域的成功雖然具有開創(chuàng)性意義，卻不具有普遍的借鑒價值。

橫向來看，也就是對于同等發(fā)展水平的地方而言，主要表現(xiàn)為社會性的差異。即這些地方雖然都具備了購買的能力和條件，但當?shù)卣枰槍Ξ數(shù)夭煌娜宋娘L情和社會矛盾來選擇首要的購買重點和活動實施方向。比如，北京市雖然城市發(fā)展速度快，但人口老齡化問題嚴重，預計到2030年，北京市老年人口將達到500萬，2050年將達到650萬，這意味著每三個人里面就有一個老年人。對于當前北京市政府而言，如何解決好老年人對于養(yǎng)老服務的需求，是當前政府和社會各界廣泛關注的重點，也是決定城市能否和諧穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。對于長沙市而言，政府常年重點關注和解決的問題是如何更好地購買殘疾人服務。據(jù)2006年第二次全國殘疾人普查顯示，長沙市5個轄區(qū)、4個縣市，總人口637萬，全市卻有31萬殘疾人，占全市人口的4.91%，分布于近五分之一的家庭，也就意味著殘疾人服務的供給問題關系到數(shù)百萬人的正常生活[8]（P108）。再如，深圳市對于城市管理服務、社會救助服務的關注程度較高，佛山市對于社區(qū)服務的需求較大。這些不同地區(qū)政府的購買側重點都是由當?shù)靥厥獾纳鐣h(huán)境和人文背景所決定的。

第二，社會公眾的主觀認知意識因素。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，公眾對政府的信任度相對較高，在思維和心理上更傾向于認可由政府部門統(tǒng)一生產和提供公共服務[9];加之長期以來我國公民對于非官方社會組織的建設和發(fā)展認識意識較淺，關注程度也很低，普遍來說，公眾對公共事務的參與意愿較低，公共責任的意識也較為淡薄。絕大多數(shù)人并不了解社會組織的工作性質，也不信任社會組織的工作能力，對其提供的服務和承接的服務活動充滿質疑，不支持配合社會組織開展工作，更不用說參與的積極性了。社會組織要想成功地接替公共部門的工作和任務，逐漸走進公眾的視線，從陌生走向認可，主觀上突破當前社會公眾的認知盲區(qū)，仍然是一個漫長而艱巨的過程。

第三，宗教屬性和國家意識色彩的影響。相較于國內社會組織，國外的社會組織經過長期的孕育發(fā)展，具有完整的組織體系和成熟的運作模式。對于當前有能力有條件承接公共服務供給任務的社會組織而言，許多都具有國外的組織背景，依托國外主體組織的經驗和資源的支持幫助。另外，宗教文化的宗旨和使命決定了其往往與慈善公益事業(yè)緊密相關，許多有影響力的社會組織也具有一定的宗教背景。從當前對于社會組織的普遍認知來看，公眾大多對這類實力較強的社會組織反而具有不信任甚至排斥的心理，由于文化背景的差異，這類社會組織與公眾現(xiàn)實的需求的確會存在一些偏差。此外，由于政府部門及相關官員對于此類社會組織長期存在的某種偏見和刻板認識，加之國家政策傾斜性的影響，這類具有宗教背景和國家意識色彩的社會組織往往會被漸漸邊緣化。

（二）政府購買公共服務的內部制約因素

第一，政府內部層級矛盾關系。首先，溝通不暢。由于傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國政府的行政幅度較廣，層次較多，導致大多數(shù)政策和項目在實施過程中容易造成上下級溝通不暢，很多時候上級政府的購買項目和購買決定并不是基于下級政府的實際能力和資源條件而做出的。其次，政府購買公共服務的過程原本就是將政府掌控的資源和資金由內部系統(tǒng)轉移到外部系統(tǒng)，這個過程實際就是上級政府對下級政府實際掌握的權力和可供調配的資源的一種代理執(zhí)行，在這種情況下，下級政府的實際管理范圍變得更小，其公共權力和社會權威性遭到削弱和挑戰(zhàn)。這種資源和權力的矛盾關系導致不同層級政府的關系緊張，進而使基層政府往往對上級政府購買服務的內容和項目具有一種排斥抵觸心理，對社會組織的工作不配合、不合作，不能真正地助力社會組織，反而會在一定程度上阻礙和打壓社會組織。

