新加坡貪污調(diào)查局的組織變遷與制度同構(gòu)壓力

田湘波

摘要：新加坡貪污調(diào)查局所處的組織文化主要是東方式的組織文化，即中央集權(quán)政體、儒家思想、御史制度等;新加坡貪污調(diào)查局面臨的組織環(huán)境是指新加坡剛獨(dú)立時(shí)生存壓力很大，同時(shí)，1959年前，它面臨的競爭環(huán)境或行業(yè)環(huán)境是指反腐敗模式受英國的影響，主要依靠警察部門進(jìn)行反腐敗，效果不佳。通過強(qiáng)制同構(gòu)，修訂了殖民時(shí)代留下來的反貪法。新加坡建立貪污調(diào)查局（CPIB）是制度模仿同構(gòu)的結(jié)果，它模仿了古代中國御史制度，從而產(chǎn)生了模仿同構(gòu)過程;同時(shí)，采用獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)這一模式適合了新加坡的組織文化。通過規(guī)范同構(gòu)，貪污調(diào)查局的成員掌握了專業(yè)化知識(shí)，并通過專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)把新加坡的反腐經(jīng)驗(yàn)向其他國家傳播。從新加坡貪污調(diào)查局的運(yùn)行機(jī)制來看，它與古代中國的御史體制有許多共同特征，更加體現(xiàn)了制度的同構(gòu)性。

關(guān)鍵詞：新加坡貪污調(diào)查局;制度同構(gòu);腐敗;運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號：D73文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1004-3160（2019）01-0096-10

新加坡是世界上最廉潔的國家之一，其主要經(jīng)驗(yàn)是頒布了防貪法及其實(shí)施機(jī)構(gòu)—新加坡貪污調(diào)查局—的建立。受這種反腐模式的啟迪，其他國家或地區(qū)都在紛紛效仿這一模式。為什么新加坡能夠建立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)的原由是不清楚的。這篇論文主要是論述1959年人民行動(dòng)黨執(zhí)政后新加坡為什么及如何建立這一反腐機(jī)構(gòu)，這一反腐機(jī)構(gòu)達(dá)到了它的目的。學(xué)術(shù)界幾乎沒有論述過獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)與中國御史制度文化的關(guān)系，更沒有用制度同構(gòu)理論分析這一模仿同構(gòu)過程，也沒有論述強(qiáng)制同構(gòu)和規(guī)范同構(gòu)過程。本人曾親自采訪香港和澳門的官員和學(xué)者，詢問廉政公署與古代中國御史制度的關(guān)系，有的不承認(rèn)制度模仿關(guān)系，有的人說不清楚這種關(guān)系。

一、新加坡貪污調(diào)查局的組織文化與組織環(huán)境

組織文化是指一個(gè)組織以物質(zhì)為載體的各種精神現(xiàn)象。它是以價(jià)值為主要內(nèi)容的組織精神、思想方式和行為方式，是組織全體成員在各種活動(dòng)過程中形成的一種行為規(guī)范和價(jià)值觀念。從這個(gè)定義可以看出，組織文化就是一種精神現(xiàn)象。[1]254組織文化可以引導(dǎo)或促進(jìn)一個(gè)組織從組織內(nèi)部產(chǎn)生規(guī)范，或阻止一個(gè)組織采納新思想。雖然新加坡是一個(gè)多民族國家，但華人占絕大多數(shù)，中國古代等級制度文化對其影響深遠(yuǎn)。新加坡貪污調(diào)查局是在最高領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，它與這種等級制度文化是相符合的。

（一）組織文化

新加坡貪污調(diào)查局是人民行動(dòng)黨設(shè)計(jì)的。雖然新加坡貪污調(diào)查局1952年就成立了，但是，這個(gè)機(jī)構(gòu)并沒有直屬于總理領(lǐng)導(dǎo)。更為重要的是，直到1959年新加坡人民行動(dòng)黨執(zhí)政后，修訂了防貪法，加強(qiáng)了新加坡貪污調(diào)查局的權(quán)力，直屬于最高行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之下，新加坡廉政建設(shè)才逐步取得實(shí)效。

新加坡貪污調(diào)查局是與東方式的中央集權(quán)的政治體制相一致的。在金字塔式的中央集權(quán)政治體制下，要實(shí)現(xiàn)政府的廉潔是有條件的，也就是最高領(lǐng)導(dǎo)人要“以身作則”。然后，組建一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)反腐敗任務(wù)。雖然新加坡政府標(biāo)榜民主社會(huì)主義的建國綱領(lǐng)，標(biāo)榜西方文化中的法律與秩序，在形式上和內(nèi)容上無不打著英國文化的烙印，但它具有更多的東方中央集權(quán)式的政治體制色彩，即政體是一個(gè)儒式政府，改變了上世紀(jì)50年代中期以來出現(xiàn)的政治競爭局面。[2]114-131

