杜紅梅

摘要：地方政府預(yù)算作為地方財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，是從源頭防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，直接關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，我國地方政府預(yù)算管理在實(shí)際工作中相對(duì)較為粗放，本文通過分析我國地方政府預(yù)算在編制、執(zhí)行與人大審查監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)存在的問題，并進(jìn)一步提出完善我國地方政府預(yù)算管理的相關(guān)配套措施。

關(guān)鍵詞：地方政府;預(yù)算管理

地方政府預(yù)算管理是國家治理的基石，直接影響到我國政治穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。但因縣級(jí)政府業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、缺乏全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)及人員財(cái)務(wù)素質(zhì)相對(duì)落后等因素，在執(zhí)行國家規(guī)定的預(yù)算管理制度中相對(duì)比較粗放。我國地方政府預(yù)算管理中還存在一些問題，亟待解決。

一、縣級(jí)政府預(yù)算管理中存在的問題

（1）預(yù)算編制中存在的問題

1.預(yù)算不夠完整

我國政府預(yù)算由一般公共預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支四本預(yù)算構(gòu)成。而在實(shí)際工作中，地方政府預(yù)算管理通常只做～般公共預(yù)算收支和政府性基金預(yù)算收支的預(yù)算、決算。國有資本經(jīng)營預(yù)算收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支這兩本預(yù)算在實(shí)際工作中就沒有單獨(dú)體現(xiàn)。

由于財(cái)政專戶的設(shè)立，導(dǎo)致部分資金游離于地方政府預(yù)算管理之外，未能將政府全部資金統(tǒng)一納入預(yù)算。部門和專戶的存量資金結(jié)余盤活，重新統(tǒng)籌安排沒有經(jīng)過人大的監(jiān)督，缺少一定的規(guī)范性。

2.預(yù)算準(zhǔn)確性較差

縣級(jí)地方政府預(yù)算在實(shí)際工作中，通常比照歷年的數(shù)據(jù)編制當(dāng)年的部門預(yù)算，部分財(cái)政預(yù)算資金在項(xiàng)目未定、未立項(xiàng)的情況下達(dá)，造成連年核減，預(yù)算調(diào)整率較高。還有大多數(shù)的預(yù)算單位在做部門預(yù)算時(shí)沒有進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算，單位缺乏中長期的目標(biāo)規(guī)劃，和政府的整體發(fā)展格局不相銜接，單位3-5年的滾動(dòng)預(yù)算和全面預(yù)算績效管理未建立，預(yù)算的前瞻性和準(zhǔn)確性較差。

（2）預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

1.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡

為了加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度均衡執(zhí)行，各級(jí)財(cái)政部門相繼采取了一系列措施，并取得一定成效，很大程度提高了財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，提高了財(cái)政資金的使用效益，但受各種因素的影響，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡的問題仍然較為突出。盡管上級(jí)財(cái)政按照預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度對(duì)下級(jí)財(cái)政下達(dá)月度、季度、年度支出任務(wù)，但在實(shí)際工作中，因財(cái)政專戶的設(shè)立，基本1/3的預(yù)算資金通過實(shí)撥到財(cái)政專戶，從而完成支出任務(wù)，實(shí)際造成財(cái)政資金滯留專戶，嚴(yán)重影響其使用效益。

由于地方財(cái)政“收支兩條線”改革的不夠徹底，地方財(cái)政還存在部分預(yù)算外資金，沒有形成全部資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理的全口徑預(yù)算，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的不徹底。由于目前基建等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目未并人大帳，部分單位為了規(guī)避一些敏感性大項(xiàng)支出并人基建列支，規(guī)避決算公開風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算單位年終突擊花錢的觀念無法改變，導(dǎo)致不到年底不花錢，嚴(yán)重影響財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