第二，政府內部機構人員的阻礙。公共服務幾乎涵蓋了政府公共活動中的大部分重要領域，涉及社會各界各個行業(yè)，在現(xiàn)實生活中，面對大范圍公共服務的供給需求，政府部門內部工作往往存在著交叉和重疊，可能一個部門要提供多項服務，或者一項服務由多個部門共同供給。這種情況的出現(xiàn)極易導致公共服務的供給不足，或者公共服務的供給效率低下。與此同時，一般情況下政府對于公共服務供給的總體財政預算開支明細極其嚴格，很容易出現(xiàn)各個部門的財政預算難以滿足現(xiàn)實服務供給支出的情況，這也會導致各個部門矛盾關系的產生。更重要的是，對于購買公共服務而言，許多部門非但沒有實際權力的增長，反而需要監(jiān)督和跟進社會組織的工作情況，協(xié)同反饋公眾和社會組織的供求關系，大大增加了其現(xiàn)實的工作負擔，導致大多數(shù)部門缺乏主觀上推進政府購買公共服務的積極性。

第三， 政府購買公共服務的制度化建設滯后，缺乏相應的制度和法律保障。政府購買公共服務需要有效的制度和法律保障，而就我國目前來看，相關的制度滯后和法律不完善是制約其進一步發(fā)展的重要原因。雖然我國在2003年頒布并實施了《中華人民共和國政府采購法》，對政府采購的范圍（貨物、工程和服務）進行了原則性規(guī)定，但其對于服務的理解僅限于政府工作中的后勤服務，而對公共服務的購買范圍并未列入其中。同時，這些原則性規(guī)定缺乏具體性、針對性和可操作性。此外，與該法相配套的法律體系也不完善，政府的財政資金預算體制、財稅體制都沒有將政府購買公共服務納入管理范圍，購買服務的資金來源繁雜，也沒有納入公共預算等。這些法律和制度上的不完善，也使政府在具體購買行為中無規(guī)可循、無法可依，其發(fā)展自然受到限制。

二、政府購買公共服務的驅動因素

從當前來看，政府購買公共服務除具有上述制約因素外，也有其內在的驅動因素或動因，這可以從學理發(fā)展和實證活動兩個角度來分析。

（一）政府購買公共服務驅動因素的學理發(fā)展

從理論學科的推進演變歷程看，政府擴張論的代表人物阿道夫·瓦格納對英、美、法、德、日等國的工業(yè)化現(xiàn)狀進行研究后，提出了“公共支出不斷增長法則”，認為隨著現(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)展，“對社會進步的政治壓力”的增大以及在工業(yè)化經營方面因“社會考慮”會要求增加政府財政支出[10]（P114）。這種進步的社會壓力會使政府公共活動的范圍不斷擴大，政府機構所承擔的各項社會管理和維護職能也會不斷擴張。內在的壓力因素和自身能力的不足使政府內部產生一種強大的變革動力，進而會尋求更多可靠的載體——社會組織來分擔政府本應承擔的社會責任，基于此，政府產生了購買公共服務的原始動機。而重塑政府理論以政府“掌舵而不是劃槳”為基本原則，找到了改造“理性官僚制”的突破口，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出了新公共管理改革的十大原則，其首要原則就是“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳”[11]（P1）。政府職能應由“劃槳”轉為“掌舵”，這是對政府職能的重新定位，政府的角色是制定政策而不是具體執(zhí)行，政府負責公共服務的提供，但并不一定由政府親自生產，可以由社會組織與企業(yè)來進行公共服務的生產，從而形成競爭機制，提高公共服務供給的質量和效率，克服“理性官僚制”的弊端。于是，以合同外包的方式提供公共服務，形成公共服務供給的競爭機制，成為“重塑政府”的主導模式[12]。政府角色的轉變讓社會組織有了供給公共服務的進入渠道，也讓其有了更加規(guī)范化的合法身份。

