師容 李遙

摘?要：治安調(diào)解是基層派出所處理糾紛矛盾的重要方式，不僅節(jié)省警力資源，而且對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧、構(gòu)建良好的警民關(guān)系意義重大。然而在基層派出所處理治安調(diào)解案件中，由于治安調(diào)解制度不完善和基層民警精力和能力有限，導(dǎo)致存在人事比例不協(xié)調(diào)、法律法規(guī)適用規(guī)范性欠缺、調(diào)解力量單一等問題和不足。通過對(duì)治安調(diào)解工作的具體分析，總結(jié)出現(xiàn)階段基層派出所治安調(diào)解工作中普遍存在的問題與不足，為完善基層派出所治安調(diào)解制度提供對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基層派出所;治安調(diào)解;完善措施

中圖分類號(hào)：D631.41文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）08-0038-03

作者簡介：師容（1988-），女，漢族，甘肅天水人，管理學(xué)博士，中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院，講師，研究方向：公安學(xué)基礎(chǔ)理論;李遙（1994-），男，貴州銅仁人，貴陽市公安交通管理局觀山湖分局，民警。

我國進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代的步伐越來越快，文化、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域上的改革正在不斷地深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，社會(huì)主體更加復(fù)雜，公眾利益需求呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，在這些復(fù)雜主體之間所產(chǎn)生的糾紛沖突日漸增多。巧妙地解決這些糾紛以及沖突，使其大事化小、小事化無，讓社會(huì)的和諧穩(wěn)定得到保障，成為各級(jí)政府重要的任務(wù)?；鶎优沙鏊娜粘９ぷ魇墙邮苋嗣袢罕姷膱?bào)警和求助，是政府職能部門中和公眾接觸最多、最廣的部門之一，在實(shí)踐中承擔(dān)了處理社會(huì)矛盾和糾紛的重要使命。對(duì)基層派出所而言，治安調(diào)度是調(diào)解制度最不可或缺的手段，其在解決社會(huì)矛盾糾紛中起到了重要作用，為營造和諧的社會(huì)氛圍起到了關(guān)鍵性作用。

一、治安調(diào)解概述

（一）相關(guān)概念

1.行政調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解

行政調(diào)解，依照法律行政主體以第三方中立人的身份去展開調(diào)解工作，利用特定的調(diào)節(jié)手段去解決相關(guān)的矛盾沖突。[1]從法律規(guī)定的角度出發(fā)，在國家所賦予的管轄范圍之內(nèi)，國家行政機(jī)關(guān)可通過說服、教育之類的手段促進(jìn)矛盾雙方的當(dāng)事人通過互相理解達(dá)成一致協(xié)商，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上讓矛盾合情合理地化解。而與行政行為相關(guān)的涉及到交通事故糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、消費(fèi)糾紛以及資源權(quán)屬糾紛等方面內(nèi)容的都屬于行政調(diào)解的范疇之內(nèi)。

人民調(diào)解，即“人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)?！盵2]法律層面上，“人民調(diào)解”定義為“在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及社會(huì)公德、公序良俗等，對(duì)涉及民事權(quán)利義務(wù)的民間糾紛，在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，通過說服教育和規(guī)勸疏導(dǎo)的方法，促使當(dāng)事人雙方在自愿平等和互相諒解的前提下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)?！盵3]

根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解是一項(xiàng)關(guān)鍵的訴訟制度，又可將之稱為訴訟條件。所謂司法調(diào)解，指在人民法院法官的主持下，當(dāng)事人雙方通過調(diào)節(jié)自身的權(quán)利的比重來達(dá)到解決糾紛的目的。在司法調(diào)解的過程中，將當(dāng)事人之間的私權(quán)沖突作為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)其中一方的訴訟請(qǐng)求，結(jié)合司法審判權(quán)的審查以及介入等手段，為維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益而展開工作，希望可以借助公權(quán)力得強(qiáng)制性對(duì)私權(quán)利進(jìn)行調(diào)解以及處理。[4]

