彭 陽 申 潔 PENG Yang, SHEN Jie

0 引言

2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）在我國規(guī)劃體系中的法定地位——既是落實(shí)城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的工具，又是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理的法定依據(jù)?？匾?guī)編制的合理性、科學(xué)性和適應(yīng)性，直接影響到城市建設(shè)的效率和質(zhì)量。

武漢市經(jīng)歷了2008年、2012年兩輪控規(guī)的全面編制和整體優(yōu)化，建立了通則式的標(biāo)準(zhǔn)化編制和管理框架[1]，對(duì)中心城區(qū)規(guī)劃管理的依法行政、高效行政發(fā)揮了關(guān)鍵作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)開始步入新常態(tài)，大城市中心城區(qū)功能和建設(shè)基本穩(wěn)定，已逐步進(jìn)入存量更新時(shí)代[2]。武漢市的城市更新工作主要通過“三舊”改造的方式開展，改造方式正在從過去大拆大建、增量擴(kuò)張的建設(shè)模式向存量改造、小步更新的模式轉(zhuǎn)變[3]，改造目標(biāo)從低效土地的再利用向城市功能和服務(wù)品質(zhì)的整體提升轉(zhuǎn)變。這就要求控規(guī)的編制和管控模式也應(yīng)向適應(yīng)這種變化的精細(xì)化模式轉(zhuǎn)型[4]。2015年中央城市工作會(huì)議提出“著力解決城市病，不斷提高城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市”的發(fā)展目標(biāo)，而隨著中心城區(qū)人口的加速聚集，各類公共服務(wù)設(shè)施（以下簡稱“公服設(shè)施”）在規(guī)模、品質(zhì)、建設(shè)速度等方面均難以滿足新老市民的需求，上學(xué)難、就醫(yī)難、停車難等問題日益尖銳，迫切需要優(yōu)化現(xiàn)行控規(guī)以緩解設(shè)施用地和建設(shè)矛盾。為適應(yīng)城市更新的新變化、新要求，武漢市在2017年開展了第3次整輪控規(guī)編制工作。希望本輪編制進(jìn)一步改善控規(guī)成果的科學(xué)性和適應(yīng)性，提高規(guī)劃管理的針對(duì)性和精準(zhǔn)性，使控規(guī)具有更高效的服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力和更規(guī)范的支撐管理的能力。

圖1 武漢市2012版控規(guī)成果形式

圖2 武漢市2012版控規(guī)編制模式示意圖

1 武漢2008版、2012版控規(guī)編制模式回顧

1.1 “分級(jí)分層”的均質(zhì)化編制模式

2008年，武漢市借鑒天津、南京等城市的經(jīng)驗(yàn)，建立控規(guī)導(dǎo)則和控規(guī)細(xì)則兩個(gè)層次的規(guī)劃編制體系，提出“以控規(guī)導(dǎo)則和控規(guī)細(xì)則為主導(dǎo)、局部控規(guī)相補(bǔ)充”的控規(guī)編制體系，并將成果內(nèi)容納入規(guī)劃管理“一張圖”[5]。在主城區(qū)678 km2的范圍內(nèi)，劃定88個(gè)控規(guī)編制單元，在此基礎(chǔ)上細(xì)分900余個(gè)控規(guī)管理單元，并率先完成控規(guī)導(dǎo)則的全覆蓋?？匾?guī)細(xì)則僅在城市的窗口地區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)和局部地區(qū)進(jìn)行編制。編制單元以城市快速路及干道、山體、湖泊為邊界，協(xié)同考慮城市功能組團(tuán)來進(jìn)行劃分，平均規(guī)模達(dá)到5—10 km2?？匾?guī)導(dǎo)則以編制單元為對(duì)象，對(duì)編制單元的主導(dǎo)功能、人口規(guī)模、用地性質(zhì)、各類公服、“五線”和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行“剛性”和“彈性”管控。

1.2 “結(jié)論嵌入式”的公服及市政設(shè)施控制

2007—2012年，武漢市聯(lián)合相關(guān)部門相繼編制包括普通中小學(xué)、養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化體育設(shè)施、菜市場以及社區(qū)服務(wù)中心等專項(xiàng)規(guī)劃。在進(jìn)行控規(guī)編制時(shí)，將這些成果的核心結(jié)論結(jié)合控規(guī)導(dǎo)則各編制單元的人口規(guī)模和各類設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，在各編制單元內(nèi)進(jìn)行分配并進(jìn)行總量控制，且根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)模式和類型，分別采取實(shí)線控制、虛線控制、指標(biāo)控制和點(diǎn)位控制等方式[6]。

