楊成虎

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

隨著我國老齡化形勢(shì)的不斷嚴(yán)峻，社區(qū)居家養(yǎng)老成為我國應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)的政策和實(shí)踐熱點(diǎn)。在家庭養(yǎng)老式微、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老作為有效可行的養(yǎng)老方式而備受青睞。從政策層面理解社區(qū)居家養(yǎng)老的緣起、內(nèi)涵與發(fā)展對(duì)指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐具有重要意義。作為養(yǎng)老服務(wù)體系重要組成部分的社區(qū)居家養(yǎng)老，對(duì)其分析必然離不開對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的考量。當(dāng)前對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策文本的研究，主要集中在以下三個(gè)方面：一是從宏觀歷史演化視角考察養(yǎng)老服務(wù)政策的歷程和特征，并就不足提出相關(guān)建議。張旭升、牟來娣將我國老年服務(wù)政策發(fā)展進(jìn)行了階段劃分，并在總結(jié)政策經(jīng)驗(yàn)與分析政策不足的基礎(chǔ)上提出完善路徑［1］，韓艷也從上述角度對(duì)新中國成立以來國家養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行了分析，指出養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展日益凸顯對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老方式的重視［2］，趙向紅等對(duì)改革開放以來養(yǎng)老政策發(fā)展也做了類似分析［3］。二是從政策工具視角對(duì)某一或某一時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老政策文本的計(jì)量分析。茍歡、劉利才從基本政策工具、養(yǎng)老服務(wù)類型和養(yǎng)老活動(dòng)領(lǐng)域三維視角就《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013）進(jìn)行了專門分析［4］，孫蘭英等從政策工具和養(yǎng)老層次二維視角對(duì)1949年以來國家政策文本進(jìn)行了定量分析［5］，學(xué)者姚俊、張麗［6］和吳賓、劉雯雯［7］也從類似視角進(jìn)行了研究。近七年來，國家政策文本中凸顯出了對(duì)居家養(yǎng)老的重視，但在服務(wù)整合方面還很不足［8］，在社區(qū)居家養(yǎng)老逐漸成為養(yǎng)老支柱的情況下，社區(qū)服務(wù)能力還有待提升［9］。三是從微觀特定視角對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的分析。我國養(yǎng)老政策發(fā)展不僅是一個(gè)從特殊群體向一般群體的政策目標(biāo)演化史［10］，更是對(duì)“社會(huì)化”這一概念內(nèi)涵的變遷史［11］。我國養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展，不僅是出于回應(yīng)養(yǎng)老需求的需要，更是受制于制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物［12］，在這一過程中，我國國家角色經(jīng)歷了膨脹擴(kuò)張、收縮弱化再到調(diào)整加強(qiáng)的變遷歷程［13］，養(yǎng)老責(zé)任主要主體也經(jīng)歷了“家庭—社會(huì)—政府”的演化過程［14］。

從上述分析可知，我國學(xué)者研究主要集中在不同視角下養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的階段性劃分，定性分析居多，定量分析以政策工具分析為主，有關(guān)社區(qū)居家養(yǎng)老政策的內(nèi)容雖有涉及，但缺乏專門性的分析。居家養(yǎng)老在成為養(yǎng)老服務(wù)體系重要內(nèi)容，成為養(yǎng)老政策研究熱點(diǎn)的當(dāng)下［15］，對(duì)其政策變遷卻鮮有研究。王莉莉?qū)ｉT從政策發(fā)展視角對(duì)我國居家養(yǎng)老政策進(jìn)行了分析［16］，但未能體現(xiàn)黨的十八大以來居家養(yǎng)老政策發(fā)展的新形勢(shì)和新內(nèi)容，也缺少對(duì)居家養(yǎng)老政策演化規(guī)律的深入分析。于建民將居家養(yǎng)老發(fā)展歷程分為內(nèi)涵明晰、配套設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)三大階段［17］，但更多的是對(duì)政策內(nèi)容的概括和梳理，系統(tǒng)性分析不足?？傮w來看，當(dāng)前研究主要是將社區(qū)居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)政策的重要內(nèi)容和組成部分進(jìn)行研究，單獨(dú)從政策演化視角的分析很少，難以有效回應(yīng)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。因此，本文以國家政策文本為研究對(duì)象，對(duì)我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程進(jìn)行分析，探究其演化路徑與變遷特征，有助于深化對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的理解，完善相關(guān)研究，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老理論研究和實(shí)踐發(fā)展。

