李臻 耿曙

〔摘要〕在中國地方政府績效考核的研究中，“官員晉升錦標賽理論”自提出后就備受爭議。通過剖析錦標賽基本規(guī)則，發(fā)現(xiàn)官員政績評估中存在的兩類干擾因素，將其概括為“任職時間效應”和“地區(qū)稟賦效應”，基于信息經(jīng)濟學理論框架設計了一套能同時控制這兩類干擾因素的考核指標，并利用1994年至2012年省級樣本數(shù)據(jù)進行實證檢驗。結(jié)果表明，在排除兩類干擾因素后，地方經(jīng)濟指標更能準確衡量該地官員的工作績效，也因此，工作績效對其晉升概率存在顯著的正向影響。進一步考察發(fā)現(xiàn)，這樣的影響對省長和省委書記并不完全一致，我們再次進行了穩(wěn)健性檢驗，同時排除了競爭性假說。研究結(jié)論有助于增進對“相對績效考核”的理解，并可以充實官員晉升錦標賽理論體系。

〔關(guān)鍵詞〕相對績效考核;地方官員;經(jīng)濟績效;官員晉升錦標賽

〔中圖分類號〕D625?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）03-0106-10

一、引言

財政分權(quán)體制演變至今，地方官員在中國經(jīng)濟增長中扮演著積極的角色（周黎安，2004;徐現(xiàn)祥等，2007）〔1〕〔2〕。以周黎安（2005）〔3〕為代表的官員晉升錦標賽理論認為，在上級官位數(shù)量一定的前提下，下級地方政府官員為經(jīng)濟增長而競爭，進行著政治意義上的錦標賽，而上級政府需要從中分解出官員努力的成分，一般認為，考核下級地方官員所使用的手段是相對績效考核方法。所謂相對績效考核，是指利用參與競爭的人員的成績名次來決定勝負。它已成為信息經(jīng)濟學中的專有名詞，是委托人考核代理人的一種工具。當產(chǎn)出容易受到共同的隨機因素干擾時，基于相對績效考核的錦標賽將是更有效的激勵方式（陳釗，2013）。〔4〕由于地方政府具有多任務性（multi-tasking）、共同代理性（common agency）等特點，因此，理論上，考核官員個人努力時，適合采用相對績效考核方法。

然而，在對地方官員采用相對績效考核時，至少要有一個技術(shù)前提，即從經(jīng)濟增長績效中剔除不屬于官員個人工作業(yè)績的部分，才能準確識別官員的個人能力。本文的核心是研究如何做到準確剔除上述干擾，以及官員的經(jīng)濟工作績效是否會影響其晉升，即準確識別地方官員的經(jīng)濟工作能力是否是晉升官員的一個重要指標。具體來講，官員績效考核時需要了解該地經(jīng)濟表現(xiàn)中有多少來自官員個人努力，多少來自該地地理條件、當時外部環(huán)境等因素。本文認為，以往研究中對外部環(huán)境的控制不夠完善，無法準確衡量官員的個人貢獻，以致現(xiàn)有的相關(guān)實證檢驗都還是含糊的。為此，本文分析出兩類影響評估的干擾因素，基于信息經(jīng)濟學理論設計了一套考核標準，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)檢驗其有效性。

本文后續(xù)部分安排如下：第二部分是在文獻評述的基礎上進行方法改進，第三部分是研究設計與實證檢驗，第四部分是競爭性假說，第五部分是本文結(jié)論。

二、文獻評述與方法改進

在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，幾乎處處可見地方官員的身影，他們以巨大的熱情推動了地方經(jīng)濟發(fā)展（徐現(xiàn)祥，2011）?！?〕同時，對于經(jīng)濟發(fā)展，一個典型事實是：每個地區(qū)會有一個與任職官員的努力無關(guān)、與時代和當?shù)胤A賦相關(guān)的增長，姑且稱之為自然增長。從這個角度看，經(jīng)濟發(fā)展實際上包含三項內(nèi)容：一是“任職時間效應”，例如，在全球經(jīng)濟景氣的時代，受大環(huán)境的影響，每個地區(qū)的經(jīng)濟增長都會十分迅速，這是任職時間效應的體現(xiàn);二是“地區(qū)稟賦效應”，例如，東南沿海的發(fā)達省區(qū)受惠于當?shù)亓己玫幕A設施條件，經(jīng)濟狀況一直表現(xiàn)良好，這是地區(qū)稟賦效應的體現(xiàn);三是任職官員個人努力工作的貢獻，例如，勤政的官員熱衷于招商引資時，外來資本的流入會促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

