余禮信， 劉冉冉

(1.南昌大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330031； 2.南昌工學院 馬克思主義學院，江西 南昌 330108)

一、 問題的提出與進路

2016年在湖北和江西農村調研時，發(fā)現了兩個有意思的事件，雖然反映的是村級治理中的小變化，但就從當前政界和學界關注的“官員不作為”話題視角而言，值得深思。一個是發(fā)生在湖北省S行政村的事件，一名高三畢業(yè)生帶著相關材料去找村支書(兼村委主任)簽字申請大學生國家貧困貸款，村支書卻因怕擔責任再三推脫敷衍(事件1)；另一個是發(fā)生在江西省G行政村的事件，兩村民按要求同時申請住房改建，卻因為二人的身份地位及其與村干部的關系差異，受到村委主任的巨大區(qū)別對待(事件2)。這兩個事件，并不是個案，恰恰是當前盛行于村級治理中的普遍現象，反映的是村官不作為問題。所謂村官“不作為”，是一種行為模式或行為選擇，指的是村“兩委”成員(俗稱“村干部”)出于對利弊、難易的權衡，不積極主動按規(guī)章制度和服務民眾的精神行為去盡職履責，也包括村官鉆規(guī)章制度的空子，選擇性行使或不行使職權的行為。事件1中，村支書的推脫敷衍、消極應付是一種典型的不作為行為——消極性行為；事件2中，村主任對于甲、乙兩村民的不同處理態(tài)度和方式，反映的也是一種典型的不作為行為——選擇性行為。在中國政治實踐中，官員“不作為”早已有之，但農村基層社會中的“村官不作為”現象卻少有人關注。如果說“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理”被認為是國家管理農村的“最后一公里”距離，那么村莊治理便是“最后一米”間隔，連接著民與官、社會與國家。在當前中國村治中，基層社會自治仍然是國家權力框架下的自治，農村社會是政府的附屬品[1]，村官同時兼有多重角色，但政府官員與村官屬于不同的組織與治理體制，分屬不同領域和屬性，村官的行為選擇自然也遵循著不同的邏輯。

對于中國農村村官角色與行為模式的討論，是基層治理領域的一個重要議題。對于這一階層和領域中村官在權力運作過程中的角色，到底是國家利益的代理人還是社區(qū)利益的保護者，一直以來都存在爭論，且角色的傾向和程度也不是固定的。徐勇最早提出村官“雙重角色”說，認為在村民自治制度運行中，它既是政府利益代理人又是村民當家人[2]。在此基礎上，吳毅通過實證調研并通過類型學分析后發(fā)現，農業(yè)型村莊村官的角色與行為處于“雙重邊緣化”處境，并提出村官針對村莊環(huán)境的“理性選擇”說[3]。吳毅的觀點也得到了一些學者的認同和進一步討論。付英以社會結構與行動者間的互動關系為思路框架，結合對征地補償問題的實證調研發(fā)現，除徐勇提出的雙重角色外，村官還有第三個行動目標和角色——作為理性人，謀取個人利益最大化，村官為了在征地補償中獲取利益，往往會積極主動地實施越軌行為[4]。在既定村民自治制度情境下，村官往往會運用與上“共謀”，對下實現“利益組織化”的策略，構造出一個“自由政治空間”[5]，為自己利用集體資產謀利的行為創(chuàng)造條件。且這種角色的轉變與行為的積極性與可攝取資源的強度呈正相關，資源越強，村官的理性人角色越強[6]。這種理性人角色，是從經濟人假設出發(fā)的，有學者基于CGSS數據分析發(fā)現，村官的角色定位和行為選擇與其薪酬高低顯著相關，且村官的行為嚴重偏向于薪酬的支付主體，薪資在某種程度上決定著村官的行為選擇[7]。村官的角色說有助于我們理解村官的行為模式。從另一方面而言，其不作為行為也可以從“選擇性執(zhí)行”[8]來解釋。由于雙重角色的存在，基于利弊、難易權衡，村官在應對上級政府不同的指標任務時會采取“有選擇性”地實施。王思斌早期關于村官邊際地位的研究也表明，雖然許多村官能夠為了國家和村莊的利益犧牲個人的利益，但總體而言，村官的利得成本分析是十分實在的[9]。那么，如何平衡村治中的村官角色呢？村莊民主自治被多數學者認為是一劑良藥。盡管村官處于政府與村民之間，但當二者對村官的要求發(fā)生矛盾時，出于對自己切身利益的考慮，村官們大多還是向村民系統(tǒng)一方回歸的[10]。根據西方經驗，在不同的制度設計下,行動者會有不同的行為模式。村民自治制度實施后，由于選舉制度的變革，村官出于自身形象與下次選舉需要，往往會重視民眾的需求，顯著增加村莊內的公共品開支和供給[10]。村莊民主的實行,將會促使村干部角色定位發(fā)生變化,使之由“國家利益代理人”向“社區(qū)利益代言人”轉變,他們在日常治理過程中的行為模式也將隨之改變,更多地從事提高村民福利的社區(qū)活動,而減少對于國家任務的執(zhí)行[10]。