二、文本選擇與研究方法

本文研究對(duì)象為國家政策文本。通過對(duì)國務(wù)院、老齡委、民政部、人社部等官網(wǎng)的查詢，以及利用法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫北大法寶、搜索引擎等工具，在對(duì)政策進(jìn)行相關(guān)性分析的基礎(chǔ)上，最終確定有關(guān)社區(qū)居家養(yǎng)老的57份政策文本作為分析對(duì)象。政策文本統(tǒng)計(jì)范圍為1982-2018年，跨度37年。以1982年為起點(diǎn)，主要是因?yàn)椤?2憲法”的頒布，其中明確規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，并為公民享受這些權(quán)利發(fā)展所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，這為保障老年人權(quán)益提供了法律依據(jù)，同年我國成立了專門負(fù)責(zé)老年人事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)——中國老齡問題全國委員會(huì)（后更名為中國老齡協(xié)會(huì)），因此從法規(guī)確立和行政機(jī)構(gòu)設(shè)立的角度來看，1982年為我國養(yǎng)老政策發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。1982年之前因受歷史因素影響，我國并未有系統(tǒng)的養(yǎng)老政策能夠?yàn)楫?dāng)時(shí)的養(yǎng)老實(shí)踐提供指導(dǎo)，因此未統(tǒng)計(jì)1982年之前的涉老政策。

政策文本是政策的檔案化和物質(zhì)載體。政策文本的行文方式、話語邏輯、用詞等都能夠表明政策的變遷歷程和演化邏輯，政策文本的外在表現(xiàn)形式如數(shù)量、發(fā)布主體等也能從側(cè)面表明政策的變遷。本文首先從行政歷年［18］視角出發(fā)，對(duì)政策文件在數(shù)量、效力和發(fā)布主體上呈現(xiàn)的外在規(guī)律進(jìn)行計(jì)量分析，其次，在政策內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上對(duì)我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷程與邏輯脈絡(luò)進(jìn)行梳理，總結(jié)社區(qū)居家養(yǎng)老政策演化特征，了解我國政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)值取向和行為選擇。

三、政策文本計(jì)量分析

（一）發(fā)文年份分析

年份發(fā)文數(shù)量變化趨勢(shì)可以反映出國家和社會(huì)對(duì)于某一政策議題的重視程度，某一年份發(fā)文數(shù)量越多表明該年份該政策議題關(guān)注度較高，這種關(guān)注度通常與特定社會(huì)情境有關(guān)。如圖1所示，從2011年起，有關(guān)社區(qū)居家養(yǎng)老的政策文件數(shù)每年都在3份及以上，2017年高達(dá)9份，較其他年份發(fā)文數(shù)量穩(wěn)定且數(shù)量多，說明近8年來國家對(duì)養(yǎng)老議題關(guān)注度普遍很高?？梢园l(fā)現(xiàn)，2000年以前養(yǎng)老政策文件數(shù)很少，并且發(fā)文年份間隔較大，表明2000年以前，我國養(yǎng)老問題未能成為社會(huì)和政府普遍重視的議題，養(yǎng)老問題關(guān)注度不高，然而在2000年，文件數(shù)量增至4份，2001年又發(fā)布了兩份養(yǎng)老文件，聯(lián)系實(shí)際可以知道，世紀(jì)之交的我國在2000年邁入了老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問題受到政府和社會(huì)的重視，所以2000年成為我國養(yǎng)老服務(wù)以及養(yǎng)老政策發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，如專門出臺(tái)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》以動(dòng)員全社會(huì)的力量關(guān)注養(yǎng)老問題。仔細(xì)觀察發(fā)文年份與發(fā)文數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)，每五年計(jì)劃的開局前兩年是政策出臺(tái)的密集期。2000年和2001年發(fā)文共6件，2006年和2007年發(fā)文共7件，2011年和2012年發(fā)文共7件，2016年和2017年發(fā)文高達(dá)13件，在57份文本中占33件，占比58%，通過研究文本可以發(fā)現(xiàn)，在這些年份關(guān)于“五年規(guī)劃”的政策文本共達(dá)10件，同時(shí)這些年份發(fā)布的關(guān)于指導(dǎo)未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策文本也密集發(fā)布，這無疑受到了“五年規(guī)劃”思維的影響，可以看出政府行政力量和目標(biāo)治理機(jī)制對(duì)我國老齡事業(yè)發(fā)展的影響效果非常顯著。

圖1 政策文本年度發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

（二）政策類型分析

政策按效力等級(jí)可以劃分為法律法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章等形式。如圖2所示，養(yǎng)老服務(wù)政策涉及的政策類型可分為：法律、行政法規(guī)、規(guī)劃綱要、通知、意見等8種形式，其中意見類型文件數(shù)為25份，占總文件數(shù)近一半，通知類型文件數(shù)為14份，規(guī)劃綱要類型文件數(shù)11份。分析政策文本類型，可以知道，法律、行政法規(guī)和規(guī)劃綱要文件效力強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老實(shí)踐和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性強(qiáng)，總共占比26%，而其他占比74%的政策類型如通知、意見、決定等，政策效力低，對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)性弱，且多以鼓勵(lì)、引導(dǎo)為主，政策約束力和強(qiáng)制性不高。

圖2 政策類型數(shù)量統(tǒng)計(jì)

