如何提高事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平

歐繆娟

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效? 提高? 管理水平

黨的十九大明確提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)明晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！睘槿尕瀼芈鋵?shí)黨的十九大精神，2018年9月中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中發(fā)[2018]34號(hào)，旨在為現(xiàn)行預(yù)算績效管理存在的一些問題找到突破口，為人民提供高質(zhì)量、高水平的公共服務(wù)和產(chǎn)品，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速增長，國家財(cái)政收支增多，政府需要加大力度管理，這就對(duì)政府績效預(yù)算機(jī)制要求更高。我國實(shí)行政府績效預(yù)算機(jī)制時(shí)間還不長，如果想要有好的發(fā)展，就要總結(jié)實(shí)踐的做法，以系統(tǒng)的理論指導(dǎo)實(shí)踐，健全我國政府績效預(yù)算管理機(jī)制，推動(dòng)政府的工作有效進(jìn)行，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下是十分必要的;同時(shí)增加監(jiān)督力度和透明度，這些都是政府績效預(yù)算重要組成部分，可以使政府績效預(yù)算管理發(fā)揮極致的作用。

一、預(yù)算績效管理概述及意義

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出與結(jié)果，是政府確定實(shí)施方案所需要費(fèi)用的編制預(yù)算的方法。而預(yù)算績效管理則是政府績效管理重要組成部分，預(yù)算績效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向模式的預(yù)算管理模式，它是由績效目標(biāo)管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、應(yīng)用管理以及績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理這五部分組成的系統(tǒng)。預(yù)算績效管理的推行時(shí)要將績效理念融入其中，將其與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督共同構(gòu)成預(yù)算管理，以“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”為構(gòu)建預(yù)算績效管理機(jī)制的原則。預(yù)算績效管理能夠不斷提升政府部門的服務(wù)質(zhì)量水平，還能促使政部部門的服務(wù)效率更為高效。

推進(jìn)預(yù)算績效管理能夠有效提升相關(guān)單位的預(yù)算管理水平，通過提升各部門人員的責(zé)任心以及管理水平，能夠有效提升事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約公共支出費(fèi)用成本，優(yōu)化事業(yè)單位的公共資源配置，向社會(huì)提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品以及高質(zhì)量的公共服務(wù)。推進(jìn)預(yù)算績效管理同時(shí)也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的社會(huì)需求，也是深化行政體制改革的必然方向。通過精細(xì)科學(xué)的財(cái)政管理，能夠有效推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)高效透明政府建設(shè)有著極為重要的意義和社會(huì)作用。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

從2011年7月財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)到2018年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中發(fā)[2018]34號(hào)，國家先后出臺(tái)了一系列有關(guān)預(yù)算績效管理的文件，這標(biāo)志著全面實(shí)施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是推動(dòng)黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效的重要保障。這7年單從文字看是簡單地從“指導(dǎo)”變成“全面實(shí)施”，但其實(shí)質(zhì)是我國預(yù)算績效管理工作已從摸索階段走向成長階段。單拿上海事業(yè)單位項(xiàng)目支出績效管理而言，從起初部分項(xiàng)目實(shí)施績效管理到目前全覆蓋;從無需立項(xiàng)評(píng)審到現(xiàn)在先評(píng)審后入庫;從直接“一上”到現(xiàn)在先預(yù)算評(píng)審后安排預(yù)算;從自行評(píng)審到第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，其實(shí)我國的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了階段性成果，若要往高質(zhì)量的成熟道路上前進(jìn)就需要剖析自身，認(rèn)識(shí)到目前存在的一些問題，并建立一套全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

（一）預(yù)算績效管理意識(shí)薄弱

事業(yè)單位的支出分為基本支出和項(xiàng)目支出。基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)采用定員定額的方法核定總額。這看似簡單的核算方法并不適用所有的事業(yè)單位，因?yàn)槊總€(gè)事業(yè)單位的職能不同，工作內(nèi)容不同，如果采用單一的核算方法就無法體現(xiàn)不同事業(yè)單位的工作內(nèi)容和技術(shù)含量。而項(xiàng)目支出，目前大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制的方法是根據(jù)上年預(yù)算來編制本年預(yù)算。即使上年預(yù)算并未執(zhí)行完畢，單領(lǐng)導(dǎo)為了來年能夠把預(yù)算維持不變或增長而拍腦袋巧立名目把“總盤子”撐大。這些單位不是從上一年預(yù)算執(zhí)行情況、相關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果以及單位下一年度發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，沒有科學(xué)、合理、真實(shí)地編制預(yù)算。項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容無法反映政府施政目標(biāo)、部門主要職責(zé)，也無法與部門和行業(yè)規(guī)劃相銜接，不具備可執(zhí)行性，這些單位是從本單位利益出發(fā)，隨意編制預(yù)算，故意擴(kuò)大預(yù)算支出。這種“拍腦袋”的預(yù)算編制方法不僅浪費(fèi)國家財(cái)政資源，更容易滋生腐敗問題。

（二）預(yù)算編制人員缺乏專業(yè)知識(shí)

