湯淇皓

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要強(qiáng)大的集體行動能力作為組織保障。有學(xué)者指出，中國農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨“三重失靈”的狀態(tài)，即政府失靈、市場失靈和社會失靈［1］。即使近年來，以項(xiàng)目制為中國國家治理手段在政策過程和公共管理中大量運(yùn)用，項(xiàng)目制也會導(dǎo)致農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給通往集體債務(wù)之路［2］。大量轉(zhuǎn)移資金進(jìn)入中西部基層社會的同時，財(cái)政資金項(xiàng)目化的趨勢加強(qiáng)，導(dǎo)致了“項(xiàng)目治國”時代的來臨［3］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府序列中最后一個層級的基層組織，實(shí)際上起到了對上一級政府負(fù)責(zé)，同時也對農(nóng)村負(fù)責(zé)的“雙重責(zé)任”。這一上一下連接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于推動新農(nóng)村建設(shè)和新時期下美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)起了重要的治理職能，可以說，鄉(xiāng)村振興，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的現(xiàn)代化。從較早期的文獻(xiàn)看，學(xué)者們普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系需要建立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式［4］和模式創(chuàng)新［5］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理長期停滯不前與財(cái)政體制有關(guān)?！班l(xiāng)財(cái)縣管”是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的主要特點(diǎn)。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)更仰賴上級的轉(zhuǎn)移支付，虛化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)作上更像是縣級政府的一個行政部門或辦事機(jī)構(gòu)［6］。早期看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力有限，自然能提供的公共服務(wù)也較為有限，治理困境從根本上更多的是財(cái)政困局。

近年來，項(xiàng)目制治理手段一定程度上解開了財(cái)政困局。本研究重點(diǎn)關(guān)注——美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)最早源起于2008年浙江省安吉縣的實(shí)踐。計(jì)劃用10年時間，通過“產(chǎn)業(yè)提升、環(huán)境提升、素質(zhì)提升、服務(wù)提升”，把全縣建制村建成“村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸福”的美麗鄉(xiāng)村［7］。

區(qū)縣政府對于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只能采取檢查等方式，最終負(fù)責(zé)和落實(shí)的主體還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為了執(zhí)行上級的行政任務(wù)，在一定程度上引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理及鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化。那么浙江在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理尤其在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中，又呈現(xiàn)出什么樣治理特征？美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目與現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系存在什么內(nèi)在緊張？現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系應(yīng)該如何健全十九大指出的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系？這是本研究回應(yīng)的核心議題所在。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的行政化趨勢會對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理產(chǎn)生什么樣的影響？當(dāng)財(cái)政困境得到緩解后，有效治理如何得以實(shí)現(xiàn)？實(shí)現(xiàn)有效治理的主體和組織又是什么？

二、理論框架與研究方法

（一）理論框架

有效治理的命題，是由周雪光（見表1）在分析國家治理模式時提出的一條主線，用以解釋當(dāng)代中國政治運(yùn)行過程中的一系列穩(wěn)定重復(fù)的重大現(xiàn)象——集權(quán)與放權(quán)的交替往復(fù)，整頓治理的運(yùn)動型機(jī)制，綿延不斷但收效甚微的政治教化活動，舉步維艱的科層政府理性化和法制建設(shè)發(fā)展，政策執(zhí)行中的變通和共謀行為等等，以及它們之間的內(nèi)在聯(lián)系和深層制度邏輯。

有效治理指的是政府在不同領(lǐng)域或?qū)俚毓芾碇刑幚斫鉀Q實(shí)際問題的能力，例如完成自上而下的資源動員任務(wù)、公共產(chǎn)品提供、解決地方性沖突等等。