1.3 “規(guī)則鏈接式”的指標(biāo)設(shè)定

控規(guī)導(dǎo)則（圖1）的核心指標(biāo)包括用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等。為提高控規(guī)導(dǎo)則的控制性和靈活性，武漢市相繼編制《武漢市主城區(qū)用地兼容性規(guī)定》 《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理暫行規(guī)定》等一系列專項(xiàng)管理規(guī)定，對(duì)各類用地的可兼容用地性質(zhì)、用地兼容程度、兼容比例等，及各類用地在不同區(qū)位、不同規(guī)模、不同條件下的建設(shè)強(qiáng)度做了規(guī)定。為保證用地控制的科學(xué)性和靈活性，將這些管理規(guī)定作為控規(guī)導(dǎo)則的重要組成內(nèi)容，一并上報(bào)審批，從而獲得相應(yīng)的法定地位。這些管理規(guī)定可結(jié)合城市建設(shè)水平的提高和城市發(fā)展需要，不斷更新優(yōu)化，并單獨(dú)報(bào)市政府審批，無需啟動(dòng)控規(guī)導(dǎo)則的調(diào)整程序（圖2）。

2 城市更新背景下現(xiàn)行控規(guī)存在的主要問題及原因分析

2.1 均質(zhì)化的編制模式, 建設(shè)重點(diǎn)不突出

目前武漢市中心城區(qū)內(nèi)約有80%的建成區(qū)，城市建設(shè)基本完成，區(qū)域功能相對(duì)穩(wěn)定，用地權(quán)屬相對(duì)明晰，居住人群和社會(huì)關(guān)系也基本固定。城市中心區(qū)功能提升、設(shè)施完善、效率提升主要依賴于為數(shù)不多的更新改造用地。中心區(qū)控規(guī)的管控對(duì)象也應(yīng)該聚焦于如何用好用足更新改造用地。但現(xiàn)行控規(guī)對(duì)保留建成區(qū)和再開發(fā)區(qū)域沒有區(qū)分，采用均質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的控制方式，剛性有余而彈性不足[7]，不利于這些再開發(fā)用地資源的高效利用和規(guī)劃管控意圖的實(shí)施。一方面，均質(zhì)化的編制模式導(dǎo)致可開發(fā)區(qū)域不明確，各區(qū)政府、各土地儲(chǔ)備主體和開發(fā)企業(yè)資源投放重點(diǎn)不突出，有限的資源分散投入，建設(shè)效率受到嚴(yán)重影響。同時(shí)，分散建設(shè)也導(dǎo)致城市建設(shè)四面開花，嚴(yán)重干擾居民生活，破壞城市環(huán)境；另一方面，均質(zhì)化的編制模式導(dǎo)致規(guī)劃的可實(shí)施性受到嚴(yán)重制約。在本次評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，上一輪控規(guī)中部分公益性設(shè)施及綠地布局于新建小區(qū)或者生產(chǎn)中的企業(yè)用地上，拆除和重建難度大。

2.2 分解落實(shí)式的公服設(shè)施管控, 人—地—設(shè)施失衡矛盾突出

落實(shí)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的功能管控、人口分布、設(shè)施配建是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的目的和主要內(nèi)容。這種管控傳導(dǎo)在面向新建地區(qū)時(shí)作用較為明顯，但在面向以城市更新為主要手段的中心城區(qū)時(shí)存在以下問題。

一是人口管控的終極目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)過程之間存在矛盾。2016年武漢市中心城區(qū)現(xiàn)狀人口達(dá)640萬人，已批在建住宅4 400萬m2，可容納110萬新增人口，二者合計(jì)達(dá)到750萬人，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過總體規(guī)劃確定的700萬人的控制目標(biāo)。2012—2016年武漢市中心城區(qū)人口增長超過30萬，占全市人口增幅的50%[8]。從武漢當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、中心城區(qū)未來的金融科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)定位來看，崗位和人口的持續(xù)集聚在短期內(nèi)難以改變。中心城區(qū)的人口發(fā)展的過程將是一個(gè)先升后降甚至持續(xù)增長至相對(duì)穩(wěn)定的過程，實(shí)際人口超過總體規(guī)劃目標(biāo)人口的狀態(tài)雖然只是一個(gè)過渡狀態(tài)，但仍將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間。

