和學(xué)新,烏煥煥

隨著我國社會的轉(zhuǎn)型與變革,人口因素已經(jīng)成為影響學(xué)前教育發(fā)展的突出要素。研究我國應(yīng)對人口變動的學(xué)前教育相關(guān)政策,具有重要的時代意義和現(xiàn)實價值。

一、我國人口變動背景下學(xué)前教育階段出臺的主要教育政策

我國自改革開放以來出臺了一系列與人口變動相關(guān)的學(xué)前教育政策(見表1)。人口變動背景下學(xué)前教育政策的變遷歷程大體可分為四個階段,不同階段學(xué)前教育政策面對的主要問題不同,工作著力點不同。

第一,政策撥亂反正階段(1979－1989年),以提升入園率和提高保教質(zhì)量為目標(biāo)?！拔母铩焙笾?989年處于政策發(fā)布的撥亂反正時期,在這個時期,政策發(fā)布的數(shù)量和級別都較高,顯示出國家對幼兒教育的高度重視。根據(jù)已有研究,此階段我國學(xué)前教育的規(guī)模一直處于快速發(fā)展的趨勢,1976年,全國在園幼兒1395 萬人。到1990 年,在園幼兒1972萬人,增長41．3%。[1]此階段頒布的一系列政策直接引發(fā)了全國幼兒教育的大發(fā)展。這一時期學(xué)前教育政策著力解決在得到國務(wù)院支持的前提下,統(tǒng)籌社會各方面力量發(fā)展幼教事業(yè)的問題;政策調(diào)整的著力點是通過各種渠道、多種形式發(fā)展幼兒教育事業(yè),學(xué)前教育入園率有了顯著的提高。然而政策調(diào)整的實效僅僅停留在提高入園率,讓更多的孩子“有園可入”上,對于保教任務(wù)的專業(yè)規(guī)范關(guān)注較少。盡管相繼出臺的政策都指出要提高保教質(zhì)量,對社會力量辦學(xué)進(jìn)行規(guī)范,但直至1989年,國家教委才發(fā)布了《幼兒園工作規(guī)程(試行)》。而有關(guān)后期人口變動引發(fā)的擇園問題、城鄉(xiāng)資源配置等問題的相關(guān)教育政策并沒有出臺。

第二,政策實效下滑階段(1990－1999年),有些政策的出臺缺少統(tǒng)籌考慮,未能發(fā)揮政策實效。尤其是1995年頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》,把幼兒園推向企業(yè),對學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

表1 與人口變動相關(guān)的學(xué)前教育政策一覽表

續(xù)表

第三,政策實效陷入低谷階段(2000－2009年),政府不夠重視幼兒教育,有關(guān)人口變動的學(xué)前教育政策發(fā)布陷入低谷時期,不僅文件數(shù)量少,而且尚未發(fā)揮實效。這一時期,各地大量出現(xiàn)變賣幼兒園、政府甩包袱的情況。2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》,意在推進(jìn)幼教事業(yè)的發(fā)展,但其總目標(biāo)是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范,以社會力量興辦幼兒園為主體”,容易產(chǎn)生歧義,許多公辦幼兒園被賣掉,幼教事業(yè)滑坡更嚴(yán)重。[2]2007年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》,對民辦學(xué)前教育做了進(jìn)一步的規(guī)定和規(guī)范,起到一定的作用。

第四,政策蓬勃發(fā)展階段(2010年至今),文件頒布的數(shù)量增多,級別提升,時效性增強(qiáng)。這一時期的相關(guān)政策包括《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《關(guān)于實施幼兒教師國家級培訓(xùn)計劃的通知》《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作,防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》《3－6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《關(guān)于開展0－3歲嬰幼兒早期教育試點工作有關(guān)事項的通知》《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》《國務(wù)院辦公廳發(fā)布加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》等。這些政策的頒布實施,有效促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