角色的轉變意味著觀念、價值和積極性的轉變，這引導著行為選擇。村官在行動前會對執(zhí)行對象進行利弊、難易權衡，然后作出行為選擇；村民自治制度的推行，有利于制約村官的謀私利行為。然而，為何在當前村莊民主治理實踐中，村官不作為現象非減反增呢？誠然，制度在建構政治過程中扮演著重要的角色，是行動者選擇偏好和目標的一個決定因素，行動者多數情況下傾向于成為遵守規(guī)則的“滿意者”；但不排除少數時間里爭做遵守規(guī)則的“受益者”，特別是根據制度(結構)及其外在環(huán)境的變化而進行策略性選擇[11]。因此，僅從理性選擇與制度來分析——作為一種靜態(tài)和結構主義的普適性分析是不夠的，作為行動主體的村官既受特定村政制度環(huán)境的影響，同時也對制度和環(huán)境進行主動適應和選擇。本文的研究，并不忽視對村官角色轉變的把握，而是通過“行動積極性”這個銜接點將村官角色及其行為選擇置于村治制度與村莊發(fā)展環(huán)境下綜合分析，制度性因素(包括村官人事制度、工薪制度、行政壓力和國家政策傾斜)和非制度性因素(村莊地理位置、自然資源與村官年齡及其投資行為)的多重作用，共同制約和形塑了村官行動積極性和行為選擇。當前農村出現的村官“不作為”現象，是村官消極應對權、責、利三者結構關系的結果。與地方官員不作為不同，多數村官并不是由于自身不干凈或怕擔風險擔責任而不敢為，而是在整體制度環(huán)境背景下觀念價值轉變與作為空間受壓導致了行動積極性與動力能力發(fā)生了變化。對于多數農業(yè)型村莊來說，制約村官作為的基本因素首先是與村官有關的正式制度，它通過對權、責、利結構關系的設計，提供了村官界定他們策略(選擇性行為)和追求利益的情境；在此情境下，自然環(huán)境的不利與國家政策忽視導致的村莊發(fā)展內外環(huán)境劣勢為村官的行動提供了另一個背景，村官作為的資源動力不足，行動積極性進一步受挫；前二者因素再與村官老齡化相結合，更是加劇了村官價值觀念的轉變和人生發(fā)展動力下滑，進一步削弱了村官的行動積極性和作為能力，從而轉向不作為。

二、 村官制度(結構)的制約

按照村民自治的制度設計，村官并不是政府體制內的公務員(角色)，而是基層社會群眾自治組織的成員，是民眾(角色)。但由于農村整體社會還是國家管制下的一個沒有主體性的領域，村莊和社區(qū)只是國家政權體制(而不是主體性社會)的基礎單位和基本單元[2]，“村兩委”承擔著大量的自上而下的行政任務，基層政府對村級權力結構、村級財務、村級治理的影響也越發(fā)深入，“村兩委”成為基層政府的附庸機構。因此，“村官”更類似于中國傳統(tǒng)社會(魏晉以來)的活躍于鄉(xiāng)村管理中的“吏”②民。就自上而下的國家治理結構而言，村官和吏胥的工作性質都是行政執(zhí)行，在來自上級政府的任務考核、評估等壓力性機制下作為空間的彈性不足；就選用方式而言，無政府統(tǒng)一選任，這也就使得村官的年齡限制相對于公務員更寬；就等級官階而言，都無級別，不納入政府人員編制；就待遇報酬而言，不納入國家財政預算，由地方補發(fā)或自籌，村官所享受的物質激勵是非常有限的。當然，這只是相對而言，當前的“村官”，更偏向于“民”。

從制度設計而言，村官是農村底層的精英群體，經驗豐富，動手能力強，對所在農村非常熟悉，是農村民眾中的積極分子和先進代表。實際政治生活中，這類先進代表卻沒有農村政策制定的參與權，更多的是在上級行政壓力下將大量的國家政策和地方決策直接地貫徹到村民身上；按照權、責、利匹配原則，村官更多的是“責”而缺“權”和“利”。這極大地挫傷了村官的行動積極性，真正年輕有為的村民寧愿外出務工獲取優(yōu)勢收入，也不愿干這“賣力不討好”“沒有前(錢)途”的苦差事。

