楊雪瑩

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430073）

一、引 言

社會救助是指政府或社會組織對因特殊原因造成生活困難的群眾進行物質(zhì)和服務(wù)援助的一種社會行為。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和解決日益嚴(yán)重的貧困問題，我國逐步建立了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系［1］。在改革開放的深入推進和精準(zhǔn)扶貧的穩(wěn)步實施下，雖然我國社會救助事業(yè)在扶貧濟困和維護社會正義等方面已取得很大成效，但社會救助制度弊端日益凸顯，社會救助難題頻頻浮現(xiàn)，如相關(guān)法律缺位、救助理念落后、救助資源分散、救助方式單一等。隨著創(chuàng)新發(fā)展理念的擴散和普及，我國社會創(chuàng)新與日俱增，創(chuàng)新領(lǐng)域主要集中在困難群眾救助、公益支持和扶貧濟困上［2］，社會救助創(chuàng)新也逐漸被公眾所關(guān)注。近年來各地涌現(xiàn)出諸如“一門受理，協(xié)同辦理”的工作機制、“互聯(lián)網(wǎng)+”救助模式、家庭經(jīng)濟狀況信息核對平臺等創(chuàng)新之舉，社會救助創(chuàng)新呈現(xiàn)出前所未有的生機與活力。

在社會救助領(lǐng)域的創(chuàng)新探索如火如荼地開展之時，國內(nèi)理論研究并未同步前行。從當(dāng)前看，雖然研究社會救助的文獻頗多，但其中對社會救助創(chuàng)新的研究起步較晚、成果有限。從研究內(nèi)容來看，已有研究主要集中在制度、理論和方式或模式創(chuàng)新三方面。以制度視角切入，一方面學(xué)術(shù)界大多在經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下整體述評我國社會救助制度體系的演變歷程［3］、發(fā)展困境以及改革進路［4］等方面；另一方面，因具有同樣的制度原理，精準(zhǔn)扶貧和社會救助的整合與銜接也成為學(xué)界關(guān)注的熱門［5］。隨著治理和福利多元主義［6］等國外理論在我國的廣泛引用，部分學(xué)者將多中心治理與協(xié)同性治理［7］融入社會救助中，以構(gòu)建社會救助主體多元化、救助方式多樣化、救助力量專業(yè)化的新型社會救助體系。另外，一些學(xué)者密切關(guān)注實踐層面救助方式的創(chuàng)新，如資源動員和兒童教育培養(yǎng)方面的民辦兒童村救助模式創(chuàng)新［8］，政府主導(dǎo)、社會參與的“愛心家園”救助項目［9］等。研究方法上，僅有少量文獻進行理論探究或是個案分析，而鮮有基于多案例研究整體探討我國社會救助創(chuàng)新的實證研究。一個又一個現(xiàn)實問題層出疊現(xiàn)：社會救助創(chuàng)新為何發(fā)生？這些創(chuàng)新活動地域分布特征怎樣？社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容如何？又產(chǎn)生何種效果？然而這些問題還未在理論層面得以解答，這嚴(yán)重制約著人們對我國社會救助創(chuàng)新的認知水平。

基于以上論述，本文以社會救助創(chuàng)新為主題，利用多案例文本分析法對其實踐內(nèi)容和發(fā)展態(tài)勢等方面進行深入且全面剖析。本研究將三屆“社會救助領(lǐng)域優(yōu)秀創(chuàng)新實踐案例”（2016-2018）共25項獲獎項目作為分析對象。該獎由民政部組織開展，第三方機構(gòu)組織專家評審，自2016年以來，已連續(xù)舉辦三屆，共產(chǎn)生236個創(chuàng)新案例，各屆參選案例分別為73個、78個、85個。由于部分資料的缺失，本文選取評選中25項獲獎成果作為案例樣本。案例數(shù)量雖然有限，但因獲獎項目是在全國范圍內(nèi)通過各省選送申報、專家評審、現(xiàn)場答辯、綜合評定等程序甄選而出，合理公正的評選方式保證了案例的真實可信度和較高的創(chuàng)新水平，這25個創(chuàng)新項目能夠展現(xiàn)出近年來我國社會救助領(lǐng)域創(chuàng)新實踐的發(fā)展形勢和總體特征。