周雪光認(rèn)為，中國國家治理模式有兩個主要線索，一是中央權(quán)威與地方權(quán)力間關(guān)系，一是國家與民眾間關(guān)系。在第一種關(guān)系中，中國國家的體制與治理規(guī)模，使得中央政府依賴什么樣的組織機(jī)制來維系其體制，成為認(rèn)識分析治理模式的切入點(diǎn)。如此符合累累的體制是如何維系的？第一，一個嚴(yán)密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，從而確保不同屬地與中央政府的步調(diào)一致；第二，以認(rèn)同中央權(quán)力為核心的價(jià)值觀念制度，在政府內(nèi)部官員和社會文化中建立和強(qiáng)化對中央政權(quán)的向心力。簡言之，維系權(quán)威體制的兩個核心組織機(jī)制，一是科層制度，二是觀念制度。前者涉及中央政府及其下屬各級政府機(jī)構(gòu)間的等級結(jié)構(gòu)；后者則表現(xiàn)為國家與個人之間在社會心理、文化觀念上的認(rèn)同，體現(xiàn)在政府內(nèi)外、全國上下的共享價(jià)值上。

表1 理論分析脈絡(luò)示意

由此形成的有效治理矛盾的應(yīng)對機(jī)制，包括決策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的動態(tài)關(guān)系。壓力型體制、行政逐級發(fā)包，近年來關(guān)于基層政府狀況的研究發(fā)現(xiàn)，基層官員的日常工作大多是被動地應(yīng)付、落實(shí)自上而下的各項(xiàng)政策指令，或者在制度環(huán)境壓力的縫隙間尋找生存發(fā)展空間。另一個應(yīng)對機(jī)制是政治教化的禮儀化與應(yīng)運(yùn)而生的運(yùn)動型治理機(jī)制，即通過政治動員的運(yùn)動性方式和渠道來貫徹落實(shí)自上而下的政策意圖?；谝陨系难芯浚鶕?jù)我們的調(diào)研情況，得到了本文的分析框架（見圖1）。

圖1 分析框架圖

（二）研究方法

根據(jù)社會科學(xué)研究規(guī)范，文中的研究對象，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱、村民小組等信息均匿名化處理。我們于2018年的1月對浙江省J鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為重點(diǎn)內(nèi)容開展了訪談和調(diào)研。選擇這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為案例研究的對象主要基于以下三個原因：一是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力較為扎實(shí)，因此有效治理成了核心命題。二是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾得到主要領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，是具有一定影響力的“明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。三是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間位置靠近大城市，在中國高速城鎮(zhèn)化的背景下，大量的公共事務(wù)治理涌現(xiàn)出來，治理問題日益突出，具有較為鮮明特色。

1.過程追蹤法

基層治理所暴露出的問題，需要我們對公共事務(wù)生成到終結(jié)，經(jīng)過整個過程乃至細(xì)節(jié)的描述，來挖掘其中的邏輯和機(jī)制。過程追蹤法能夠有助于幫助我們理解因果關(guān)系的復(fù)雜性，通過分析小樣本案例，發(fā)現(xiàn)變量發(fā)生作用的機(jī)制，可以加強(qiáng)因果推理的信度。

2.深度訪談法

訪談法是公共管理研究中重要的研究方法。通過訪談，我們得以抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中可能存在的一些問題。尤其當(dāng)與擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員訪談時，促使我們得以了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理中的關(guān)鍵事件。我們調(diào)研的主要訪談對象包括：J鎮(zhèn)各個部門的主要負(fù)責(zé)人、Q1村書記、Q1村主任、Q2村書記、X村組織委員、J村組長1、J村組長2、P村組長。

三、組織、動員與公共物品供給

（一）議事清單制度

2005年，X村就以較為有效的治理在J鎮(zhèn)聞名，也因此得到了當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和多次考察。我們以X村為例，根據(jù)其議事議題文本為基礎(chǔ)，進(jìn)行分析。作為J鎮(zhèn)的“明星村”，X村的公共事務(wù)治理的清單可由以下的議題分類展現(xiàn)出來（見表2）。我們將X村的公共事務(wù)治理議題分為三類：一類是X村為了配合上級工作而列入議事清單的事項(xiàng)，這類事項(xiàng)反映出村兩委在日常工作中需要承接和配合鎮(zhèn)政府的工作量。第二類是X村的民生工程，這里的民生工程基本目標(biāo)是為了更好地為本村村民提供公共服務(wù)，是切實(shí)提高本村公共服務(wù)水平的事項(xiàng)。第三類是X村自身的目標(biāo)，這部分反映了X村作為J鎮(zhèn)“明星村”，在美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目下、鎮(zhèn)政府共謀和授意下進(jìn)行的目標(biāo)設(shè)定。