中國傳統(tǒng)政治體制是以儒家思想為基礎(chǔ)的，儒家思想是官方主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)。在新加坡，也是以儒家思想為意識(shí)形態(tài)的。新加坡開國總理李光耀非常信奉儒家思想。韋伯認(rèn)為儒家思想是阻礙資本主義發(fā)展的，而李光耀的觀點(diǎn)與此相反，他認(rèn)為，在現(xiàn)當(dāng)代，儒家思想對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極大的促進(jìn)作用。李光耀認(rèn)為，儒家思想的核心就是8個(gè)字：忠孝仁愛禮義廉恥。新加坡政府制定相關(guān)政策在全社會(huì)傳播這些思想，并要求新加坡人把這些思想內(nèi)化為自己的行為準(zhǔn)則。[2]134-135他倡導(dǎo)構(gòu)建“東方道德價(jià)值觀”，抵制西文的價(jià)值觀。李光耀極力提倡儒家思想，他“強(qiáng)調(diào)國家興旺的關(guān)鍵是要有一個(gè)廉潔的政府，強(qiáng)調(diào)‘新加坡的生存靠政府穩(wěn)定、靠高級官員的廉潔和效率?！盵3]104，28這就是中華傳統(tǒng)文化中的“賢人政治”[4]1和知廉恥思想。新加坡廉政建設(shè)中的許多經(jīng)驗(yàn)，如以德倡廉、重視教育、以身作則、廉潔奉公、官員自律、知廉恥等，都是儒家思想的反映。

中國古代監(jiān)察體系具有一定程度的獨(dú)立性。為了使御史這個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正起到鎮(zhèn)懾百僚的作用，封建帝王都非常崇重監(jiān)察機(jī)構(gòu)首腦的秩位，監(jiān)察機(jī)關(guān)的尊崇地位歷代延續(xù)不衰。秦朝有“三公”官職的存在，即在皇帝之下，權(quán)力分別由承相、御史大夫和太尉掌握，其中御史大夫的職責(zé)是監(jiān)察百官并協(xié)助丞相處理國務(wù)。在地方郡縣中，設(shè)監(jiān)御史掌管百官監(jiān)察之權(quán)，作為中央在地方上監(jiān)督百官的官員。秦朝之后的封建王朝基本上在皇帝之下設(shè)御史臺(tái)（有時(shí)稱御史府或都察院）作為中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

新加坡貪污調(diào)查局模仿了御史的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，中華文化在組織上有很深的影響。新加坡貪污調(diào)查局的體制經(jīng)歷了一個(gè)變遷過程。1952年10月，新加坡貪污調(diào)查局屬總檢察長管轄，1959年，人民行動(dòng)黨執(zhí)政后，極力變更監(jiān)察體制。1959年至1962年，新加坡貪污調(diào)查局由內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)，1963年至1965年，屬總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)，1965年至1968年，屬總檢察長領(lǐng)導(dǎo)，1969年后，屬總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)，[5]由總統(tǒng)任命向總理負(fù)責(zé)。1969年后新加坡貪污調(diào)查局的管轄體制與中國古代御史的管轄體制是相似的。中國封建社會(huì)的監(jiān)察體制有兩個(gè)特點(diǎn)：其一，它是一種皇帝控制下的集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)體制，表現(xiàn)在：皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)、皇帝直接任免監(jiān)察官和皇帝有最高監(jiān)察權(quán)與裁決權(quán);其二，它是與行政組織并行的獨(dú)立型監(jiān)察組織體制。[6]53-67CPIB也具有上述兩個(gè)特征，所以，不是1952年后或1959年后而是1969年后的新加坡貪污調(diào)查局是一個(gè)獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)。

新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)的權(quán)力和程序反映了中國的行政文化。新加坡在人民行動(dòng)黨執(zhí)政15年后的1974年就實(shí)現(xiàn)了廉潔政府構(gòu)建的目標(biāo)，也贏得了“亞洲廉潔先生”的稱號，其中一個(gè)重要原因就是1960年的《防止腐敗法》授予貪污調(diào)查局比較大的權(quán)力，如逮捕權(quán)、調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)和拘留權(quán)等，從而使它的運(yùn)行權(quán)威大大加強(qiáng)。[7]158-159古代中國御史機(jī)關(guān)有拘捕權(quán)、調(diào)查權(quán)、審訊權(quán)，乃至先斬后奏權(quán)。[6]70-79這兩種機(jī)構(gòu)職權(quán)的相似性反映了制度模仿同構(gòu)在發(fā)生作用。

新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)的決策反映了中國的文化。貪污調(diào)查局的決策程序是：總理個(gè)人可決定機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。高級官員的可能腐敗案首先要報(bào)告總理，獲得批準(zhǔn)后才能采取行動(dòng)。[7]160在古代中國，皇帝對御史的彈劾也有最后裁決權(quán)，這也決定了御史彈劾是否奏效。[6]159

