社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)問題研究

摘要：隨著北京市老齡人口的日益增多，對養(yǎng)老機構(gòu)的需求也日益擴大。然而目前運行的社會組織性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)存在各種各樣的問題，本文通過對21家社會組織性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)進行實證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)存在制度保障缺乏、資金運作壓力大、監(jiān)管不到位和養(yǎng)老服務(wù)人員年齡大學歷低且綜合技能不足等問題，并針對存在的問題，提出要明確準入門檻，建立便捷通道、健全資金扶持體系、加強對機構(gòu)運行管理的監(jiān)管、加強養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)的對策建議，切實解決養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會組織 機構(gòu)養(yǎng)老 問題 對策

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）08-0043-05

一、機構(gòu)養(yǎng)老模式發(fā)展中的社會組織

（一）養(yǎng)老模式比較研究

養(yǎng)老模式指養(yǎng)老方式的類型化。[1]以老年人養(yǎng)老的居所或居住方式為分類依據(jù)，我國養(yǎng)老模式主要分為家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老。[2]家庭養(yǎng)老是我國最普遍的養(yǎng)老模式，由子女、配偶或者親屬承擔老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料及精神撫慰需求，以家庭作為老年人日常的生活居所。機構(gòu)養(yǎng)老是指老年人集中居住在同一機構(gòu)，由該機構(gòu)為老年人解決日常生活困難，并收取一定費用。居家養(yǎng)老是以家庭為中心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人解決日常生活困難。

歐美國家的老年人大多生活在老年社區(qū)和老年公寓里，能夠享受到政府提供的基本補貼，或者進入私人的養(yǎng)老機構(gòu)中獲得更好的服務(wù)。美國的養(yǎng)老機構(gòu)分為由政府和教會成立的公立機構(gòu)和私人運營的個人機構(gòu)，形成了一個多層次的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，能全面覆蓋各階段護理需求的老年人。英國是人口高度老齡化的國家。由于老年人口眾多，英國的家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)明顯衰弱，更多的是通過社會養(yǎng)老的方式來解決人口老齡化的問題。目前有養(yǎng)老院和療養(yǎng)院約1.8萬家、護理機構(gòu)近6000個。日本作為亞洲的發(fā)達國家的代表，人口老齡化問題也十分嚴重，超過65歲的老人占總?cè)丝跀?shù)的25%，然而人口老齡化如此嚴重的日本，卻并沒有爆發(fā)非常嚴重的老齡化危機，主要是由于其存在多種運營模式的養(yǎng)老機構(gòu)，主要分為政府福利性質(zhì)的、低收費的養(yǎng)老機構(gòu)，正常收費的養(yǎng)老機構(gòu)，以及多功能老年住宅。

我國當前“4+2+1”的家庭模式使得家庭養(yǎng)老的壓力逐年增加，面對日益增長的老年人人數(shù)，發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老顯得尤為重要，國外的養(yǎng)老經(jīng)驗也表明機構(gòu)養(yǎng)老在老齡化問題中發(fā)揮了不可替代的作用，具有借鑒意義。

（二）社會組織在機構(gòu)養(yǎng)老模式中的作用

1.社會組織的概念和特征

社會組織指具有一定社會屬性承擔一定社會公共職能，代表一定社會群體共同利益或公共利益的組織。[3]根據(jù)民政部門的分類，我國社會組織被分為民辦非企業(yè)單位、基金會和社會團體。社會組織主要有三個特征：①非政府性，其是社會組織最重要的屬性，也是社會組織根本區(qū)別于政府部門的基本屬性；②非營利性，不以純粹營利為目的，承擔一定的社會責任；③志愿性，社會組織原動力來源于志愿和自愿精神，組織成員從心底里愿意付出。[4]

2.社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的作用

隨著人們生活水平的提高，老年人的需求也隨著時代的變化而變化，重點體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與內(nèi)容上。在大力推進社會治理的背景下，社會組織作為多元治理主體之一，其在參與養(yǎng)老服務(wù)的過程中起到舉足輕重的作用。