案例分析是對某一特殊情境中事件或行為的產(chǎn)生背景和演變過程進行系統(tǒng)性描述和深度分析。而單案例研究總結(jié)出的結(jié)論可能存在一定的局限性，多案例分析則更能把握社會現(xiàn)象共同折射出的深層次問題和整體性特征。在政府創(chuàng)新［10］、公共部門文化創(chuàng)新［11］、社會創(chuàng)新［2］等領(lǐng)域都存在利用多案例研究方法的先例，這表明多案例研究具有較高的可行性。

二、中國社會救助創(chuàng)新的分布、主體與動因

（一）社會救助創(chuàng)新的地區(qū)分布

三屆社會救助創(chuàng)新實踐案例覆蓋了全國14個省、直轄市和自治區(qū)，具備一定的地域代表性。從區(qū)域分布上看，東部地區(qū)的獲獎項目遠多于中西部地區(qū)，52%的頻率表現(xiàn)出東部地區(qū)較強的創(chuàng)新活力；中部地區(qū)與西部地區(qū)同占24%，說明中西部的創(chuàng)新活躍程度相差不大，由此可得出地域分布總體呈現(xiàn)出“東部強、中西部弱”的一貫規(guī)律。這種分布現(xiàn)狀是多種原因造成的，比如各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，財政實力的差異，貧困程度的高低，社會救助創(chuàng)新動力的強弱等。

從省份上看，江蘇、廣西和陜西各有三個項目入圍，浙江、山東、四川和內(nèi)蒙古四?。ㄗ灾螀^(qū)）各有兩項入圍，共17項，占比68%，而江蘇和陜西更是連續(xù)三屆都有一例獲獎，體現(xiàn)出這些省份在社會救助領(lǐng)域創(chuàng)新的持續(xù)性。更具體地來看，25項案例中約有11個來自經(jīng)濟較為發(fā)達的省會城市或直轄市，這也能佐證經(jīng)濟水平與社會救助創(chuàng)新之間較強的關(guān)聯(lián)度（見表1）。不過，這種關(guān)系并不絕對，陜西、內(nèi)蒙古和四川的項目頻頻入選，體現(xiàn)出部分欠發(fā)達地區(qū)同樣具有強勁的創(chuàng)新勢頭，這可能與這些地區(qū)地貌復(fù)雜和自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致貧困程度較高有關(guān)。由此看來，落后或貧困可看作創(chuàng)新的有利條件［12］，落后的發(fā)展現(xiàn)狀能刺激欠發(fā)達地區(qū)以救助創(chuàng)新為契機尋求破解社會問題的有效機制。

表1 社會救助創(chuàng)新的地區(qū)分布

另外，根據(jù)整理資料可以看出，我國社會救助創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)數(shù)量上的增長和質(zhì)量上的提升。三屆參選項目分別為73項、78項、85項，雖然增幅較緩，但總體處于逐步增長中。而參選項目是由基層探索到逐級上報，最終省級評比申報，在層層篩選的過程中必定淘汰了很多具有創(chuàng)新性和試驗性的基層實踐項目，所以每年全國各地有著遠多于參選項目的社會救助創(chuàng)新舉措。2016年僅有5項全國社會救助創(chuàng)新獲獎項目，在評定標(biāo)準(zhǔn)不變甚至更加嚴(yán)格和精細的情況下，2017年和2018年增至10項，這在一定程度上體現(xiàn)出基層社會救助創(chuàng)新質(zhì)量的大幅提升。

（二）社會救助創(chuàng)新的主體

以上分析可知社會救助領(lǐng)域創(chuàng)新實踐呈現(xiàn)出“東部強，中西部較弱”的空間特征，那么是誰在推動社會救助創(chuàng)新，或者說哪些主體參與其中？根據(jù)表2可知，社會救助創(chuàng)新的主體集中在地市級和區(qū)縣級民政部門，特別是區(qū)縣級民政部門以72%的占比成為社會救助創(chuàng)新最重要的發(fā)起者，地市級民政部門主導(dǎo)的社會救助創(chuàng)新較少，占28%，而省級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村社級創(chuàng)新主體并未出現(xiàn)。區(qū)縣級民政部門比省級和地市級民政部門更貼近基層，能迅速掌握基層群眾的救助需求并及時提供精準(zhǔn)救助。而相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村社級創(chuàng)新主體，區(qū)縣級民政部門擁有更好的救助資源，為其開展創(chuàng)新探索提供有力支持。