（二）治安調(diào)解

1.治安調(diào)解的概念

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于治安調(diào)解概念的主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)，王宏君認(rèn)為治安調(diào)解離不開公安機(jī)關(guān)的參與，以自愿原則作為出發(fā)點(diǎn)，通過諸如說服、教育等和諧手段，對(duì)民間違反治安管理情節(jié)比較輕的案件的雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸說，讓雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，達(dá)成一致的協(xié)議，最終讓矛盾沖突完美解決的活動(dòng)。[5]蘭香紅認(rèn)為治安調(diào)解是一種特定的方式，它可以對(duì)違反治安管理情節(jié)較輕的行為，諸如毀壞他人財(cái)物以及打架斗毆等案件進(jìn)行調(diào)解。在我國的調(diào)解制度之中，無可否認(rèn)，治安調(diào)節(jié)是其中最不可或缺的部分。[6]徐芳認(rèn)認(rèn)為在這調(diào)解的過程中，公安機(jī)關(guān)能發(fā)揮出重要作用，通過對(duì)一些違反治安管理行為較輕的案件的雙方當(dāng)事人進(jìn)行說服、教育，在社會(huì)主義道德、政策以及相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，讓雙方當(dāng)事人通過互讓互諒，達(dá)到協(xié)商一致，最后讓矛盾沖突得以解決的工作。[7]

從以上與治安調(diào)解的定義有關(guān)的基本概念可得知，治安調(diào)解的定義離不開法律文件的范疇，如《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的第2條、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條，以及《治安管理處罰法》第9條，以上幾種關(guān)于治安調(diào)解定義的觀點(diǎn)存在局限性，將治安調(diào)解簡單的定義為行政調(diào)解的重要組成部分、行政處理措施、某種活動(dòng)以及結(jié)案處理的方式等等。

公安機(jī)關(guān)是治安調(diào)解過程中的主體，按照公安機(jī)關(guān)區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)即可知，治安調(diào)解是一種特殊的行政調(diào)解，它除了擁有行政調(diào)解的基本性質(zhì)之外，還具有著特殊性，一般采用治安調(diào)解所解決的問題，均屬于情節(jié)較輕的案件，調(diào)解需通過雙方當(dāng)事人的自愿。因此，本文將治安調(diào)解作為一種特殊的行政調(diào)解來看待，是狹義范圍的公安調(diào)解。對(duì)于違反治安管理情節(jié)較輕的案件，公安機(jī)關(guān)在自愿的基礎(chǔ)上，為保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，對(duì)涉案的雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸說以及說服教育等工作，讓雙方當(dāng)事人在互諒互解的情況下，協(xié)商一致，最終讓矛盾沖突得到解決的一種方式。

2.治安調(diào)解的性質(zhì)及特征

（1）治安調(diào)解的性質(zhì)。治安調(diào)解是一種特殊的行政行為，其性質(zhì)主要有以下兩點(diǎn)，一是治安調(diào)解是行政調(diào)解的一種。行政調(diào)解包括了公安行政調(diào)解，即治安調(diào)解。二是治安調(diào)解不是具體行政行為。由治安調(diào)解的概念可知，雙方在治安調(diào)解的過程中，必須是自愿的，而公安機(jī)關(guān)不過是以中立人的身份在這個(gè)過程中起到調(diào)節(jié)的作用。雙方最后通過治安調(diào)解所達(dá)成的協(xié)商并不具有法律效力。由行政主體單方面的意志來決定具體的行政行為，在這個(gè)過程中，人的意志并不會(huì)因?yàn)樾姓母淖兌淖?，具有?qiáng)制執(zhí)行的法律效力。

（2）治安調(diào)解的特征。結(jié)合治安調(diào)解的定義和治安調(diào)解的實(shí)踐情況，治安調(diào)解有如下特征，其一，在治安調(diào)解的過程中，公安機(jī)關(guān)起到主持的作用?？紤]到治安調(diào)解是一種非常特殊的行政調(diào)解手段，在公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及人身權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)在不違反法律的前提下，對(duì)違反治安管理情節(jié)較輕的案件的雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸解以及說服、教育的工作，讓案件的事實(shí)可以浮出水面。雙方當(dāng)事人自愿接受這種調(diào)解方式，在互諒互解的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商一致達(dá)成某種協(xié)議，讓矛盾沖突得以完美解決的一種方式。在治安調(diào)解的過程中，公安機(jī)關(guān)必須要保持中立，要充分發(fā)揮主持者的作用，并不能夠決定最終的調(diào)解結(jié)果。其二，治安調(diào)解并不具有強(qiáng)制性。治安調(diào)解并不屬于具體行政行為的范疇，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。[8]也就是說公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解的成功與否取決于調(diào)解雙方當(dāng)事人的意愿。其三，治安調(diào)解的范圍廣，時(shí)間長。治安調(diào)解是針對(duì)公安機(jī)關(guān)依法對(duì)公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵犯，違反治安管理情節(jié)并不嚴(yán)重的案件，涉及的范圍包括日常生活、經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)等各方各面，表現(xiàn)形式多種多樣，涉及面廣，情況復(fù)雜。