二、我國人口變動背景下學(xué)前教育政策分析

近年來,我國涉及人口變動的這些政策文件有力保障了學(xué)前教育的發(fā)展和相關(guān)問題的解決,但部分內(nèi)容還有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

(一)學(xué)前教育財政投入政策分析

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》(以下簡稱《綱要》)發(fā)布后,國家和各級地方政府相繼出臺的一系列政策加大了對學(xué)前教育的財政投入,政策取得了一定的實效。首先,學(xué)前教育財政投入在政策支持下明顯增長。相繼出臺了一系列的教育政策,其對財政投入的規(guī)定性和指向性更為清晰和明確,并被納入了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》文件中。這使得學(xué)前教育財政性經(jīng)費總量及其占財政性教育總經(jīng)費的比例在最近幾年尤其從2010年以后開始有明顯增長。其次,規(guī)范了學(xué)前教育經(jīng)費的使用與管理,引導(dǎo)各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)。

財政投入政策在取得實效的同時,存在以下不足之處。第一,其體現(xiàn)為公共財政投入傾向不合理,進(jìn)而導(dǎo)致了學(xué)前教育公平性、公益性問題。財政投入應(yīng)該向公益性和普惠性幼兒園投入,而不論它們是姓“公”還是姓“私”。[3]如果僅僅加大對公辦幼兒園的財政投入,而忽視私立幼兒園的話,勢必影響學(xué)前教育的公平性和公益性。第二,學(xué)前教育財政投入監(jiān)管制度不到位。監(jiān)督管理制度是有效落實學(xué)前教育財政投入的重要手段,在缺少監(jiān)督的情況下,學(xué)前教育財政投入就會受到人為因素的影響,表現(xiàn)出極大的隨意性。甚至可能出現(xiàn)下級政府虛報實情,爭取更多的來自上級政府的學(xué)前教育經(jīng)費的情況。[4]監(jiān)管制度的缺乏容易導(dǎo)致學(xué)前教育投入資金在利用上存在資源浪費、效率低下現(xiàn)象。

(二)幼兒園規(guī)模發(fā)展政策分析

《綱要》發(fā)布后,同年出臺的“國十條”提出,加大政府投入,新建、改建、擴(kuò)建一批安全、適用的幼兒園。其后,各級地方政府相繼出臺了一系列政策?？傮w來講,相關(guān)政策的落實注重幼兒園的規(guī)模,缺乏幼兒園質(zhì)量評估及監(jiān)督管理機(jī)制。

政策執(zhí)行后在取得了一定實效的同時,也出現(xiàn)了不少問題,有些地方政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的心態(tài)急切,存在數(shù)字崇拜心理,僅僅將政策重心放在提高數(shù)量上。在“三年行動計劃”中計劃搶時間,爭速度,進(jìn)而忽略了質(zhì)量的達(dá)標(biāo)。不少地方的幼兒園重數(shù)量增加,輕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),新建、改建、擴(kuò)建的大量幼兒園質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如由中小學(xué)富余校舍改建的幼兒園暴露出很多安全隱患,這些富余校舍主要集中在村小以及部分中心小學(xué)和初級中學(xué)舊址。它們與幼兒園校舍是有一定區(qū)別的,甚至包括場地布局也有所不同。不少改建后的校舍存在房舍結(jié)構(gòu)不牢固、室內(nèi)光線暗且采光系數(shù)不合理(采光系數(shù)不低于1/5)、臺階的高度過高、欄桿的密度小且高度低等問題,質(zhì)量不到位的硬件設(shè)施存在安全隱患,很難保證幼兒的健康發(fā)展。總體而言,為應(yīng)對學(xué)前人口問題而一味地擴(kuò)大學(xué)前教育規(guī)模,追求幼兒園所數(shù)量的增加使得學(xué)前教育質(zhì)量堪憂。