根據(jù)訪談，表2中的議題一般當(dāng)年就可以完成，占比達(dá)90%左右，個別議題，也隨著時間過去，得到了解決。議題中反復(fù)出現(xiàn)的公墓擴(kuò)散是由于資金和場地遲遲沒有解決，而一直拖延。

表2 X村議事清單（2013-2017）

續(xù)表2

（二）公共物品供給

1.Q村停車場建設(shè)

Q村中心小學(xué)因附近道路狹窄，在學(xué)生接送時段交通嚴(yán)重?fù)矶拢虼私鉀Q這一問題成為中心小學(xué)家長和附近居民的重要問題。在Q村中心小學(xué)以南，恰有一塊原村委大樓約4.5畝的場地，可作為停車場，以解決停車難的問題。J鎮(zhèn)政府曾出面與Q村協(xié)商，然而，Q村本村的百姓認(rèn)為，如果將4.5畝的場地作為停車場，原有的土地收益可能就會受到損失。因此，J鎮(zhèn)政府協(xié)商后提出的方案，在村民代表大會上表決沒有得到通過。此時Q村的停車場建設(shè)陷入了僵局。為了解決這一僵局，鎮(zhèn)政府與村兩委再次進(jìn)行協(xié)商，最終達(dá)成“J鎮(zhèn)政府以6萬元／年租賃原Q村委辦公樓區(qū)塊，每五年租金遞增10%，地面附著物由鎮(zhèn)政府給予評估補(bǔ)償”的共識，才最終解決了Q村建設(shè)停車場的問題。

2.土地征用款分配

J鎮(zhèn)地處擬規(guī)劃高速公路的路段，因此需要進(jìn)行征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償涉及村民自身利益，過去面對這種利益分配，通常做法就是口頭形成一個非正式規(guī)則。然而在有新的利益分配事項(xiàng)出現(xiàn)時，以前的規(guī)則又會受到質(zhì)疑，一直以來沒有很好的解決方案。村民由于教育程度等的限制，也很難實(shí)現(xiàn)一個固定的規(guī)則。

實(shí)際上，類似的治理難題隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步擴(kuò)張，促使公共事務(wù)日益增多，而治理能力并沒有跟上，從而陷入治理困境。此時鎮(zhèn)政府再次扮演了組織者和協(xié)調(diào)者的角色，給予村的充分指導(dǎo)和幫助。鎮(zhèn)政府在治理過程中一直在場，土地征用款的分配才得以順利解決。

三、網(wǎng)格化管理的政策學(xué)習(xí)：項(xiàng)目制和官僚制的并行邏輯

項(xiàng)目制已經(jīng)成為中國國家治理體系的主要特征，并得到了學(xué)術(shù)界大量研究關(guān)注。然而，正如許多學(xué)者指出的那樣，一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理有效結(jié)合起來，項(xiàng)目制就會培育出各種“利維坦”，將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，對國計(jì)民生的未來發(fā)展必會產(chǎn)生重大影響［8］。項(xiàng)目制不僅集中體現(xiàn)為財(cái)政領(lǐng)域中自上而下的資源分配機(jī)制與形式，而且已經(jīng)溢出財(cái)政體制，成為自上而下工作部署、任務(wù)實(shí)施的一個重要形式［9］。同時，官僚制所具有的層級節(jié)制、精準(zhǔn)、快速、細(xì)節(jié)分明等特點(diǎn)，在政府這樣的正式組織中，得以與項(xiàng)目制所賦予的資源結(jié)合，并發(fā)揮其最大作用。