我們在湖北和江西村莊的調研中都發(fā)現，一些村莊的村支書一干就是十幾年(有些是主要村莊能人輪流“坐莊”)，“穩(wěn)穩(wěn)當當，左右逢源”(JX11、HB11)③，但也沒有大的建樹。根據W老支書的說法：“辛辛苦苦十幾年，既辦好了上面的事，又維護了村里秩序。接下來的當然是自家的事，上有高堂老人需要照顧，下有孫兒需要撫養(yǎng)，外邊的田也得種。都這么大歲數了，還能圖個啥？”(HB11)在他看來，村支書這個位置很尷尬，不上不下的，吃力不討好：升遷無望，如果不存點私心撈些好處，怎么養(yǎng)活一大家子人；如果撈的多了，又難免遭人使壞而出事。因此，他認為村支書(包括其他村官)最好是循規(guī)蹈矩，認清形勢，有所為有所不為：在基層政府重視的任務(如環(huán)境整治、扶貧、維穩(wěn))上積極有為，以應對上級考核；在行政壓力小、基層政府不重視的事務上奉行“不出事，不治理”的邏輯④。W老支書簡單地算了筆工作活動賬：每月抽煙300元，交通費200元，吃喝500元，人情往來500元，其他雜費500元，光花在工作中的支出就得2000元，有時候還得倒貼。這樣的村支書(HB11)年收入還不如在外務工的普通村民。自2012年以來，針對村民自治中村干部的懶散、懈怠現象，該鄉(xiāng)所在縣級市委和組織部采取了一系列創(chuàng)新策略：一是通過薪水增加激勵，并將村支書(村委主任)職務變?yōu)槿?，激勵村支書勤奮作為，按時上班、值班；二是推進村官特別是村支書的年輕化、知識化，倡導年輕有為的村民回鄉(xiāng)競選村官。M鄉(xiāng)的Y莊和H若兩村被劃為重點示范村，兩村書記都是在2013年被鄉(xiāng)政府“規(guī)勸”回村的，40歲不到，兩村的“村兩委”成員平均年齡都大大降低(如下表1)。

表1 M鄉(xiāng)2013-2016年Y莊、H若兩村村干部情況

資料來源：根據中共M鄉(xiāng)委員會《M鄉(xiāng)2015年黨建工作資料匯編》和《M鄉(xiāng)農村基層改革工作資料2016》整理。

三是試點從提拔優(yōu)秀村黨支部書記入鄉(xiāng)黨委，擔任領導職務，通過升遷機制激勵村支書積極有為。Y莊村的柯書記就是典型的案例，2016年被提升為M鄉(xiāng)黨委委員，這也是該縣級市的首例(見表2)。通過幾年的試點，這些策略確實起到了不小的積極作用，村官的“不作為”現象大為減少，村官的工作激情被調動起來了，值班情況也大為好轉，村民自治似乎被激活了。

但是，這種升遷激勵機制也存在一定困境。一是由村支書晉升鄉(xiāng)領導崗位的概率過小，且存在不確定性因素。上文提到的柯書記的晉升之路，難以復制，他有著其他村難有的先天優(yōu)勢：該村有獨特的自然資源，有不少外來工廠的基礎，經濟發(fā)展位列M鄉(xiāng)前列，村支書作為的空間大；該村宗姓結構較為單一，宗族制度影響大，鄰里間矛盾少且易于解決；該村靠近鄉(xiāng)政府和市區(qū)，交通便利，多數村民在本市務工和經商；柯書記的伯父就曾是村支書，為他積累了一定的資源。二是村支書的晉升與政府體制內公務員的晉升存在矛盾。職務是有限的、崗位是固定的，村支書晉升就意味著體制內的公務員上升之路受阻。在國家大力改革政府人事管理制度，優(yōu)化公務員考試制度，倡導基層公務員隊伍年輕化、專業(yè)化、知識化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公務員多數是具有高學歷、通過專業(yè)化考試選拔的大學生。如表2所示，當前M鄉(xiāng)黨委成員中，柯委員的年齡是最大的，學歷也是最低的(余書記已于2001年獲得學士學位，王委員為研究生在讀)。農村黨支書的晉升，既不符合國家的精神，又容易消磨基層公務員的積極性，加重基層公務員的“不作為”現象。三是這種激勵機制容易陷入村官“不作為”的怪圈。一方面，M鄉(xiāng)給村官提供高薪水屬于“高薪養(yǎng)廉”的做法，村支書的薪水遠高于其他村官，“同工不同酬”，容易影響他們的工作積極性；另一方面，這種激勵機制是建立在“自治下沉”實踐上的，M鄉(xiāng)通過“黨建+村民理事會”模式，以村民小組為基礎建立若干村民理事會，實行本單元自治，這樣就大大減輕了“村兩委”的工作任務。但村民理事會是自愿性自治組織，其成員主要來自村中“五老”；由于服務精神的有限性與體力原因，在缺乏持續(xù)性政府項目等財政刺激的情況下，行動積極性很可能被慢慢消磨，乃至重新墮入“不作為”。政府資源并未實現對民間社會的真正動員[12]。