當(dāng)前，我國人口老齡化趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人口流動(dòng)性加強(qiáng)，空巢老人和失能老人數(shù)量增多，作為弱勢(shì)群體的老年人更需要國家和社會(huì)層面的保障。同時(shí)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，立法先行和完善的法律體系是許多發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)老齡化的普遍舉措，雖然我國步入老齡化的時(shí)間較短，但龐大的老齡人口基數(shù)和快速增長的老齡化速度是許多國家少見的，面對(duì)我國僅有一部專門針對(duì)老年人事業(yè)的法律法規(guī)即《老年人權(quán)益保障法》的客觀現(xiàn)實(shí)，我國亟須提高涉老政策文件效力，形成體系完備的養(yǎng)老法律體系，以有效促進(jìn)我國老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展，保障老年人權(quán)益，使老年人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

（三）聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)分析

部門間聯(lián)合發(fā)文情況可以挖掘部門間合作情況以及部門間關(guān)系變遷，也可以了解一項(xiàng)政策涉及主體的復(fù)雜情況，政策的涉及部門數(shù)量越多表明該政策重要性越強(qiáng)，復(fù)雜程度高，需要多主體參與共同治理。從57份研究樣本來看，聯(lián)合發(fā)文文件30份，單獨(dú)行文文件27份，在單獨(dú)行文文件中，國務(wù)院發(fā)文13份，占比48%，民政部發(fā)文5份，占比18%，全國人大發(fā)文4份，占比15%，老齡委發(fā)文3份，人社部和衛(wèi)生部各發(fā)文1份，從中可以看出單獨(dú)行文部門的權(quán)威性較高，中央層面對(duì)養(yǎng)老發(fā)展的重視程度較高。

圖3按照政策文件編號(hào)和時(shí)間序列描述了57份政策文本的聯(lián)合發(fā)文情況，可以看出，2012年之前的30年間發(fā)布的26份文件中，聯(lián)合發(fā)文文件8份，單獨(dú)行文18份；而2012年及以后的7年間發(fā)布的31份文件中，單獨(dú)行文9份，聯(lián)合發(fā)文22份，可知近7年是聯(lián)合發(fā)文密集期。2012年以前，參與聯(lián)合發(fā)文的部門最多為14部門聯(lián)合發(fā)文，出現(xiàn)1次，其次為9部門聯(lián)合行文，出現(xiàn)兩次；而2012年及以后，聯(lián)合發(fā)文的文件中參與部門在10部門及以上的就有7份，最高達(dá)24部門、25部門聯(lián)合行文，這無疑表明部門聯(lián)合，形成部門協(xié)力，共同解決涉老問題成為趨勢(shì)。聯(lián)合發(fā)文部門包括老齡委、民政部、人社部、衛(wèi)生計(jì)生委、發(fā)改委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國殘疾人聯(lián)合會(huì)等諸多部門，表明養(yǎng)老問題僅僅依靠某一部門是根本無法解決的，因?yàn)轲B(yǎng)老問題涉及基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源、財(cái)政保障、信息支持等諸多方面，因其復(fù)雜性和多樣性，單獨(dú)部門難以承擔(dān)養(yǎng)老重任，也無法制定出科學(xué)合理有效的舉措，只有多部門聯(lián)合，形成合力，才能有效協(xié)調(diào)各種機(jī)制和資源，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率，這也是養(yǎng)老社會(huì)化的必然結(jié)果。

圖3 聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)年度統(tǒng)計(jì)

四、社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展歷程

考慮政策文件內(nèi)容與主題、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政策文件數(shù)量以及聯(lián)合發(fā)文部門情況等綜合因素，可將我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策的發(fā)展劃分為以下五個(gè)階段：20世紀(jì)80年代為政策探索期；90年代為凸顯社區(qū)作用的政策萌芽期；2000-2011年為重視社會(huì)力量參與的政策形成期；2012-2017年為政策快速發(fā)展期；2018年至今為政策完善期。

（一）政策探索期

我國政府開始重視老齡問題是以1982年7月在維也納召開的“老齡問題世界大會(huì)”為契機(jī)的，該年3月我國成立“老齡問題世界大會(huì)中國委員會(huì)”（1995年更名為“中國老齡協(xié)會(huì)”），說明該委員會(huì)的成立是為“老齡問題世界大會(huì)”專門做準(zhǔn)備的，正是由于這次大會(huì)的影響，我國政府才意識(shí)到我國老齡問題的重要性，同時(shí)預(yù)測(cè)2000年我國老齡人口將達(dá)到1.3億人，占總?cè)丝诘?1%。從20世紀(jì)80年代發(fā)布的養(yǎng)老政策來看，該時(shí)期我國并未對(duì)養(yǎng)老問題形成系統(tǒng)化的認(rèn)知，關(guān)于養(yǎng)老的一些內(nèi)容僅為提及而已，多以建議倡導(dǎo)為主，政策探索性特征明顯。