二、基層派出所治安調(diào)解

（一）基層派出所治安調(diào)解的適用范圍

治安調(diào)解的適用范圍，是指其適用的案件或行為范圍，即治安調(diào)解適用哪些治安案件或者哪些違反治安管理行為。[9]我國當(dāng)前的法律法規(guī)以及相關(guān)的法律性文件，對(duì)于治安調(diào)解的適用范圍有著明確的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處理法》的第9條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)于違反治安管理情節(jié)較輕的行為，包括諸如毀壞他人財(cái)物以及因民間糾紛而引起的斗毆打架等等，公安機(jī)關(guān)可以通過治安調(diào)解的手段來化解這些糾紛?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第153條規(guī)定，要是出現(xiàn)當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解處理、多次實(shí)施違反治安管理行為、結(jié)伙斗毆、尋釁滋事、雇兇傷害他人以及其他不易調(diào)解處理的其他情形等等，以上情況下皆不能夠采用調(diào)解的手段來處理。

（二）基層派出所治安調(diào)解實(shí)踐中存在的問題

1.人事比例不協(xié)調(diào)

以山東省濟(jì)寧市南辛莊派出所為例，該派出所位居城郊結(jié)合部，轄區(qū)總面積達(dá)到10平方公里，常住人口3.2萬余人。派出所在職民警15人，治安在編民警4人，2017年治安案件立案330余起，治安拘留130人，治安調(diào)解案件200起左右，人均調(diào)解案件50起。由于南辛莊派出所位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，社會(huì)治安秩序沒有保障，導(dǎo)致案件發(fā)生的頻率居高不下，特別是電動(dòng)車電瓶盜竊案尤為突出。從2017年治安案件立案數(shù)和調(diào)解案件數(shù)來看，人事比例的不協(xié)調(diào)，治安民警的工作量異常繁重。

2.法律法規(guī)適用規(guī)范性欠缺

雖然相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)于民警處理治安調(diào)解案件有著明確的規(guī)定，但基層派出所民警辦案實(shí)踐中并沒有嚴(yán)格區(qū)分哪些糾紛適用治安調(diào)解，調(diào)解過程中也很少能做到程序規(guī)范。民警對(duì)調(diào)解普遍存在一個(gè)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“調(diào)解程序具有很大的發(fā)揮空間，具有高度的靈活性和非正式性，所以它的存在本身就意味著法律有效范圍的縮小”[10]，即俗話說的“和稀泥”，只把調(diào)解當(dāng)做省時(shí)省力的方法，若能讓當(dāng)事人的糾紛和沖突盡快解決，便可以“得過且過”?；鶎用窬谥伟舱{(diào)解中適用法律規(guī)范性是有欠缺的，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（1）“適用隨意”現(xiàn)象頻發(fā)。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第3條以及《治安管理處理法》第9條相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為以調(diào)解的手段可以去處理矛盾沖突，然而并不是必須或者是應(yīng)當(dāng)采用調(diào)解的方式去處理矛盾糾紛?？梢娍梢哉{(diào)解處理的決定權(quán)在公安機(jī)關(guān)，而對(duì)如何適用“可以”調(diào)解沒有明確的尺度。[11]在治安調(diào)解過程中具有一定的隨意性，調(diào)解或者不調(diào)解取決于民警的意愿，這樣不但達(dá)不到理想的處理效果，同時(shí)更有可能會(huì)讓事件進(jìn)一步惡化，最終引發(fā)負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)，甚至為權(quán)力尋租留下空間。若對(duì)部分性質(zhì)極為惡劣的違法行為做調(diào)解，會(huì)讓社會(huì)公眾有花錢“擺平一切”的誤解，從而產(chǎn)生不良的價(jià)值導(dǎo)向，降低警察的公信力。部分基層民警對(duì)治安調(diào)解行為抱有得過且過的幻想，對(duì)于情節(jié)較輕的案件，過于隨意、馬虎的處理?！爸徽{(diào)不立”成為基層派出處理一些鄰里糾紛或者情節(jié)輕微的打架斗毆案件的慣例，這樣直接導(dǎo)致部分后續(xù)跟進(jìn)的案件脫離于法律管控之外，讓案件調(diào)解的質(zhì)量下降。