表2 社會救助創(chuàng)新的層級分布

雖然獲獎項目的創(chuàng)新主體是民政部門，但從這些創(chuàng)新實踐中也看到了社會力量的身影。隨著社會救助創(chuàng)新活動的不斷涌現(xiàn)，社會力量在擴大救助資源、優(yōu)化救助方式、豐富救助內(nèi)容等方面的作用得以凸顯。例如成都市郫都區(qū)①為了彌補政府救助的不足而引入專業(yè)社工開展精準(zhǔn)幫扶；南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)依托第三方機構(gòu)入戶調(diào)查低保對象，杭州市西湖區(qū)引入社會組織開展家境調(diào)查工作，溫州市鼓勵并引導(dǎo)民營經(jīng)濟、民間資本和社會組織全方位參與社會救助項目，以多元協(xié)同效應(yīng)助力基層社會救助創(chuàng)新發(fā)展。這些鮮活的案例生動地展現(xiàn)出社會力量介入社會救助的發(fā)展勢頭，為我國建立并完善新型多元社會救助體系奠定良好基礎(chǔ)。但民政部門在創(chuàng)新項目中牢牢占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，反映出政府主體的畸形參與和其他社會主體創(chuàng)新力量薄弱。如何正確界定創(chuàng)新主體的角色，政府如何能實現(xiàn)適度參與、積極引導(dǎo)社會組織并促進政社關(guān)系的良性互動，是實現(xiàn)多元協(xié)同效益最大化的前提條件。

（三）社會救助創(chuàng)新的動因

為什么會出現(xiàn)社會救助創(chuàng)新？到底什么才是社會救助創(chuàng)新的動力因素？對于這些問題的解答有助于理解創(chuàng)新現(xiàn)象背后所體現(xiàn)的深層次社會問題和階段性治理難題。創(chuàng)新本身就是極為復(fù)雜的現(xiàn)象，有學(xué)者提出政府創(chuàng)新是客觀的制度環(huán)境和主觀的內(nèi)在需求兩方面因素推動的結(jié)果［13］，社會救助創(chuàng)新同樣可以看作是組織內(nèi)外因素造成的。通過對案例文本的深度分析，本文認為內(nèi)部的改革訴求與外部的環(huán)境壓力共同催生出社會救助的創(chuàng)新探索。

外部的環(huán)境壓力來自于頂層設(shè)計的引導(dǎo)、上級政府的推進和救助問題的倒逼。社會救助創(chuàng)新雖源于地方自行試點，但國家的頂層設(shè)計則是其改革創(chuàng)新的風(fēng)向標(biāo)和傳感器。2014年國務(wù)院相繼出臺了《社會救助暫行辦法》《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》；2015年十八屆五中全會提出要“統(tǒng)籌救助體系，強化政策銜接，推進制度整合，確保困難群眾基本生活”；2017年十九大繼續(xù)強調(diào)完善最低生活保障、特困人員救助、醫(yī)療救助等在內(nèi)的社會救助體系。在頂層設(shè)計強大的牽引力下，全國各地紛紛在社會救助領(lǐng)域探索完善工作機制和優(yōu)化制度體系的新路徑。民政部分別于2015年和2018年確立了300個全國“救急難”綜合試點單位和35個社會救助綜合改革試點地區(qū)，而其中分別有9個和7個所在地民政部門成為“社會救助創(chuàng)新獎”的獲獎單位。除去兩次試點的3個重復(fù)單位，全部25項獲獎成果中共13項是直接出自綜合試點區(qū)，超過半數(shù)的占比顯示出政府推動與社會救助創(chuàng)新之間的強相關(guān)性。在頂層設(shè)計的高位推進和上級政府的強力推動下，全國各地的社會救助創(chuàng)新如“雨后春筍”般涌現(xiàn)。除此之外，社會救助中的重難點問題也倒逼著民政部門改革創(chuàng)新。在這些獲獎項目的相關(guān)材料中，提及最多的就是各地在基層民政工作中所面臨的種種難題。根據(jù)表3的整理，基層社會救助難題主要包括救助體制缺陷、管理服務(wù)不足以及救助效能低下，這些問題的背后也反映出社會公眾的普遍需求，因此亟需政府通過更新救助理念、改革體制機制、優(yōu)化幫扶項目等來破解發(fā)展困境，滿足社會需求。