（1）滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。社會組織在養(yǎng)老服務(wù)的供給方面可以根據(jù)自身的特點，靈活策劃服務(wù)的種類、范圍及目標客戶群。[5]比如，針對60～70歲老人，其身體狀況通常較好，提供的服務(wù)可以是棋牌或打乒乓球、羽毛球等休閑娛樂活動；針對70～80歲的老人，生活基本能夠自理，但由于身體機能的衰退，生活節(jié)奏比較慢，提供的服務(wù)可以是定期的健康檢查，一名護理人員對口幾名老人，提供緊急救助；針對80歲以上老人，應(yīng)該重點照料，如24小時專人看護或一些陪伴活動。社會組織的參與有效地促進了養(yǎng)老服務(wù)社會化和專業(yè)化，同時也滿足了老年人的差異化需求。

（2）鼓勵社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)體系。民辦非企業(yè)單位創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)是當前社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的主要力量。隨著“社會責任”理論的發(fā)展，越來越多的企業(yè)在營利性之外注重承擔社會責任。養(yǎng)老需要全社會的共同參與，因此將滿足要求的企業(yè)納入進來能更好地分擔社會養(yǎng)老的壓力。同時社會組織可以將社會力量和養(yǎng)老資源積極引入到社區(qū)，在社區(qū)層面對其進行鏈接、整合和協(xié)調(diào)，促進政府、社區(qū)、機構(gòu)和家庭發(fā)揮各自的優(yōu)勢，保障了各類養(yǎng)老服務(wù)自由靈活的輸送和傳遞，促進養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，提高老年人的養(yǎng)老生活質(zhì)量，一定程度上緩解養(yǎng)老服務(wù)上的供需不平衡的狀況。社會組織在參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)時，還可以為其他參與養(yǎng)老服務(wù)的組織和群體提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平。

二、發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老模式中的政府、組織定位

（一）當代政府在社會養(yǎng)老中承擔責任的理論依據(jù)

隨著人權(quán)理論、服務(wù)型政府理論等理論的發(fā)展，當代政府的角色也在逐漸轉(zhuǎn)變。在社會養(yǎng)老問題中，政府扮演著極為重要的角色，承擔養(yǎng)老責任，政府責無旁貸。多重理論支撐體現(xiàn)了政府承擔責任的必要性與合法性。

1.政府是實現(xiàn)公民社會權(quán)的主要義務(wù)主體

任何權(quán)利的實現(xiàn)和維護都離不開國家的行為。公民從社會獲得基本生活條件的權(quán)利需要借助社會資源才能實現(xiàn)，其中涉及的利益的再分配、矛盾沖突的協(xié)調(diào)等問題只有政府這一主體才能良好地調(diào)動社會資源，提供權(quán)威的支持?？梢哉f政府行為的現(xiàn)實支持是公民社會權(quán)實現(xiàn)的保證。我國《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！倍鴱摹妒澜缛藱?quán)宣言》《聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》等一系列國際人權(quán)公約來看，政府也均是實現(xiàn)公民社會權(quán)的主要義務(wù)主體。

2.新公共服務(wù)理論下政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變

20世紀末，以羅伯特·B·登哈特為代表的公共管理學者在反思新公共管理理論，特別是批駁“企業(yè)家政府”理論固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出了更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合現(xiàn)代社會和公共管理實踐需要的新的理論選擇，即新公共服務(wù)理論。[6]該理論強調(diào)，公共管理者的重要作用是幫助公民和表達、實現(xiàn)他們的共同利益，而不是對社會的控制或駕馭，強調(diào)政府政治角色轉(zhuǎn)變，由管理型向參與型、服務(wù)型過渡。這一理論體現(xiàn)了政府職能的重新定位和轉(zhuǎn)變，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。在養(yǎng)老體系建設(shè)中，政府服務(wù)職能尤為重要，只有政府發(fā)揮服務(wù)作用，提高服務(wù)能力和效率，協(xié)同各方面力量，才能為老年群體提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