預(yù)算績效管理是單位以績效目標(biāo)為對(duì)象，以績效目標(biāo)中的設(shè)定、審核、批復(fù)以及績效監(jiān)控、績效自評(píng)和績效評(píng)價(jià)等為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動(dòng)。績效目標(biāo)的設(shè)置是實(shí)施績效監(jiān)控、建設(shè)項(xiàng)目等預(yù)算績效管理的重要依據(jù)，它能清楚反應(yīng)事業(yè)單位預(yù)算資金的預(yù)期結(jié)果與實(shí)際結(jié)果的差別，并通過相應(yīng)的績效指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化的描述。目前事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立科學(xué)、正確的預(yù)算績效管理意識(shí)，認(rèn)為績效目標(biāo)的編制僅是財(cái)務(wù)部門的工作，因而致使單位業(yè)務(wù)部門對(duì)績效目標(biāo)編制工作不重視，更不愿意配合財(cái)務(wù)部門。由于財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)內(nèi)容不熟悉，有的績效目標(biāo)僅設(shè)置指標(biāo)卻沒有基準(zhǔn)數(shù)據(jù)作為衡量的基礎(chǔ)，這給后期評(píng)價(jià)、跟蹤工作增加了難度;有的績效目標(biāo)在設(shè)置上脫離了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和部門職能，由于績效目標(biāo)設(shè)置不適當(dāng)，最終造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

法制建設(shè)是完善監(jiān)督機(jī)制的重要措施，只有法律制度明確，監(jiān)督才更有力度

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不健全

預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系是預(yù)算績效管理的重要組成部分，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，需要對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性和效益型，才能對(duì)單位預(yù)算績效管理水平評(píng)價(jià)提供借鑒依據(jù)?？冃гu(píng)價(jià)方案的編制需要擬定績效評(píng)價(jià)計(jì)劃，確定績效評(píng)價(jià)方式，設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，選擇績效評(píng)價(jià)工具。個(gè)別事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，不按照確定的績效目標(biāo)開展績效自評(píng)，不分析偏差原因。有些單位雖然開展了自我評(píng)價(jià)工作，但評(píng)價(jià)工作不是應(yīng)付了事就是缺少真實(shí)性。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審，由于目前大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)審人員都是財(cái)務(wù)出身，并非都具備相關(guān)行業(yè)技術(shù)專業(yè)知識(shí)，因而導(dǎo)致評(píng)審報(bào)告最終變成財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，評(píng)價(jià)報(bào)告缺少對(duì)“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、利益相關(guān)者滿意度”等指標(biāo)的評(píng)價(jià)。

（四）政府績效預(yù)算管理信息運(yùn)用機(jī)制不健全

堅(jiān)實(shí)可靠的監(jiān)督機(jī)制是開展績效預(yù)算管理工作的重要保障，只要對(duì)績效預(yù)算有足夠的控制力，才能體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，保障預(yù)算管理有序開展。監(jiān)督機(jī)制是一種控制制度，它在賦予管理者權(quán)利的同時(shí)，也就被賦予了被監(jiān)督的義務(wù)，降低資金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。我國目前的預(yù)算監(jiān)督體制不完善主要是監(jiān)督體系的不完整，全面的監(jiān)督由法律監(jiān)督、機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

建立績效預(yù)算管理體系的過程是極其復(fù)雜的，有些工作人員缺乏專業(yè)知識(shí)，對(duì)預(yù)算不了解，根本就無法做出判斷。像一些小地方政府機(jī)構(gòu)，根本就沒有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而我國的預(yù)算監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督時(shí)缺乏主體獨(dú)立性，所以監(jiān)督不公正。再加上政府績效預(yù)算管理信息運(yùn)用機(jī)制不健全，就會(huì)導(dǎo)致政府的法律約束力不夠。法制建設(shè)是完善監(jiān)督機(jī)制的重要措施，只有法律制度明確，監(jiān)督才更有力度。

三、提高預(yù)算績效管理的建議

（一）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效管理意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位預(yù)算績效管理工作采取積極支持的態(tài)度，提供必要的人力、物力支持，保證預(yù)算績效管理工作有效開展。單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)樹立對(duì)本單位預(yù)算承擔(dān)主要責(zé)任的意識(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)認(rèn)識(shí)到自己對(duì)重大項(xiàng)目的績效承擔(dān)終身被追究責(zé)任。單位應(yīng)將績效關(guān)口前移，對(duì)預(yù)算支出編制工作開展事前績效評(píng)估，防止“拍腦袋決策”發(fā)生。單位應(yīng)針對(duì)實(shí)施的項(xiàng)目定期召開預(yù)算績效管理會(huì)議，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度、項(xiàng)目開展的進(jìn)度以及遇到的問題進(jìn)行專題討論，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。單位應(yīng)完善用款計(jì)劃制度，對(duì)存在問題的要暫緩或停止預(yù)算付款。單位應(yīng)當(dāng)建立信息溝通制度，將預(yù)算績效管理相關(guān)信息在單位內(nèi)部各管理層級(jí)之間進(jìn)行溝通和反饋。單位的工作人員必須在思想上認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效管理工作不是幾個(gè)人或者幾個(gè)部門的事，而是整個(gè)單位共同協(xié)作的結(jié)果。