表3 部分社會救助工作中的重難點分析（文本提?。?/p>

續(xù)表3

僅靠頂層設(shè)計的引導(dǎo)、上級政府的推進和救助問題的倒逼而形成的壓力也不足以驅(qū)動社會創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展，組織內(nèi)部行為主體的改革訴求也是社會救助創(chuàng)新的動因之一。創(chuàng)新主體的改革訴求從何而來？本文認為領(lǐng)導(dǎo)干部強烈的社會責(zé)任感［14］、對弱者的同情心理以及政治競標(biāo)賽下的晉升愿望等主觀因素成為救助創(chuàng)新的強力催化劑。在各地創(chuàng)新實踐中，民政部門領(lǐng)導(dǎo)干部頻頻深入基層調(diào)研困難群眾的生活近況和基層救助現(xiàn)狀，部分基層民政部門打出“盡最大努力幫助困難群眾”的口號，這些體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)干部高度的工作責(zé)任心和對貧困人口的同情關(guān)愛之心。當(dāng)然也不排除部分領(lǐng)導(dǎo)干部為了晉升謀求政績而大力推進改革創(chuàng)新的現(xiàn)象［10］。

三、中國社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容、方式與績效

（一）社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容

明晰社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容，就能了解當(dāng)前我國地方政府在社會救助領(lǐng)域的工作方向和治理重心。基于25項獲獎案例，社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容可分為社會救助制度的優(yōu)化、社會救助能力的提升、救助服務(wù)內(nèi)涵的拓展和社會救助流程的再造。這也與上文提出的關(guān)于在救助體制、管理服務(wù)以及救助效能等方面的救助工作重難點相契合，表明地方政府創(chuàng)新行為具備鮮明的問題導(dǎo)向性?？傮w上來說，提升社會救助能力類的創(chuàng)新最多，占40%，其次是優(yōu)化社會救助制度類和再造社會救助流程類創(chuàng)新，同占24%，而拓展救助服務(wù)內(nèi)涵類創(chuàng)新最少，僅占12%（見表4）。

表4 社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容

社會救助制度的優(yōu)化主要體現(xiàn)在多層次精準(zhǔn)救助體系和跨部門資源整合機制上。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)軌的深入推進，我國已建立以城鄉(xiāng)最低保障制度為核心，醫(yī)療、教育等多項專項救助為補充的多層次救助體系。但多項救助政策大有疊加之勢，救助資源浪費現(xiàn)象也時有發(fā)生，如何在擴大救助范圍的基礎(chǔ)上提高救助的精準(zhǔn)度成為優(yōu)化制度設(shè)計的難題?；鶎用裾块T在實踐創(chuàng)新中找到了行之有效的解決辦法。為實現(xiàn)社會救助與扶貧開發(fā)兩項制度的銜接互嵌，黑龍江綏化青岡縣成立跨部門聯(lián)席會議機制，初步實現(xiàn)低保家庭和貧困家庭的精準(zhǔn)認定與同步管理；江蘇泗陽縣以強化臨時救助制度為重點，創(chuàng)建綜合性“急診救助”新模式，尋求“救急難”問題的破解機制。面對救助部門分散、救助資源碎片化的現(xiàn)實問題，四川成都郫都區(qū)民政局牽頭成立社會救助中心并建立救助項目庫和政策庫，四川達州達川區(qū)高效整合并協(xié)同辦理12個救助部門的39個救助事項，全力推動救助資源的高效統(tǒng)籌。總之，政府特別是民政部門在救助制度的優(yōu)化整合上發(fā)揮著重要作用。

“互聯(lián)網(wǎng)+社會救助”的改革創(chuàng)新促進主動救助、精準(zhǔn)核對、有效監(jiān)督、動態(tài)管理等社會救助綜合能力的提升。浙江杭州西湖區(qū)以“幸福云”平臺實現(xiàn)救助服務(wù)資源與困難群眾需求精準(zhǔn)匹配，大大彌補了基層民政力量薄弱的問題；陜西西安碑林區(qū)自主研發(fā)“社會救助一門受理工作平臺”，同時利用救助信息庫創(chuàng)新實施“社會救助四級信息圈制度”，使得基層社會救助能力與效率同步提高；江西吉安市將金融機構(gòu)信息納入大數(shù)據(jù)平臺，通過“一站式”核對和“三輪”篩查推動救助對象的精準(zhǔn)識別；合肥廬陽區(qū)更是將信息技術(shù)融入救助工作的每一環(huán)，為分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、處理救助業(yè)務(wù)、提供救助服務(wù)、實施業(yè)務(wù)監(jiān)管、進行資金管理等環(huán)節(jié)提供信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范程序。提升社會救助能力類的創(chuàng)新占比最大，這也能顯現(xiàn)出基層民政治理創(chuàng)新的著力點在于提高救助工作水平，相信這也會是未來短時間內(nèi)地方政府創(chuàng)新的熱點領(lǐng)域，而避免救助創(chuàng)新內(nèi)容的重復(fù)性和趨同性將是值得進一步思考的問題。