從具體的政策文本內(nèi)容看，《關(guān)于老齡工作情況與今后活動(dòng)計(jì)劃要點(diǎn)》（1982）以維也納老齡問題世界大會(huì)為起點(diǎn)，論述了新中國成立以來我國對(duì)老齡問題所采取的措施，并提出了老齡宣傳教育、老年參與、老年生活照顧以及開展國際交流等未來計(jì)劃，涉及社區(qū)居家養(yǎng)老的內(nèi)容為：“老年人家庭病床、輪回看??；開設(shè)老年人日間公寓，解決日間無人照顧老年人的困難”，語言敘事性較強(qiáng)，規(guī)劃性、規(guī)范性弱?！蛾P(guān)于加強(qiáng)我國老年醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》（1985）專門針對(duì)老年醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)提出重視老年病研究、注重老年醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)建設(shè)和醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)、加強(qiáng)老年醫(yī)療護(hù)理、發(fā)揮傳統(tǒng)中醫(yī)作用等倡議，其中涉及居家養(yǎng)老內(nèi)容的僅為家庭病床的設(shè)立，旨在為患慢性病和行動(dòng)不便的老年人提供服務(wù)，此外該意見提出了社會(huì)辦醫(yī)療的思路：“提倡多渠道、多層次興辦各種類型老年醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)，采取國家、集體、個(gè)人一起辦的方針……調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，積極改善老年人的醫(yī)療條件”。而在《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（1989）中并未提及養(yǎng)老方面的內(nèi)容，相關(guān)內(nèi)容僅為“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”。

由于20世紀(jì)80年代我國老齡問題不是很嚴(yán)重，我國政府對(duì)老齡問題重視程度不足，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老問題的關(guān)注度也比較低。雖然關(guān)于養(yǎng)老的很多觀點(diǎn)都已零散地提及，但是缺乏具體內(nèi)容和實(shí)施方案，這說明我國對(duì)養(yǎng)老問題還缺乏了解，國家政策文本中未形成養(yǎng)老服務(wù)體系化的認(rèn)知，也不存在社區(qū)居家養(yǎng)老的想法，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是該階段的重點(diǎn)，養(yǎng)老政策處于探索階段。

（二）凸顯社區(qū)作用的政策萌芽期

1992年我國提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)以及發(fā)布了《中共中央關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，在此基礎(chǔ)上，民政部等三部門下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》（1993），提出社區(qū)服務(wù)業(yè)是以街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)的社區(qū)組織為依托，具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)成為社區(qū)服務(wù)業(yè)的基本任務(wù)之一，提出社區(qū)服務(wù)業(yè)要為老年人提供社會(huì)福利服務(wù)，為社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)，另外將世紀(jì)末85%以上街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心、一所老年公寓（托老所）作為社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的一大目標(biāo)。社區(qū)作為養(yǎng)老的重要力量開始被重視起來。

在民政部等八部門聯(lián)合發(fā)布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994－2000年）》中，已較為系統(tǒng)地闡述了老年服務(wù)的內(nèi)容和老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，例如老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)和老有所樂，對(duì)于20世紀(jì)90年代我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。該綱要要求建立適合我國國情的國家、社區(qū)、家庭、個(gè)人相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保障體系；大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，幫助解決老年人特別是高齡老人和殘疾老年人生活照料問題；廣泛建立老年家庭病床，送醫(yī)上門；積極興辦托老所、敬老院、福利院和各種照料老年人的社區(qū)服務(wù)組織，逐步形成以社區(qū)為中心的生活服務(wù)、疾病醫(yī)護(hù)、文體活動(dòng)、老有所為四大服務(wù)體系?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法（1996）》更是以立法的形式來保障老年人權(quán)益，這說明這一時(shí)期養(yǎng)老問題在政策層面明顯重視起來。該法就老年人的醫(yī)療保障如家庭病床、巡回醫(yī)療，社區(qū)服務(wù)和鄰里互助的傳統(tǒng)進(jìn)行了規(guī)定，為保障老年人權(quán)益提供了法律依據(jù)。

通過對(duì)政策文件的分析，可以得出20世紀(jì)90年代社區(qū)成為承載養(yǎng)老服務(wù)的一大重要主體，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)成為該時(shí)期的重點(diǎn)。同時(shí)依舊強(qiáng)調(diào)家庭贍養(yǎng)的重要功能，另外老年人權(quán)益保障和老年醫(yī)療也是該階段的工作重點(diǎn)。雖然此時(shí)還未提出“居家養(yǎng)老”概念，但已有居家養(yǎng)老的思想，如立足于社區(qū)，建立家庭病床，送醫(yī)上門，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，建立以社區(qū)為中心的保障老年人生活、醫(yī)療、娛樂的服務(wù)體系等，與80年代相比，養(yǎng)老內(nèi)容更加豐富，體系更加完善。因此，20世紀(jì)90年代我國養(yǎng)老政策的一大特色就是強(qiáng)調(diào)將社區(qū)作為承接改革開放前由單位負(fù)責(zé)的養(yǎng)老重任的重要主體，已有很明顯的居家養(yǎng)老的思想和雛形，社區(qū)居家養(yǎng)老在此階段處于萌芽狀態(tài)。