二是人口—設(shè)施的規(guī)劃協(xié)同性存在矛盾?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃中各類設(shè)施管控布局專項(xiàng)規(guī)劃編制均以總體規(guī)劃的人口分解為基礎(chǔ)，對(duì)于人口變化的過程性、設(shè)施建設(shè)的周期性考慮不足。武漢市在2008年、2012年、2017年3版控規(guī)實(shí)施評(píng)估中均提出設(shè)施配建指標(biāo)低于實(shí)際人口需求、設(shè)施實(shí)施度低于人口增長的問題。根據(jù)本輪控規(guī)人—地—設(shè)施評(píng)估，規(guī)劃設(shè)施難以滿足實(shí)際人口需求已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象，規(guī)劃設(shè)施與現(xiàn)狀人口實(shí)際需求之間的用地缺口超過30%。設(shè)施的實(shí)施率則更低，包括中小學(xué)在內(nèi)的12種占地類公益設(shè)施實(shí)施率不足60%，養(yǎng)老設(shè)施實(shí)施率不足30%，公園綠地的實(shí)施率僅35%。

三是非占地類設(shè)施相關(guān)配建標(biāo)準(zhǔn)不完善，設(shè)施缺口越來越大。武漢市本輪控規(guī)評(píng)估的一項(xiàng)重要工作是逐一調(diào)研并統(tǒng)計(jì)非占地類公益設(shè)施的規(guī)模、使用情況等。按現(xiàn)狀人口需求測算，武漢市非占地類公益設(shè)施的規(guī)模缺口甚至高達(dá)80%。雖然在《武漢市新建地區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)指引》 《武漢市學(xué)前教育管理辦法》等文件中已明確規(guī)定幼兒園、衛(wèi)生所等各類設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)，但在誰開發(fā)、誰配套的模式下，當(dāng)新開發(fā)用地或建筑規(guī)模較小時(shí)，新建項(xiàng)目往往達(dá)不到配建標(biāo)準(zhǔn)。這類項(xiàng)目越多，各類設(shè)施欠賬越多。不同于以成片新建為主的新城區(qū)，中心城區(qū)建設(shè)以見縫插針的小規(guī)模更新為主，單個(gè)開發(fā)項(xiàng)目用地規(guī)模和建筑規(guī)模普遍不高，設(shè)施欠賬的矛盾也就更加尖銳。

2.3 通則式的指標(biāo)管控, 局部—全局關(guān)系失衡

容積率是控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心管控指標(biāo)，武漢市現(xiàn)行控規(guī)通過規(guī)則鏈接的形式由《武漢市強(qiáng)度管理規(guī)定》進(jìn)行地塊開發(fā)強(qiáng)度管控，以保證規(guī)劃管理的靈活性。《武漢市強(qiáng)度管理規(guī)定》結(jié)合居住、商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性用地的類型和區(qū)位分布劃定了強(qiáng)度分區(qū)，每類用地分別賦予3—5個(gè)強(qiáng)度級(jí)別并規(guī)定基本強(qiáng)度，根據(jù)地塊規(guī)模、交通條件等賦予調(diào)整系數(shù)，由基本強(qiáng)度指標(biāo)和調(diào)整系數(shù)共同決定某地塊的額定強(qiáng)度指標(biāo)[9]。在《武漢市強(qiáng)度管理規(guī)定》的執(zhí)行過程中，可以看到中心城區(qū)有一些較為特殊的問題：一是中心城區(qū)現(xiàn)狀住宅建設(shè)存在套型面積小、人口密度高的特點(diǎn)，本身已經(jīng)存在交通擁堵和設(shè)施不足的問題，按強(qiáng)度分區(qū)來執(zhí)行的新開發(fā)地塊，加劇了片區(qū)的人口密度，與總體規(guī)劃的人口疏解目標(biāo)不一致；二是中心城區(qū)由于現(xiàn)狀建設(shè)密度較高，再開發(fā)成本往往也比較高，再開發(fā)的強(qiáng)度指標(biāo)存在突破額定強(qiáng)度指標(biāo)的情況。多個(gè)再開發(fā)項(xiàng)目的局部突破導(dǎo)致片區(qū)總量規(guī)模的突破，加劇片區(qū)人口集聚、交通擁堵和設(shè)施不足的問題；三是通則式的強(qiáng)度指標(biāo)管理缺乏對(duì)控規(guī)單元片區(qū)整體結(jié)構(gòu)的再校核機(jī)制，與民生緊密相關(guān)的教育、綠地等設(shè)施和用地欠賬越來越大，設(shè)施補(bǔ)足機(jī)制卻沒有建立。

