新公共治理視域中區(qū)域大氣污染治理政策績效提升路徑探索

陳芳方 虞嘉慧 陳錦文

摘 要：基于我國區(qū)域性、復合型大氣污染特征，空氣質(zhì)量狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展需求間的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)性矛盾突出。各省市地區(qū)為切實保護大氣環(huán)境質(zhì)量，進一步提高大氣污染治理績效，不斷豐富與完善區(qū)域大氣污染治理的政策體系。為進一步提高區(qū)域大氣污染治理政策績效，本文從政策環(huán)境、政策制定、政策實施三個維度分析了影響區(qū)域大氣污染治理政策績效的因素，并依據(jù)新公共治理關(guān)于協(xié)同治理、治理結(jié)構(gòu)、可持續(xù)性、多元價值與責任機制等理論內(nèi)涵，從理念重塑、機制創(chuàng)新、模式轉(zhuǎn)型、社會協(xié)同等層面探索提升區(qū)域大氣污染治理政策績效的路徑。

關(guān)鍵詞：新公共治理;區(qū)域大氣污染;治理政策

我國大氣污染已經(jīng)從上世紀煤煙型污染演變?yōu)閰^(qū)域性、復合型大氣污染。呼吸新鮮空氣是大自然賦予人類生存發(fā)展的基本權(quán)利。當前，在經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與大氣污染防治協(xié)同方面面臨巨大挑戰(zhàn)。空氣質(zhì)量狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展需求間的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)性矛盾突出。各省市地區(qū)為切實保護大氣環(huán)境質(zhì)量，進一步提高大氣污染治理績效，不斷豐富與完善區(qū)域大氣污染治理的政策體系，相繼出臺了很多惠民政策，如《浙江省大氣污染防治條例》、《山東省大氣污染防治條例》、《天津市大氣污染防治條例》、《上海市大氣污染防治條例》、《南京市大氣污染防治條例》、《紹興市大氣污染防治條例》、《寧波市大氣污染防治條例》等從制度層面規(guī)范了區(qū)域大氣污染治理主體、部門職責、法律責任、監(jiān)管機制、市場機制等內(nèi)容，使得區(qū)域大氣污染治理更具針對性、細節(jié)化、規(guī)范化與有效性。

一、問題的提出

近年來，雖然我國區(qū)域大氣污染治理取得了一定的效果。但是區(qū)域大氣污染治理政策是需要隨環(huán)境和時間的變化而動態(tài)調(diào)整的。因此，我們對區(qū)域大氣污染治理相關(guān)政策績效進行研究，分析影響政策績效的因素，對持續(xù)提高我國區(qū)域大氣污染治理績效具有重要意義。第一，從城市群自身發(fā)展層面看，當下區(qū)域大氣污染問題已然成為了影響區(qū)域內(nèi)城市自身發(fā)展的關(guān)鍵因素。區(qū)域大氣污染治理作為可持續(xù)發(fā)展的過程，其順利開展不僅有利于改善大氣環(huán)境質(zhì)量，還能促進城市群持續(xù)健康發(fā)展。第二，從和諧社會管理層面看，提高區(qū)域大氣污染治理政策績效有助于提高人們生活的幸福感和政策獲得感，從而有利于社會和諧和安定。第三，社會公眾環(huán)保參與層面看，有助于提升公眾在治理大氣環(huán)境中的主人翁意識。每個公民應(yīng)該從自身做起，匯聚每一份小小的環(huán)保力量對區(qū)域大氣污染治理產(chǎn)生較好的社會影響力與資源集聚效應(yīng)。

二、影響區(qū)域大氣污染政策績效提升的因素

1.政策環(huán)境維度：環(huán)境保護參與理念有待進一步發(fā)展

當前，社會公眾環(huán)境保護參與理念尚未全面構(gòu)建與發(fā)展。在區(qū)域大氣污染所造成的后果還未直接影響到其生活水平與質(zhì)量的情況下，社會公眾陳舊的思想阻礙著他們自身環(huán)保理念的發(fā)展，從而增加了社會轉(zhuǎn)型過程中政策實施效益。據(jù)調(diào)研，有部分社會公眾被動接受政策宣傳與實施，更有部分群體對于政策的制定過程表示不愿參與，甚至不關(guān)心或沒有接觸過相關(guān)政策內(nèi)容。而且部分政策較一些群體而言相對難懂，加之生態(tài)意識、環(huán)保意識較弱，導致“舊觀念”依然存在，社會公眾依舊難以樹立具有可持續(xù)性環(huán)境保護的理念，政策環(huán)境的完善程度不足，一定程度上影響了政策績效的提升。