3.行政法第三形態(tài)下形成社會治理新模式

政府權(quán)能伴隨行政法形態(tài)的發(fā)展而改變。我國行政法的發(fā)展歷程可以概括為以“國家行政權(quán)——公民自由權(quán)”為主軸的第一形態(tài)、以“自由權(quán)和社會權(quán)——國家行政權(quán)”為主軸的第二形態(tài)和以“自由權(quán)和社會權(quán)——公共行政權(quán)”為主軸的第三形態(tài)。從階段上講，我國行政法已經(jīng)完成了從第一形態(tài)到第二形態(tài)的轉(zhuǎn)變，正處于第三形態(tài)的形成期。第三形態(tài)是應(yīng)社會治理新模式的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。其理論核心在于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。這一模式是回應(yīng)有限政府的國家任務(wù)瘦身與服務(wù)型政府的國家任務(wù)擴展要求之間的沖突。[7]服務(wù)型政府是合作政府，行政主體的社會化轉(zhuǎn)變對政府控權(quán)和擴權(quán)的平衡起到促進作用。在社會養(yǎng)老中，政府發(fā)揮服務(wù)作用的模式體現(xiàn)的尤為明顯。無論是家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老，政府都應(yīng)當在其中擔負養(yǎng)老責任，實現(xiàn)與社會治理新模式的契合，促成服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（二）機構(gòu)養(yǎng)老中政府與社會組織的關(guān)系

在研究社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的問題時，我們應(yīng)當先厘清社會組織與政府之間存在的三種狀態(tài)或關(guān)系，即政府與社會組織的合作關(guān)系、經(jīng)濟扶持關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系。這三種關(guān)系在機構(gòu)養(yǎng)老中政府對于社會組織相關(guān)的立法制度、資金扶持、監(jiān)管和培訓(xùn)都有著至關(guān)重要的作用。

（1）合作關(guān)系，即政府與社會組織合作承擔養(yǎng)老責任。政府與社會組織作為國家治理體系的兩大主體，兩者之間合作關(guān)系的成熟與完善是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。當前政府與社會組織對于養(yǎng)老類“公共物品”補給理論主要有兩種模式，一是政府中心的合作模式遵循政府中心論，主要基于政府在社會體系中的職能定位和政府與社會組織力量的對比現(xiàn)實進行建構(gòu)；二是多元中心的合作模式遵循治理思維，主要基于理想的最優(yōu)合作模式和社會管理創(chuàng)新探索進行建構(gòu)。[8]多元中心的合作模式更符合服務(wù)型政府的發(fā)展需求。

（2）經(jīng)濟扶持關(guān)系，即宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟支持關(guān)系，具體指政府為養(yǎng)老服務(wù)社會組織提供相應(yīng)的財政補貼。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，如何利用有效的財稅政策推動社會組織的健康發(fā)展對于完善國家治理體系、深化財政分權(quán)化改革、提升國家的治理能力至關(guān)重要。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的國家財政支持有助于強化養(yǎng)老社會組織的自我治理能力，提高整個養(yǎng)老資源配置效率；有助實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，降低政府提供公共服務(wù)的交易成本。[9]

（3）監(jiān)管關(guān)系，即政府與養(yǎng)老社會組織之間存在的監(jiān)督、管理關(guān)系。監(jiān)管在古漢語中意為“監(jiān)視管理”，而英文regulation的含義則為監(jiān)督管理，即保持一定距離、為保證事物正常運行而進行監(jiān)督和控制。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，完善機構(gòu)養(yǎng)老中政府對于社會組織的監(jiān)管關(guān)系顯得尤為重要。這里的政府監(jiān)管主要指政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和裁決等行政行為對養(yǎng)老領(lǐng)域社會經(jīng)濟個體的行為實施的直接或間接控制。[10]

三、社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老的調(diào)研概況

通過北京市民政局網(wǎng)站，查詢到北京市海淀區(qū)共有49家養(yǎng)老機構(gòu)，通過對49家養(yǎng)老機構(gòu)電話預(yù)約調(diào)研，只有21家養(yǎng)老機構(gòu)同意調(diào)研，其他養(yǎng)老機構(gòu)均以各種原因拒絕調(diào)研。因此，本文只能通過對21家社會組織性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)進行調(diào)研，主要的調(diào)研形式為填寫調(diào)查問卷和訪談。調(diào)研的數(shù)據(jù)雖然不是北京市海淀區(qū)的所有養(yǎng)老機構(gòu)，但其反映的問題應(yīng)該具有普遍性，可以代表整個海淀區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的情況，某種程度上也能反映出北京市的養(yǎng)老機構(gòu)狀況，調(diào)研結(jié)果如下：