2.4 對(duì)群體訴求和經(jīng)濟(jì)可行性關(guān)注不足,規(guī)劃調(diào)整較頻繁

控規(guī)導(dǎo)則的調(diào)整對(duì)各個(gè)城市而言都是“量大面廣”的“日常工作”，是中國城市快速發(fā)展中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題[10]?；仡欉^去5年現(xiàn)行控規(guī)調(diào)整最頻繁的項(xiàng)目類型，主要包括居住和商業(yè)用地之間的互調(diào)、公共停車場和加油站等市政設(shè)施用地復(fù)合利用后的用地性質(zhì)調(diào)整，以及在編制單元內(nèi)對(duì)占地類公服設(shè)施位置和邊界的調(diào)整等。

各類公服設(shè)施和公園綠地的調(diào)整，一是由于現(xiàn)行控規(guī)對(duì)設(shè)施布局的科學(xué)性不足、實(shí)施性考慮不夠，獨(dú)立占地的新增設(shè)施用地僅拆遷成本就非常高，而各區(qū)拆遷和新建設(shè)施能力有限；二是由于市場的趨利性，那些不需要捆綁配套建設(shè)各類設(shè)施的用地往往優(yōu)先被出讓，先易后難的建設(shè)模式在聚集人口的同時(shí)忽略設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致人口、設(shè)施的矛盾加劇；三是在實(shí)際管理中，當(dāng)建設(shè)用地成本過高、征收安置困難時(shí)，往往將尚未建設(shè)的設(shè)施向片區(qū)內(nèi)其他待建地塊上調(diào)整，存在調(diào)整地塊更難實(shí)施的問題；而那些垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、污水處理、變電設(shè)施等鄰避設(shè)施，調(diào)來調(diào)去往往最終只得與公園綠地復(fù)合建設(shè)，實(shí)際上是降低了城市的環(huán)境水平。

3 武漢市新一輪中心城區(qū)控規(guī)編制的方法及主要內(nèi)容

武漢市本輪控規(guī)充分融入城市更新的理念和規(guī)劃管控方法，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律、破解現(xiàn)行控規(guī)管理適應(yīng)性和實(shí)施性不足的問題為目標(biāo)，第一是建立“人本化”的編制理念，將規(guī)劃的中心從“用地和建筑”資源的分配轉(zhuǎn)向“人”和“人的需求”，切實(shí)做到“以人為本”，根據(jù)人的特點(diǎn)定功能，根據(jù)人的需要配設(shè)施；第二是基于城市更新的特殊性自始至終貫徹“可實(shí)施”的規(guī)劃要求，跳出新區(qū)規(guī)劃、擴(kuò)張建設(shè)的慣性思維，從大刀闊斧的粗線條管理轉(zhuǎn)向手術(shù)刀式的精細(xì)化管控，區(qū)別對(duì)待建成區(qū)和更新建設(shè)區(qū)，制定針對(duì)性的編制內(nèi)容和管控要素，讓更新建設(shè)區(qū)的建設(shè)更高效，讓城市建設(shè)對(duì)建成區(qū)的干擾最小化；第三是建立“動(dòng)態(tài)化”“客觀性”的評(píng)估機(jī)制，將控規(guī)編制從藍(lán)圖式的管理方式向動(dòng)態(tài)監(jiān)控、客觀評(píng)估、漸進(jìn)調(diào)整的方式轉(zhuǎn)變，運(yùn)用數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行控規(guī)更新和規(guī)劃調(diào)整仿真模擬，支撐規(guī)劃管理的科學(xué)決策。

3.1 劃定動(dòng)靜分區(qū), 針對(duì)性制定編制內(nèi)容和管控指標(biāo)

