摘 要：理論界中學者對于行政權(quán)的理解略有差異，而對于緊急情況下的行政權(quán)，更是仁者見仁，智者見智。社會從來不會按照人們預想的那樣四平八穩(wěn)的發(fā)展，尤其是在當今的社會，自然環(huán)境、社會環(huán)境已愈來愈異于平常。在特殊情況下，對國家提出了更高層次的要求，例如緊急情況下的治理能力和水平。本文從行政權(quán)入手，將一般意義上的行政權(quán)力與緊急狀態(tài)下的行政權(quán)分開。有些學者將之稱為行政應急權(quán)，但由于種種原因，筆者更愿意稱其為緊急情況行政權(quán)。

關鍵詞：緊急情況;緊急狀態(tài);行政權(quán)

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0120-02

作者簡介：周麗從（1987-），女，河北保定人，南京工業(yè)大學，法學專業(yè)，研究方向：憲法學與行政法學。

一、行政權(quán)概況

不管是在憲政發(fā)展成熟的美國還是在不成熟的其它國家，行政權(quán)都是不可或缺的。

（一）行政權(quán)的特點

行政權(quán)不是一成不變的，隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。行政權(quán)和行政職權(quán)不同，行政權(quán)是抽象的，而行政職權(quán)是具體的，通常指行政機關具體的管理事務的權(quán)限。①與立法權(quán)、司法權(quán)相比，行政權(quán)的特點有：（1）行政權(quán)具有直接的影響力。行政權(quán)與其他國家權(quán)力不同的是它對相對人有著更經(jīng)常、更直接的聯(lián)系。（2）行政權(quán)具有強制性。在行政強制執(zhí)行方面，行政機關可以不經(jīng)法院直接強制執(zhí)行。（3）行政權(quán)富有擴展性。

（二）行政權(quán)的內(nèi)容

行政權(quán)的內(nèi)容各個國家都不大相同，但都主要包括三個方面：行政管理權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)。②

1.行政管理權(quán)

行政管理權(quán)也被稱為行政事權(quán)，即國家所管理的行政事務。

（1）保障國家安全。包括對內(nèi)和對外兩方面。對外，國家行使國家主權(quán)，參加國際事務，保護國家主權(quán)。對內(nèi)，維護國家統(tǒng)一、防止分裂，確保公民的人身安全和財產(chǎn)安全，維護經(jīng)濟秩序和社會生活秩序，保護社會公共利益。歸納起來主要有：外交權(quán)、軍事權(quán)、緊急權(quán)、治安權(quán)、特赦權(quán)等等。其中每項權(quán)利又有具體的權(quán)力，如外交權(quán)之下有制定外交政策的權(quán)力、締結(jié)條約的權(quán)力、派遣和接受外交代表的權(quán)力等等。

（2）發(fā)展經(jīng)濟。經(jīng)濟是一切動力的源泉，所以發(fā)展社會生產(chǎn)力，提高人民生活水平和國家綜合實力是現(xiàn)代國家的重要任務。

（3）發(fā)展文化。物質(zhì)和文化是相輔相成的，隨著生活水平的提高，人們對于精神層次的追求日益提高。所以經(jīng)濟和文化相輔相成。

2.財政權(quán)

財政權(quán)包括三部分：財政收入權(quán)、財政支出權(quán)和財政管理權(quán)。

財政收入權(quán)主要包括稅收、借款和其他收入。財政支出包括固定資產(chǎn)投資和經(jīng)常性支出。財政管理是指對公共財產(chǎn)的管理。

3.人事權(quán)

國家是一個龐大的組織，所以須由具體的機關和人來運行，這就必然包含行政組織權(quán)和人事管理權(quán)。

（1）行政組織權(quán)。政府根據(jù)行政組織法的規(guī)定行使行政組織的權(quán)力。依法設立行政組織和行政機關，確定行政機關的內(nèi)部事務和職能、權(quán)限。

（2）人事管理權(quán)。公務員是直接行使行政權(quán)的具體的人，所以公務員的管理非常重要。通常包括公務員的考試、錄用、培訓、晉升、獎勵懲處、退休辭職等。此外還包括對人事爭議的裁決權(quán)。

二、緊急情況與緊急狀態(tài)

權(quán)力不是天然的，緊急情況下的權(quán)力也只有在緊急情況之下才會產(chǎn)生。很多人都會認為緊急狀態(tài)和緊急情況沒有什么區(qū)別，甚至混為一談，其實不然。緊急情況下的權(quán)力一般是由政府享有。所以此處將分析一般情況下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)，以及緊急狀況下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)。

（一）從事實因素和法律制度分析緊急情況與緊急狀態(tài)