物質(zhì)幫扶是保障困難群眾基本生活的常規(guī)救助手段，但近年來致貧原因的復(fù)雜化帶來救助對象多樣化和救助需求個性化的社會問題，增能救濟作為幫助貧困者提升自身能力的有效手段之一［15］，成為社會救助服務(wù)的重要內(nèi)容。引入社會力量以拓展救助服務(wù)內(nèi)涵成為實踐創(chuàng)新的熱門領(lǐng)域。上海靜安區(qū)以“橋”計劃為牽引，根據(jù)需求評估，精準(zhǔn)匹配兒童成長教育、病患康復(fù)幫助、心理慰藉、就業(yè)指導(dǎo)等多種救助服務(wù)，探索出多重需求家庭綜合服務(wù)新模式；浙江溫州市穩(wěn)步推進政府購買服務(wù)機制，大膽擴展社工介入服務(wù)領(lǐng)域，促進社會救助由重物質(zhì)現(xiàn)金援助轉(zhuǎn)向服務(wù)救濟；南寧西鄉(xiāng)塘區(qū)引入第三方機構(gòu)，對低保家庭開展物質(zhì)和精神幫扶在內(nèi)的關(guān)愛救助，引導(dǎo)社會救助手段從單一式向復(fù)合式轉(zhuǎn)型。盡管當(dāng)前各地拓展救助服務(wù)內(nèi)涵類的創(chuàng)新實踐還不算多，但這種“前瞻性”的實踐創(chuàng)新顯示出創(chuàng)新主體對社會救助新難題敏銳的洞悉力，為我國社會治理提供了寶貴經(jīng)驗。

社會救助流程再造也是社會救助創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。江蘇南京市在社會救助“一門受理”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“一站辦結(jié)”，將繁瑣的審批事項優(yōu)化成清晰的條目流程，工作效率得到大幅提高；呼和浩特新城區(qū)研究制定了相關(guān)法律文書，對申請、受理、核實、審批、監(jiān)督環(huán)節(jié)提供了程序化規(guī)范管理，并利用電子化操作大大減少繁瑣流程，實現(xiàn)便民利民的同時促進基層工作減負；廣西羅城仫佬族自治縣和田林縣分別開展低保申請網(wǎng)上無紙化審批改革和最低生活保障審批權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，救助程序得以優(yōu)化和精簡。簡而言之，以政策文書提供規(guī)范程序和以信息技術(shù)精簡事項這兩種方式實現(xiàn)了救助流程的再造。

由以上分析可知，社會救助制度、社會救助能力、救助服務(wù)內(nèi)涵和社會救助流程等方面的改革創(chuàng)新，共同推動著我國社會救助體系的完善和發(fā)展。當(dāng)然，這種分類方式并不絕對，部分創(chuàng)新項目本就屬于綜合性改革，難免會出現(xiàn)內(nèi)容交叉疊加的現(xiàn)象，本文選取創(chuàng)新案例最為突出的改革內(nèi)容作為分類依據(jù)。

（二）社會救助創(chuàng)新的方式

基于創(chuàng)新內(nèi)容的分析，本文將社會救助創(chuàng)新的方式分為理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。組織創(chuàng)新意味著在創(chuàng)新過程中新的組織形態(tài)的出現(xiàn)或是已有組織結(jié)構(gòu)的改造，如公益性社會救助組織的創(chuàng)建；理念創(chuàng)新是指救助理念或思路的革新與進步，在案例中體現(xiàn)為救助思路由消極救助變?yōu)橹鲃訋头觯戎繕?biāo)實現(xiàn)在保障基本生存的基礎(chǔ)上注重能力發(fā)展；技術(shù)創(chuàng)新一般指運用信息技術(shù)實現(xiàn)管理方法和工作流程的改進與完善，例如審批流程的改革、信息化救助服務(wù)平臺的搭建；服務(wù)創(chuàng)新則指社會服務(wù)供給內(nèi)容或形式上的革新，如政府購買社會救助服務(wù)機制。