2.政策制定維度：環(huán)境政策體系有待進一步完善

區(qū)域大氣污染治理政策系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性方面存在不足。區(qū)域大氣污染治理政策體系需要多層次、多緯度、多側(cè)面相互結(jié)合、相互銜接才能形成政策合力，產(chǎn)生系統(tǒng)效應(yīng)。同時區(qū)域大氣污染的復合性、流動性等特點決定了其在治理過程中不僅需高度重視政府間區(qū)域合作，也需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾等的多元主體協(xié)同共治。我們需充分聚集各方資源，構(gòu)建適合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域環(huán)境合作治理的政策體系。因為，我國各區(qū)域大氣污染的嚴重程度與面臨的問題也有所不同，各地區(qū)域大氣污染治理政策制定水平和公眾參與政策制定程度的差異性，導致公眾理解政策水平也參差不齊，影響了區(qū)域大氣污染治理政策績效的全面提升。

3.政策實施維度：環(huán)境政策實施合力有待進一步加強

當前，區(qū)域大氣污染治理政策實施過程中，條塊分割比較嚴重，社會資源整合程度有限，影響了政策的整體實施效果。首先，區(qū)域大氣污染治理政策宣傳存在宣傳面不夠廣。政策宣傳的有效途徑單一，電視、廣播、報紙等媒體的宣傳作用明顯，多渠道途徑發(fā)揮作用缺失;宣傳的內(nèi)容與形式淺顯，主要是面向一般城鄉(xiāng)居民，缺乏分層次普及政策理念與內(nèi)容。第二，政策執(zhí)行合力有待加強。區(qū)域大氣污染治理政策的有效執(zhí)行，要求各區(qū)域在屬地管理的基礎(chǔ)上密切配合，包括加強各區(qū)域間的合作與溝通交流，共同協(xié)商解決問題，以形成有效的政策執(zhí)行鏈，增強各環(huán)節(jié)政策執(zhí)行的合力。第三，政策實施監(jiān)督力度亟待增強。政府角色定位的局限性使得其在政策實施監(jiān)督過程中容易缺少真實信息和有效信息。專業(yè)化政策評估機構(gòu)與評估人員的缺乏使得政策長期跟蹤評估監(jiān)測無法形成，一定程度上削弱了政策長期動態(tài)監(jiān)督反饋的實效性。因此，需要加快建立完善的社會監(jiān)督體系，通過多方協(xié)作，增強政策實施的監(jiān)督合力。

三、新公共治理的理論內(nèi)涵

學者奧斯本提出“公共治理最初只是公共政策實施和公共服務(wù)提供的兩種體制（公共行政和新公共管理）中的一個要素，到如今已經(jīng)發(fā)展為一個獨具特色的體制——新公共治理。在21世紀公共服務(wù)提供主體日益多元和政策制定過程日益復雜的背景下，新公共治理能夠充分反映和把握公共政策實施及公共服務(wù)提供的各種現(xiàn)實”。[1]

1.協(xié)同治理層面

學者奧斯本認為“新公共治理基本的分析單位應(yīng)該是公共服務(wù)系統(tǒng)”，且在新公共治理中，“合作生產(chǎn)是一個核心要素”。[2]區(qū)域大氣污染治理政策的制定者、執(zhí)行者、作為受益對象的公眾以及政策環(huán)境等是這個總體中的關(guān)鍵要素，他們并不是作為獨立的個體而存在的，而是相互依存，相互作用的一個組成部分。

2.治理結(jié)構(gòu)層面

3.運用“元治理”工具，提高政府自治能力

為加快政府職能的轉(zhuǎn)變，新公共治理理論提出了一個新的工具——元治理。學者Stephen P .Osborne將元治理解釋為公共部門內(nèi)部的大量組織和管理過程已經(jīng)實現(xiàn)了相當程度的自治（這種狀態(tài)通常被描述為治理），進而有必要對治理的各個構(gòu)成要件施以一定的控制。元治理工具強調(diào)對社會和經(jīng)濟的引導，其他治理工具強調(diào)對公共部門本身的直接控制。元治理作為一種新工具，用引導代替直接行政命令，可以一定程度上提高地方政府自治能力。