（二）組織環(huán)境

組織環(huán)境是指組織界線以外的一切事物，它包括一般環(huán)境（政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境）、行業(yè)環(huán)境（行業(yè)消長及談判力的變化）和競爭環(huán)境（競爭對手的作為與反應(yīng)）三個(gè)方面。新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)創(chuàng)立時(shí)面臨的一般環(huán)境是：新加坡獨(dú)立之前，英國統(tǒng)治了新加坡一百多年，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、組織、觀念等深受英國的影響。獨(dú)立之后，又從馬來西亞聯(lián)邦中獨(dú)立出來，生存壓力很大。新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)創(chuàng)立時(shí)面臨的任務(wù)環(huán)境是指與貪污調(diào)查局的決策、轉(zhuǎn)換過程相關(guān)聯(lián)的更具體的力量，這些具體力量因素是指一些與反腐機(jī)構(gòu)的目標(biāo)制定與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)的因素，如政黨、檢察機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)、總理等。新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)創(chuàng)立時(shí)面臨的競爭環(huán)境或行業(yè)環(huán)境是指反腐機(jī)構(gòu)及其競爭者在同一行業(yè)內(nèi)運(yùn)行的情況。在英國，對官員的監(jiān)督主要依靠議員，反腐敗是警察部門的職責(zé)，受英國殖民的國家無例外地都受這一模式的影響。新加坡在成立貪污調(diào)查局之前的1952年，查處貪污工作是由警察部門中的反貪污組負(fù)責(zé)的。此后，盡管新加坡的CPIB變成了一個(gè)獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)，但仍舊在殖民外僑的個(gè)人控制之下，總督缺乏動(dòng)力去遏制腐敗，腐敗問題仍然沒有解決。[8]15這說明1952年到1958年，CPIB的實(shí)際運(yùn)行還是處于西方文化制約之下。所以，新加坡著名廉政專家Jon S.T. Quah說：“新加坡和香港反腐有效是通過拒絕英國殖民地政府依靠警察反腐方法實(shí)現(xiàn)的?！盵9]7

二、新加坡貪污調(diào)查局的制度同構(gòu)

在殖民政府統(tǒng)治之下，1952年在總檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的CPIB體制并不存在與御史制度有制度同構(gòu)的現(xiàn)象。人民行動(dòng)黨執(zhí)政之后，1959年到1969年，CPIB的制度同構(gòu)過程還處于探索之中，1969年后，CPIB的制度同構(gòu)過程終于完成，并最終形成制度化的體制。

學(xué)術(shù)界沒有闡明為什么新加坡會(huì)出現(xiàn)CPIB這種機(jī)構(gòu)，也沒有從理論上論述這種機(jī)構(gòu)與制度環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)系。筆者認(rèn)為，新加坡創(chuàng)立直屬于總理辦公室的CPIB是制度同構(gòu)的結(jié)果。DiMaggio和Powell（1983）指出，組織由于彼此面對相同的制度環(huán)境和關(guān)系形態(tài)，所以對其他組織要求的回應(yīng)變得越來越相似，這種組織間的相似現(xiàn)象被稱作“同構(gòu)”（Isomorphism）。有兩個(gè)因素可以解釋這種同構(gòu)現(xiàn)象：其一，新加坡曾經(jīng)是英國的殖民地，可以對英國的法治文化進(jìn)行同構(gòu)，同時(shí)，新加坡中的華人占絕大多數(shù)，可以對古代中國的監(jiān)察文化進(jìn)行同構(gòu);其二，反腐敗機(jī)構(gòu)和廉政法的功能相似，面臨同樣的問題。

新加坡開創(chuàng)了一種新的腐敗治理模式，國內(nèi)外學(xué)者只是簡單描述以下內(nèi)容：新加坡反腐敗模式，反腐敗政策環(huán)境、政策內(nèi)容及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，反腐機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與功能、類型與特征等。意大利學(xué)者Luís de Sousa只是簡單提到了“有大量的制度模仿存在于反腐機(jī)構(gòu)之中”“反腐機(jī)構(gòu)有同構(gòu)和模仿傾向，但是從組織和制度變遷模式看，一國與另一國不同”這句話，并未專門論述反腐機(jī)構(gòu)的制度同構(gòu)過程。①本文試圖以組織學(xué)新制度主義制度同構(gòu)為依據(jù)，從CPIB這個(gè)專門機(jī)構(gòu)的能力和意在變化的角度來論述新加坡反腐機(jī)構(gòu)既發(fā)揚(yáng)了中國古代御史制度文化，又吸收了英國法治文化的制度同構(gòu)過程。CPIB的結(jié)構(gòu)依賴于古代中國的行政文化同時(shí)又依賴于英國的法治文化。制度同構(gòu)理論能夠解釋為什么CPIB是一個(gè)獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是一個(gè)執(zhí)行反腐敗法律的機(jī)構(gòu)。

同構(gòu)有兩種形式，即競爭同構(gòu)和制度同構(gòu)。前者是在技術(shù)環(huán)境或競爭環(huán)境下，組織為了生存必須追求效率，組織有效率才能生存下去。后者是在制度環(huán)境條件下，組織為了生存必須追求合法性，組織有合法性才能生存下去。制度變遷是一個(gè)同質(zhì)的過程，它主要通過三種制度同構(gòu)形式走向同質(zhì)化：強(qiáng)制同構(gòu)、模仿同構(gòu)和規(guī)范同構(gòu)。下面就用上述三種制度同構(gòu)方式對新加坡貪污調(diào)查局機(jī)構(gòu)的制度變遷進(jìn)行分析。

（一）模仿同構(gòu)：對中國御史制度的借鑒

從世界范圍來看，對官員的監(jiān)督只有兩種方式，一種是中國式的自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，另一種是西方式的自下而上的外部監(jiān)督方式。前一種方式在中國腐敗治理中還是起了一定作用的。御史制度是古代中國監(jiān)察制度的一大特色，新加坡貪污調(diào)查局的建立，可以理解為是模仿御史制度的同構(gòu)過程。