表2 湖北省M鄉(xiāng)2016年主要領導干部名冊

資料來源：中共M鄉(xiāng)委員會，《M鄉(xiāng)領導班子、領導干部及紀委換屆考察資料匯編2016》。

三、 自然環(huán)境與國家政策影響

農村村民自治制度推行以來，鄉(xiāng)村秩序和治理績效有了較大改觀和提升，但關于村官不作為的討論和事件也此起彼伏，特別是中共十八大以來，隨著中央工作重心的偏移，經濟建設速度和力度有所放緩，反腐與廉政建設強力推進，被爆出來的村官腐敗甚至小官巨貪案例屢見不鮮，一部分村官也有意識地少作為、不作為，以規(guī)避風險。村官貪腐或少作為，本質上和不作為是一樣的，是不作為的一種形式，屬于選擇性行為，有利則為之，不利則避之。值得注意的是，我們在談論村官不作為問題時，需要對不同農村地區(qū)的村官有所區(qū)別。正如三農學者賀雪峰指出的，在談村官貪腐問題時，需要明確兩種完全不同類型的農村村官：一類是資源很多、以沿海發(fā)達地區(qū)村莊為主的村官，當前媒體報道、引起社會負面觀感的腐官多屬于這類；另一類是占全國絕大多數的一般農業(yè)型農村地區(qū)的村官，可開發(fā)資源少，腐官少[13]。前一類農村地區(qū)，由于可開發(fā)資源多，村莊“生命力頑強”、“朝氣蓬勃”，處于其中的村官干勁也足，有些村官堅持服務大眾，積極有為，也有些村官“利己性積極有為，利他性消極不為”。在賀雪峰看來，后一類農村地區(qū)村官容易被誤解，更值得研究。與前者相比，后者的自然資源、地理位置等先天優(yōu)勢不足，市場青睞度低，國家財政投入和政策傾斜較少，發(fā)展滯后，逐漸衰敗。秦暉曾指出，中國農村、農民、農業(yè)的衰敗，幾乎是個難以阻遏的潮流，就農村整體發(fā)展趨勢而言，相對于極少數村莊和城市的繁榮發(fā)展，中國農村將會一直陷入相對衰敗之中[14]。在占中國農村絕大多數的一般農業(yè)型地區(qū)，農村治理最為難辦的問題不是村官貪腐，而是村官不作為及無能力作為[13]?？衫觅Y源的不足，對村官的抱負種熱情是一種巨大的打擊，限制了其作為能力。

根據賀雪峰的分析，全國約有90%的村莊都是以農業(yè)為主的普通村莊，大多數的不作為(包括選擇性行為)也就發(fā)生在這些普通村莊。賀雪峰從村級債務和財務出發(fā)，認為“村集體除了十分有限的上級轉移支付，幾乎沒有可以使用的公共資源；村干部誤工補貼少，想為村民辦事，因為沒有資源而辦不成事”[13]。更準確地說，他這里所指的“公共資源”包括兩方面：村莊內生資源(自然環(huán)境)和外部資源(社會投資、國家財政投入)；他所指的“辦不成事”也包括兩方面：為公消極不為和為私選擇性行為。以江西G村所在S鎮(zhèn)為例，多數村莊除了農田之外都有一定的山林、湖泊和荒地等自然資源，G村更是有幾個小型的加工廠、磚瓦廠等私人開辦的小企業(yè)。但由于地理位置較偏僻，外來投資少，無法有效利用，村集體的收入也自然很少，村官難以有所作為。但這并不意味著村干部常年無所事事，相反，他們常常從事村莊資源捕獲行為[15]——為小集體利益奔波。無論是從村民的言談中還是村官的忙碌中，都能較為明顯地感覺到：在一年中，村官“也很忙”，在家休息的時間少；村官與留守的村莊能人合伙承包并經營村莊的山林、湖泊等集體自然資源，每人每年收入約在3～5萬元之間(不包括煙酒、吃喝等)。由于政府財政投入少、誤工補貼低，村官的公共服務能力差，多數村官選擇以私人行動為主，積極從公共資源中賺取收入。村民也習以為常。與此相對，湖北的Y莊和H若兩村之所以這些年發(fā)展迅速，與其地交通便利、多種產業(yè)發(fā)展和政府政策扶持密切相關。這兩個村地處鄉(xiāng)政府至縣城的中間地帶，交通運輸便利，物流量大；且這兩個村不依賴單純的水稻生產和家庭式種植，而是各類副業(yè)、加工業(yè)、服務業(yè)、旅游業(yè)混合發(fā)展，即便是村官不作為，一些富裕村民和外來商人也會積極主動規(guī)劃村莊發(fā)展，提供物力財力，對村官行為極具誘惑力。湖北H若村屬于所在縣域最富裕的村莊之一，但在2010年之前，該村的經濟發(fā)展程度和村民生活水平卻是不起眼的。直到2011年，在國家大力倡導新型農業(yè)、扶持農戶規(guī)?；a業(yè)化生產的大背景下，基層政府與村官們積極利用該村的地理位置和大面積山林、荒地，鼓勵、幫助當地村民大面積種植玫瑰花，并于2013年成立玫瑰花種植基地，修路開山，發(fā)展旅游業(yè)，該村村民的收入水平迅速提升。