（三）重視社會(huì)力量參與的政策形成期

2000年我國進(jìn)入老齡化社會(huì)，國家對(duì)養(yǎng)老問題的重視程度明顯提高，認(rèn)識(shí)到單主體力量難以應(yīng)對(duì)老齡化威脅，因此出臺(tái)多部政策動(dòng)員社會(huì)廣泛參與，協(xié)同應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問題。2000年發(fā)布的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)在建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的重要作用，由社區(qū)來承接企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，要求黨和政府聯(lián)合社會(huì)力量促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》（2000）中將投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化以及服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化作為社會(huì)福利社會(huì)化的要求?！蛾P(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（2000）中提出老年服務(wù)業(yè)走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與、共同發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，逐步形成政府宏觀管理、社會(huì)力量興辦、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化要求自主經(jīng)營的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。因此在21世紀(jì)開局之年，我國政府就非常重視社會(huì)力量在參與養(yǎng)老服務(wù)中的作用，在之后的政策中可以發(fā)現(xiàn)倡導(dǎo)“國家、社會(huì)、家庭和個(gè)人力量相結(jié)合”“政策引導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，市場(chǎng)推動(dòng)（運(yùn)作）”成為該時(shí)期政策文本的一大特色。

為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)政策的有效落地，政府出臺(tái)了諸多優(yōu)惠政策來激勵(lì)社會(huì)主體的廣泛參與。2001年民政部實(shí)施了“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)，這對(duì)于在短時(shí)間內(nèi)在全國范圍迅速建立起老年人服務(wù)設(shè)施起了推動(dòng)作用。同時(shí)在各項(xiàng)政策文本中提出要多渠道籌集資金，加大養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入，對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的主體給予財(cái)政補(bǔ)貼，稅收減免、用水用電用氣用地方面的優(yōu)惠。此外，政策文本中也提出明確養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主體及職能，加強(qiáng)老年服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮志愿者作用，強(qiáng)化法律保障和績效考核等要求。這為多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)提供了保障。

另外，該階段政策文本中已明確提及居家養(yǎng)老概念，居家養(yǎng)老成為一項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)中的重要內(nèi)容在政策文本中多次出現(xiàn)。在《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（2000）中提出要“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”。在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》（2000）中，將堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充作為福利供養(yǎng)方式的發(fā)展方向，提出構(gòu)建以居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的多主體多形式的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的要求，強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用。《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》（2001）要求“建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動(dòng)提供場(chǎng)所”，“居家養(yǎng)老”首次進(jìn)入政策文本。2006年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中提出發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系，同年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》指出要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。2007年《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》中提出要“大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展面向老年人及其家庭的商品遞送，醫(yī)療保健，日間照料、陪伴等服務(wù)”。2008年，全國老齡辦發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，這是第一次專門就居家養(yǎng)老而發(fā)布的中央政策文件，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的概念與具體內(nèi)容進(jìn)行了清晰的界定，對(duì)居家養(yǎng)老的發(fā)展起了很大的推動(dòng)作用。由此，社區(qū)居家養(yǎng)老作為與家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并列的養(yǎng)老形式被提了出來，并賦予了更加重要的地位和意義。

在重視社區(qū)作用的同時(shí)，該時(shí)期政策也凸顯對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的重視，強(qiáng)調(diào)通過公建民營、購買服務(wù)、合資經(jīng)營、民辦公助等多種方式來興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。總體而言，多主體參與、多形式舉辦、注重政策落實(shí)和服務(wù)實(shí)施、重視社區(qū)作用、凸顯居家養(yǎng)老的重要性成為這一時(shí)期的特色。社區(qū)居家養(yǎng)老已成為養(yǎng)老的一種重要形式，其服務(wù)主體進(jìn)一步擴(kuò)大，具體內(nèi)容也不斷細(xì)化豐富，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局基本形成。

（四）政策快速發(fā)展期

2012年以來，隨著政府提出全面深化改革目標(biāo)，養(yǎng)老服務(wù)政策呈現(xiàn)出不斷變革不斷豐富的特點(diǎn)，許多涉老新觀點(diǎn)新詞匯不斷涌現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)社區(qū)、社會(huì)力量在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中重要作用的同時(shí)，我國養(yǎng)老政策獲得了新的拓展，進(jìn)入了快速發(fā)展期。從該時(shí)期政策文本來看，政策內(nèi)容從不同的角度更加細(xì)化明確，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的具體細(xì)節(jié)部分進(jìn)行了專門化的文件闡述，可以看出該階段養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不斷完善，養(yǎng)老體制不斷改革，養(yǎng)老服務(wù)各層次統(tǒng)籌并進(jìn)。新時(shí)期養(yǎng)老政策在以下幾個(gè)方面獲得了新的突破。