（一）享受政府優(yōu)惠類型

通過調(diào)查結(jié)果了解到，21家民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)只在民用水電價格是統(tǒng)一的。雖然北京市的政策是要給予刪掉養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼、床位補貼、減免稅政策，但實際有將近一半的養(yǎng)老機構(gòu)并沒有享受到政府政策的優(yōu)惠。

（二）運營情況

1.機構(gòu)盈利情況

在調(diào)查的21家養(yǎng)老機構(gòu)中，有57%持平，不虧損也不盈利；有29%略有虧損，會導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)一直入不敷出，沒有多余的資源為老年人提供其所需的個性化服務(wù)；只有14%微利經(jīng)營，占比很低。

2.運營成本高主要原因

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，養(yǎng)老機構(gòu)運行成本高的主要原因中，用人用工支出和各種設(shè)備設(shè)施投入占比最大，分別有17家和14家。其他比如老人收費水平偏低，水電煤氣費用、房租成本也是一些養(yǎng)老機構(gòu)運營成本高的原因。臨時性支出和老年人入住率不高只是個別養(yǎng)老機構(gòu)運行成本高的原因。

（三）房產(chǎn)來源情況

通過對21家養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)研，有62%是通過租賃的方式獲得房產(chǎn)，10%是自有房產(chǎn)，14%是政府資助，14%是合資合作。

（四）老年人入住率

通過對21家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)研，有12家老年人入住率在70%以上，4家老年人入住率在50%～70%，2家老年人入住率在30%～50%，只有2家老年人入住率在30%以下。

（五）養(yǎng)老服務(wù)人員情況

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，21家養(yǎng)老機構(gòu)共有養(yǎng)老服務(wù)人員598人，按性別劃分，男性160人，占比27%；女性438人，占比73%，女性在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員中占七成多。按年齡劃分，40～50歲有301人，占比50%，50歲以上養(yǎng)老服務(wù)人員155人，占比26%，養(yǎng)老服務(wù)人員呈現(xiàn)高齡化的特點。按學歷劃分，高中以下學歷479人，占比80%，?？茖W歷83人，占比14%，本科及以上學歷36人，占比6%，可以明顯看出養(yǎng)老服務(wù)人員學歷普遍偏低。

四、社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題

（一）制度保障匱乏

雖然憲法中規(guī)定了老年人有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，但并沒有法律明確規(guī)定政府在養(yǎng)老中的責任，因此，中國的養(yǎng)老很大程度上依賴于政府對養(yǎng)老的重視程度，多為政策性規(guī)定。而社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的門檻過高，嚴重打擊了社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的熱情，阻礙了社會型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展壯大的速度。目前主要由民政部門負責社會組織的管理，登記注冊的手續(xù)要求很高，體現(xiàn)為嚴格控制社會組織的活動范圍，在一定程度上制約了社會組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)活動。并且就審批手續(xù)上看僅僅成立一個民辦非企業(yè)單位，就要提交十幾種資料檔案及備份文件，很多辦理環(huán)節(jié)還需要其他部門的參與協(xié)助，例如需要與銀行、驗資機構(gòu)、衛(wèi)生、消防、環(huán)保、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等相關(guān)單位進行多次溝通并取得各種資質(zhì)才能辦理。社會組織設(shè)立登記手續(xù)之復(fù)雜，讓很多有意參與社會養(yǎng)老的民辦企業(yè)或個人望而卻步。這與希望吸收社會資金、先進技術(shù)服務(wù)經(jīng)驗完善養(yǎng)老服務(wù)的初衷背道而馳。