2013年7月，財(cái)政部采取一事一議獎補(bǔ)方式在全國啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的開展，實(shí)質(zhì)上即依據(jù)有關(guān)“三農(nóng)”的大政方針，由部委設(shè)計(jì)出項(xiàng)目意向而向下“發(fā)包”［10］，并由此引發(fā)了項(xiàng)目制自身運(yùn)作可能引發(fā)的種種問題。中國鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的現(xiàn)象源于政務(wù)與村務(wù)不清、領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)模糊、核心與中心相爭［11］。在壓力型體制下，為了完成上級政府的硬性任務(wù)，不得不采取各種形式將行政責(zé)任進(jìn)一步下延，造成村民自治組織行政化。村委會行政化傾向依然存在［12］。然而這一趨勢在項(xiàng)目制和官僚制的邏輯下得以進(jìn)一步強(qiáng)化，國家治理已經(jīng)深入到最基層的治理過程之中。

（一）網(wǎng)格化管理的設(shè)立與推進(jìn)

十八屆三中全會在創(chuàng)新社會治理體制中的改進(jìn)社會治理方式，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。網(wǎng)格化管理的做法并不創(chuàng)新，他的政策原型是北京市東城區(qū)于2004年首創(chuàng)“萬米單元網(wǎng)格城市管理模式”，該政策最突出的特征，就是現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)在城市管理中的應(yīng)用，特別是“3S”（GIS、RS、GPS）的現(xiàn)代空間信息技術(shù)。

鎮(zhèn)級政府對鄉(xiāng)村自治的直接介入體現(xiàn)在組織和領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)一步延伸?！耙婚L三員”（網(wǎng)格長、網(wǎng)格指導(dǎo)員、網(wǎng)絡(luò)協(xié)管員和網(wǎng)絡(luò)參與員）的設(shè)立，實(shí)行網(wǎng)格長負(fù)責(zé)制。每個網(wǎng)格支部由鎮(zhèn)班子成員擔(dān)任網(wǎng)格支部書記，村班子成員擔(dān)任網(wǎng)格長，鎮(zhèn)組團(tuán)聯(lián)村干部擔(dān)任網(wǎng)格指導(dǎo)員，共同開展網(wǎng)格工作，黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步提升。黨的組織建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，在J鎮(zhèn)以網(wǎng)格長+黨建的方式得以具體實(shí)踐。有學(xué)者將這類做法總結(jié)為“村民小組建黨支部+村民理事會”的模式［13］。

網(wǎng)格化管理不應(yīng)該只是出于一種維穩(wěn)控制的管理，而是供給公共服務(wù)。通過對J鎮(zhèn)網(wǎng)格化的做法梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，他弱化了甚至沒有搭建任何數(shù)字化的平臺，也因此在一定程度上降低了網(wǎng)格化精準(zhǔn)處置公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的根本目標(biāo)。

（二）J鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的政策學(xué)習(xí)

J鎮(zhèn)網(wǎng)格工作職責(zé)實(shí)行網(wǎng)格長負(fù)責(zé)制，在網(wǎng)格長組織下，網(wǎng)格參與員、網(wǎng)格協(xié)管員和網(wǎng)格指導(dǎo)員共同承擔(dān)網(wǎng)格中黨建、平安、治理的工作職責(zé)，具體做好六方面工作。一是思想引領(lǐng)，鞏固基層意識形態(tài)陣地，引導(dǎo)群眾移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)基層文明道德風(fēng)尚，做好美麗鄉(xiāng)村、違章建筑控制、村容村貌等工作的引導(dǎo)和民生政策、法律法規(guī)的宣傳。二是信息傳遞，在做好完網(wǎng)格信息采集報(bào)送的同時，做好村（居）民與村（社）、政府之間的交流溝通，及時反映群眾訴求。三是隱患排查，在網(wǎng)格巡查中全方位排查掌握安全隱患，對防違控違、環(huán)境衛(wèi)生等進(jìn)行排查監(jiān)督。四是矛盾調(diào)解，及時處置巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，做好村（居）民小矛盾小糾紛調(diào)解工作。五是民生服務(wù)，做好各項(xiàng)民生服務(wù)工作，為群眾辦實(shí)事。建立網(wǎng)格事務(wù)準(zhǔn)入制度，非經(jīng)過準(zhǔn)入的部門業(yè)務(wù)和事項(xiàng)不得進(jìn)入網(wǎng)格。鎮(zhèn)一級辦理網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)時，事先應(yīng)征求網(wǎng)格長的意見。六是民生議事協(xié)商，做好村組民主議事協(xié)商工作，網(wǎng)格長、指導(dǎo)力量、網(wǎng)格參與員要全程參與并指導(dǎo)好網(wǎng)格內(nèi)村組民智議事協(xié)商。