1.信息技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用

現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展以及與養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的深度融合，推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)的提質(zhì)增效，能夠有效促進(jìn)需求與供給的對(duì)接，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的精細(xì)化管理。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013）中提出“發(fā)展居家網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，地方政府要支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展老年電子商務(wù)，建設(shè)居家服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供緊急呼叫、家政預(yù)約、健康咨詢、物品代購、服務(wù)繳費(fèi)等適合老年人的服務(wù)項(xiàng)目”，《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2013）就“社區(qū)信息化在提升社區(qū)自治和服務(wù)功能方面的積極作用”進(jìn)行了專門論述。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（2016）更是首次提出“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新”，《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》（2016）提出“支持探索多種模式的“互聯(lián)網(wǎng)+”居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式和智能養(yǎng)老技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)供需雙方對(duì)接，為老年人提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、形式多樣的服務(wù)”，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（2017）提出依托城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)為居家老人提供服務(wù)和實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程。同時(shí)，信息化技術(shù)在對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展中起著重要作用，如老年人電子病歷、電子健康檔案?？梢姡ヂ?lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)用于養(yǎng)老服務(wù)已是大勢(shì)所趨，信息技術(shù)與養(yǎng)老融合是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一大重點(diǎn)。

2.醫(yī)療與養(yǎng)老相結(jié)合

隨著老齡人口中失能群體的增多以及各種老年病發(fā)生概率的提高，老年人對(duì)醫(yī)療護(hù)理方面的需求不斷提升，催生了醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)融合的訴求?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013）首次提出“積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展”，同時(shí)提出發(fā)展“健康保險(xiǎn)、長期護(hù)理保險(xiǎn)”等保險(xiǎn)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》（2014）和《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》（2015）就醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老融合發(fā)展進(jìn)行了專門論述?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（2017）提出將健全“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”作為十三五時(shí)期老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)?？梢姡t(yī)療與養(yǎng)老融合發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的又一重點(diǎn)。

3.養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容專門論述

主要包括老年文化、老年優(yōu)待、老年權(quán)益保障、老年宜居環(huán)境、老年照顧、無障礙設(shè)施建設(shè)等。發(fā)布的文件主要有：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年文化建設(shè)的意見》（2012），《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》（2013），《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013），《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（2015年修訂），《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2016），《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》（2017），《關(guān)于加快精神障礙社區(qū)康復(fù)服務(wù)發(fā)展的意見》（2017）。

（五）政策完善期

在經(jīng)歷了前一階段養(yǎng)老政策的快速發(fā)展之后，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容框架已基本確定，2018年我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策進(jìn)入穩(wěn)定期，政策的實(shí)踐、調(diào)整與完善成為這一時(shí)期的特色。因此，國家通過各種政策推動(dòng)養(yǎng)老政策落地，完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展支持環(huán)境，推動(dòng)政策實(shí)踐。2018年關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老的政策實(shí)質(zhì)上是2016年以來居家和養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)的延續(xù)，社區(qū)居家養(yǎng)老政策內(nèi)容上并未取得新的發(fā)展。從2016年開始，民政部和財(cái)政部多次聯(lián)合發(fā)文，就關(guān)于推進(jìn)中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、跟蹤評(píng)估和績效考核工作發(fā)布了專門通知，分三批在全國共確定了北京市豐臺(tái)區(qū)等90個(gè)市（區(qū)）為中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)于總結(jié)和推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，滿足老年人在家或社區(qū)享受養(yǎng)老服務(wù)起到了實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用。通過“試點(diǎn)—經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣—再試點(diǎn)”的模式推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展已成為政策的重要取向，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)不斷調(diào)整完善與成熟特征。因此，2018年至今可以看作是社區(qū)居家養(yǎng)老政策的完善期。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策演化特征

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策作為養(yǎng)老服務(wù)政策的重要組成部分，是養(yǎng)老服務(wù)政策中關(guān)于養(yǎng)老具體形式的內(nèi)容，是在涉老經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)制約下的產(chǎn)物，其發(fā)展變遷體現(xiàn)著養(yǎng)老政策發(fā)展變遷的共性規(guī)律。因此，在分析社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策變遷時(shí)，要將其放置在養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展的大背景中來論述，在此基礎(chǔ)上探討社區(qū)居家養(yǎng)老政策的發(fā)展特征。通過對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老政策文本的分析，本文認(rèn)為我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展體現(xiàn)出以下特征：

（一）政府主導(dǎo)是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵性因素

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立與國有企業(yè)改革的不斷推進(jìn)，改革開放前單位包辦養(yǎng)老的體制逐漸瓦解，以及老齡化形勢(shì)的不斷加劇，政府難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的壓力，因此通過各種政策工具讓社區(qū)、社會(huì)以及市場(chǎng)力量來承接以前由政府承擔(dān)的養(yǎng)老功能。從政策文件中可以得知，政府主導(dǎo)是每項(xiàng)政策內(nèi)容的基本原則，政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中承擔(dān)著制定發(fā)展規(guī)劃、制定法律法規(guī)、促進(jìn)社會(huì)參與、實(shí)施政策激勵(lì)與優(yōu)惠以及監(jiān)督評(píng)估等職責(zé)。