模仿同構(gòu)是指組織間互相模仿或互相示范，特別是模仿成功的組織。在面臨不確定的問題并為該問題尋求答案時(shí)，組織往往采取同一組織場內(nèi)的其他組織面對類似的不確定性時(shí)所采取的解決方式。不確定是指缺乏知訊或無法區(qū)別相關(guān)或無關(guān)之資料，以至于個(gè)人認(rèn)知上無法預(yù)測組織的目標(biāo)和技術(shù)。在目標(biāo)模糊不清、技術(shù)不確定時(shí)很可能進(jìn)行這種模仿。面對不確定性，難以證明某一種方法比另一種方法更好時(shí)，通過模仿可以節(jié)約時(shí)間并可能獲得合法性。大多數(shù)組織，尤其是政府組織，面臨著很大的不確定性。領(lǐng)導(dǎo)者并不能準(zhǔn)確地知道何種產(chǎn)品、服務(wù)或技術(shù)會(huì)使政府組織實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，有時(shí)甚至連目標(biāo)本身也不清楚。在面臨這種不確定性情況下，模仿的力量（mimetic forces）就會(huì)產(chǎn)生。這是一種復(fù)制和仿效其他組織做法的壓力，其目的是求生存。

中國御史制度運(yùn)行了兩千多年，歷史證明，這種制度在腐敗治理中是有一定作用的。新加坡貪污調(diào)查局的產(chǎn)生也是對不確定性環(huán)境的一種反映。如何實(shí)現(xiàn)廉潔目標(biāo)，新加坡人是不確定的。其原因有三：其一，上世紀(jì)50年代，世界正處于冷戰(zhàn)時(shí)期，腐敗治理并不是國際政治的主流，這種環(huán)境影響了腐敗治理經(jīng)驗(yàn)的傳播，新加坡學(xué)習(xí)別國治理腐敗經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)有限;其二，治理腐敗很難，如何治理腐敗實(shí)現(xiàn)政府廉潔并沒有一個(gè)公認(rèn)的成功模式，英國統(tǒng)治新加坡時(shí)期也沒有使其變得廉潔;其三，亞洲有獨(dú)特的社會(huì)文化環(huán)境，喜好送禮，拉關(guān)系，新加坡上世紀(jì)60年代以前也很腐敗。在這種背景下，新加坡人民行政黨不斷摸索，最終模仿古代中國御史制度，從而構(gòu)建了獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)。

此外，新加坡反腐敗體制的制度模仿同構(gòu)還體現(xiàn)在仿效了社會(huì)主義制度下的思想教育運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)高的道德水平。周末公務(wù)員參加義務(wù)勞動(dòng)和創(chuàng)辦政治教育學(xué)校是兩個(gè)最主要的模仿同構(gòu)例子。[7]271例如，對警察的社會(huì)主義化表現(xiàn)為對四個(gè)核心價(jià)值觀的灌輸：勇氣、忠誠、正直和公平。[10]這對消除腐敗動(dòng)機(jī)，從根本上預(yù)防腐敗有極大的作用。

（二）強(qiáng)制同構(gòu)：修改英國殖民政府遺留下來的反腐敗法

相對于模仿制度同構(gòu)而言，強(qiáng)制制度同構(gòu)是CPIB體制形成的第二位力量。強(qiáng)制制度同構(gòu)能夠解釋新加坡為什么會(huì)采取CPIB形式。強(qiáng)制同制是指運(yùn)用直接的權(quán)威關(guān)系，迫使其組織制度化。強(qiáng)制同構(gòu)是指來自環(huán)境的強(qiáng)制性力量，如政府的規(guī)制與文化方面的期望，也可稱之為正式壓力與非正式壓力，這些力量能將標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)加在組織上。

強(qiáng)制性制度同構(gòu)，亦即貪污調(diào)查局受政府法令的影響改變其組織模式。人民行動(dòng)黨利用政府的力量對殖民政府時(shí)期的防治貪腐法進(jìn)行了強(qiáng)制同構(gòu)。在英國殖民政府統(tǒng)治時(shí)期，1937年12月已經(jīng)頒布了第一部防治貪腐法（the Prevention of Corruption Ordinance）。1959年，人民行動(dòng)黨取得執(zhí)政權(quán)，1960年修正防治貪腐法，實(shí)施了《防貪條例》（the Prevention of Corruption Act，簡稱 POCA），第一次給予貪污調(diào)查局更大的反腐權(quán)力，同時(shí)界定了腐敗的形式，加重了對腐敗者的懲罰。它的第3條規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)任命貪污調(diào)查局的局長，對總理負(fù)責(zé)。人民行動(dòng)黨政府有需要或要處理沒有預(yù)見的問題時(shí)都可修訂POCA 。從1960年到1993年共修改了7次。1963年修訂POCA，增加了要求證人與CPIB合作的條款。1966年和1981年又對POCA進(jìn)行了修訂，加強(qiáng)了對有腐敗意識(shí)但沒有接受賄賂的人的懲罰，加強(qiáng)對新加坡國外大使和在國外其他政府機(jī)構(gòu)工作的新加坡人的懲罰;1981年進(jìn)一步加重了對腐敗者的處罰，除判刑之外還要?dú)w還所有的腐敗收入。1989年3月3日實(shí)施了《1989年腐?。ɡ鏇]收）法》，規(guī)定腐敗者死亡了，他的腐敗收入要被沒收。[11]CPIB和POCA在新加坡反腐模式中缺一不可，前者是實(shí)施后者的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其主要職能是調(diào)查違犯《防貪條例》的行為;后者是前者存在的一個(gè)依據(jù)。1960年前，新加坡反腐沒有成效的首要原因就是殖民時(shí)代防止貪腐法的不完善。[12]所以，李光耀在1985年的立法會(huì)上也說，新加坡制度監(jiān)督和懲罰腐敗主要有3個(gè)：防貪法、公民舉報(bào)和CPIB。Jon S.T. Quah說：“新加坡處理腐敗問題的戰(zhàn)略依靠防貪法（POCA）和CPIB引導(dǎo)反腐戰(zhàn)略。CPIB和POCA的治腐目的是減少貪腐機(jī)會(huì)，增加貪腐被抓的成本?！盵13]