（二）資金運作壓力大

對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)，日常收入絕大部分來自于老人的入住費用，只有很少一部分來自政府財政投入，社會捐助更是少之又少。為了保證入住率，很多養(yǎng)老機構(gòu)不會過高收取老人的入住費用。而且養(yǎng)老機構(gòu)還要支付高昂的人工成本和設(shè)備投入成本，最后導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機構(gòu)的盈利情況很不樂觀，根據(jù)前面調(diào)研數(shù)據(jù)，超過八成的養(yǎng)老機構(gòu)沒有盈利。一些養(yǎng)老機構(gòu)為了改善目前的不盈利狀態(tài)，想通過融資來提高養(yǎng)老機構(gòu)軟硬件設(shè)施，然而效果很不理想。因為養(yǎng)老行業(yè)還處于初級發(fā)展階段，其收益的風險比其他成熟的行業(yè)要高。相對的高風險、低收益，使得養(yǎng)老對社會投資的吸引力有限，融資困難成為限制養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的重要原因。硬件上，資金匱乏使得養(yǎng)老機構(gòu)不能很好地改善環(huán)境和設(shè)施，從而不能吸引老人入住，創(chuàng)收能力低；軟件上，資金匱乏導(dǎo)致機構(gòu)沒有多余資金去研究老年人的多樣化需求，不能開發(fā)多種多樣的文化活動、心理輔導(dǎo)等服務(wù)，也會降低其吸引力。入住率不能得到保障，機構(gòu)收入就會比較少，進一步加劇資金匱乏的局面，形成惡性循環(huán)。

（三）監(jiān)管責任不到位

在對21家社會組織參與的養(yǎng)老機構(gòu)進行實地調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)在安防問題上有40%的養(yǎng)老機構(gòu)并未對老人設(shè)置定位攝像機等設(shè)備，有些養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)半失能老人在無專人看護時獨自坐在輪椅上的情形，而且部分養(yǎng)老機構(gòu)也承認和老人或其家屬發(fā)生過糾紛。而現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生的是只要老人在養(yǎng)老機構(gòu)中出現(xiàn)摔傷、意外死亡等事故，親屬都認為是養(yǎng)老機構(gòu)的責任，而養(yǎng)老機構(gòu)也很難提供確切的證據(jù)證明盡到了足夠的看護義務(wù)。由此可見，政府部門對于養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督檢查并不到位。

（四）養(yǎng)老服務(wù)人員年齡大學歷低且綜合技能不足

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，養(yǎng)老服務(wù)人員明顯呈現(xiàn)女性為主、年齡高以及學歷低的特點，養(yǎng)老服務(wù)人員要為入住老人提供生活照料、技術(shù)護理、康復(fù)護理以及心理護理。日常生活照料和技術(shù)護理是最基本的，其工作內(nèi)容繁多，一般包括清潔衛(wèi)生、飲食照料、睡眠照料、給藥、觀察、消毒、冷熱反應(yīng)以及常見病護理等內(nèi)容，從衣食住行以及日常醫(yī)療護理各個層面為老人提供服務(wù)。據(jù)調(diào)研訪談，普通的初級護理員每天平均工作時間達到12個小時，如果是一對一專職護理，則是24小時陪護。養(yǎng)老服務(wù)人員年齡較大，而人員又相對不足，所以每位服務(wù)人員照顧的老人較多，工作強度大，造成身體和心理雙重負擔。因此養(yǎng)老機構(gòu)亟需大量服務(wù)人員，尤其是年輕的高學歷專業(yè)人才。

通過調(diào)研了解到，養(yǎng)老服務(wù)人員的工作基本可以滿足老人的基本生活需求，但對老人的心理疏導(dǎo)遠遠不夠，某種程度上反映出養(yǎng)老服務(wù)人員對該方面技能的缺乏。前面已經(jīng)提及，由于養(yǎng)老服務(wù)人員的年齡較大、學歷較低，因此再次學習相關(guān)的心理、精神慰藉等服務(wù)技能難度較大，且由于養(yǎng)老機構(gòu)的資金運作壓力大，也沒有能力提供相關(guān)的培訓(xùn)服務(wù)。

五、社會組織參與機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的對策建議

（一）明確準入門檻，建立便捷通道

在老齡化問題日益突出的現(xiàn)狀下，政府應(yīng)承擔社會養(yǎng)老責任，通過法律加以明確。但政府可以通過動員社會力量來共同分擔社會養(yǎng)老的壓力，如購買社會組織和企業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。