我國“國家—社會(huì)”體制中，國家力量較強(qiáng)，以及新中國成立以來國家承擔(dān)一切的全能型政府體制，導(dǎo)致社會(huì)力量發(fā)展較弱，難以承擔(dān)起養(yǎng)老重任，而政府在面對(duì)巨大的老齡基數(shù)與快速的老齡化趨勢(shì)面前，也無力完全承擔(dān)養(yǎng)老職責(zé)。因此，國家通過向社會(huì)權(quán)力讓渡，促進(jìn)社會(huì)參與來讓社會(huì)承接曾由政府擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。然而由于提供公共服務(wù)是政府的天然職責(zé)，政府在公共事務(wù)中承擔(dān)著“元治理”角色，因此不管是現(xiàn)在還是未來，政府都是我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)性力量，政府負(fù)擔(dān)著保障老年權(quán)益的終極責(zé)任。

（二）福利社會(huì)化是貫穿政策始終的價(jià)值導(dǎo)向

由于政府在財(cái)政、人力、信息、服務(wù)等各方面的有限性，以及受世界范圍內(nèi)新公共管理理論與實(shí)踐的影響，社會(huì)參與和福利社會(huì)化一直是貫穿養(yǎng)老政策始終的價(jià)值導(dǎo)向。1984年城市經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)就要求改變“企業(yè)辦社會(huì)”體制，把有關(guān)職工的大量福利性事業(yè)轉(zhuǎn)向社會(huì)，同年召開的民政漳州會(huì)議上明確了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想，要求使社會(huì)福利事業(yè)從單一的、封閉的國家包辦體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個(gè)人一起辦的體制，面向社會(huì)多渠道、多層次、多種形式地舉辦各種社會(huì)福利事業(yè)［19］。雖然20世紀(jì)80年代涉及養(yǎng)老國家政策數(shù)量較少，在政策文本中主要以家庭養(yǎng)老為主，但民政部在各地開展的會(huì)議以及地方實(shí)踐中，社區(qū)服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)中已占據(jù)重要作用，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的實(shí)踐，有關(guān)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的政策文本在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)，社區(qū)成為20世紀(jì)90年代承擔(dān)養(yǎng)老任務(wù)的重要主體。1994年的老齡工作七年發(fā)展綱要中就提出“堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，建立起適合我國國情的國家、社區(qū)、家庭、個(gè)人相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保障體系”的要求。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)組織的發(fā)展壯大，加之我國步入老齡化社會(huì)及老齡形勢(shì)的嚴(yán)峻化，家庭和社區(qū)之外的其他主體被賦予更多的養(yǎng)老責(zé)任。政府通過各種政策優(yōu)惠刺激市場(chǎng)主體進(jìn)入老齡行業(yè)，在用水用電用地方面給予各種補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，通過各種形式如公建民營、民辦公助、購買服務(wù)、承包等刺激市場(chǎng)主體來承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)。另外，各種志愿組織、非營利組織、非政府組織和專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)在這一時(shí)期參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來，學(xué)生、黨員、公務(wù)員等群體也被要求參與到敬老服務(wù)中來，養(yǎng)老服務(wù)主體范圍不斷擴(kuò)大。作為個(gè)體必然要面對(duì)與思考的社會(huì)問題以及政策問題，多主體協(xié)同參與養(yǎng)老是必然選擇，由此可以得出，福利社會(huì)化是貫穿養(yǎng)老政策始終的價(jià)值追求與導(dǎo)向。

（三）醫(yī)療保健是養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中的重點(diǎn)

老年群體由于其身體機(jī)能的下降，身體抵抗力弱，老年病多發(fā)，對(duì)于醫(yī)療保健的需求相對(duì)于其他養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容而言更加迫切且持續(xù)。從對(duì)不同階段養(yǎng)老政策分析來看，醫(yī)療保健需求在養(yǎng)老服務(wù)中占據(jù)很大的比重。20世紀(jì)80年代就提出了開展家庭病床、巡回看病和開展老年醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，并就老年醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)出臺(tái)了專門政策。90年代，立足于社區(qū)給老年人提供醫(yī)療服務(wù)是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一大亮點(diǎn)，并就醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)人員、老年病研究提出了具體要求，老有所醫(yī)成為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，老年護(hù)理成為醫(yī)療保健中的重要內(nèi)容，助餐助浴助潔助急助醫(yī)成為護(hù)理服務(wù)的重要內(nèi)容，并且對(duì)護(hù)理服務(wù)人員、護(hù)理服務(wù)設(shè)施、長期護(hù)理保險(xiǎn)需求增加。醫(yī)療保健狀況對(duì)于老年人生活品質(zhì)的提升起著關(guān)鍵性作用，它的效用直接影響著養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中其他服務(wù)功能的發(fā)揮。從近年來提倡醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、健康中國、健康與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合與推行長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)來看，醫(yī)療保健在當(dāng)前以及在未來都是養(yǎng)老服務(wù)中的重點(diǎn)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)體系與時(shí)俱進(jìn)漸進(jìn)完善