人民行動(dòng)黨實(shí)施新的POCA和給予CPIB更大的權(quán)力，可以說是一種正式壓力，而繼續(xù)在古代中國監(jiān)察體制和西方法治文化的條件下治理腐敗也是中國制度文化和法治文化的一種期望，這又可以說是一種非正式壓力。古代中國監(jiān)察體制沒有完成政治廉潔的一個(gè)重要原因就是缺乏這種法治文化，致使最高權(quán)力者不受監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上還是一種人治反腐。所以說，新加坡反腐敗的成功也在于使上述二者得到了很好地結(jié)合，“實(shí)行法治，這是李光耀治國的一個(gè)法寶”。[3]26所以，到新加坡考察的中國大陸官員也說：“凡是沿用了英國文官模式的國家，治理腐敗都比較有效。新加坡治理腐敗如此成功當(dāng)然不能完全歸于這種文官模式，但與這種文官模式也不無密切的關(guān)系?！薄靶录悠碌姆珊退痉m然已經(jīng)進(jìn)行了多方面的改革，與那時(shí)相比，具有更多的東方色彩，但在形式上和內(nèi)容上無不打著英國文化的烙印?！盵2]113—114

（三）規(guī)范同構(gòu)：專業(yè)化培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)工作流程及專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)

規(guī)范同構(gòu)描述了專業(yè)規(guī)范和期望如何塑造組織行為。組織內(nèi)的行動(dòng)者通過教育、培訓(xùn)、行業(yè)聯(lián)系和就業(yè)經(jīng)驗(yàn)，共同理解組織慣例和職業(yè)價(jià)值。在組織成員（特別是管理人員）變得更加專業(yè)化和共同分享經(jīng)驗(yàn)時(shí)，便出現(xiàn)規(guī)范性壓力。規(guī)范的力量是指組織將變革自己以遵循職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并采用職業(yè)行會(huì)所認(rèn)定的某些最新且有效的方法的壓力。規(guī)范壓力是職業(yè)壓力，規(guī)范同構(gòu)的目的是：一個(gè)行業(yè)的參與者試圖區(qū)分他們的工作與其領(lǐng)域之外別人工作的不同。[14]當(dāng)組織中的成員從培訓(xùn)或互相聯(lián)系中獲得相同的觀點(diǎn)、價(jià)值觀以及相同的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，會(huì)發(fā)生規(guī)范制度同構(gòu)。反腐機(jī)構(gòu)的規(guī)范同構(gòu)主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)成員的專業(yè)化、程序和行業(yè)性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系等三個(gè)方面。通過專業(yè)化訓(xùn)練，組織成員就會(huì)掌握認(rèn)知性和規(guī)范性的規(guī)則框架，形成了對規(guī)制目標(biāo)的看法以及最可能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的方法。為什么反腐機(jī)構(gòu)成員要有腐敗或反腐敗方面的專業(yè)化知識(shí)呢？因?yàn)楦瘮〗灰缀軓?fù)雜，這種現(xiàn)象的復(fù)雜程度可以從腐敗參與者的性質(zhì)、腐敗交易的類型、腐敗發(fā)生的環(huán)境以及交易機(jī)制的復(fù)雜性來觀察。由于所有這些原因，關(guān)于腐敗的專業(yè)知識(shí)對反腐機(jī)構(gòu)及其成員的作用和表現(xiàn)至關(guān)重要。反腐機(jī)構(gòu)的專業(yè)化主要表現(xiàn)在招聘和培訓(xùn)程序嚴(yán)格等兩個(gè)人力資源管理方面。反腐機(jī)構(gòu)人員的招聘與傳統(tǒng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的招聘不同，它不是任務(wù)定位，而更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人力資源戰(zhàn)略，應(yīng)聘者應(yīng)具有廉潔的道德品質(zhì)，要保證廉潔，就要具有誠實(shí)和能力兩種品質(zhì)。沒有高質(zhì)量的人才，反腐機(jī)構(gòu)很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)。[5]對反腐機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)調(diào)查腐敗技術(shù)方面，要強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識(shí)和第一手反腐敗經(jīng)驗(yàn)方面。許多國家的反腐機(jī)構(gòu)之所以難以完成反腐職責(zé)，是因?yàn)槠涑蓡T沒有經(jīng)過最初的專業(yè)訓(xùn)練以及沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)牡赖缕焚|(zhì)審查。工作人員為什么要有能力呢？因?yàn)樗麄冋{(diào)查腐敗行為不只是針對違法方面，還包括許多沒有違法但是違反道德方面。[15]實(shí)際上，古代中國三國以后御史機(jī)構(gòu)的監(jiān)察官員就專業(yè)化了，不再兼管行政事務(wù)，而是專門“掌督百僚”糾察彈劾。[16]51