為實(shí)現(xiàn)分類管控、將規(guī)劃管理重心更好地聚焦于城市的可改造區(qū)域，本次控規(guī)編制的第一步就是結(jié)合城市更新和“三舊”改造，根據(jù)土地的權(quán)屬、現(xiàn)狀建設(shè)質(zhì)量、規(guī)劃審批信息，將中心城區(qū)的用地以地塊為單位，劃分為“保留現(xiàn)狀用地” “保留規(guī)劃用地” “整治提升用地”“改造重建用地”4類[11]。“保留現(xiàn)狀用地”是指規(guī)劃期內(nèi)建筑形態(tài)、用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等各項(xiàng)指標(biāo)維持現(xiàn)狀不變的用地，現(xiàn)狀人口固化到地塊；“保留規(guī)劃用地”指用地經(jīng)法定程序?qū)徟形磫?dòng)建設(shè)或正在建設(shè)的用地，其控制指標(biāo)嚴(yán)格按照已審批的規(guī)劃、國土相關(guān)文件執(zhí)行，新增人口按人均居住面積反算并納入總?cè)丝谝?guī)模核算；“整治提升用地”指現(xiàn)狀建設(shè)整體保留，根據(jù)完善配套設(shè)施、提升用地功能、改善環(huán)境品質(zhì)等需要，進(jìn)行立面改造、環(huán)境整治的用地；“改造重建用地”可理解為傳統(tǒng)的開發(fā)重建用地。從規(guī)劃優(yōu)化和可操作性的角度出發(fā)，在地塊控制上，將改造重建用地定義為“動(dòng)區(qū)用地”，將其他用地定義為“靜區(qū)用地”。動(dòng)區(qū)以承擔(dān)區(qū)域功能提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、服務(wù)升級(jí)為主，管控重點(diǎn)在于公服設(shè)施補(bǔ)足、用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度管控；靜區(qū)以升級(jí)設(shè)施、改善環(huán)境、重組交通為主，管控重點(diǎn)在于利用邊角地挖潛街頭綠地、公共空間、低效建筑進(jìn)行再利用補(bǔ)足設(shè)施欠賬等。

3.2 重構(gòu)規(guī)劃單元體系，“人—地—設(shè)施”聯(lián)動(dòng), 實(shí)現(xiàn)“7+1”公益類設(shè)施有效落地

現(xiàn)行的控規(guī)編制單元主要依據(jù)城市主次干道系統(tǒng)和江河山體等自然資源，與街道、社區(qū)等社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)度低，存在一個(gè)編制單元內(nèi)有多個(gè)社會(huì)管理主體，或一個(gè)社會(huì)管理主體都沒有的情況，導(dǎo)致規(guī)劃的各類設(shè)施實(shí)施主體不明確而難以推進(jìn)。本輪控規(guī)不再劃分規(guī)劃編制單元和規(guī)劃管理單元，按照區(qū)、街道、社區(qū)行政區(qū)劃重建規(guī)劃單元體系，并依照新的單元范圍開展規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)控規(guī)實(shí)施與行政管理體制的對(duì)應(yīng)，為人口容量測算、公共設(shè)施配套、明確規(guī)劃實(shí)施權(quán)責(zé)等工作創(chuàng)造條件。

在重構(gòu)規(guī)劃單元體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合保留地塊人口、居住用地審批信息、居住用地規(guī)劃信息，精確測算每個(gè)單元的規(guī)劃人口總量、各年齡段人口規(guī)模，并結(jié)合交通評(píng)估、市政設(shè)施承載力評(píng)估進(jìn)行修正，合理預(yù)留人口彈性。按照“以地定人、以人定設(shè)施”的思路，評(píng)估各級(jí)各類設(shè)施的現(xiàn)狀和規(guī)劃服務(wù)水平、規(guī)模缺口及覆蓋缺口。設(shè)施規(guī)模適度“超配”，設(shè)施規(guī)模缺口評(píng)估不但包括對(duì)新增人口的新增設(shè)施需求測算，也包括建成區(qū)域的歷史欠賬核查；其中，養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育等設(shè)施供給以滿足常住人口需求為目標(biāo)，交通、水、能源供給等基礎(chǔ)保障設(shè)施的規(guī)模測算則以常住人口、半年以下暫住人口和跨市域通勤人口在內(nèi)的實(shí)際服務(wù)人口為對(duì)象。設(shè)施布局評(píng)估不但要評(píng)估設(shè)施布局利用效率和便利性，也要評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃中設(shè)施布局的可行性，對(duì)于布局在現(xiàn)狀和規(guī)劃保留用地內(nèi)等完全沒有實(shí)施可行性的設(shè)施需明確標(biāo)示。