降低民辦養(yǎng)老機構(gòu)的準入門檻。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，引入市場競爭機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，通過簡化程序降低社會力量登記注冊民間養(yǎng)老機構(gòu)的門檻，讓更多社會組織投身于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中來。[11]如制定養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)滿足的硬件和軟件設(shè)施的最低要求，實行“松進嚴管”，由此民營企業(yè)也可進入到社會組織的范圍中。同時簡化冗余的操作流程，提高辦公效率。建議市老齡辦或民政局專設(shè)崗位，協(xié)調(diào)相關(guān)委辦局和企事業(yè)單位，建立政策補貼綠色通道，從“管理”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”角色。

（二）健全資金扶持體系

政府應(yīng)當承擔起拓寬養(yǎng)老機構(gòu)融資渠道、健全資金扶持體系的主體責任。大部分的養(yǎng)老機構(gòu)僅能維持經(jīng)營現(xiàn)狀，在此狀態(tài)下希冀養(yǎng)老機構(gòu)主動發(fā)揮創(chuàng)新性尋求市場化轉(zhuǎn)型及探索新型盈利模式是十分困難的，因此應(yīng)當健全養(yǎng)老機構(gòu)的資金扶持體系，使有意創(chuàng)新、能更好承擔社會職能的養(yǎng)老機構(gòu)獲得資金支持。

政府應(yīng)加大對養(yǎng)老機構(gòu)扶持力度。政府要深刻認識到養(yǎng)老形勢的嚴峻性，明確主體責任，進一步加大對社會福利事業(yè)特別是養(yǎng)老保障的支持力度，提高資金投入比例，將對養(yǎng)老機構(gòu)運營的扶持補貼作為一項經(jīng)常性的財政支出，列入社會保障財政預(yù)算，從社保專項資金中劃撥?？?，作為對養(yǎng)老機構(gòu)的定向扶持資金，用于養(yǎng)老機構(gòu)的補貼、援助，形成資金的長效投入機制。[12]可根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的實際情況設(shè)置階梯型補貼標準。

政府引導(dǎo)社會力量支持養(yǎng)老應(yīng)以制度為保障。北京市政府抓緊制定和出臺關(guān)于銀行等金融行業(yè)扶持養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的政策性文件，明確要求地方銀行業(yè)為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供一定的信貸額度支持，制定具體幫扶措施，對財務(wù)狀況良好、資產(chǎn)信用度較高的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，辦理貸款貼息補助，提供資金支持。鼓勵引導(dǎo)更多的金融機構(gòu)創(chuàng)新推出養(yǎng)老金融產(chǎn)品，支持社會養(yǎng)老福利事業(yè)發(fā)展，承擔起保障老年人“老有所養(yǎng)”的社會責任。

政府應(yīng)構(gòu)建信息平臺，拓寬捐贈渠道。從調(diào)研訪談得知，養(yǎng)老機構(gòu)得到的社會捐贈以及社會服務(wù)非常少，特別是處于邊遠區(qū)域的養(yǎng)老機構(gòu)基本處于空白狀態(tài)。現(xiàn)實情況中，有很多組織、企業(yè)、個人想捐助資金、衣服、書籍，但是不清楚養(yǎng)老機構(gòu)需要社會捐贈的需求或者難以獲得有需求的養(yǎng)老機構(gòu)信息，存在信息傳遞不通暢、無法對接的情況。因此，政府可以搭建一個養(yǎng)老機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺，有需求的養(yǎng)老機構(gòu)可以在網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布自身的需求，并注明其地址和聯(lián)系方式，想捐款捐物的組織、企業(yè)、個人可以通過平臺了解養(yǎng)老機構(gòu)的需求，直接與養(yǎng)老機構(gòu)取得聯(lián)系，通過捐錢捐物的方式支持民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