一般來說，在單項獲獎項目中綜合利用多種方式的復(fù)合型創(chuàng)新最為常見，如在家境調(diào)查服務(wù)項目中，浙江杭州市將信息技術(shù)注入調(diào)查工作全過程，促進流程便捷化，利用公益平臺改善服務(wù)質(zhì)量并優(yōu)化服務(wù)方式。本文認為理念創(chuàng)新是前提，是開展社會救助創(chuàng)新的基本條件；技術(shù)、服務(wù)、組織是極為重要的創(chuàng)新要件，但這并不意味著缺少某一要素，創(chuàng)新就無法實現(xiàn)。所有項目中僅有1項真正意義上的組織創(chuàng)新，這可能是因為，相較于其他類型的創(chuàng)新，組織創(chuàng)新往往帶來更嚴(yán)重的政治風(fēng)險和利益損失，而并非所有的創(chuàng)新主體都有足夠的實力和能力去承擔(dān)改革創(chuàng)新的代價。

（三）社會救助創(chuàng)新的績效

這些形式多樣、內(nèi)容豐富的社會救助創(chuàng)新究竟產(chǎn)生了怎樣的社會價值，對各地發(fā)展產(chǎn)生了何種影響？這是亟需解答的問題。但僅僅以項目介紹材料為依據(jù)難以進行創(chuàng)新績效的量化研究，所以本文從創(chuàng)新實踐的參與主體出發(fā)，從宏觀視角解析其所產(chǎn)生的社會影響。

（1）社會救助對象。社會救助本就是針對困難群體的福利性制度安排，所以制度所覆蓋的救助對象成為直接的獲益者。社會救助制度優(yōu)化類的創(chuàng)新促使救助范圍擴大，維護了更多的困難群眾的權(quán)益。社會救助能力提升類的改革讓受助群眾得到了精準(zhǔn)幫扶和及時救助，公民滿意度大幅提高。隨著救助手段的完善和服務(wù)內(nèi)容的充實，救助服務(wù)內(nèi)涵拓展類的改革為公眾提供了豐富且優(yōu)質(zhì)的救助服務(wù)。社會救助流程再造類改革則通過簡化申請流程真正便利了廣大群眾。

（2）政府部門，這里大多指民政部門。在實踐創(chuàng)新的引領(lǐng)下，政府部門面臨的社會問題順利解決，如低保邊緣家庭救助問題、社會救助失信問題、困難群眾需求多元化問題、行政執(zhí)法違規(guī)違紀(jì)問題等。除此之外，政府在創(chuàng)新的過程中自身組織建設(shè)也得以加強。救助制度得到優(yōu)化完善，救助資源實現(xiàn)高效統(tǒng)籌配置，救助主體趨向多元協(xié)同，救助能力逐漸強化提高，從而保障救助的科學(xué)精準(zhǔn)和公平高效，提升責(zé)任政府的形象。

（3）創(chuàng)新實踐的參與者。社會治理注重多元協(xié)同，社會力量參與也成為社會救助治理的改革進路。具體而言，慈善基金會為救助提供資金支持，企業(yè)將技術(shù)與公益結(jié)合為社會治理助力，社會組織承接政府救助服務(wù)，更有專業(yè)社工和志愿者貢獻個人力量。對救助創(chuàng)新實踐的參與者來說，個人獲得自我滿足感，企業(yè)實現(xiàn)生存與發(fā)展，其社會責(zé)任感也得以彰顯，從而達到利己利他的雙重效果；對基金會和其他社會組織來說，它們不僅達成組織的宗旨和使命，還能在活動參與過程中提高自身的服務(wù)能力。

（4）創(chuàng)新活動的示范對象。政府創(chuàng)新的動因還可能來自公共政策的學(xué)習(xí)和移植［16］，其他地方政府的借鑒推廣是社會救助創(chuàng)新績效不可忽略的部分，如江蘇南京市在總結(jié)“一門受理”改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上升級打造“全科辦理”政務(wù)平臺。其他地方民政部門通過借鑒學(xué)習(xí)創(chuàng)新實踐中的先進典型，結(jié)合實際進行完善和升級，這在一定程度上能降低創(chuàng)新成本，減少利益損失，提高創(chuàng)新成功率。