我國“緊急狀態(tài)”規(guī)定在憲法中，這意味著它是一個憲法概念，憲法概念首先是一個法律概念。“緊急狀態(tài)”究竟是指法律設定的一種法律狀態(tài)，還是自然或社會形成的事實狀態(tài)，在我國法律條文中并無跡可尋。這就很容易引起概念的混亂。也無怪乎自2004年我國將“緊急狀態(tài)”入憲以來，從來沒有啟動過。社會中總是會有各種突發(fā)的緊急情況，如若按照一般狀態(tài)中的法治肯定行不通，甚至會造成亡國的悲劇。所以，非常狀態(tài)下必須采取非常措施，故此國家規(guī)定了緊急狀態(tài)，此處的緊急狀態(tài)可以看出是一種非常狀態(tài)下產(chǎn)生的法律制度。并不是所有的狀態(tài)都可以宣布進入緊急狀態(tài)，只有法律規(guī)定的情況出現(xiàn)的時，按照法定程序才能進入。依照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十九條相關規(guī)定，可以看出引起緊急狀態(tài)的事實因素只是進入緊急狀態(tài)的充分條件。我國憲法并沒有具體的規(guī)定引起緊急狀態(tài)的事實因素，但從《突發(fā)應對法》里可以看出達到緊急狀態(tài)所需的事實必須是窮盡一切仍不能消除危機。而一般的緊急情況則不需要進入緊急狀態(tài)，但是需要進入應急狀態(tài)。由此也可以將“緊急情況”與“緊急狀態(tài)”區(qū)別開來。

“緊急情況”是進入一般應急狀態(tài)的事實因素，而“緊急狀態(tài)”是在特別嚴重的緊急情況下通過法定程序方可進入的一種法律制度?！熬o急情況”是法律事實因素，“緊急狀態(tài)”是法律制度。

（二）緊急狀態(tài)下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)

由于行政權(quán)的特性，相比較立法權(quán)、司法權(quán)而言更適合來應對非常狀態(tài)。行政機關最主要的工作原則是效率，通過高效率的決策和運作機制，行政機關可以對各種突發(fā)狀況做出最快速的反應，所以現(xiàn)實中，應對緊急狀態(tài)或緊急情況的主要力量就是行政權(quán)。

緊急狀態(tài)下的行政權(quán)是緊急權(quán)力的三大權(quán)力之一，此外還有緊急立法權(quán)和緊急司法權(quán)。此權(quán)力產(chǎn)生的基礎是國家宣布進入緊急狀態(tài)。緊急情況下的行政權(quán)是指除了緊急狀態(tài)之外的緊急狀況所產(chǎn)生行政權(quán)。目前，我國立法中尚沒有明確政府在面對突發(fā)緊急情況時，使用行政權(quán)力的稱謂是何種行政權(quán)，理論界對此也各有說詞，有的和緊急狀態(tài)下的行政權(quán)混同。如上分析我國已經(jīng)在理論上區(qū)分了緊急狀態(tài)與突發(fā)事件，所以有必要將兩種行政權(quán)區(qū)分。在這里本人使用了緊急情況下的行政權(quán)，更側(cè)重突發(fā)事件等緊急情況發(fā)生時政府行使的權(quán)力。

三、緊急情況下的行政權(quán)

自上述分析我們可知緊急情況下的行政權(quán)有別于緊急狀態(tài)中的行政權(quán)，同時緊急情況下的行政權(quán)亦不同于一般的行政權(quán)。以下主要在其特征方面分析緊急情況下的行政權(quán)的獨特性。

（一）緊急情況下的行政權(quán)具有集中性

集中性表現(xiàn)在兩個層面：從行政權(quán)內(nèi)部來講，各行政職能部門會縮減或融合為一個應急部門，并受其管理;從國家權(quán)力來講，緊急情況下的行政權(quán)的集中性表現(xiàn)在立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)部門或全部歸于行政部門集中行使?，F(xiàn)代世界各國的權(quán)力配置在橫向上有立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán);在垂直方向上，根據(jù)國家政體不同，大體上國家權(quán)力分為中央機關的權(quán)力和地方機關的權(quán)力，各機關之間也是分工負責，互相監(jiān)督、相互合作。與其他社會組織相比，行政機關在信息及資源占有的優(yōu)越性決定了在突發(fā)事件發(fā)生時，政府是應急的核心主體。在突發(fā)狀態(tài)下，公民自由、社會秩序、行政法治依次受到不同程度的損害，原有的行政法治的權(quán)力配置模式不能有效保護公民自由和社會秩序，甚至此時為了社會秩序，公民自由還要適度地克減。