正如Bertrand和Schoar（2003）〔6〕所強調(diào)的，直接定量識別地方官員對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響程度并不是一件容易的事情，因為官員的影響通常與轄區(qū)的自然增長混合在一起。換句話說，只有識別出地區(qū)經(jīng)濟增長的任職時間效應和地區(qū)稟賦效應，才可能準確測量官員的個人能力。周黎安（2005）〔7〕、徐現(xiàn)祥（2011）〔8〕、王賢彬等（2011）〔9〕、姚洋（2014）〔10〕、羅黨論等（2015）〔11〕，都認為控制任職時間效應和地區(qū)稟賦效應是必要的。例如，周黎安（2005）〔12〕在面對任職時間效應和地區(qū)稟賦效應問題時，做了如下處理：一是把各省官員的績效與同年周邊省份的經(jīng)濟績效相比較，以控制那些在局部范圍內(nèi)發(fā)生的共同沖擊，即任職時間效應;二是把在任官員的績效與他們前任的績效進行比較，以控制該省份的相對穩(wěn)定的特征因素的影響，即地區(qū)稟賦效應。在上述學者的研究中，地方官員任職期間GDP增長率的移動平均被認為是判斷該官員能力大小的有效指標。

可是，以往的實證研究中，對任職時間效應和地區(qū)稟賦效應是分開處理的，每次僅控制一項因素，這顯然不合理，因為任職時間效應和地區(qū)稟賦效應對經(jīng)濟的影響是同時起作用的，正因如此，我們提出采用雙重差分法同時控制這兩種效應。具體做法為：首先，本地官員任期內(nèi)的GDP增長率的移動平均減去本地前任官員任期內(nèi)GDP增長率的移動平均，由于同屬一個地區(qū)，所以該差值控制了地區(qū)稟賦效應;其次，同一時期內(nèi)，周邊地區(qū)GDP增長率的移動平均減去當?shù)厍叭喂賳T任期內(nèi)GDP增長率的移動平均，同樣，該差值控制了周邊地區(qū)的地區(qū)稟賦效應;最后，上述兩個差值再相減，以控制任職時間效應。邏輯上，這樣處理可以同時控制任職時間效應和地區(qū)稟賦效應，我們將對此進行實證檢驗。

三、研究設計與實證檢驗

官員晉升錦標賽理論的通俗表述是，地方官員的選拔與晉升標準是經(jīng)濟績效指標，尤其是地方GDP增長率（Li和Zhou，2004）〔13〕，所以官員在經(jīng)濟工作中的排名便成為能否晉升的標尺，以官員晉升或曰職級變動為因變量，以官員推動經(jīng)濟增長的工作業(yè)績排名為自變量進行實證，具體的研究設計方案不妨舉例如下：設想有地區(qū)稟賦相似的A、B兩個地區(qū)，顯然，從選拔機制角度，同時代的兩地地方官員處在同一個競爭組，誰領導的轄區(qū)經(jīng)濟增長更快，誰獲得晉升的概率就越大。我們可以觀察A、B兩地的GDP增長率，將其分解為“任職時間效應”、“地區(qū)稟賦效應”和官員個人工作業(yè)績?nèi)齻€要素，通過雙重差分法計算兩地官員的業(yè)績排名，以該排名為自變量，控制其他因素，檢驗與因變量職級變動之間的關(guān)系，示意圖如圖1所示。

本文使用的數(shù)據(jù)分為地方政府官員信息數(shù)據(jù)和地方政府經(jīng)濟變量數(shù)據(jù)兩類，其中，地方官員信息數(shù)據(jù)主要是政府官員個人特征數(shù)據(jù)，來自各地方年鑒、城市年鑒、當?shù)卣T戶網(wǎng)站、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、光明網(wǎng)等，經(jīng)濟變量主要來源為《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》以及各地方統(tǒng)計年鑒和國泰安數(shù)據(jù)庫等。鑒于計算過程繁瑣，采用程序設計語言VBA來計算GDP增長率的移動平均。

