馮志 王英杰

[摘要]我國(guó)海上力量在執(zhí)法及處置突出事件中發(fā)揮著不可忽視的作用，但在力量整合和發(fā)展規(guī)劃中也存在著諸多制約因素，如力量分散、任務(wù)多頭、職責(zé)不明等。文章從體系、人才、隊(duì)伍管理中提出了針對(duì)性建議和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]海上力量；執(zhí)法建設(shè)；對(duì)策研究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912098

中國(guó)海警上力量整合后，其承擔(dān)的海上綜合執(zhí)法任務(wù)橫跨刑事和行政兩大體系，涉及刑偵、治安、緝私、漁業(yè)執(zhí)法、港航安全、資源環(huán)保、海域使用、海島保護(hù)、海洋科研和海底電纜管道等九個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)法轄區(qū)、案件管轄、法律適用、執(zhí)法程序、執(zhí)法措施等各有不同。同時(shí)，自從我國(guó)的東海和南海發(fā)現(xiàn)蘊(yùn)藏石油資源之后，周邊沿海部分國(guó)家紛紛利用《聯(lián)合海洋法公約》的一些模糊規(guī)定作為武器，再加上借助美國(guó)亞太戰(zhàn)略持續(xù)向我主權(quán)海域發(fā)起挑戰(zhàn)，因此，我國(guó)海上力量面臨的海上處置任務(wù)十分繁重。但在人員的整合、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理機(jī)制還無(wú)法統(tǒng)一，不利于形成拳頭力量，影響了海上執(zhí)法維權(quán)效能的發(fā)揮。必須從宏觀和微觀雙方面入手，著力解決突出問(wèn)題。

1順應(yīng)歷史大勢(shì)，統(tǒng)一海上執(zhí)法力量

習(xí)近平總書記深刻指出進(jìn)一步開闊視野看海洋，真正把海洋作為高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。“縱觀世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，一個(gè)明顯的軌跡，就是由內(nèi)陸走向海洋，由海洋走向世界，走向強(qiáng)盛。”這一重要論斷，既揭示了人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，又闡明了當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢(shì)。

要聚焦破解海洋管理多頭分散、低效的難題。長(zhǎng)期以來(lái)，海洋產(chǎn)業(yè)、海洋事務(wù)管理職能分散在發(fā)改、海洋與漁業(yè)、經(jīng)信、水利、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)等十幾個(gè)部門單位，四海龍王各管一方，造成海陸分割、產(chǎn)業(yè)隔離，綜合性規(guī)劃無(wú)法很好實(shí)施。要結(jié)合深化黨政機(jī)構(gòu)改革，下決心理順涉海管理職責(zé)，把分散的管理資源整合起來(lái)，加快推動(dòng)由“管海”向“治?！鞭D(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)海洋治理有序高效。

當(dāng)前世界上有三大類海上行政管理體制。

11分散型管理體制

實(shí)行分散型海洋管理體制的國(guó)家，其中央政府沒(méi)有集中負(fù)責(zé)管理海洋事務(wù)的職能部門，他們的海洋管理工作分散在政府各個(gè)部門，當(dāng)然也不排除他們?cè)诒匾臅r(shí)候由共同的上級(jí)牽頭或成立一個(gè)臨時(shí)組織在一定的程度上進(jìn)行協(xié)調(diào)。實(shí)行這種分散型的又有兩種情況：一種是完全分散型，即連執(zhí)法也是分散的，沒(méi)有形成統(tǒng)一的執(zhí)法體系，如英國(guó)、俄羅斯屬于這種類型；另一種是部分分散型，即在一般管理上是分散的，但在綜合管理上有一定的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且還有自己統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，日本和澳大利亞就屬于這種情況。

12半集中型管理體制

所謂半集中型管理體制，也就是說(shuō)，首先，它沒(méi)有一個(gè)能夠完全管理國(guó)家海洋事務(wù)的機(jī)關(guān)，其次，它又有一個(gè)能管理大部分或絕大部分海洋事務(wù)的組織，而且在趨勢(shì)上是不斷走向綜合。這類管理組織或機(jī)關(guān)又必須是官方的，而且是一級(jí)固定的機(jī)構(gòu)。世界上這樣的國(guó)家目前主要有美國(guó)和加拿大。

13集中統(tǒng)一型管理體制

集中統(tǒng)一型海洋行政管理體制是指對(duì)全國(guó)海洋事務(wù)實(shí)行高度集中、高度統(tǒng)一的綜合行政管理，具體來(lái)講，是指由一個(gè)部門統(tǒng)一管理全國(guó)的涉海事務(wù)。目前世界上實(shí)行高度集中管理的國(guó)家主要有韓國(guó)、法國(guó)、波蘭等。

但這些國(guó)家的執(zhí)法體制與其管理體制并不具有完全的一致性，有些國(guó)家在海上管理體制上盡管是半集中型甚至分散型，但在海上執(zhí)法體制上卻實(shí)行的是綜合執(zhí)法體制。海上行政執(zhí)法體制與海上行政管理體制不必然一致不等于說(shuō)它們二者之間沒(méi)有關(guān)系，事實(shí)上，國(guó)外實(shí)施海上綜合行政管理體制的國(guó)家，其海上行政執(zhí)法體制也是綜合的，因?yàn)椴豢赡茉谝粋€(gè)綜合行政管理體制下，演繹出一個(gè)分散的執(zhí)法體制。然而，對(duì)于實(shí)施分散型海上行政管理體制的國(guó)家，則未必就一定是實(shí)施分散型海上行政執(zhí)法體制，因?yàn)樵谛姓芾砼c行政執(zhí)法可以實(shí)現(xiàn)分離的情況下，則海上行政管理屬于一般性管理，這樣各種各類一般性行政管理機(jī)構(gòu)可以把海上行政執(zhí)法職能分離出來(lái)，從而組成一個(gè)統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如日本就屬于這種情況。