（2）“輕視調(diào)查”現(xiàn)象突出。有的民警一旦認(rèn)為案件的情節(jié)較輕，可以通過治安調(diào)解來解決，就不重視調(diào)查，一味地勸服當(dāng)事人雙方達(dá)成一致協(xié)商，以求可以盡快的解決糾紛，不按照規(guī)定程序?qū)Π讣聦?shí)進(jìn)行查明，甚至不做筆錄。在治安調(diào)解時(shí)，如不及時(shí)詳細(xì)的調(diào)查取證，即使調(diào)解成功，雙方當(dāng)事人也很難心服口服。若是在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安調(diào)解之后，依舊無法達(dá)成協(xié)議，那么公安機(jī)關(guān)就必須要依法對(duì)違反治安管理行為的雙方進(jìn)行行政處罰，但是由于這時(shí)候公安機(jī)關(guān)對(duì)于案件的事實(shí)了解并不透徹，還沒有調(diào)查清楚，所以也無法做出處罰的決定，增加了辦案難度，易造成當(dāng)事人產(chǎn)生投訴以及上訪等過激行為。

（3）“久調(diào)不決”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依據(jù)《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第9條規(guī)定，治安調(diào)解一般為一次，除非有必要才會(huì)再增加一次，而且在案件受理之后，治安調(diào)解必須要在三個(gè)工作日之內(nèi)完成，若是第一次調(diào)解失敗，必須要展開第二次治安調(diào)解時(shí)，第二次的治安調(diào)解必須要在七個(gè)工作日之內(nèi)完成?；鶎影讣e壓，民警很容易忽視調(diào)解時(shí)間以及各次調(diào)解之間的時(shí)間區(qū)間，導(dǎo)致普通案件久調(diào)不決，甚至無果而終。

3.調(diào)解力量單一

公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行治安調(diào)解時(shí)，可以通過邀請(qǐng)涉案雙方的當(dāng)事人熟悉的人員或者是當(dāng)?shù)氐木用裎瘑T會(huì)的人員來參與治安調(diào)解的過程。然而，在處理治安調(diào)解案件中有的居委會(huì)或其他人并不愿意參與進(jìn)來，因?yàn)榕隆叭堑溕仙怼?，普遍存在多一事不如少一事的心態(tài)。而從公安機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，為了要讓辦案的效率得到保障，通常也很少會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)事人所熟悉的人或者事當(dāng)?shù)氐木游瘯?huì)人員來參與調(diào)解的工作。法律也未對(duì)非雙方當(dāng)事人熟悉的人員以及非當(dāng)?shù)鼐用裎瘑T會(huì)的人員能否加入到調(diào)解的過程中有硬性規(guī)定。

三、完善基層派出所治安調(diào)解的路徑

（一）優(yōu)化人事比例分配

“機(jī)關(guān)民警偏多，基層民警偏少”是各地普遍存在的現(xiàn)象，雖然不少地方已經(jīng)在進(jìn)行警力配置的改革，警力向基層傾斜，但效果并不理想。因此要進(jìn)一步優(yōu)化警力配置，警力不僅要向基層多傾斜，而且還要重落實(shí)。不僅要構(gòu)建“金字塔”型的警力配置模式，而且還要完善考核、監(jiān)督機(jī)制，打牢夯實(shí)金字塔的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，完善案件分流機(jī)制，確保公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件分配到具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)受理，給公安機(jī)關(guān)“減負(fù)放壓”。

（二）完善治安調(diào)解監(jiān)督機(jī)制

1.強(qiáng)化治安調(diào)解案件管理程序

治安調(diào)解處理的案件，可以參考普通治安案件一樣及時(shí)輸入案件管理系統(tǒng)，納入整個(gè)流程管控之中。必須保證符合治安調(diào)解條件的矛盾案件可以以調(diào)解的方式來解決。對(duì)于明顯不屬于治安行政調(diào)解范疇內(nèi)的案件，公安機(jī)關(guān)不能夠以強(qiáng)制性手段讓這些案件的當(dāng)事人接受治安調(diào)解。即使是案情顯著輕微，事實(shí)簡單，責(zé)任明確的作調(diào)解處理的案件，雖然可以“調(diào)解前置”，省去后面的步驟，但也應(yīng)該納入流程管控，在調(diào)解書上寫上案件事實(shí)，注明處理意見，輸入案件管理系統(tǒng)。