誠然，村莊本身所具有的自然資源和人力資源是村莊治理與建設的決定因素，但這種內因是靜態(tài)呈現的，其本身無法有效運轉起來，需要有外力的刺激。所謂“幾乎沒有可以使用的公共資源”需要動態(tài)分析——關注自然資源與國家財政投入兩方面結構，絕大多數農業(yè)型村莊所不具有的是從事較大工程和重要公共事務的資金與政策，動輒十幾萬、幾十萬，但“小資產”是有的，在于政府如何有效運用公共政策激活村莊資源。如果沒有外力的積極引導，自然難以避免村官的選擇性行為增多而為公性的積極有為行為減少，乃至損公肥私。這種選擇性行為和消極性行為一方面削弱了村官為公積極進取的意志，另一方面不斷地侵蝕著村官與村民之間的信任關系，增加二者間的對立矛盾，潛移默化地撕裂著村莊社會。從江西S鎮(zhèn)與湖北M鄉(xiāng)村莊發(fā)展的對比不難看出，越是自然環(huán)境不利，越是不受政府重視，越是可行使的財權空虛、可利用的財政不支，村官的行為積極性越是不高，村官就越是難有作為，村民也就越不指望村官，村官就越是沒有作為的信心與動力。由此循環(huán)反復，村級治理的消極無為和選擇性行為現象就越盛行。正是在自然環(huán)境不利和國家政策重視不夠的雙重影響下，本就受村官制度制約的村官的行為積極性進一步受到削弱，作為能力下降，從而導致選擇性行為叢生。

四、 村官老齡化引發(fā)的問題

受生命周期影響，村官的老齡化潛移默化地削減著村官的人生動力，影響了村官的人生觀念、價值追求，在村莊發(fā)展的資源與制度環(huán)境的共同作用下，行動積極性嚴重下降，作為能力衰退，給村治帶來了諸多問題。在多數發(fā)展資源不足的中西部農村，村官的年齡普遍偏大，多數在50歲以上。這些老齡化村官的受教育水平普遍偏低，對于國家的農村新政策新理念領悟不到位，在村莊建設事務中作為能力不足；加上老齡化村官升遷無望，而承擔的家庭(特別是子孫生活)壓力與本職務農壓力不減，進取心受損，“小農性”投資行為叢生。

(一) 老齡化村官的觀念、價值發(fā)生巨大轉變，進取心和魄力嚴重削弱

相比于青年人，老齡化村官的理性人角色更濃。村官老齡化加劇了村官的利弊權衡心理與“小農性”投資行為。老齡化村官在進行村莊建設時更多的會考慮可能存在的各種風險，衡量行動的成本收益比，這種綜合考慮容易演變成做事優(yōu)柔寡斷，瞻前顧后，不敢放手作為。村官考慮的風險和不敢作為與地方官員考慮的風險不同，地方官員看重政績和政治風險，大膽實踐可能增加升遷機會也可能自毀政治前途，而村官更多的是看重物質收入和聲譽，不少老齡化村官在心理和觀念上更偏向于安安穩(wěn)穩(wěn)、按部就班的行動，這既能獲得穩(wěn)定收入又可“光榮退休”。這種“小農性”投機心理同樣會束縛村官的行動積極性。江西省G村在2007年的新農村建設中，時任老支書Y(兼村委主任)一開始也是積極行動，帶領兩委干部積極到縣、鎮(zhèn)政府跑項目，并招商引資，欲為村莊鋪路搭橋；但在遇到一些村民反對、阻擾后，便進取心大減，不愿意因為“公家小事”與村民發(fā)生矛盾得罪人，“吃力不討好”，最后不了了之，以致G村直到現在還沒有實現“組組通”水泥路全覆蓋，有的村小組車輛出入極為不便。有趣的是，Y支書所在的村民小組以及村干部自家附近的道路基本實現硬化，一些房屋建筑等布局也得到重整規(guī)劃。到2010年，該村一些村官(Y村支書由于2007年新農村建設一事沒有主動參與)和經濟能人倡議通過招商引資開發(fā)閑置的后山，但由于村官們的相關法律知識不足和商業(yè)經驗欠缺，投資商在合同書上做了手腳。后來由于投資商毀約“跑路”，樹木繁茂的后山成了水土流失嚴重的禿山。村民的收益也化為泡影，怨聲載道。此事之后，無論是村支書還是其他村官，在村莊治理和建設中，都很少從事觸動現有村莊格局的活動，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，不作為。在2014年的鄉(xiāng)村環(huán)境整治運動和2015年的農村扶貧運動中，Y支書也是能避則避，能拖則拖，“不求有功，但求無過”。“涉及到錢和面子的事，侵犯了誰都不好辦；現在人家(村民)可不像之前只是去鎮(zhèn)政府鬧，一個電話直接打到縣里市里去了，還不是咱遭殃，誰替你扛呀，他們(上面領導)只有功勞”。(JX08)