(三)民辦園質(zhì)量提升政策分析

2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布后,國家針對民辦園發(fā)展中的具體問題發(fā)布了一系列“辦法”和“通知”,折射出民辦幼兒教育政策更加具有針對性,同時也反映了政策更具法制化和規(guī)范化。2010年頒布的《綱要》指出,“建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園,積極扶持民辦幼兒園”。政府開始在民辦園中發(fā)揮更大的作用。就民辦園政策而言,民辦園質(zhì)量提升存在“分類管理的政策困境”：[5]2010年頒布實施的《綱要》提出“探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類試點”,被認(rèn)為是民辦教育改革的突破口。但目前民辦學(xué)校分類管理爭議較大,一是大多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者不希望分類,而政府部門積極主張分類;二是分類管理有營利性與非營利性的二分法,還有營利性、非營利性且不要求回報、非營利性但要求合理回報的三分法。針對民辦園中愈演愈烈的“無證辦園”問題,2010年出臺的“國十條”首次正式將其納入我國幼兒園管理政策中。明確提出了治理無證園問題的原則即“分類治理,妥善解決”。但政策也存在許多不足之處,[6]一是尚未明確治理無證辦園的責(zé)任主體與相關(guān)部門及其職責(zé);二是取締無證園的基本標(biāo)準(zhǔn)尚需進(jìn)一步研究、制定;三是整改類別與期限尚待進(jìn)一步細(xì)化與明確等。這無疑影響了國家對民辦園治理的有效性。

(四)人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變動背景下的學(xué)前教育政策分析

《綱要》和“國十條”等政策從多個角度解決了人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變動背景下的學(xué)前教育問題,如“著力保證留守兒童入園”,要“采取多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源”,擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源還涉及城市的農(nóng)民工子弟。但政策也存在許多不足之處,主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面,對于隨遷子女(跟隨家長進(jìn)城的農(nóng)民工子弟)入園來講,受到戶籍政策的限制(幾乎所有的公辦園和質(zhì)優(yōu)價廉的民辦園都僅僅招收具有本市戶口的幼兒入園),大批進(jìn)入城市的農(nóng)民工子女不能享受跟城市兒童同樣的教育資源。隨著農(nóng)民工人數(shù)的增多,其子女的入園教育需求不斷增加,其受教育機(jī)會的不平等可能會導(dǎo)致各種社會問題的發(fā)生。另一方面,對于留守兒童入園來講,在政策實施中,目前農(nóng)村學(xué)前教育資源的嚴(yán)重缺乏、幼兒師資力量嚴(yán)重不足、監(jiān)督管理缺乏規(guī)范等問題造成了留守學(xué)前兒童的身心發(fā)展得不到有效的引導(dǎo),學(xué)前教育得不到良好發(fā)展。

當(dāng)然,政府尚未在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對入園幼兒人口作出提前的預(yù)測和規(guī)劃,導(dǎo)致全國各地出現(xiàn)“入園難”的尷尬局面。這說明人口問題具有廣泛的政策導(dǎo)向含義,而我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌人口發(fā)展的科學(xué)決策機(jī)制尚未建立。

三、應(yīng)對我國人口變動的學(xué)前教育政策調(diào)整建議

(一)根據(jù)人口變動情況,統(tǒng)籌學(xué)前教育政策問題

1．科學(xué)預(yù)測學(xué)前人口變動趨勢,及時作出政策調(diào)整

首先,完善并充分利用人口計生部門等的信息共享機(jī)制,科學(xué)統(tǒng)計人口出生率、人口遷入率、流入率的變動規(guī)律,及時預(yù)測人口變動的未來趨勢。然后,根據(jù)人口增長情況分析他們對學(xué)前教育資源的不同需求,并從各地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)與人口分布狀況和現(xiàn)行辦園與管理體制出發(fā),與資源的供給情況進(jìn)行比較,找出現(xiàn)實差距和潛在問題所在,提早作出安排。在對人口變動進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,科學(xué)預(yù)測學(xué)前人口變動的趨勢,并據(jù)此制定、調(diào)整相關(guān)政策。要針對不同區(qū)域的學(xué)前教育需求與發(fā)展?fàn)顩r,及時調(diào)整發(fā)展重點。城區(qū)幼兒園應(yīng)減少投資或者將投資的重點放在合理布局資源、提高園所質(zhì)量方面。而對于農(nóng)村日益增長的學(xué)前教育需求,則應(yīng)新增幼兒園,拓寬優(yōu)秀師資的引進(jìn)渠道,填補(bǔ)學(xué)前教育發(fā)展中的空白。