設(shè)施補(bǔ)足基于以下3個(gè)思路：一是優(yōu)先在“改造重建用地”內(nèi)補(bǔ)足各類設(shè)施，將設(shè)施分為獨(dú)立占地類設(shè)施和復(fù)合建設(shè)（不獨(dú)立占地）類設(shè)施，占地類設(shè)施的增補(bǔ)優(yōu)先占用原規(guī)劃居住用地，復(fù)合建設(shè)類設(shè)施的增補(bǔ)可在原規(guī)劃公服設(shè)施用地上布局，與原規(guī)劃公服設(shè)施進(jìn)行復(fù)合建設(shè)；二是對(duì)于現(xiàn)行規(guī)劃已控但沒有實(shí)施可行性的設(shè)施，采取“凍結(jié)已控，規(guī)劃新增”的“雙控制”模式，只有“改造重建用地”上新增控制的設(shè)施建設(shè)完畢，原規(guī)劃控制要求才能夠取消；三是鎖定并建立“設(shè)施銀行”，鎖定各類保留用地及整治提升用地上的現(xiàn)狀設(shè)施用地，這類用地不允許進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，而只能在公服設(shè)施用地之間流動(dòng)，當(dāng)其現(xiàn)有功能不再有必要時(shí)，可改建為其他公服設(shè)施或建設(shè)為城市公共綠地和開敞空間（表1）。

3.3 明確配建清單, 統(tǒng)一配建比例, 促進(jìn)設(shè)施建設(shè)

現(xiàn)行控規(guī)管控模式由于分離了人口管理和強(qiáng)度管理，就單個(gè)地塊進(jìn)行成本與可行性論證，存在建筑規(guī)模（尤其是居住建筑規(guī)模）突破原控規(guī)控制要求，各類公服設(shè)施規(guī)模無法相應(yīng)增加的問題；同時(shí)，在編制單元內(nèi)進(jìn)行各類設(shè)施總量控制的模式無法對(duì)市場的建設(shè)行為形成足夠的約束，各類設(shè)施建設(shè)滯后于房地產(chǎn)開發(fā)。為避免這類問題，本次控規(guī)在延續(xù)現(xiàn)行控規(guī)分級(jí)控制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)設(shè)施控制及配建模式進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。一是強(qiáng)化規(guī)劃單元內(nèi)各類占地類公服設(shè)施的控制力度，要求用地規(guī)模不可減少、布局不可調(diào)整，邊界可結(jié)合具體情況微調(diào)；二是細(xì)化非占地類設(shè)施的控制要求，明確列出規(guī)劃單元內(nèi)需配建的非占地設(shè)施清單，包括非占地設(shè)施的類型、規(guī)模和布局建議。

為避免“挑肥揀瘦、先易后難”的地塊建設(shè)，促進(jìn)各類公服設(shè)施建設(shè)，本輪控規(guī)首先核算新增占地類設(shè)施用地在“改造重建用地”中的占地比重，結(jié)合武漢市過去5年項(xiàng)目拆遷比的經(jīng)驗(yàn)值，將“改造重建用地”中40%的用地規(guī)劃為各類公服設(shè)施用地和公共綠地。為避免“就地改造”帶來的用地“碎片化”問題，設(shè)施配建以規(guī)劃單元為基本單位統(tǒng)籌平衡，列出補(bǔ)足清單，要求新建項(xiàng)目捆綁代建周邊占地類公服設(shè)施或拿出40%的用地（或建筑規(guī)模）建設(shè)公服設(shè)施和公共綠地（表2-表3）。

表1 各區(qū)設(shè)施補(bǔ)足情況一覽表

表2 地塊控制指標(biāo)一覽表

表3 地塊補(bǔ)充要求

3.4 構(gòu)建動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)控規(guī)調(diào)整的科學(xué)評(píng)估與實(shí)時(shí)監(jiān)控