從表面上看，老齡化村官似乎仍具有強烈的行動積極性，為村莊建設積極奔走，卻沒有贏得好名聲。原因何在呢？從權、責、利三者關系而言，老齡化村官看重的是利，然后是權與責，從事的是“小農性”投資活動。對于多數老齡化村官而言，升遷無望，為公利奮斗的人生動力在逐漸衰退，人生觀和價值觀有很大轉變，更多地追求自身安享晚年與家庭幸福，私利重于公利。2007年的道路硬化工程中，反對的只是極少數人——在拆遷補償問題上沒有協(xié)商好，更多的村民持觀望態(tài)度。Y支書并沒有最大程度地動員兩委干部和村莊宗族前輩(其中多數是黨員干部)，對政府下撥的補償款也存在一定程度的侵吞并被村民知曉，村民反對的最大理由不是拆遷修路本身而是補償金問題，不存在補償金糾紛的大家族附近的道路都翻修了。2010年的后山開發(fā)，名義上是招商引資，實際上是一些村干部伙同村莊的幾個強人非法轉租的，直接繞開了村兩委，更無村民代表大會召開；而村官們之所以積極號召，是因為他們入股了，每年可以分取紅利。在這兩個案例中，都存在一個共同點：因為發(fā)現在現有情境下有可觀收入，村官們便積極推動；一旦遇到情況反彈，便權衡繼續(xù)行動的利弊，趨利避害，公共利益讓位于私人利益。

(二) 老齡化村官的政策解讀力和思維力下降，自身能力不足，積極性下降

由于年齡原因，老齡化村官的智力和記憶力都在衰退，對于新理念、新知識、新技術的接受力和領悟能力都較弱。再加上留守農村的不少村官的文化水平和見識面都有限，不懂得如何有效地利用村莊環(huán)境和國家政策來發(fā)展村莊。M鄉(xiāng)的Y莊和H若兩村，作為該市委組織部和鄉(xiāng)政府著重建設的試驗村，村官的年輕化與知識化水平位居本鄉(xiāng)其他村前列，其他村的村官文化水平總體上處在初中水平。江西G村所在S鎮(zhèn)也是一個較具典型的農業(yè)型村鎮(zhèn)，村官的文化水平在所在縣也較有代表性(如表3)。

表3 江西G村所在S鎮(zhèn)村官教育水平(人數)

資料來源：根據中共S鎮(zhèn)委員會《S鎮(zhèn)2015-2016年度黨建工作報表》整理。

S鎮(zhèn)共有16個行政村，根據村莊規(guī)模和事務量，每村設村官約3-5名，其中有些村支書與村委主任是兼任的，設會計(財經委員)1名，婦女主任(計生委員)1名，其他村官若干名。上表3的數據主要來源于S鎮(zhèn)政府2016年的統(tǒng)計資料，其內在準確性是值得推敲的。就G村而言，該村Y支書的文化水平顯示的為“初中”，56歲，已歷任兩屆村支書兼村委主任(該村近6年都沒有“村委主任”一職)，實際上，Y支書小學沒畢業(yè)就到生產隊出工了。當地流傳著一句笑話：“村支書除了自己名字，還會寫啥！”雖然有些夸張，卻反映出主要村官的文化水平和能力以及村民對其的不屑心態(tài)。G村會計的文化水平是最高的，為高中，也是他們那批60、70后中的佼佼者。在現實“兩委”工作的村官，村支書基本上負責承接、審批、簽字等，具體的文書和財務都是由會計負責的，以至于有些村民的證明和申請材料需要找書記和會計來回跑。政府下發(fā)的文件和項目，村支書的興趣也不高，很多時候是讓會計先看，然后一起商議，導致很多村務和村莊建設事宜拖拖拉拉。最典型的是2013年的組組通水泥路檢測和2016年的龍舟新建。組組通水泥路是在縣鎮(zhèn)兩級政府、村委會和村民共同出資修建的，工程隊直接由政府負責，村委會負責二次驗收。但村支書對于水泥路應如何檢測事宜不懂，不敢大膽測試，招致一些村民不滿，有些青年村民便自發(fā)組織起來，用最簡單粗糙的“破壞法”肉眼觀察，并找工程隊索要相關材料數據?！皟晌贝骞僦苯颖粩R置起來。2016年的龍舟建造更是由于村官請來的木匠師傅技術水平低、耗時過長和材料差而被一些村民謾罵，村支書索性推脫差事，不了了之。此外，在M鄉(xiāng)和S鎮(zhèn)的多數村莊，村支書(或村委主任)都希望政府能給村委會配一名大學生村官，幫助他們寫材料，解讀、宣傳政策文件和日常辦公，特別是運用電腦、打印機等新工具新技術。S鎮(zhèn)的多數村委會經常是大門緊閉，辦公桌灰塵滿布。