2．轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,以公平為指導(dǎo)思想

《綱要》把“促進(jìn)教育公平”擺在重要位置,強(qiáng)調(diào)公共教育資源向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜?？s小學(xué)前教育差距的前提就是要轉(zhuǎn)變觀念。首先,廣大城市居民須及時轉(zhuǎn)變觀念,充分認(rèn)識到流動人口為該地建設(shè)所作出的巨大貢獻(xiàn),尊重流動人口隨遷子女的教育訴求。其次,政府部門也要超越“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的兩級思維模式,走出原有政策框架的束縛,未雨綢繆,統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育的發(fā)展,走城鄉(xiāng)教育一體化之路。最后,在城鄉(xiāng)師資流動問題上,大學(xué)生應(yīng)樹立正確的擇業(yè)觀,摒除城鄉(xiāng)差異觀念,積極投身于農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展中;作為城區(qū)在職教師,應(yīng)主動走出校門,走進(jìn)農(nóng)村幼兒園的大門,為農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

(二)針對學(xué)前教育具體問題,調(diào)整相關(guān)政策

1．區(qū)分民辦園的辦園性質(zhì),制定有差別的財政投入政策

針對目前民辦園的復(fù)雜性,政府應(yīng)區(qū)分民辦園的營利性與非營利性,對民辦園進(jìn)行引導(dǎo),使其收費更加透明化。借鑒香港特區(qū)政府對私立園的做法,將其分為營利和非營利兩類。政府出臺政策對其進(jìn)行引導(dǎo),審核批準(zhǔn)其學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)以及財務(wù)報告,使其更加透明化,保證其營利水平控制在應(yīng)有的范圍之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上,中央以及省級地方政府應(yīng)加大對民辦教育的財政投入,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,將不同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)納入公共事業(yè)監(jiān)管之下?？h級政府要多渠道籌資,多方位發(fā)展學(xué)前教育。此外,政府在加大自身對學(xué)前教育投入力度的同時,還應(yīng)發(fā)揮政策經(jīng)費的導(dǎo)向作用,廣開學(xué)路,充分動員社會力量參與辦園,通過相應(yīng)的制度設(shè)計與政策激勵,激發(fā)民間資本舉辦普惠性民辦幼兒園的積極性。

2．提高農(nóng)村幼兒師資隊伍素質(zhì)的政策

發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè),關(guān)鍵是提高幼兒教師素質(zhì)。一方面,政府發(fā)揮組織管理職責(zé),出資對農(nóng)村幼兒教師進(jìn)行新理念、新方法的專業(yè)培訓(xùn),強(qiáng)化農(nóng)村學(xué)前教師隊伍建設(shè),提高農(nóng)村學(xué)前教師自身業(yè)務(wù)水平。同時,政府要在福利待遇上對農(nóng)村幼兒教師提供優(yōu)惠,不斷提高教職工的待遇,有效遏制農(nóng)村優(yōu)秀幼兒教師的流失。另一方面,對于學(xué)前教育專業(yè)的學(xué)生,應(yīng)按照本、大專、中專等不同層次分層培養(yǎng)。對于本科學(xué)生,應(yīng)逐步實行“頂崗實習(xí)”這種培養(yǎng)模式,彌補(bǔ)幼兒園教師數(shù)量的不足,為廣大農(nóng)村地區(qū)輸送優(yōu)秀的幼教師資。