2.預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格規(guī)范

預(yù)算支出在執(zhí)行過程中也存在許多不規(guī)范的地方，主要表現(xiàn)在：一是以撥代支。部分預(yù)算單位將部分資金撥人基建專戶，虛列支出，導(dǎo)致預(yù)算未真正得到執(zhí)行，將財(cái)政資金結(jié)余在部門基建專戶，影響財(cái)政資金的使用效益。二是單位項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用比較隨意，部分單一位改變資金使用用途。

3.預(yù)算調(diào)整過于隨意

在預(yù)算執(zhí)行過程中，對(duì)于出現(xiàn)的一些在預(yù)算編制時(shí)不可預(yù)見或因政策變化導(dǎo)致的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。但在地方政府預(yù)算調(diào)整的具體實(shí)際工作中，預(yù)算調(diào)整不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算科目之間的資金隨意劃轉(zhuǎn)和調(diào)劑。二是預(yù)算調(diào)整的次數(shù)相對(duì)比較頻繁。三是政策制定與預(yù)算相脫離，通常都是待政策制定以后，預(yù)算才安排資金，所以導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中因政策的不確定性，財(cái)政部門通常會(huì)為政府及主管部門出臺(tái)的新政策而預(yù)留一筆資金作為機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

（3）人大審查監(jiān)督中存在的問題

1.審查程序不健全

首先，根據(jù)新《預(yù)算法》，政府預(yù)算草案在舉行人大會(huì)議之前提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初審，但地方政府人大在初審內(nèi)容、方法以及邀請(qǐng)哪些方面人員參與初審，各個(gè)地方均沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);其次，由于每年-次全國人大會(huì)議期間較短，通常對(duì)預(yù)算草案的審議只有一天，在如此短的時(shí)間內(nèi)幾乎不可能完成如此復(fù)雜的預(yù)算草案審查，所以，從人大審查程序來看，人大對(duì)預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)性審查基本流于形式，過于關(guān)注是否平衡，而忽略平衡的過程，地方政府預(yù)決算收支平衡，在業(yè)務(wù)操作流程上具有很大的靈活性，因此，僅從報(bào)告上的數(shù)字結(jié)果看政府預(yù)算收支平衡沒有實(shí)際意義。

2.人大預(yù)算審批的對(duì)象不全面

根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，而在實(shí)際中，人大對(duì)財(cái)政部門編制的預(yù)算草案進(jìn)行審批，只能審查預(yù)算草案中列明的各個(gè)收支項(xiàng)目的金額與收支總額的適當(dāng)性，對(duì)超收收入、政府債務(wù)性預(yù)算及政府綜合財(cái)務(wù)狀況無從審查。在具體的實(shí)際審查工作中，人大僅只是對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的分配結(jié)果進(jìn)行審查，至于具體政府的分配標(biāo)準(zhǔn)，分配所依據(jù)的相關(guān)政策及分配的公平合理性，人大僅僅只是有相關(guān)知情權(quán)，而并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。

3.專業(yè)人員缺乏

憲法和《預(yù)算法》明確規(guī)定人大的一項(xiàng)主要職權(quán)就是審查批準(zhǔn)預(yù)算決算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，但由于地方政府人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置及專業(yè)審查預(yù)算人員的匱乏，導(dǎo)致人大的這項(xiàng)職權(quán)不能夠很好的發(fā)揮。

（4）審計(jì)等社會(huì)監(jiān)督中存在的問題

國家審計(jì)作為國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是依法用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利的一種制度安排，在財(cái)政審計(jì)中應(yīng)該能起到預(yù)防和預(yù)警預(yù)算管理運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，反應(yīng)真實(shí)情況和揭示存在的問題，以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、保障政府資金安全。但在實(shí)際工作中，國家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能沒有的得到發(fā)揮。但國家審計(jì)部門在我國現(xiàn)行體制下，審計(jì)部門隸屬于政府，審計(jì)部門的人事任免、日常經(jīng)費(fèi)的審批都由同級(jí)政府決定，這嚴(yán)重影響了審計(jì)部門的獨(dú)立性，所以，地方審計(jì)部門一般發(fā)現(xiàn)的問題，政府可能考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益或地方穩(wěn)定性的因素，對(duì)審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題，在審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容或范圍上予以規(guī)避。再者對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，給予追究和處罰的卻寥寥無幾。