五、 結語與思考：當使村官有為

綜上所述，一系列制度性因素與非制度性因素的多重作用，共同決定了村官在村莊治理與建設中的觀念、價值與積極性，影響了村官的作為能力和對村莊事務的投入度，導致了村官在村莊治理與建設中不同的行為選擇。村官的行動積極性的高低，以及一個村莊的總體發(fā)展情況，很大程度上取決于這些因素的存在與否及其相互作用。在具備下面的諸條件時，村官的行動積極性與作為能力可能就高，村莊治理與建設也會達到最佳狀態(tài)：村官的工作任務、壓力與薪資、職權相匹配，并擁有規(guī)范化的職務上升空間；村莊自然環(huán)境好，地理位置優(yōu)越，交通便利，自然資源豐富又得到國家政策傾斜；村官的年齡普遍年輕化，既有基層務農和管理經驗，又擁有一定的知識水準。從管理者視角而言，上述條件是最適合于村莊治理與建設的；對于被管理者而言，村莊的發(fā)展還離不開廣大村民的齊心協(xié)力。與此形成鮮明對比的也是全文所分析的是另一種極端，越是傾向于這種極端，村官的不作為現象越是盛行，那就是：制度上規(guī)定的村官的權、責、利極不匹配，沒有編制和薪資，承擔大量的自上而下的行政事務和責任；村莊發(fā)展的內外環(huán)境惡劣，地處偏僻，對外交通受堵，自然資源貧瘠，市場青睞度低，國家缺少重視；村官老齡化嚴重，其觀念價值發(fā)生極大轉變，思維能力與作為能力大減，擔當意識銳減，“小農性”投資行為大增。這種情形在當前的多數農業(yè)型村莊都或多或少地存在，嚴重削弱了村官的行動積極性，降低了作為能力，阻礙著鄉(xiāng)村的治理與建設。

中共十八大以來，地方官員和農村村官的不作為現象有明顯加重的趨勢。國家高層對此也有察覺，制定了相關政策，實施了一系列措施加以應對，推動地方官員和村官作為，但效果并不明顯，地區(qū)間作用程度也不同。各地方的實踐與探索都面臨著制度與理論供給不夠而難以持續(xù)推進的問題。村官與地方官員分屬不同的體制，遵循著兩種行為邏輯。村官的不作為問題，還應將其置于村民自治的框架內加以解決，屬于社會自治的范疇。自上而下的壓力型政府體制、目標責任制和行政項目制在社會底層的壓力和作用力是有限的。政府作用力發(fā)揮的途徑應是通過資源下村內化為村莊發(fā)展的動力，并激活村民自治制度，以村民自治制度推動村官積極有為。只有作為整體的村莊由衰老、落后的“衰老型社區(qū)”轉向有朝氣、有活力的“發(fā)展型社區(qū)”，“老齡化村官”轉向“中青年村官”，村級治理與建設的制度環(huán)境因素發(fā)生根本性轉變，村官才能可持續(xù)性積極有為。

首先，要擴充外來資源投入?！扒蓩D難為無米之炊”，對于廣大的農業(yè)型村莊來說，在既定村官制度下，外來資源特別是政府財政投入是村莊建設和管理的最主要的物質支持，是村官作為的主要動力來源。農業(yè)型村莊的自我生產能力極其有限，缺少外來商業(yè)投資和市場青睞，這就需要政府通過科學、合理、制度化的途徑將國家資源輸入村莊，一部分直接用于村莊基礎設施建設，發(fā)揮輸血功能；一部分供給于村莊建設所需，發(fā)揮造血功能。造血功能的發(fā)揮，需要經歷一個漫長曲折的過程，有待政府和市場合作規(guī)劃村莊發(fā)展藍圖、方案，并培育村民自治的多元主體，避免村治中的精英資源的捕獲行為。

其次，應充實村民自治權?！澳芰?權力)有多大，責任就有多大?！比绻迩f內部沒有可承接的主體和能力，那么外來的資源輸入再強大也是徒勞的。輸血最終是為了造血。推動村官有為的關鍵是為村官搭建積極作為的平臺和下放相應的職權，村民自治的相關權益必須得到制度化保障，以消除村官消極性行為的后顧之憂。在村莊建設與治理中，村集體享有自主管理本社區(qū)事務和開發(fā)本社區(qū)資源的權力和自由，不受基層政府干預，特別是本社區(qū)自然資源的開發(fā)、經營與受益權，以及本社區(qū)人事、財物的自主管理權。自治權的回歸，也是激活村民自治的基本要求，是村官積極推進村莊建設的權力資源。