網(wǎng)格“一長三員”的工作職責(zé)是：①網(wǎng)格管理員（網(wǎng)格長）。負(fù)責(zé)網(wǎng)格的具體服務(wù)管理工作，按照“一線加一格”模式，即負(fù)責(zé)網(wǎng)格工作，又承擔(dān)原業(yè)務(wù)線事務(wù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)的工作。②網(wǎng)格指導(dǎo)員。開展聯(lián)系服務(wù)群眾、加強(qiáng)基層黨建、推進(jìn)重點(diǎn)工作、指導(dǎo)網(wǎng)格管理等四項(xiàng)重點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)工作情況監(jiān)督、協(xié)調(diào)問題解決。③網(wǎng)格協(xié)管員（專職力量）。負(fù)責(zé)信息收集上報(bào)、矛盾糾紛排查、掌握不穩(wěn)定因素、安全隱患排查、違章違法建筑防控、協(xié)助網(wǎng)格服務(wù)管理等工作。④網(wǎng)格參與員。開展“走村入戶、連心解憂”活動，做好協(xié)助手機(jī)基礎(chǔ)信息、聯(lián)系反映群眾需求、宣傳政策法規(guī)、解決問題等工作；做到“五上門”即群眾生病臥床要上門看望，群眾紅白喜事要上門幫忙，群眾矛盾糾紛要上門勸解，群眾有不滿情緒要上門疏導(dǎo)，群眾有困難需求要上門了解。

“原先為上面70%，下面講30%，現(xiàn)在上面100%，下面0%”，行政化導(dǎo)致村干部創(chuàng)造力被抑制，“村主任現(xiàn)在也做行政的工作，但村干部錢掙得少，犯錯誤同公務(wù)員?！?/p>

鎮(zhèn)級政府對鄉(xiāng)村日常生活的介入還體現(xiàn)在安排各種以“義務(wù)勞動日”、“活動日”、“組織生活”為名目的動員方式。比如，美麗鄉(xiāng)村中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生具有明確的規(guī)范要求，在“義務(wù)勞動日”，鎮(zhèn)級政府就會動員鎮(zhèn)干部和村干部進(jìn)行義務(wù)勞動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中承擔(dān)起了上級政府各項(xiàng)任務(wù)的具體執(zhí)行工作，并依此制定了詳細(xì)的績效考核方案，包括前期整治、基礎(chǔ)環(huán)境整治、旅游配套、綠化重要節(jié)點(diǎn)打造、環(huán)境整治提升等工作。

以上工作的開展，如果僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。村委轉(zhuǎn)化成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的抓手，村民小組長成為新時代下重要的治理主體。為完成和實(shí)現(xiàn)上級要求的美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定細(xì)化方案貫徹執(zhí)行，并加強(qiáng)了組織建設(shè)，為項(xiàng)目執(zhí)行提供人力基礎(chǔ)，比如，“網(wǎng)格+黨建”的設(shè)立、各種形式的組織與動員。另一方面，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)所帶來的項(xiàng)目激勵，也支持著村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一道協(xié)作與共謀，來完成上級對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的各項(xiàng)要求。比如，X村的議事清單制度，我們可以看到村委的大量工作是配合著美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目開展的。在公共物品供給的案例中，村委自身治理能力的不足，也更加促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和協(xié)調(diào)各村的治理。短期內(nèi)的有效治理成了項(xiàng)目制和官僚制并行邏輯下的路徑選擇。