宏觀層面的職能改革讓政府更明確了自身的責任范疇，為其購買公共服務提供了更加科學合理的理論依據(jù)和執(zhí)行動力。近年來“國家危機”已經持續(xù)在世界各地蔓延了二十多年，表現(xiàn)為對傳統(tǒng)福利政策的質疑，私有市場調節(jié)機制的失靈，對社會發(fā)展方向的困惑，對國家體制建設的理念崩潰等，“國家危機的疑問已經將新的注意力和新的期望聚焦于全球社會作用的公民社會組織”[13]（P4），這些組織的吸引力不僅表現(xiàn)在他們的數(shù)量和規(guī)模迅速增長上。事實上，真正的“全球結社革命”已經出現(xiàn)，在世界的各個角落都呈現(xiàn)出大量的有組織的私人活動和自愿活動的高潮[14]，公民社會觀的強勢崛起在“市場信任”和“國家信任”之間開辟了一條新的道路，而他們在社會事務管理中彰顯的強大生命力和公共服務供給中展現(xiàn)的種種優(yōu)勢，大大緩解了政府在社會危機中面對的緊張關系和尷尬處境。與此同時，在與新公共管理理論的不斷爭論和辯駁中誕生了新公共服務理論。與新公共管理理論主張“市場式政府”的政府治理模式不同，新公共服務理論主張“參與式國家”的政府治理模式，主張發(fā)揮社區(qū)與非政府組織在公共管理中的作用[15]（P30）。因而，各地政府正以一種更加積極的姿態(tài)來尋求與社會組織更加廣泛和密切的合作，這種伙伴關系不僅使政府與社會組織形成了良好的信任基礎，更重要的是，基于各項利弊的權衡和在特定領域對社會組織功能的依賴，政府主觀上有更大的興趣來擴大和加深其購買公共服務的意愿。

（二）政府購買公共服務驅動因素的實證活動

從實證活動推進的結果看，政府購買公共服務的驅動因素主要表現(xiàn)為經濟動因、政治動因和文化動因。

第一，經濟動因，即對于經濟效益的追求。作為主導社會經濟發(fā)展的兩大主體，政府和市場不同程度地陷入了對經濟資源配置功能低效乃至失靈的困境。長期以來，傳統(tǒng)政府供給公共服務的模式給政府的財政支出帶來了巨大壓力，供給過程的低效率、額外的行政成本開支、臃腫膨脹的政府機構，都對當前政府的行政效率和社會管理能力形成了巨大的挑戰(zhàn)。反觀社會組織，對于公眾需求反饋和響應具有高度靈活性、行業(yè)開放化特征下的充分競爭性、市場化機制運作和進入退出淘汰機制壓力下自發(fā)形成的危機感和高效率、針對不同領域具備的組織集約化和人員素質的專業(yè)化特征，這些優(yōu)勢使社會組織能夠在大大降低公共服務支出成本的同時，提高公共服務供給的質量和規(guī)模。綜合來看，由社會組織代替政府來直接處理復雜、動態(tài)的公共事務更符合政府在社會發(fā)展中追求經濟效率的要求。因此，出于對經濟價值的追求和對資源有效配置的考慮，厘清政府與社會的關系，準確劃分界限，積極推動政府購買公共服務是一項有效實現(xiàn)政府和社會共贏的公共活動。

第二，政治動因，即對公平的價值追求。早在政府購買公共服務這種模式出現(xiàn)之前，西方發(fā)達國家已經進入了福利型社會的階段，公共福利支出規(guī)模十分巨大，長期的巨額開支導致政府財政赤字問題嚴重，政府的經濟壓力劇增。引入政府購買公共服務的行為模式，其目標之一就是解決政府的經濟問題，通過將特定的公共服務向社會和市場開放，引入更多公共服務的供給主體，通過市場機制的運作，縮減政府開支，一定程度上更加合理并且名正言順地收回公共服務供給支出的巨大成本。與西方國家不同，我國政府購買公共服務是在建設服務型政府、大力推進政府行政職能改革的大背景下興起和發(fā)展的。因此，對于政治層面價值觀念的追求起著更加關鍵性的主導作用。加之我國原本就存在貧富差距大、社會橫向和縱向維度發(fā)展極度不均等嚴重問題，緊張的社會關系使得潛在的社會矛盾不斷顯現(xiàn)。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[16]。政府購買公共服務不僅是更好地滿足社會變遷和公民不斷增長的美好生活需要的實質反映，更是政府對于公平正義價值追求的體現(xiàn)，同時也是政府積極實現(xiàn)自身公共職責、履行公共義務、維護公共部門基本價值準則，確保社會公眾的基本權利，形成公正、平等、和諧、友善社會主義新風尚的本質使命。政府購買公共服務，是滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求和化解社會民生問題產生的社會矛盾的重要途徑[17]。