為避免現(xiàn)行控規(guī)調(diào)整頻繁、調(diào)整缺乏依據(jù)、自由裁量權(quán)過大的問題，本輪控規(guī)構(gòu)建了動(dòng)態(tài)的綜合平臺(tái)。綜合評(píng)估平臺(tái)全面整合了地塊分類屬性、用地性質(zhì)、現(xiàn)狀及規(guī)劃人口信息、現(xiàn)狀設(shè)施用地及規(guī)模、規(guī)劃設(shè)施用地及規(guī)模等信息，可動(dòng)態(tài)測算某塊用地所享受的人均設(shè)施規(guī)模指標(biāo)及設(shè)施覆蓋率。當(dāng)調(diào)整某用地的性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度時(shí)，該規(guī)劃單元內(nèi)的人口規(guī)模、人口分布也相應(yīng)變化，各個(gè)地塊的人均設(shè)施指標(biāo)、設(shè)施覆蓋率水平可自動(dòng)測算。該平臺(tái)一方面可用于支撐控規(guī)調(diào)整決策，通過模擬不同方案時(shí)的區(qū)域服務(wù)水平來優(yōu)選方案，另一方面也將及時(shí)動(dòng)態(tài)地錄入規(guī)劃審批信息，用于規(guī)劃進(jìn)度實(shí)時(shí)監(jiān)控的更新。

3.5 新增對(duì)保留用地、整治用地的規(guī)劃控制要求

保留用地、整治用地內(nèi)存在大批獨(dú)立的利益主體，土地權(quán)屬分散，在不涉及土地重新開發(fā)的情況下，難以快速地補(bǔ)充設(shè)施、完善空間。本輪控規(guī)主要從公共空間環(huán)境品質(zhì)出發(fā)，一是梳理交通網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合一些大型居住社區(qū)內(nèi)部的商業(yè)街，加密支微路網(wǎng)，在現(xiàn)有次干道、支路道路紅線內(nèi)重新劃分路權(quán)，增加慢行和步行空間，形成連續(xù)的慢行、步行網(wǎng)絡(luò)；二是控制挖潛公共空間，結(jié)合用地權(quán)屬，挖潛街頭零星用地、空地等，控制為口袋公園或公共空間，梳理商業(yè)設(shè)施、商務(wù)建筑后退道路紅線的空間，將低效利用的大片停車場控制為街頭開敞空間和公共綠地；三是結(jié)合評(píng)估，明確保留用地的設(shè)施缺口，形成設(shè)施清單，待現(xiàn)狀保留建筑進(jìn)行功能置換時(shí)，可以部分改造為公共空間，滿足保留區(qū)域的設(shè)施缺口（圖3）。

圖3 成果圖則形式（青山區(qū)QS-01管理單元控規(guī)）

4 結(jié)語

我國一二線大城市、特大城市的中心城區(qū)已進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)代，傳統(tǒng)大拆大建、以增量換增長的發(fā)展和管理模式難以為繼。存量時(shí)代的到來使得城市的空間品質(zhì)、文化特色日益受到關(guān)注，宜居水平和環(huán)境質(zhì)量也成為新時(shí)代的民生需求?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為我國規(guī)劃許可和建設(shè)管理的法定依據(jù)，在維護(hù)城市公共利益、完善城市功能、激發(fā)城市活力方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?？匾?guī)編制既要適應(yīng)城市發(fā)展各個(gè)階段的需求，不斷充實(shí)和完善，適時(shí)調(diào)整內(nèi)容重點(diǎn)和管控方式，也要始終面向規(guī)劃實(shí)施，面對(duì)日益多元的社會(huì)關(guān)系及更加復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，積極探索推動(dòng)實(shí)施、增進(jìn)社會(huì)福祉的編制和管理方式。本文基于武漢市新一輪控規(guī)編制，提出存量時(shí)代面向?qū)嵤┑目匾?guī)編制應(yīng)盤清家底，細(xì)化用地分類，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)狀和規(guī)劃人口分布、存量土地和資源分布進(jìn)行精準(zhǔn)的設(shè)施布局、設(shè)施補(bǔ)足，同時(shí)探討保留區(qū)內(nèi)控規(guī)編制的管控內(nèi)容。希望武漢的探索能為同行提供一些啟發(fā)。