新加坡CPIB也有規(guī)范制度同構(gòu)特征，它表現(xiàn)在要求CPIB更加專業(yè)化，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)組織成員要有腐敗方面的專門知識(shí)和專門技能，這要通過正式教育才能達(dá)到專業(yè)化水平。因?yàn)樨澪壅{(diào)查局歸屬于行政機(jī)構(gòu)分支，所以在招募新人程序方面與其他公共機(jī)構(gòu)沒有什么不同，CPIB工作人員的甄選由公共服務(wù)委員會(huì)（Public Service Commission）公開招考，挑選，須符合大學(xué)畢業(yè)生、人格特質(zhì)上公正等條件。誠實(shí)及有能力的調(diào)查員可以保證貪污調(diào)查局的廉潔。[12]但是，由于工作的特殊性，在應(yīng)聘者條件和篩選程序上要比大多數(shù)公務(wù)職位嚴(yán)格許多，高級官員則由總統(tǒng)任命。調(diào)查人員被錄用后，先在警察學(xué)院接受法律課程與防身自衛(wèi)訓(xùn)練，學(xué)習(xí)專門技巧和知識(shí)，6 個(gè)月后，再派至貪污調(diào)查局工作，一開始先接受簡單調(diào)查課程訓(xùn)練，并隨資深調(diào)查人員調(diào)查案件，大約二到三年后始可展開單獨(dú)調(diào)查作業(yè)。[17]58因?yàn)镃PIB以專業(yè)、公正的方式執(zhí)行其腐敗治理任務(wù)，所以大多數(shù)新加坡人認(rèn)識(shí)到它是一個(gè)可信的公共機(jī)構(gòu)。[12]古代中國選拔的監(jiān)察官必須具有清正剛直、賢良方正、嫉惡如仇的品質(zhì)，自唐朝后監(jiān)察官須通過科舉考試，任用御史的權(quán)力多集中在皇帝的手里。新加坡CPIB有通過規(guī)范同構(gòu)走向制度化的因素，也有監(jiān)察員通過模仿同構(gòu)走向?qū)I(yè)化的因素。

新加坡CPIB反腐有一套標(biāo)準(zhǔn)的工作程序，這也是規(guī)范同構(gòu)壓力的反映。CPIB從接受公民的舉報(bào)，到評估舉報(bào)，再到調(diào)查，再提交給檢察署起訴，有一套規(guī)范的工作流程?？傊?，經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的調(diào)查員干反腐敗工作及如何進(jìn)行反腐敗工作就是規(guī)范同構(gòu)。

新加坡CPIB規(guī)范同構(gòu)還表現(xiàn)在加強(qiáng)與國際上相關(guān)組織的聯(lián)系。專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)既可以成為寶貴支持和集體行動(dòng)的來源，也有助于將這些標(biāo)準(zhǔn)傳遞到其他國家，并進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展對規(guī)制問題及其相應(yīng)解決措施上的共同觀點(diǎn)意識(shí)。除了加入聯(lián)合國反腐敗公約外，CPIB還代表新加坡參加多個(gè)論壇，諸如亞太經(jīng)濟(jì)合作組織反腐敗和透明度專家工作組，G20反腐敗工作組，亞洲開發(fā)銀行（亞行）-經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織亞洲及太平洋反腐敗倡議組織，東南亞-反腐敗黨派會(huì)議之間的區(qū)域諒解備忘錄和經(jīng)濟(jì)犯罪機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、國際反貪局聯(lián)合會(huì)等。 CPIB還在區(qū)域和國際能力建設(shè)研討會(huì)上進(jìn)行演講活動(dòng)，分享新加坡的反腐經(jīng)驗(yàn)。[18]

三、新加坡貪污調(diào)查局的運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制是指機(jī)構(gòu)設(shè)置模式、運(yùn)行中的權(quán)責(zé)配置、權(quán)力行使程序、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)運(yùn)作及隊(duì)伍優(yōu)化等。

從世界宏觀角度來看，反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置模式主要有兩種，即單一的反腐機(jī)構(gòu)和多重反腐機(jī)構(gòu)之分。前者的特征表現(xiàn)為由一個(gè)特別反腐機(jī)構(gòu)來實(shí)施綜合反腐法。最大多數(shù)國家是采用多重反腐機(jī)構(gòu)模式，腐敗控制涉及多個(gè)法和多個(gè)反腐機(jī)構(gòu)，以美國和歐盟為代表。實(shí)踐證明，單一反腐機(jī)構(gòu)模式的效果要比多重反腐機(jī)構(gòu)模式的效果要好。單一反腐機(jī)構(gòu)模式明顯帶有中國傳統(tǒng)御史制度文化特點(diǎn)。