雖然目前實(shí)行了預(yù)決算公開制度，但因財(cái)政數(shù)據(jù)的復(fù)雜性，大部分人員看的也是一頭霧水。審計(jì)部門對(duì)財(cái)政預(yù)算的審計(jì)目前也只是停留在對(duì)賬務(wù)的審計(jì)，沒有從源頭預(yù)算草案進(jìn)行審計(jì)，所以審計(jì)基本流于形式，完全按照預(yù)算草案執(zhí)行。目前審計(jì)的范圍只是對(duì)財(cái)政支出的合規(guī)性審計(jì)，沒有對(duì)預(yù)算編制及部門的支付系統(tǒng)審計(jì)，部門的集中支付系統(tǒng)與記賬系統(tǒng)分立，同級(jí)審計(jì)部門基本是審查部門的紙質(zhì)賬務(wù)，對(duì)于一些票據(jù)和賬務(wù)處理，沒有從源頭進(jìn)行審計(jì)。此外，地方政府一般僅通過政府網(wǎng)公開政府預(yù)算支出，絕大多數(shù)社會(huì)人員沒有意識(shí)去政府網(wǎng)查看預(yù)算支出情況，此外，公民參與預(yù)算支出的監(jiān)督機(jī)制尚未建立。

二、完善政府預(yù)算管理的配套措施

（1）在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，落實(shí)全口徑預(yù)算管理

財(cái)政部門內(nèi)設(shè)立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，保持預(yù)算編制的相對(duì)獨(dú)立性。完善預(yù)算編制程序，延長預(yù)算編審時(shí)間，避免預(yù)算未經(jīng)人大審查提前執(zhí)行，建立全面預(yù)算績效管理體系。加強(qiáng)基本支出預(yù)算定額體系建設(shè)，建立預(yù)算支出項(xiàng)目庫，提升財(cái)政信息數(shù)據(jù)管理水平。財(cái)政部門嚴(yán)格按照“先預(yù)算評(píng)審后安排預(yù)算”的原則，在預(yù)算編制階段，一級(jí)預(yù)算主管單位負(fù)責(zé)二級(jí)及報(bào)賬單位的項(xiàng)目初審，審核結(jié)果報(bào)財(cái)政部門，財(cái)政部門對(duì)于確定已納入預(yù)算安排的項(xiàng)目進(jìn)行終審安排預(yù)算。對(duì)于單位的項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)建立評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和規(guī)范性，真正從源頭控制部門預(yù)算的真實(shí)性、合理性和準(zhǔn)確性。

（2）在預(yù)算執(zhí)行方面，硬化預(yù)算約束

在預(yù)算執(zhí)行中，硬化預(yù)算約束就是要確保各預(yù)算單位要嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

在實(shí)際的工作中切實(shí)要做到：首先，預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)具有法律效力，對(duì)于預(yù)算沒有安排的支出絕對(duì)不能安排支出;其次，在預(yù)算執(zhí)行中，由于突發(fā)事項(xiàng)或政策變化導(dǎo)致年中追加預(yù)算事項(xiàng)，財(cái)政部門要根據(jù)預(yù)算評(píng)審中心提出的書面評(píng)審意見考慮安排追加預(yù)算的重要依據(jù)，切實(shí)降低預(yù)算調(diào)整的頻率和次數(shù)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性;再者，財(cái)政部門應(yīng)加快人大批準(zhǔn)的預(yù)算下達(dá)，督促各預(yù)算單位按照均衡進(jìn)度執(zhí)行，加強(qiáng)財(cái)政結(jié)余資金的統(tǒng)籌管理，提高財(cái)政資金的使用效益。地方政府部門應(yīng)構(gòu)建完善的動(dòng)態(tài)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行橫向聯(lián)網(wǎng)，不僅對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的稅務(wù)收入和非稅收入，而且對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的支出進(jìn)行實(shí)施監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。重點(diǎn)關(guān)注以下問題