四、小結(jié)與政策建議

在官僚制和項(xiàng)目制的并行邏輯下，我們重點(diǎn)梳理了在美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目制中J鎮(zhèn)重點(diǎn)開展的兩項(xiàng)工作，分別是公共物品供給和網(wǎng)格化管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)治理就一直在有效治理和行政化趨勢的張力中，有時傾向于有效治理，有時則往行政化趨勢中前行。但這可能是仍在快速發(fā)展中的中國難以避免的現(xiàn)象。通過以上分析，我們得出了三個主要發(fā)現(xiàn)。

一是項(xiàng)目制和官僚制的治理邏輯正深入基層政府。從美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)實(shí)效上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌確實(shí)煥然一新。但項(xiàng)目制和官僚制可能存在的弊端，同樣會內(nèi)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理當(dāng)中。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化趨勢非常顯著，這便是項(xiàng)目制和官僚制所產(chǎn)生的后果。村自治受到進(jìn)一步瓦解，村委忙于應(yīng)付上級，成為完成上級任務(wù)和指標(biāo)的派出機(jī)構(gòu)，在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村相協(xié)作，并且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較為穩(wěn)定的治理體系和治理能力。但這一結(jié)構(gòu)并不是穩(wěn)定的，美麗鄉(xiāng)村的項(xiàng)目建設(shè)很大程度上取決于鎮(zhèn)政府的決心和能力，各村在其中的自主性較弱。

三是村民小組成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“最后一公里”的治理主體。尤其目前當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有穩(wěn)定財(cái)政支持后而涌現(xiàn)出的大量公共事務(wù)來看，村民小組長是實(shí)現(xiàn)治理的重要主體。

主要的政策建議包括以下三個方面。

（一）制度化組織和動員，加強(qiáng)議事機(jī)制的再生產(chǎn)

國家項(xiàng)目制和官僚制的邏輯深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事機(jī)制的再生產(chǎn)。從組織和動員的角度來看，通過項(xiàng)目制注入的財(cái)政支持是鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)的根本保證，這一自上而下的項(xiàng)目也正在重塑著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)踐。盡管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自下而上的議題上仍然缺乏一定的自主性，村以及村民小組動員在現(xiàn)有行政化的趨勢下承擔(dān)起了項(xiàng)目執(zhí)行的職能，發(fā)揮了其治理職能，成了組織和動員的執(zhí)行者。

（二）大力支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)力與人力資本

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要人力資本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的技術(shù)治理和數(shù)字治理都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)需要掌握基本的計(jì)算機(jī)能力等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)力已經(jīng)得到較好的供給，而在村一級，領(lǐng)導(dǎo)力的缺乏是顯而易見的。因此，開展各類形式的培訓(xùn)和注重引入本地大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或進(jìn)入政府部門。不論是J鎮(zhèn)所在城區(qū)還是J鎮(zhèn)，都大力推動本區(qū)籍高校畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，按政策享受生活補(bǔ)助，包括舉辦多場專場招聘會等。

（三）內(nèi)源式發(fā)展與有效治理相結(jié)合，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展可持續(xù)

行政力量推動下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活組織方式轉(zhuǎn)變不會實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)的發(fā)展，它可能只是一種自我耗竭式的增長［14］。鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是人的振興，即村民作為主體，能獲得的公共資源與城市的均等化，乃至打破城鄉(xiāng)二元分割，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在項(xiàng)目制和官僚制的邏輯下，一方面，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字治理等“看得見”的建設(shè)項(xiàng)目上，能夠較好的完成上級所指定的績效考核。另一方面，農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的主體，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中除了能享受到更平整的馬路，更整潔的環(huán)境之外，如何提升農(nóng)村的機(jī)會平等，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而超越項(xiàng)目制和官僚制的邏輯，需要頂層設(shè)計(jì)的制度設(shè)計(jì)，貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。