第三，文化動因，即意識形態(tài)的價值追求。無論是古典自由主義、新保守主義，還是自由至上主義都將崇尚個人自由與民主視為最高價值，追求更少的政府，認為政府規(guī)模和權力過大，對公眾生活干預過多，對民主構成威脅，政府的政治決策較市場決策更不值得信賴，而民營化能減少政府的作用[2]。政府購買公共服務在意識形態(tài)領域發(fā)揮的本質作用，就是解放公眾對于這些價值觀念追求的天性，將政府壟斷的服務和職責轉移到更加靈活的社會組織身上，給公民更多自主決策、保障個人利益、實現(xiàn)個人需求的權利。這種意識形態(tài)的外在驅動力在潛移默化中推動和誘使著政府加大購買公共服務的積極性，最大程度上將權利和資源歸還給社會公民自由配置，達到共享的目的。

三、政府購買公共服務的優(yōu)化路徑

從某種意義上說，制約因素和驅動因素之間應該是一種聯(lián)動轉化的關系。公眾既可能成為政府購買公共服務的強大動力，也可能成為極大的障礙;政府既可能大力推進購買服務，也可能消極行政阻礙購買行為?；诤鈶B(tài)發(fā)展的理念，本文著重從三組關系入手，力求實現(xiàn)制動因素的本土化趨優(yōu)發(fā)展。

（一）處理好經濟職能與政治職能間的平衡關系

政府購買公共服務起源于公共部門對社會管理經濟效益和行政效率的追求。然而，由于過去行政傳統(tǒng)上粗放型的推進習慣，地方政府龐大的財政赤字壓力，再加上地方官員對于與政治績效掛鉤的經濟結果的狂熱追求，導致起初在各地引進這種新型模式和實際操作推廣的過程中，政府部門片面強調其經濟價值的實現(xiàn)，在缺乏實地調研和理論鋪墊，也沒有結合本地實際嚴格進行甄別的情況下，出現(xiàn)了各種“隨意買”“到處買”“過度賣”等喪失公共性的行政舉措，出現(xiàn)一些缺乏公共服務供給能力的社會組織承接公共服務，公共服務質量不高，使公眾不僅質疑政府和社會組織的服務供給能力，還大大降低了公民對于社會組織和政府的信任度。這種情況下，原本可以成為驅動因素，助推政府實現(xiàn)服務外包的群眾力量，反而站到了政府和社會組織的對立面，成了阻礙公共服務外包活動的制約因素。

更重要的是，不加甄選地進行野蠻式推進，使得社會公平公正的價值理念遭到極大的破壞。社會組織和市場主體受到自身存在的天然屬性的影響，許多情況下無法真正履行好服務公眾的任務，也難以真正自發(fā)地承擔起購買活動中應負的公共責任。所以，面對大范圍無差別的公共服務外包，如醫(yī)療、教育、體育、文化等社會基本公共服務都不同程度出現(xiàn)了缺失甚至普遍排他的問題。一旦這些保障公民基本生活、體現(xiàn)公民基本權利的服務要素成了一種需要依靠社會資源和經濟實力來進行競爭的稀缺要素，無疑會打破穩(wěn)定的社會結構，加劇社會矛盾，從根本上否定和剝奪政府作為公共部門的社會權威性、功能性和公共性，最終使實現(xiàn)政府購買公共服務的潛在社會要素轉向惡化發(fā)展。因此，政府購買公共服務的首要優(yōu)化方式，就是正確處理好政府的經濟職能和政治職能的平衡關系，在確保政治職能發(fā)揮主導作用、公共責任沒有缺失的情況下，積極運用多種經濟手段，通過社會化市場化的運作，真正提高社會福利，追求更高層次的社會公益。

（二）把握好主觀因素與客觀因素間相互調適的最大容量

政府購買公共服務涉及三大主體，即購買主體、承接主體和服務主體，這些都屬于購買過程中的主觀因素。而政府購買公共服務實施的事實依據(jù)是行政環(huán)境、社會背景、可配置資源等，執(zhí)行依據(jù)是購買流程、合同契約、法定權利義務關系等，這些要素構成了政府購買公共服務的宏觀框架，也是購買過程的客觀因素。

所謂主客觀因素間的最大容量，就是在一定范圍和程度內，主客觀因素形成一種互動關系，客觀因素積極的變革會實現(xiàn)主觀因素的優(yōu)化發(fā)展，而成熟的主觀思想理念又會反作用于客觀基礎框架，促導其發(fā)展的健全，形成一種良性的演進循環(huán)過程。如購買流程和法律依據(jù)的完善可以規(guī)范和引導政府的購買行為，這種制度化的體系框架，會極大地減弱政府及其部門人員由于個人主觀意識色彩而帶來的行政過失，同時潛移默化地影響行為主體的主觀思維，使其對政府購買公共服務的活動有更加成熟和科學化的認知理解。與此同時，政府及其工作人員積極主動地更新自身的知識框架體系，做好思想觀念的調整工作，順應行政轉型發(fā)展潮流，在具體的購買活動中就能更加有序、高效，逐步克服實踐活動中的問題和障礙，優(yōu)化完善基礎的客觀實施框架。