因此，地方政府在區(qū)域大氣污染治理政策實施的過程中應(yīng)適當?shù)剞D(zhuǎn)變自身的職能。政府不應(yīng)只是“管理者”，更應(yīng)是“引領(lǐng)者”。地方政府從強制命令到運用各項機制、加強宏觀調(diào)控、鼓勵和支持各種有利于保護生態(tài)環(huán)境行為的轉(zhuǎn)變。深入開展政策宣傳工作，以提高政策實施公信力，增強公眾對于政策的認可度。針對目前政策宣傳過程中存在的問題，我們認為可以從三個方面將政策宣傳工作深入開展。首先，政策宣傳既要注重受惠群體接受程度，也要注重其他群體對政策實施的影響力;其次，多渠道開辟政策宣傳有效途徑，提升政策宣傳方法與途徑的有效性;第三，政策宣傳是一個系統(tǒng)工作，應(yīng)分層次普及政策理念與內(nèi)容。同時也要持續(xù)加強社會資源整合，提升政策執(zhí)行力，并對政策實施的工作人員進行常規(guī)性與制度性培訓，且培訓內(nèi)容要有較強的專業(yè)性與針對性，并強調(diào)培訓之后的成果考核與檢測。

4.創(chuàng)新治理籌資方式，引入公私合營模式

區(qū)域大氣污染治理政策的實施若僅依靠政府部門的推動，或過分注重政府部門在治理過程中的強制性、直接性的命令作用，那么不僅在實現(xiàn)公眾滿意的空氣狀況上存在著較大困難，也容易與私人企業(yè)的價值追求相沖突，引發(fā)公私部門之間的矛盾。因此，強調(diào)在公共服務(wù)中引入民間私人企業(yè)的力量，將政府與私人企業(yè)的力量相結(jié)合，整合兩者的價值和利益，實現(xiàn)在合作當中的共贏是未來發(fā)展趨勢。

公私合營模式，又稱PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，是公私合營的一個重要模式。 在我國一些公共服務(wù)領(lǐng)域，比如水污染治理、大型公共設(shè)施建設(shè)等已有應(yīng)用。在區(qū)域大氣污染治理通過PPP模式可以為企業(yè)提供更多的“環(huán)?；稹保辛诉@些資金，企業(yè)可以相應(yīng)的購買一些環(huán)保設(shè)施，甚至是自發(fā)創(chuàng)新研究新的節(jié)能低耗產(chǎn)品，最終到達減排的目的。此外，PPP模式的資金來源多元化，減少了政府的財政壓力，使更多的資金能夠集聚于區(qū)域大氣污染治理政策實施領(lǐng)域中。通過這樣的合作方式，在公私部門之間創(chuàng)造良好的公私伙伴關(guān)系，共同致力于區(qū)域大氣污染治理政策績效提升成為可能。

綜上所述，區(qū)域大氣污染治理政策績效的提升可以促進可持續(xù)發(fā)展社會、生態(tài)文明社會建設(shè)。因此，基于新公共治理理念，強調(diào)區(qū)域大氣污染治理中政府、企業(yè)、社會組織等多元主體協(xié)同共治，充分挖掘各種治理新工具的潛力，重視網(wǎng)絡(luò)社會各種組織之間的平等對話與合作關(guān)系，整合各類社會支持資源，構(gòu)建適合不同區(qū)域的政策協(xié)調(diào)機制是必由之路。

參考文獻：

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[3]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：394-395

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[5]王壘.淺析可持續(xù)發(fā)展中的社會可持續(xù)性——以英國城市規(guī)劃為例[J].建材與裝飾，2018（38）：110-111

[6]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：396

[7]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：1-405

[8]姜玲、喬亞麗. 區(qū)域大氣污染合作治理政府間責任分擔機制研究——以京津冀地區(qū)為例[J].中國行政管理，2016（6）

作者簡介：

陳錦文（1979--）女，漢族，浙江紹興人，紹興文理學院講師，研究方向：公共治理與政策。