在定義因變量時，必須厘清官員職級的升降標準，為簡便起見，以層級為界，同層級之間的職位變動為平調(diào)，層級間的上行變動為晉升，下行為降級或終止。按照此標準給出如下職位調(diào)動定義：（1）晉升：國家決策層（國家主席、國務院總理、副總理、國務委員、政治局委員、政治局常委等）屬于地位最高的，任何從省委書記和省長到這些職位的變動都屬于晉升，省委書記比省長高一層級，從省長變動到省委書記或中央部委的正職屬于晉升;（2）降職：與提拔的界定標準相逆的變動屬于降職，除了完全退休和革職，對于一些實際權(quán)力明顯下降的職位，如省級人大和政協(xié)的領導職務、全國人大和政協(xié)的職務等，省委書記或省長調(diào)任到這些職位屬于降職;（3）平級調(diào)動，包括連任、原位不動、相似省份間調(diào)任等。將官員的職級變動情況劃分為升遷、平調(diào)和降職三個類別，分別編碼成1、0和-1。

自變量被定義為經(jīng)濟績效的相對增長，取值選用當?shù)谿DP增長率的移動平均，簡記為GDP相對增長率，計算方法為：第1步，根據(jù)各地區(qū)的名義GDP總量和當年的GDP平減指數(shù)計算實際GDP總量，以剔除通貨膨脹因素;第2步，根據(jù)實際GDP總量計算GDP增長率;第3步，根據(jù)官員的任職情況計算任期內(nèi)的GDP移動平均增長率，之所以計算其任期內(nèi)的移動平均經(jīng)濟增長率，是因為這樣可以觀察其長效的工作能力，避免“臨門一腳”式的突擊而干擾判斷;第4步，扣減當?shù)厍叭喂賳T以及周邊地區(qū)的GDP移動平均增長率，表示剔除地區(qū)稟賦效應和任職時間效應。

考慮到地方官員的個人特征可能影響晉升，把任期、年齡、工作經(jīng)歷、教育經(jīng)歷等因素納入控制變量。其中，任期是指地方官員的任職年數(shù)，從任職開始到統(tǒng)計當年的實際在職時長，包含任職代理書記或代省長的時間，但不包含外地借調(diào)、掛職等情況。由于官員職位變動時段通常不是自然年（Civil year），對此，我們的處理方式與當前同類研究（張軍等，2007;王賢彬等，2008;徐現(xiàn)祥，2011;楊良松等，2014;龐保慶，2015）〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕相同，即設定一個界線，對界線兩側(cè)的情況分別討論。一般地，任職時間不足半年的官員對當年的經(jīng)濟增長不會產(chǎn)生顯著影響，故凡任職年數(shù)非整數(shù)時，以6個月為界，超過計為一年，未超過不計，離任也做類似處理。1980年8月的《黨和國家領導制度的改革》報告中指出，干部隊伍要在堅持革命化的前提下實現(xiàn)知識化、專業(yè)化和年輕化，這使得年齡在職級變動時顯得尤為重要，為了控制年齡可能帶來的非線性影響，借鑒周黎安等（2005）〔19〕的做法，對年齡超過65周歲的官員設定了一個虛擬變量，即“年齡65”，其現(xiàn)實依據(jù)是《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，65歲幾乎是能否晉升的分水嶺，故該變量是合理的。中央背景和教育經(jīng)歷分別以該地方官員是否曾在中央部門任職以及該官員的學歷來描述。相關(guān)變量的定義如表1所示。

所用數(shù)據(jù)為省級數(shù)據(jù)，包含1994年至2012年全國31個省（含自治區(qū)和直轄市，不含港、澳、臺）的正職書記和省長（含自治區(qū)主席、直轄市市長，以下統(tǒng)稱為書記和省長），對于建制較晚的重慶市，統(tǒng)計數(shù)據(jù)從建制當年開始，一共1110個有效樣本，書記586個，省長524個，包含官員任職當年的經(jīng)濟狀況統(tǒng)計以及官員的個人詳細信息。