2.明確“是非分明”的事實(shí)查明要求

“是非分明”即是要查明案件真相，明確各主體責(zé)任。這樣不僅可以全面化解矛盾，而且在調(diào)解失敗或調(diào)解協(xié)議不履行的情況下，能及時(shí)準(zhǔn)確的做出行政處罰，利于對(duì)案件的再次處理，防止公安機(jī)關(guān)和當(dāng)事人出現(xiàn)新的矛盾。同時(shí)，凸顯公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，對(duì)于一些案情模糊的事件進(jìn)行調(diào)控和跟進(jìn)，確保每個(gè)案件按照合法流程結(jié)案。

3.落實(shí)治安調(diào)解期限制度

民警在處理過于復(fù)雜的案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守治安調(diào)解的規(guī)定期限，不能以案件復(fù)雜、調(diào)解難度大等為由而久調(diào)不決。將處理治安調(diào)解案件的質(zhì)量納入到民警考核評(píng)比機(jī)制中。適當(dāng)延長治安調(diào)解的區(qū)間期限，若是在期限之內(nèi)未得出調(diào)解結(jié)果，不能做調(diào)解處理的，應(yīng)立即終止調(diào)解，該處罰的處罰，該去其他部門處理的應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人，這樣可以讓當(dāng)事人的合法權(quán)益得到更好的保障。

（三）構(gòu)建基層派出所治安調(diào)解多元糾紛解決機(jī)制

1.創(chuàng)新“公調(diào)對(duì)接，民調(diào)進(jìn)所”聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制

聘請(qǐng)律師作為專職調(diào)解人員，為使得民調(diào)解工作順利展開且走進(jìn)基層派出所，在派出所設(shè)立調(diào)解工作室，構(gòu)建新型的集合社區(qū)、律師以及治安等多方力量的“民調(diào)進(jìn)所”聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制。可以對(duì)一些糾紛較多的轄區(qū)派遣人民調(diào)解員，而在一些糾紛少的轄區(qū)采用人民調(diào)解員流動(dòng)模式，并設(shè)專門經(jīng)費(fèi)作為調(diào)解室運(yùn)作保障。

2.創(chuàng)建“三調(diào)”銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

行政調(diào)解、司法調(diào)解以及人民調(diào)解各有利弊，將行政調(diào)解、司法調(diào)解以及人民調(diào)解等三者聯(lián)動(dòng)起來，結(jié)合這三種調(diào)解手段的優(yōu)點(diǎn)，讓基層派出所治安調(diào)解解決更多的案件。一是治安調(diào)解與人民調(diào)解的有機(jī)銜接。警民聯(lián)調(diào)時(shí)把握好糾紛范圍，對(duì)雙方當(dāng)事人矛盾最激烈的爭議部分，先依據(jù)民事權(quán)利義務(wù)來進(jìn)行人民調(diào)解，然后再對(duì)違反治安管理部分進(jìn)行治安調(diào)解。此外，可以將治安案件中的矛盾糾紛進(jìn)行分類，如醫(yī)療糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、生活糾紛等，每一種類型的糾紛由擅長處理該類糾紛的一個(gè)或者兩個(gè)民警和人民調(diào)解人員組成專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)，每個(gè)專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)專門處理自己擅長的那一類糾紛，這樣既提高了調(diào)解效率，也提升了調(diào)解的質(zhì)量。二是治安調(diào)解與司法調(diào)解的有效銜接。推進(jìn)法官入駐派出所，實(shí)行聯(lián)合調(diào)解，法院在其轄區(qū)內(nèi)的派出所對(duì)點(diǎn)派駐法官進(jìn)行調(diào)解，對(duì)治安調(diào)解就民事糾紛調(diào)解不成功的，直接交由法官調(diào)解。有利于提高公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，加強(qiáng)監(jiān)督，加快調(diào)解工作的進(jìn)程，節(jié)省辦案成本。

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