第一，年中追加。在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)于維持經(jīng)費(fèi)一律不予追加，急需的支出，可以在預(yù)算總額內(nèi)通過調(diào)整專用性支出彌補(bǔ)急需支出。這樣做可以強(qiáng)化單位的預(yù)算意識(shí)，重視年初預(yù)算，確保下一年預(yù)算更加準(zhǔn)確，提高資金的使用效益。

第二，年中不做任何的平衡預(yù)算。地方政府部門堅(jiān)決不在年終追加預(yù)算和平衡各單位的支出，對(duì)于確實(shí)需要堅(jiān)決的事項(xiàng)，通過下年預(yù)算統(tǒng)一安排考慮。避免了單位年終突擊花錢的現(xiàn)象，增加一些不必要的業(yè)務(wù)，也可以規(guī)避單位超預(yù)算開支。

第三，各單位建立債務(wù)清查登記簿。年終，財(cái)政部門通過單位的債務(wù)報(bào)告或財(cái)政支付系統(tǒng)，按照項(xiàng)目掌握單位債務(wù)變動(dòng)情況，避免單位擅自舉債，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)截止年底地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)，并且將此作為對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的重要參考指標(biāo)。

（3）在預(yù)算審批方面，做實(shí)人大監(jiān)督

在預(yù)算審批中做做實(shí)人大的監(jiān)督，首先要建立規(guī)范有效的制度，保障人大及時(shí)獲取有效的信息資源，解決人大和財(cái)政對(duì)于相關(guān)文件政策信息不對(duì)稱問題，確保人大在審查預(yù)算時(shí)，首先要在熟悉相關(guān)的文件政策下，了解單位的預(yù)算情況。確保中央省市出臺(tái)的各項(xiàng)財(cái)政稅收政策及時(shí)下發(fā)人大，增強(qiáng)基層人大獲取信息的穩(wěn)定性和時(shí)效性。其次要完善人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置，充實(shí)人大財(cái)政、稅收、財(cái)務(wù)類專業(yè)性人員，將預(yù)算工作委員會(huì)的職能得到充分發(fā)揮，全程參與預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，建立動(dòng)態(tài)的橫向透明聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，人大可以實(shí)時(shí)監(jiān)控所有的預(yù)算支出，做到所有的預(yù)算支出只有經(jīng)過人大審批后才能形成支出，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。再者，逐步建立預(yù)算草案的結(jié)構(gòu)化審議和分項(xiàng)表決制度，實(shí)行預(yù)算草案分項(xiàng)審批、單項(xiàng)表決和部門預(yù)算表決，把人大預(yù)算落到實(shí)處。建立一套系統(tǒng)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的制度規(guī)范，建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫。

（4）實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的全過程審查監(jiān)督

從預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，人大、審計(jì)要在最開始介入整個(gè)預(yù)算過程，事前、事中、事后全過程參與審查監(jiān)督。具體來講，預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，審計(jì)人員要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的編制。政府審計(jì)部門應(yīng)從以前的事后賬務(wù)審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題，及時(shí)向有關(guān)部門反饋，督促其進(jìn)行整改。加強(qiáng)審計(jì)部門人員素質(zhì)建設(shè)，采取多種形式進(jìn)行理論和實(shí)務(wù)培訓(xùn)，建立一支專業(yè)能力較強(qiáng)、綜合素質(zhì)過硬的審計(jì)隊(duì)伍，發(fā)揮審計(jì)在預(yù)算管理中的重要監(jiān)督作用。同時(shí)，細(xì)化預(yù)算法在監(jiān)督程序中的具體內(nèi)容，從具體的法律層面上指導(dǎo)政府預(yù)算的審查監(jiān)督工作，真正實(shí)現(xiàn)人大的審查監(jiān)督由形式轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)，促進(jìn)財(cái)政依法、規(guī)范、合理理財(cái)。

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