四、結(jié)論與討論

在我國，社會救助創(chuàng)新已成為“星星之火”，隨著改革進程的加快必將形成燎原之勢，對其進行研究既有理論必要性，還存有實踐價值。本文以民政部選取的近年來我國基層實踐創(chuàng)新中質(zhì)量最優(yōu)和水平最高的社會救助創(chuàng)新成果為案例文本，對我國社會救助創(chuàng)新的參與主體、地域分布、實踐動因、主要內(nèi)容、創(chuàng)新方式和社會績效等方面展開了深入探究。由此我國社會救助創(chuàng)新的發(fā)展圖景可見一斑：我國社會救助創(chuàng)新的地區(qū)分布整體呈現(xiàn)出東部多于中西部的發(fā)展趨向；區(qū)縣級民政部門是我國行政層級中最積極的創(chuàng)新主體，社會力量也參與其中；內(nèi)部的改革訴求與外部的環(huán)境壓力成為救助創(chuàng)新的兩大驅(qū)動因素，領(lǐng)導(dǎo)干部強烈的社會責(zé)任感、對弱者的同情心理以及政治競標(biāo)賽下的晉升愿望等主觀因素構(gòu)成內(nèi)部的改革訴求，而外部的環(huán)境壓力源于頂層設(shè)計的引導(dǎo)、上級政府的推進和救助問題的倒逼。社會救助創(chuàng)新的內(nèi)容主要包括優(yōu)化社會救助制度、提升社會救助能力、拓展救助服務(wù)內(nèi)涵和再造社會救助流程四方面，其中可分為理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新四種形式；這些創(chuàng)新成果顯示出社會救助對象、地方政府、社會組織等多方利益相關(guān)者共贏和效益疊加的現(xiàn)象。

盡管我國社會救助創(chuàng)新已取得較大的社會效益，但社會救助創(chuàng)新活動在實踐中仍然面臨深化改革的困境。創(chuàng)新項目多為民政部門主導(dǎo)，雖然也有部分社會力量參與其中，但其往往處于被動參與的局面，這種發(fā)展現(xiàn)狀導(dǎo)致社會救助創(chuàng)新“行政化”色彩濃厚，社會救助力量薄弱成為未來社會救助事業(yè)不得不面對的問題。不僅如此，盡管少數(shù)項目中體現(xiàn)出部分領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新自覺性，但這些來自頂層設(shè)計、上級政府和救助問題的外部刺激成為改革創(chuàng)新最強勁的催化劑，我國社會救助創(chuàng)新的自發(fā)性和動力不足也是亟需解決的問題。而從更具體的創(chuàng)新內(nèi)容和手段來說，當(dāng)前我國救助創(chuàng)新似有跟風(fēng)社會熱點之嫌，這難免會造成創(chuàng)新領(lǐng)域的“趨同性”，創(chuàng)新的持續(xù)性問題也引人深思。作為我國社會領(lǐng)域的一項新興事物，社會救助創(chuàng)新難免存在發(fā)展不成熟不完善的問題，但其總體的發(fā)展趨勢還是向前的。實踐是發(fā)展的源泉，社會救助事業(yè)的難題也還需在實踐中找到答案。

作為一份描述性研究，本文也存在一些不足：首先，文章內(nèi)容著重在于案例文本的解讀和項目現(xiàn)狀的分析，而其后續(xù)性發(fā)展是否持久和良好，即改革創(chuàng)新的持續(xù)效果缺乏跟蹤觀察。其次，社會救助創(chuàng)新績效難以量化研究，僅從利益相關(guān)者角度考察的定性分析可能會缺乏足夠的說服力，這可能是將來需要完善的研究內(nèi)容。最后，有限的案例難以完全代表當(dāng)前我國各地諸多社會救助創(chuàng)新的實踐探索，部分統(tǒng)計性分析可能具有偶然性，但需要指出的是，案例不足的原因是評獎活動起步較晚、獲獎數(shù)量不多等客觀因素造成的。

注 釋

①2016年郫縣撤縣設(shè)區(qū)，設(shè)立成都市郫都區(qū)，因而2016年度獲獎成果為四川省成都市郫縣。