（三）加強對機構(gòu)運行管理的監(jiān)管

后續(xù)監(jiān)管是推動社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)的保障。《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》中對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容作出了規(guī)定，如“養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當提供滿足老年人日常生活需求的吃飯、穿衣、如廁、洗澡、室內(nèi)外活動等服務(wù)”“養(yǎng)老機構(gòu)提供的飲食應(yīng)當符合衛(wèi)生要求、有利于老年人營養(yǎng)平衡、符合民族風俗習慣”“養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當建立入院評估制度，做好老年人健康狀況評估，并根據(jù)服務(wù)協(xié)議和老年人的生活自理能力，實施分級分類服務(wù)”等。該部門規(guī)章對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)范圍的界定，同時也是對其責任范圍的劃定。在落實養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的考核方面，衛(wèi)生、工商、消防等部門應(yīng)當對其進行不定期抽查，對獲得不同星級評定的養(yǎng)老機構(gòu)劃分不同檢查標準，在標準化建設(shè)、人員配備、設(shè)備安裝等方面進行不定期考核，對不達指標的養(yǎng)老機構(gòu)采取責令整改、降級、退出名錄等考核手段。

（四）加強養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)

養(yǎng)老機構(gòu)自身作為服務(wù)性機構(gòu)，也應(yīng)當致力于完善服務(wù)、規(guī)范服務(wù)，嚴格按照法律法規(guī)、規(guī)章政策，落實服務(wù)協(xié)議中載明提供的服務(wù)內(nèi)容，以開放的、透明的態(tài)度接受各界監(jiān)督、采納相關(guān)意見，規(guī)范自身建設(shè)。

（1）明確多部門政策聯(lián)動及分管范圍。養(yǎng)老機構(gòu)的主管部門為民政部，完善養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系對于養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展有重要意義，由民政部牽頭帶動是其職責所在。此外，養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系還涉及教育、就業(yè)、衛(wèi)生等多部門的業(yè)務(wù)，需要協(xié)調(diào)和厘清責任。因此，應(yīng)由民政部牽頭構(gòu)建相應(yīng)的補貼和獎勵政策，教育部制定在高等學校，職業(yè)技術(shù)學校培養(yǎng)開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)課程及學位的教育政策。衛(wèi)計委可以協(xié)助進行養(yǎng)老護理員職業(yè)資格體系和衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員職稱體系對接，暢通護理人員職業(yè)晉升渠道。

（2）確定多層次的養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)制度。由調(diào)研結(jié)果可知，現(xiàn)有養(yǎng)老護理員的年齡構(gòu)成偏大，文化水平集中在高中及以下水平，從而存在對老人心理疏導(dǎo)不足，技能知識不充足的現(xiàn)狀。因此，在護理人才的培訓(xùn)及激勵體系中，應(yīng)復(fù)合多種分層標準。例如，從受教育程度進行分層，將接受過高等教育、中等教育或義務(wù)教育人群的培訓(xùn)課程予以差別化設(shè)置。又或是結(jié)合年齡層，鼓勵中青年人群從事養(yǎng)老護理理論化研究。對于養(yǎng)老機構(gòu)的運營者而言，也要鼓勵其進行現(xiàn)代經(jīng)營理論、創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營模式的學習，或者設(shè)立人才計劃，引入此方面的人才。

（3）形成多類型組織聯(lián)動效應(yīng)。吸引社會資源進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)不能單單依靠一種社會組織或一個行業(yè)的力量，應(yīng)當充分發(fā)揮多類型組織的聯(lián)動作用。如在養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)的提供上可以聯(lián)系教育服務(wù)機構(gòu)進行合作。政府亦可以通過購買服務(wù)的方式，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)自身承擔養(yǎng)老服務(wù)人才的技能培訓(xùn)。在養(yǎng)老行業(yè)中，亦可以聯(lián)合不同區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會或者醫(yī)療機構(gòu)等，開展多方面的養(yǎng)老領(lǐng)域醫(yī)護人才培養(yǎng)活動。

六、結(jié)語

隨著北京市老齡化日益嚴重、人們生活消費觀念的轉(zhuǎn)變，老年人對養(yǎng)老機構(gòu)的需求也越來越大。然而，現(xiàn)存的法規(guī)、政策等并不能良好地解決這一問題，沒有很好地激發(fā)社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的力量，而且目前運行的社會組織性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)還存在很多的問題。希望能夠通過政府法規(guī)、政策的調(diào)整，使越來越多的社會組織投入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之中，使目前的社會組織性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)存在的諸多問題得到切實有效的解決，讓更多的老年人可以達到“老有所養(yǎng)，老有所樂，老有所醫(yī)”。

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責任編輯：于蕾