新加坡就是單一反腐機(jī)構(gòu)模式的開創(chuàng)者，新加坡反腐有效就在于有一個(gè)強(qiáng)有力的獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)，即貪污調(diào)查局。獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)的典型特征有以下幾個(gè)方面：獨(dú)立性、最高領(lǐng)導(dǎo)人的支持、招募及專業(yè)化、廣泛的能力及特別的權(quán)力、調(diào)查的作用、持久性。獨(dú)立性是指貪污調(diào)查局直屬于總理辦公室管轄，獨(dú)立于其他政治權(quán)力或不受政客干預(yù)，而且貪污調(diào)查局官員的任命、調(diào)查員的招募和財(cái)政撥款都有獨(dú)立性，不會(huì)受制于其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人的制約。其獨(dú)立性與中國御史機(jī)構(gòu)相似。

這種反腐模式的第二個(gè)特征是最高領(lǐng)導(dǎo)人有堅(jiān)強(qiáng)的反腐決心，支持獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行反腐工作，而支持的前提就是最高領(lǐng)導(dǎo)人在廉潔方面要以身作則，要作全社會(huì)的表率。新加坡人民行動(dòng)黨和李光耀先生就是這么做的，正因?yàn)橛凶罡哳I(lǐng)導(dǎo)人的以身作則和支持，貪污調(diào)查局才有反腐的績效。最高領(lǐng)導(dǎo)人支持和以身作則與中國御史機(jī)構(gòu)體制相似。

這種反腐模式的第三個(gè)特征是治理腐敗綜合運(yùn)用三種戰(zhàn)略：監(jiān)督，即權(quán)力之間相互制約;完善制度，即通過完善法律制度漏洞來減少腐敗機(jī)會(huì);教育，即通過各種廉潔教育從根本上消除腐敗動(dòng)機(jī)。監(jiān)督戰(zhàn)略和法律制度完善戰(zhàn)略明顯帶有西方文化特點(diǎn)，而加強(qiáng)教育則是中國傳統(tǒng)政治文化的特點(diǎn)。

第四個(gè)特點(diǎn)是權(quán)責(zé)配置。CPIB的職責(zé)有兩個(gè)：一是調(diào)查被檢舉的貪污嫌疑人;二是偵察符合逮捕條件的貪污罪犯。貪污調(diào)查局比較大的權(quán)力有：逮捕權(quán)、調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)、搜查權(quán)、獲得財(cái)產(chǎn)情報(bào)權(quán)、不明財(cái)產(chǎn)檢查權(quán)和拘留權(quán)，且有執(zhí)行和預(yù)防腐敗職能。1960年前，為什么新加坡反腐沒有成功，就是因?yàn)樨澪壅{(diào)查局沒有足夠的專業(yè)人士和充分的權(quán)力實(shí)施反腐敗法。同時(shí)，授予貪污調(diào)查局特殊的權(quán)力也是最高領(lǐng)導(dǎo)人有反腐決心的體現(xiàn)。[12]這與古代中國臺(tái)諫官的權(quán)力極其相似。臺(tái)諫官的權(quán)力主要有：彈劾權(quán)、諫諍權(quán)、封駁權(quán)、檢查權(quán)、審計(jì)權(quán)、司法檢查權(quán)、審判權(quán)，以及有限的處置權(quán)等。此外，還有調(diào)查權(quán)、糾舉權(quán)、監(jiān)試權(quán)及監(jiān)軍權(quán)等。[6]70—79雖然貪污調(diào)查局有瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度的特征，但是二者有區(qū)別：前者有調(diào)查官僚的權(quán)力，而后者沒有這個(gè)權(quán)力，需要與官僚建立合作與信任關(guān)系。問責(zé)是指對反腐機(jī)構(gòu)的內(nèi)外監(jiān)督。新加坡貪污調(diào)查局由總理辦公室進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，這與中國御史制度相似。外部監(jiān)督表現(xiàn)在：貪污調(diào)查局的任何不當(dāng)行為或侵害行為能被正式的司法程序、議會(huì)調(diào)查、檢察官、反對黨和媒體進(jìn)行監(jiān)督。此外，有兩個(gè)委員會(huì)審查CPIB的行為，一個(gè)是設(shè)在新加坡文職機(jī)構(gòu)中的反腐敗咨詢委員會(huì)，一個(gè)是設(shè)在文職機(jī)構(gòu)中的反腐敗審查委員會(huì)。新加坡CPIB可以啟動(dòng)對總理的腐敗調(diào)查，這是中國傳統(tǒng)御史制度所沒有的，外部監(jiān)督明顯帶有西文文化的特點(diǎn)。但是，對CPIB的外部監(jiān)督是一種弱的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督要強(qiáng)于外部監(jiān)督。因此，有學(xué)者說，CPIB是一個(gè)半秘密的組織，很少依靠群眾，很少向公眾宣傳或問責(zé)，材料也不公開，而香港廉政公署則相反。[7]161，6不過，2014年以來，CPIB透明度有所加強(qiáng)，已經(jīng)連續(xù)3年發(fā)布了它的年度報(bào)告，①增強(qiáng)了它的透明性。