養(yǎng)老服務(wù)體系包括養(yǎng)老社會(huì)保障制度體系、養(yǎng)老服務(wù)形式和養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境支持等，社區(qū)居家養(yǎng)老政策伴隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷完善而發(fā)展。養(yǎng)老政策作為一項(xiàng)公共政策，政府和公民對(duì)其的理解和認(rèn)知必然是隨著時(shí)間的推移和環(huán)境的變遷而不斷深化的。從養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容角度來看，20世紀(jì)80年代，養(yǎng)老政策內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、老年醫(yī)療保健、老年文化體育及老年制度建設(shè)方面，內(nèi)容較少；90年代，養(yǎng)老政策內(nèi)容在80年代的基礎(chǔ)上不斷豐富外，增添了社區(qū)這一重要內(nèi)容，并且推動(dòng)養(yǎng)老與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，并形成了老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所為的養(yǎng)老體系。2000-2012年，形成了家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三大養(yǎng)老主體與養(yǎng)老形式，市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用被重視起來。2012年以來，養(yǎng)老服務(wù)體系不斷改革完善，在養(yǎng)老服務(wù)信息化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、志愿者與專業(yè)養(yǎng)老組織、老年護(hù)理、老年權(quán)益保障等方面有了新的突破，可以看出，我國養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展體現(xiàn)出漸進(jìn)完善、與時(shí)俱進(jìn)的特征。

從社會(huì)保障制度體系來看，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)福利不斷調(diào)整完善，同時(shí)各種商業(yè)保險(xiǎn)也在不斷發(fā)展；從養(yǎng)老形式來看，其經(jīng)歷了家庭養(yǎng)老—家庭與社區(qū)養(yǎng)老，更加突出社區(qū)養(yǎng)老作用—居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老—居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的過程，在這個(gè)過程中家庭養(yǎng)老在社會(huì)化養(yǎng)老情境下作用減弱，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展還很不足，社區(qū)居家養(yǎng)老因其本身特色與優(yōu)勢(shì)在養(yǎng)老形式中的重要性不斷提高；從養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境支持角度來看，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍、養(yǎng)老服務(wù)信息化、領(lǐng)導(dǎo)與組織管理、財(cái)政支持與政策優(yōu)惠等方面內(nèi)容都在不斷完善細(xì)化。

（五）從重視制度建設(shè)到重視服務(wù)實(shí)施

老齡群體對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)政策績效的感知與認(rèn)同情況主要取決于養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施狀況。從政策工具的角度來看，2000年以后，我國養(yǎng)老服務(wù)政策突出市場(chǎng)型政策和動(dòng)員型政策工具的運(yùn)用，許多政策文件以“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)（運(yùn)作）”作為基本原則，同時(shí)在稅收、用水用電用地等方面給予優(yōu)惠政策，通過“民辦公助、公辦民營、政府購買服務(wù)、股份制”等形式促進(jìn)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)動(dòng)員社會(huì)組織、志愿者等主體加入養(yǎng)老服務(wù)中來，這對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)踐起著重要作用。此外，政策層面通過優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的支持環(huán)境來推動(dòng)政策落地，如養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制改革、財(cái)政支持與投融資政策、稅收減免、放管服改革等。近年來，政府通過試點(diǎn)、評(píng)估、制定標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的落地與質(zhì)量提升成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。因此可以看出，我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展經(jīng)歷了從注重制度建設(shè)到注重服務(wù)實(shí)施的過程。

六、總 結(jié)

通過對(duì)政策文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展變遷中，老齡化形勢(shì)的不斷嚴(yán)峻是其發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，政策發(fā)展與實(shí)踐隨老齡化形勢(shì)的深化而不斷深化，政府是重要的推動(dòng)主體，社區(qū)是發(fā)展的重要平臺(tái)和中心，而社會(huì)力量（市場(chǎng)、第三部門和個(gè)體）是對(duì)政府能力和社區(qū)服務(wù)不足的補(bǔ)充和強(qiáng)化。我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展正處于不斷實(shí)踐、調(diào)整與完善時(shí)期，在政策試點(diǎn)過程中要將優(yōu)秀實(shí)踐和基層經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，并嘗試上升為制度規(guī)定，以推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在政策實(shí)踐中，社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)的主體與關(guān)鍵，需要不斷夯實(shí)其服務(wù)能力；其次，要大力培育公民社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)于社區(qū)功能補(bǔ)充與增強(qiáng)的內(nèi)嵌作用；最后，還需要不斷細(xì)化和完善養(yǎng)老政策法規(guī)，在制度層面保障老年人合法權(quán)益。