國(guó)外所實(shí)行的綜合海上行政執(zhí)法體制也并不是一成不變的，像海上行政管理體制一樣也經(jīng)歷了一個(gè)不斷變遷的過(guò)程。當(dāng)然各個(gè)國(guó)家依據(jù)自己的國(guó)情，在發(fā)展變化的速度上還是有一定的不同，比如美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)就是根據(jù)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的不斷需求而逐漸變化的，目前已經(jīng)相當(dāng)完善，而英國(guó)也在走向綜合海上行政執(zhí)法。英國(guó)雖然在海洋一般管理體制上變化甚微，但在海上綜合執(zhí)法上于1994年成立了英國(guó)海上保安廳，它是在交通部原總驗(yàn)船師組織的基礎(chǔ)上，合并原航運(yùn)政策總部的船舶與船員登記中心組建而成的，雖然其職能與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)相比還有一定差距，因?yàn)槟壳坝?guó)在海上執(zhí)法方面，除了英國(guó)海上保安廳之外，還有英國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全綜合統(tǒng)一，但是從發(fā)展的角度來(lái)看，它具有跨越歷史的重大意義。目前世界上沿海國(guó)家當(dāng)中絕大部分實(shí)行的都是海上綜合執(zhí)法體制，可見(jiàn)海上執(zhí)法體制由分散向逐步走向綜合是歷史大勢(shì)。

2加快建立統(tǒng)一高效的中國(guó)特色海警力量

建設(shè)一支“敢維權(quán)，能維權(quán)，硬維權(quán)”的海上執(zhí)法力量，是新時(shí)期我國(guó)由海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的一個(gè)決定條件。也是十九大黨和國(guó)家建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”政策的重要體現(xiàn)。海洋資源的稀缺性，空間和環(huán)境的區(qū)域性和特定性決定了海上執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法功能的綜合性，多職能性特點(diǎn)。一支多職能的、統(tǒng)一高效的海上執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行海上維權(quán)活動(dòng)應(yīng)具備以下幾個(gè)特征：第一，反應(yīng)速度快，業(yè)務(wù)水平高；第二，裝備精良，軍事化水平強(qiáng)?，F(xiàn)行的海上執(zhí)法隊(duì)伍，縱觀英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)的海洋政策和海上執(zhí)法體制，無(wú)論是集中管理式，還是中央和地方協(xié)調(diào)分散管理式，其統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍的特征都是這兩方面的體現(xiàn)，更是海洋執(zhí)法復(fù)雜性的體現(xiàn)。一支準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍在平時(shí)要承擔(dān)維護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，保護(hù)漁民和漁船的利益，維護(hù)海上治安等方面的任務(wù)，特殊時(shí)期還要參與國(guó)際間的交流和協(xié)作，完成國(guó)際方面的救援，甚至在戰(zhàn)時(shí)還要具備成為海上預(yù)備隊(duì)的能力。

今后在人員結(jié)構(gòu)方面如果實(shí)現(xiàn)大融合，其綜合執(zhí)法必然要向原來(lái)的地方海監(jiān)漁政執(zhí)法區(qū)域拓展，如果繼續(xù)漠視地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的存在，沖突將不可避免。因此，未來(lái)的執(zhí)法管控體系建設(shè)必須充分考慮地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位。另外，沿海地方政府和人們對(duì)所屬海域都有自己的利益，如果片面地把海域的管理權(quán)限收歸中央，顯然不利于地方海域經(jīng)濟(jì)積極性的發(fā)揮，也勢(shì)必遭到沿海地方的普遍反對(duì)。

因此，可以將地方各省的海監(jiān)與漁政執(zhí)法總隊(duì)納入各省的海上力量建設(shè)體系，從而保證執(zhí)法內(nèi)容與執(zhí)法身份實(shí)行中央與地方的完全統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)中央的垂直管理，打破省際間利益爭(zhēng)奪的弊端。

3加快海上執(zhí)法部門統(tǒng)建和人才建設(shè)

31部門設(shè)置

科學(xué)編制執(zhí)法部門，與其他總隊(duì)下設(shè)機(jī)構(gòu)平級(jí)。因?yàn)楹Ｉ蠄?zhí)法畢竟是海上力量的工作核心之一，要提高其工作能力，必須提升部門地位，這樣才能加大資金人才投入，解決目前執(zhí)法人員和資金都缺乏的問(wèn)題?？梢栽诤Ｉ蠄?zhí)法部?jī)?nèi)設(shè)辦公室、刑事處、治安處和情報(bào)處等，并設(shè)一名專門負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的副支隊(duì)長(zhǎng)。

32完善海上執(zhí)法理論研究

完善海上執(zhí)法法律、規(guī)章等建設(shè)。法律要研究并重點(diǎn)解決海上形式案件取證難、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)難、搜捕犯罪嫌疑人難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

33完善執(zhí)法人才建設(shè)

針對(duì)目前海上執(zhí)法人才少且結(jié)構(gòu)單一，加大引進(jìn)海上執(zhí)法人員，尤其多吸收地方刑事警察學(xué)院畢業(yè)的學(xué)員，他們預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)醫(yī)療處置核勘驗(yàn)?zāi)芰Χ急容^強(qiáng)。也要開辟和保障執(zhí)法干部晉升通道，要保證執(zhí)法干部可以在本工作崗位上晉升為負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的副支隊(duì)長(zhǎng)，這個(gè)問(wèn)題可以在設(shè)立與司政后平行的海上執(zhí)法部的部門后得以解決。