貪污調(diào)查局還要與其他機(jī)構(gòu)配合才能有實(shí)效。在新加坡，審計(jì)署、行政機(jī)關(guān)自上而下的監(jiān)督、行政法庭、中央舉報(bào)局、議會(huì)公共帳目委員會(huì)和財(cái)政部在監(jiān)督文官和懲治貪污腐敗方面也發(fā)揮了重要作用。上級官員有一項(xiàng)重要職責(zé)就是定期和制度化地進(jìn)行乘其不備的突然檢查，這相當(dāng)于現(xiàn)在所說的廉潔測試。新加坡公共服務(wù)委員會(huì)下的行政法庭也可對公權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對無證據(jù)的腐敗者可以進(jìn)行紀(jì)律處分?？偨y(tǒng)直接管理的公務(wù)委員會(huì)可以任命調(diào)查委員會(huì)對公務(wù)員瀆職和玩忽職守案件進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查委員會(huì)主要負(fù)責(zé)高級官員的案件。[7]貪污調(diào)查局對選定為新加坡公務(wù)員職務(wù)及法定機(jī)構(gòu)的候選人還要進(jìn)行篩選，以確保那些沒有任何腐敗或不正當(dāng)行為污點(diǎn)的候選人被招進(jìn)來。[12]反貪腐調(diào)查局主要負(fù)責(zé)貪腐案件調(diào)查，預(yù)防貪腐工作必須依賴各公部門在“防治公仆獲得不法利益手冊”下相互合作，以可行及適用方案從事預(yù)防貪腐工作。[19]66正是因?yàn)橛型獠繖C(jī)構(gòu)以有效的管理措施積極支持貪污調(diào)查局的活動(dòng)，才有貪污調(diào)查局工作的順利開展。

權(quán)力行使程序。貪污調(diào)查局工作方式有兩種：一是通過公民舉報(bào)而立案，且歡迎公民舉報(bào)腐敗者，民眾的舉報(bào)線索占部案件的75%;[20]65貪污調(diào)查局收到的所有貪污舉報(bào)將被送到投訴評估委員會(huì)進(jìn)行評價(jià)（評估委員會(huì)成員是由CPIB的官員組成的），評估委員會(huì)將評估每一個(gè)舉報(bào)，決定舉報(bào)是否包括調(diào)查所需要的足夠信息以及是否采取后續(xù)行動(dòng)。2014年舉報(bào)總數(shù)是736件，真正登記接受調(diào)查的舉報(bào)只有136件。2015年舉報(bào)總數(shù)是877件，真正登記接受調(diào)查的舉報(bào)只有132件。2016年舉報(bào)總數(shù)是808件，真正登記接受調(diào)查的舉報(bào)只有118件。[18]二是“風(fēng)聞”出擊，主動(dòng)搜集腐敗情報(bào)。當(dāng)市面上盛傳或謠傳某種貪污行為時(shí).不管有沒有人報(bào)案，一聽到風(fēng)聲，貪污調(diào)查局情報(bào)署人員就會(huì)出擊跟進(jìn)。[21]285—286這種工作方式也來自于中國古代監(jiān)察制度，特別是后者，即“風(fēng)言聞事”?！帮L(fēng)言聞事”產(chǎn)生于唐代，宋代盛行，明代曾一度廢止，清代又重新啟用。[16]157，204對于通過調(diào)查或偵察屬實(shí)的貪污人，己構(gòu)成犯罪的，經(jīng)總檢察長同意后，可以直接向法院提起控訴?？偫韨€(gè)人可決定CPIB的行動(dòng)，高級官員的可能腐敗案首先要報(bào)告給總理，得到批準(zhǔn)后才能采取行動(dòng)。1991年后規(guī)定，即使總理不同意貪污調(diào)查局局長對有關(guān)部長展開調(diào)查，總統(tǒng)還是可以授權(quán)貪污調(diào)查局局長向有關(guān)部長進(jìn)行調(diào)查。隊(duì)伍優(yōu)化表現(xiàn)在：貪污調(diào)查局以人員少、效率高著稱。1988年全局只有49名正式調(diào)查人員，每人每天要查證30多條線索，2006年僅89名成員。他們重視民眾檢舉，對每一封匿名信都進(jìn)行仔細(xì)評估。

綜上所述，從新加坡貪污調(diào)查局的實(shí)際運(yùn)行來看，它與古代中國的御史體制有許多共同特征，更加體現(xiàn)了制度的同構(gòu)性。

四、結(jié)論

新加坡貪污調(diào)查局這種獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)不是憑空產(chǎn)生的，它是制度同構(gòu)的結(jié)果。通過模仿同構(gòu)，吸收古代中國御史制度的傳統(tǒng);通過強(qiáng)制同構(gòu)，完善綜合反貪法，授予CPIB極大的特別權(quán)力;通過規(guī)范同構(gòu)，實(shí)現(xiàn)反腐機(jī)構(gòu)成員的專業(yè)化、工作程序標(biāo)準(zhǔn)化并建立專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。從貪污調(diào)查局的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制來看，它與古代中國御史機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制極其相似?？傊?，新加坡通過制度同構(gòu)實(shí)現(xiàn)了貪污調(diào)查局的全面制度化。

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責(zé)任編輯：周育平