（二）緊急情況下的行政權(quán)具有擴張性

行政應急的主體、范圍、行為程度、行使程序等方面與一般行政權(quán)不同。

1.緊急情況下的行政權(quán)的強制性程度更強

緊急情況行政權(quán)這種權(quán)力存在的目的就在于使國家擺脫危機狀態(tài)，重新恢復正常狀態(tài)，避免國家的秩序混亂甚或解體。因此此權(quán)是與正常狀態(tài)下的國家權(quán)力相對的，由于消滅危機必須盡快，而危機的發(fā)生也往往已經(jīng)造成國家機能的破壞。

2.緊急情況行政權(quán)的主體范圍更廣

在突發(fā)狀態(tài)下，行政主體的范圍可以包括國家、行政機關、被法律授權(quán)的社會組織，而且在今后發(fā)展中社會組織在應急中的作用會越來越重要。

3.緊急情況行政權(quán)自由裁量更大

由于突發(fā)事件的危害性、不確定性、復雜性致使緊急處理時會面對更多不確定法律概念，因此與其他行政權(quán)相比，緊急情況行政權(quán)享有更大的自由裁量范圍。

4.行政緊急應急程序的簡易性

行政程序的價值包括為公開、公正、公平，行政程序必須遵循的原則之一即正當法律程序原則，現(xiàn)代行政中為體現(xiàn)行政行為的民主性，聽證制度等發(fā)揮了重要的作用，這是常規(guī)狀態(tài)下行政程序向正義傾斜的結(jié)果。在突發(fā)狀態(tài)下，正義固然重要，但效率是行政應急程序的首要價值。因此，行政緊急應急程序去繁求簡以求快速有效。

5.緊急情況行政權(quán)時效性

緊急情況行政權(quán)的目的是盡快將非常狀態(tài)轉(zhuǎn)為常規(guī)狀態(tài)下，因此為防止公眾對政府行政緊急應急行為實效性與公益性的質(zhì)疑而喪失公信力，各國政府都會有行政應急權(quán)的時間效力的規(guī)定。

四、結(jié)語

緊急情況行政權(quán)作為特殊的行政權(quán)，也是極為重要的行政權(quán)之一。其特殊性主要表現(xiàn)在其為了恢復社會常態(tài)，這使得其必然擁有的較大程度的行政自由裁量權(quán)，以及對公民的合法權(quán)益必然的損害。目前，我國對緊急突發(fā)狀況體制的研究已經(jīng)取得了成效，為其體制的完善提供了眾多理論支撐。緊急情況行政權(quán)的配置上應繼續(xù)將重心下移，充分發(fā)揮部門和地方的應急能力，目前我國緊急情況行政權(quán)的監(jiān)督機制并未建立，這應該是今后發(fā)展的重點。有權(quán)力必有監(jiān)督，這是保護公民權(quán)利之目的使然，否則，再完美的制度也是不完美的。

[ 注 釋 ]

①高家偉.論行政職權(quán)[J].行政法學研究，1996：11-17.

②例如美國憲法第2條第1節(jié)規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但對行政權(quán)的意義沒有說明，第2節(jié)、第3節(jié)列舉總統(tǒng)具任命官員權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、軍隊統(tǒng)帥權(quán)等.應當說，美國憲法規(guī)定的是美國總統(tǒng)的權(quán)力，而非完整意義上的行政權(quán)。和美國憲法的規(guī)定相比，日本憲法規(guī)定的行政權(quán)較為寬泛，而且主要是按照行政事權(quán)的內(nèi)容來規(guī)定的.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]候曉蕾.行政應急權(quán)研究[J].吉林大學，2010.6.

[2]郭春明.論國家緊急權(quán)利[J].西北政法學院學報，2003（5）.

[3]柯亨通.緊急情況下的行政權(quán)力運用.吉林大學，2016.4.

[4]湯麗蓉.突發(fā)公共事件行政應對措施法律問題研究[D].河海大學，2007.4.

[5]鐘珊.論我國行政緊急權(quán)力制度及完善[D].中國海洋大學，2012.6.

[6]戚建剛.中國行政應急法律制度研究[M].北京大學出版社，2010.

[7]國梁.論我國緊急行政權(quán)的權(quán)力架構(gòu)[J].寧波廣播電視大學學報，2007，9（3）.

[8]劉小冰.論國家緊急權(quán)力的倫理基礎[J].甘肅政法學院學報，2008.7.

[9]劉小冰.論國家緊急權(quán)力的邏輯特征[J].唯實，2007.

[10]劉小冰.緊急狀態(tài)的基本要素及其制度選擇[J].南京社會科學，2004（5）.

[11]陳聰.“緊急狀態(tài)”的事實判定與法律規(guī)定[J].理論探索，2015（1）.