（二）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作

預(yù)算績效評(píng)價(jià)的有效開展能夠提升預(yù)算編制的質(zhì)量，提升事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化事業(yè)單位的預(yù)算資源配置，是節(jié)約事業(yè)單位公共支出成本的重要手段?？赏ㄟ^自我評(píng)價(jià)方式與外部評(píng)價(jià)方式相結(jié)合的形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。自我評(píng)價(jià)方式是指單位負(fù)責(zé)人通過制定專門的部門負(fù)責(zé)或是專人負(fù)責(zé)對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并出具自我評(píng)價(jià)報(bào)告;單位負(fù)責(zé)人要賦予其足夠的權(quán)威性，不受任何部門或人員的干預(yù)順利開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。對(duì)于外部評(píng)價(jià)，外部評(píng)價(jià)工作主要由財(cái)政部和預(yù)算部門承擔(dān)。財(cái)政和預(yù)算部門應(yīng)根據(jù)不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn)，除采取由部門所屬評(píng)審機(jī)構(gòu)、委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)審?fù)猓瑢?duì)技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目更應(yīng)加大評(píng)審機(jī)構(gòu)中專業(yè)人員的數(shù)量或直接委托專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審。對(duì)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的選擇，財(cái)政部應(yīng)建立機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?，并從中隨機(jī)抽取符合相關(guān)專業(yè)要求的專家，并建立遴選、回避、信用和問責(zé)制度。財(cái)政部要賦予評(píng)審機(jī)構(gòu)和專家權(quán)威性、獨(dú)立性、專業(yè)性，確保預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作順利進(jìn)行。對(duì)于評(píng)審報(bào)告中反映的問題和提出的建議，預(yù)算單位應(yīng)分析偏差原因，完善管理制度，提升管理水平。財(cái)政部和預(yù)算部門要將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算申請(qǐng)掛鉤，低效無效的資金予以消減，高能高效的項(xiàng)目予以資金支持，使財(cái)政資金聚力實(shí)現(xiàn)增效。

（三）增強(qiáng)人員素質(zhì)、規(guī)范專業(yè)行為

人力資源是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的決定性因素之一。單位應(yīng)當(dāng)拓寬招聘渠道，不能僅從系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)配人員，而應(yīng)從不同行業(yè)、不同性質(zhì)的企業(yè)中招聘具有相關(guān)行業(yè)專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德的人員。同時(shí)，還應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)道德教育，不斷提升員工的素養(yǎng)，單位應(yīng)在內(nèi)部定期開展預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)，必要時(shí)應(yīng)聘請(qǐng)?jiān)u審專家就績效目標(biāo)制定、指標(biāo)設(shè)定，評(píng)審過程中遇到的問題進(jìn)行宣講。事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)、合理、有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算績效管理工作情況進(jìn)行年度考核，對(duì)重投入輕管理、財(cái)政資金使用績效不高，甚至閑置浪費(fèi)的業(yè)務(wù)部門要嚴(yán)格問責(zé)，并將考核結(jié)果予以通報(bào);對(duì)預(yù)算績效管理工作做得好的業(yè)務(wù)部門予以表揚(yáng)。

（四）推進(jìn)績效預(yù)算管理信息化建設(shè)

績效預(yù)算管理是一項(xiàng)工作量大的，要求技術(shù)性強(qiáng)的工作，需要具有強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持和完整的預(yù)算基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目資金的投入和效，需要橫向和縱向之間比較，保障績效工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。采用先進(jìn)的信息技術(shù)，加快績效預(yù)算管理信息化的建設(shè)，既可以滿足績效信息的需求，又可以增加績效信息的供給。及時(shí)將績效評(píng)價(jià)信息發(fā)到預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，提出相應(yīng)的問題解決方案，及時(shí)把投入和支出存在的問題予以修正，以提升項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。增加公共項(xiàng)目的持續(xù)能力，完善公共項(xiàng)目及資金管理。民眾只有全面了解政府，政府才能更好地提供他們所需的服務(wù)。運(yùn)用發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，有利于各種績效信息公開傳遞被社會(huì)廣泛運(yùn)用。在這過程中，績效信息變得透明，公開，進(jìn)而使政府績效預(yù)算管理工作變得簡單。

四、結(jié)束語?

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，推進(jìn)預(yù)算績效管理，就是要以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評(píng)價(jià)為管理手段，以績效結(jié)果應(yīng)用為管理保證，進(jìn)而提升事業(yè)單位的績效預(yù)算管理水平，控制公共服務(wù)成本，提高事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量水平。預(yù)算績效管理體系是將預(yù)算管理與績效管理實(shí)現(xiàn)一體化，只有這樣事業(yè)單位才能保證高水平的預(yù)算績效管理。提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果是事業(yè)單位改革發(fā)展的助推器。我們應(yīng)客觀分析目前事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作中存在的問題，解決問題，踏踏實(shí)實(shí)走好每一步，絕沒有捷徑。

參考文獻(xiàn)

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