對于本科、大專師范生,應(yīng)逐步實行定向培養(yǎng)政策,為廣大農(nóng)村地區(qū)輸送優(yōu)秀的幼教師資。具體來講,各省市教育行政管理部門通過與學(xué)校、學(xué)生簽訂定向培養(yǎng)協(xié)議,吸引部分優(yōu)秀的高中畢業(yè)生學(xué)習(xí)學(xué)前教育專業(yè),并在畢業(yè)后回生源地或其他地區(qū)農(nóng)村幼兒園從教,服務(wù)期限不少于指定期限。同時,定向培養(yǎng)學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間,學(xué)校為其開辟綠色通道,在獎助學(xué)金等政策評審上對待這類學(xué)生有所傾斜,以鼓勵其畢業(yè)后回生源地就業(yè),彌補(bǔ)農(nóng)村幼兒園教師數(shù)量的不足。

對中職類學(xué)前教育專業(yè)師范生應(yīng)大力實行“頂崗支教”制度,以保障農(nóng)村幼兒園教師的數(shù)量和質(zhì)量。即各中職類幼兒師范學(xué)校的學(xué)生,在校期間,在校學(xué)習(xí)滿兩年后,第三年由學(xué)校推薦或自行聯(lián)系到某一幼兒園進(jìn)行工作實習(xí),培養(yǎng)學(xué)校派專業(yè)教師進(jìn)行指導(dǎo)督查。同時,置換出農(nóng)村幼兒園教師參加短期的脫產(chǎn)培訓(xùn)。

(三)建立健全學(xué)前教育監(jiān)管機(jī)制和教育質(zhì)量評估機(jī)制,規(guī)范政策執(zhí)行

1．建立監(jiān)管機(jī)制,確保各級政府責(zé)任的落實

“監(jiān)督機(jī)制是責(zé)任政府得以實現(xiàn)的基礎(chǔ),如果沒有健全的監(jiān)督機(jī)制對政府責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督,責(zé)任政府只能成為公民難以企及的愿望,建立系統(tǒng)、全面和有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是實現(xiàn)責(zé)任政府的基本前提”。[7]目前,我國的學(xué)前教育還比較薄弱,需要政府加大財政投入。而建立學(xué)前教育投入監(jiān)管機(jī)制是確保政府責(zé)任落到實處的必要條件。對于學(xué)前教育財政投入責(zé)任,政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,可以通過立法等方式確定各級政府職責(zé),使學(xué)前教育經(jīng)費投入制度化。各級政府應(yīng)建立學(xué)前教育資金審計部門,對學(xué)前教育投入資金的來源與去處公開化,建立學(xué)前教育信息公開制度,確保資金落實到位,避免資金的缺位和重復(fù)使用的浪費。

2．構(gòu)建有效的幼兒園質(zhì)量評估和監(jiān)督機(jī)制

已有研究表明,“接受何種質(zhì)量的學(xué)前教育”比“是否接受過學(xué)前教育”對兒童未來發(fā)展的影響更顯著。因此,如何在擴(kuò)大規(guī)模的同時確保幼兒園的辦園質(zhì)量才是真正意義上解決幼兒“有園可入”“入園如愿”等“入園難”問題的關(guān)鍵。

為實現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽钡墓矊W(xué)前教育體系,需要在幼兒園質(zhì)量評估和監(jiān)督力等方面潛心探索,大力推進(jìn)幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與制度化,在注重規(guī)模擴(kuò)張的同時保證辦園質(zhì)量的提升。對于無證辦園的違法行為,各級政府應(yīng)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和獎懲問責(zé)機(jī)制。

教育行政部門及各相關(guān)部門應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,采用定性與定量評估相結(jié)合、軟件與硬件建設(shè)相結(jié)合、社會評價與行業(yè)認(rèn)定相結(jié)合的方法,綜合考慮辦園水平,制定并逐步完善各類幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及辦法,創(chuàng)建“有章可循”“有章可依”的良好環(huán)境。