再次，應盡快實現村官隊伍年輕化?！澳贻p人是社會發(fā)展的主力軍”，村官隊伍的年輕化、知識化是國家治理現代化的必然要求。國家政策要想“一竿子插到底”地落實，僅靠基層政府是難以完成的，“最后一公里”并不是終點。政策落地是要實現“政策進村入戶”，這就有賴于知政策、懂政策、遵政策的村官隊伍不遺余力地執(zhí)行。作為有機整體、合理分工的村官隊伍，如何把壯年勞動力留在農村，并吸引人才流向農村，當好村官。需要解決兩個關鍵問題：村官薪資和職業(yè)化?？茖W合理的薪資制度有助于激發(fā)村官隊伍的整體斗志，減少其養(yǎng)老型觀念和損公肥私的行為；職業(yè)化的村官隊伍更具高效性、穩(wěn)定性。如果基層政府人事選拔制度能夠進行配套改革，與村官體制相銜接，拓展村官的上升空間，更是會極大地提高村官的作為積極性。當然，村官的薪資改革與職業(yè)化需謹慎進行，以避免陷入理論與實踐困境⑤。

最后，應大力優(yōu)化村治權力結構。村官的行動資源得到充實是其積極作為的主動力，但其持續(xù)性的維護還需要村莊權力結構的制度化優(yōu)化。按照村民自治的制度安排，建制村設有村黨支部、村民委員會、村民(務)監(jiān)督委員會和村民代表大會(或戶主代表大會)，以及一些政府下派或對口的機構和人員，一些地區(qū)在實踐中還探索建立村民議事會、理事會等自治性機構。但多數村治運行中，村黨支部和村委會的權力過大，缺乏有效的同級監(jiān)督；村民監(jiān)督委員會淪為形式，村民代表大會基本處于停轉狀態(tài)。由于“村兩委”的人事、財務、行動權限在很大程度上受到基層政府的控制，村治受制于基層政府。需要明確的是，村民自治并不等于群眾自治，它還包括市場、社會等多種自治形態(tài)。繼村莊行動資源、自治權與人才隊伍之后，村治權力結構優(yōu)化——強化同級監(jiān)督迫在眉睫。來自政府的縱向監(jiān)督與壓力是有限的，非制度化的；村官不作為的根源在于其權力和責任的非常態(tài)化受制約。只有依靠來自村莊社會內部的廣大的村民群眾及各形態(tài)自治組織的常態(tài)化、制度化監(jiān)督制約——讓村民真正當家作主，才是治本之道。

注釋：

① 參見Zhang Xiaobo,Fan Shenggen,Zhang Liniu and and Huang Jikun.Local Governance and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Local Public Economics,2004,88(12);沈艷和姚洋的《村莊選舉和收入分配:來自中國八省四十八村的證據》一文載于《經濟研究》2006年第4期;羅仁福等的《村民自治、農村稅費改革與農村公投資》一文載于《經濟學季刊》2006年第4期;王淑娜和姚洋的《基層民主和村莊治理——來自8省48村的證據》一文 ，載于《北京大學學報(哲學社會科學版)》2007年第3期;Luo Renfu,Zhang Linxiu,Huang Jikun and Rozelle,Scott.Elections Fiscal Reform and Public Goods Provision in Rural China.Journal of Comparative Economics,2007,35(9).

② 參見秦暉的《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制:漢唐間的鄉(xiāng)村組織》一文 ，載于黃宗智編纂的《中國鄉(xiāng)村研究》一書 ，商務印書館2003年版;費孝通、吳晗等的《皇權與紳權》一書.三聯書店2013年版;周雪光的《從“官吏分途”到“層級分流”:帝國邏輯下的中國官僚人事制度》一文，載于《社會》,2016年第1期;樓勁的《“官吏之別出版”及“官吏關系”的若干歷史問題》，一文載于《社會》,2016年第1期.

③ 本文在引用為本研究而做的采訪記錄時，均以兩個大寫字母表示采訪地，如HB(湖北)、JX(江西)，繼以阿拉伯數字表示訪談記錄文檔的序號。

④ 其實，在筆者調研觀察中，來自政府的壓力性機制并非村官作為與否的主要因素；按照村官們流行的話“大不了不干了，誰又能來干呢”，村官們積極行動的主要動因還在于激勵因素。

⑤ 參見賀雪峰的《村干部收入與職業(yè)化》一文，載于《中國黨政干部論壇》2015年第11期;徐勇的《村干部的雙重角色:當家人與代理人》一文，載于《二十一世紀》1997年第8期；趙樹凱的《農村發(fā)展與新的治理范式》一文，載于潘維和賀雪峰編著的《社會主義新農村建設的理論與實踐》，中國經濟出版社出版2006年版第100頁.