如果主客觀因素對于另一方過度介入主導，打破了另一方能夠承受和愿意接受的最大期望值，另一方就會呈現(xiàn)一種不適應、排斥的反饋狀態(tài)，慢慢惡化為一種抵觸甚至是反抗的行為態(tài)度。所以，當一方因素過度膨脹打破其與另一方的潛在合理性時，就會導致雙方發(fā)展的失衡，難以達到預期的理想效果。例如，一般情況下，發(fā)達地區(qū)政府購買的體系模式理念等客觀因素較為成熟，往往超越了其他地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展階段。如果其他地區(qū)不加選擇地奉行“拿來主義”，這種過度成熟化的客觀因素因違背了主客觀因素之間正常的發(fā)展規(guī)律，不一定能得到當?shù)匦姓黧w的支持，也不一定適合當?shù)厣鐣M織的現(xiàn)階段發(fā)展水平，更有可能不符合公眾的利益需求。因此，不論是法律制度的完善還是購買流程、操作手段的更新，這些客觀因素的發(fā)展必須要符合當?shù)厣鐣l(fā)展的規(guī)律，循序漸進，在實踐的探索中逐步健全。

（三）處理好政策引導和自主行政的關系

政策引導與自主行政就是上下級政府的行政關系。我國是一個集權型國家，采用基本的直線型行政管理組織體系。很多情況下，行政部署安排不僅要得到上級部門的批準同意，還要接受上級部門行政計劃命令的領導和統(tǒng)一安排。一般來說，行政命令和行政計劃執(zhí)行和體現(xiàn)的最基本方式就是公共政策，因此我國各地方對于中央政策的推崇程度和執(zhí)行力度都很大。究其根本原因是傳統(tǒng)行政體制下，地方政府受政策引導干擾過多，缺乏自主行政的能力和空間。我國幅員遼闊，大多數(shù)省市區(qū)劃行政面積較大，地方差異也較為明顯，宏觀政策往往只是中央政府對外界社會和下級政府釋放的一種信號，并不具有實際指導操作的意義，更多地需要地方政府強化自主行政決策能力，通過吸收和改變政策形式，使其內涵和精髓得以更好地本土化。正確把握宏觀政策引導和地方自主行政的關系其實就是在防止地方政府因為權力擴張而可能造成行政失誤的同時，讓地方政府準確定位時代前進的方向，拿出變革和創(chuàng)新的勇氣，更好地服務和建設地方社會。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013，（22）.

[2]王春婷.政府購買公共服務的內涵和動因[J].社會主義研究，2012，（2）.

[3]Graeme A. Hodge. Privatization：An International Review of Performance[M].Westview Press， 2000.

[4]John R. Chamberlin ， John E. Jackson. Privatization as Institutional Choice[J]. Journal of Policy Analysis and Management，1987，（6）.

[5][美]唐納德·凱特爾.權力共享：公共治理與私人市場[M].北京：北京大學出版社，2009.

[6]句? 華.美國地方政府公共服務合同外包的發(fā)展趨勢及其啟示[J].中國行政管理，2008，（7）.

[7]杜榮勝.政府購買公共服務問題和對策研究[J].財經研究，2014，（6）.

[8]王浦劬，[美]萊斯特·M.薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[9]許才明，曾強強，時? 悅.我國政府購買公共服務：運行模式、制約因素和完善對策[J].中國井岡山干部學院學報，2015，（5）.

[10]Richard A. Musgrave， Peggy B. Musgrave. Public Finance in Theory and Practice[M]. McGraw Hill，1989.

[11][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公營部門[M].上海：譯文出版社，2006.

[12]李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略[J].改革，2013，（12）.

[13][美]萊斯特·薩拉蒙，等.全球公民社會——非營利部門視界[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

[14]Lester Salamon. The Rise of the Nonprofit Sector[J]. Foreign Affairs， 1994，（3）.

[15][美]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[16]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國 特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28.

[17]王浦劬.政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊淺析[J].吉林大學社會科學學報，2015，（4）.

責任編輯：陳文杰