表2報告了變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，官員的平均晉升情況近似為0.002，標準差為0.45。GDP相對增長率的平均值為0.017，標準差為0.088，它反映的是當?shù)氐胤焦賳T的工作業(yè)績。雖然其平均值小，但并不意味著官員不努力，畢竟這是一個相對比率。樣本期內(nèi)官員的平均年齡為58.63，比周黎安等（2005）〔20〕的樣本（59.77歲）要年輕，最年輕的省長只有43歲，為時任青海省省長趙樂際，體現(xiàn)了中央踐行干部年輕化制度。省級官員的平均任期為3.31年，最小值僅為1年，實際的官員任期長短不一，大多數(shù)任期都不滿一屆，省長任期為四年的有27人次，三年的26人次，三年以下的24人次，達到5年任期的官員僅占全樣本數(shù)的19%強，省委書記任期為四年的有20人次，三年的24人次，三年以下的25人次，達到5年任期的官員僅占全樣本數(shù)的18%強，遠遠小于2006年中共中央發(fā)布的《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》里的一個任期為五年的劃定，這種任期制度類似于彈性任期，與龐保慶（2015）〔21〕的研究一致。大部分官員沒有中央背景，多數(shù)擁有大學及以上學歷。

表3給出了利用有序Probit模型對Li和Zhou（2005）〔22〕提出的官員晉升錦標賽理論進行重估的計量結(jié)果。因變量是官員的升遷情況，自變量是按照Li和Zhou（2005）〔23〕所提出的方法而計算的GDP移動平均增長率，第（1）至第（3）列依次報告了全部官員、省委書記和省長樣本的估計結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，控制了任期、年齡、時間效應和地區(qū)效應之后，GDP移動平均增長率與官員晉升之間的關(guān)系并不顯著。這可以從兩個角度解釋，其一，官員晉升錦標賽理論不成立，或者其二，相對績效考核方式?jīng)]能控制好任職時間效應和地區(qū)稟賦效應。

我們認為，這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是官員的工作業(yè)績衡量不準確，即以GDP移動平均增長率衡量官員的經(jīng)濟工作成績是有待考量的。首先，假設中央以周邊省份為考核基準是值得商榷的，事實上，即使是相鄰的省份，它們之間的經(jīng)濟社會條件也可能存在較大差異，由此引發(fā)的測度誤差當然是很大的，簡言之，這種控制任職時間效應的做法是粗糙的;其次，如果只控制地區(qū)稟賦效應，則隨著時代的變遷，實證結(jié)論可能會發(fā)生變化，理論本身也會受到質(zhì)疑。有鑒于此，考慮相對績效考核的成立前提是參與競爭的選手所處的環(huán)境必須大致相同，本文以硬件條件相近、結(jié)構(gòu)風險類似為依據(jù)，對全國省份進行了重新劃分，如表4所示。

依據(jù)上述劃分計算每個地區(qū)的GDP相對增長率，并對全部樣本進行回歸，如表5所示。第（1）至第（3）列分別報告了全部官員、省委書記和省長樣本的估計結(jié)果。第（1）列的回歸結(jié)果中，GDP相對增長率的系數(shù)在1%的水平上顯著且系數(shù)為正，這代表經(jīng)濟績效表現(xiàn)越好，地方官員的晉升概率越大，與我們的預期方向一致。在控制變量中，任期時間長短對晉升沒有顯著的作用，但是年齡和年齡65的系數(shù)卻通過了1%的顯著性水平檢驗且方向為負，說明年齡越大，對其晉升越不利，也說明退休政策執(zhí)行得頗為成功，中央背景和教育背景不顯著，說明兩者在晉升過程中的作用不大。

在中國當前的行政體制下，黨委的作用是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，最高權(quán)力機構(gòu)在黨委，地方黨政領導中，省委書記具有地方元首的性質(zhì)，從表5第（2）列中可以看出，GDP相對增長率顯著地正向影響著省委書記的晉升概率。將省委書記回歸結(jié)果與全樣本相比，控制了時間效應和地區(qū)稟賦效應之后，GDP相對增長率的系數(shù)變大了，說明省委書記層面的相對考核機制更加重要。表5第（3）列給出了GDP相對增長率對省長晉升的影響，系數(shù)沒有通過顯著性檢驗，這或許可歸結(jié)于中國當前實行的人事管理制度。在我國單一制的體制下，黨委真正掌握著監(jiān)督權(quán)，省長實際上是被黨委直接監(jiān)督著（王國紅，2003）〔24〕，這也就意味著省委書記在近距離地觀察著省長，當信息不對稱程度較小時，考察省長的工作能力變得簡單，因此可能不再需要相對績效考核的方式，這導致了省長的晉升對GDP相對增長率不再敏感。

通過對相對績效考核方法改進，在經(jīng)驗上檢證了中國地方官員晉升與GDP相對增長率之間的顯著關(guān)聯(lián)。若認為官員晉升錦標賽理論成立，仍需對上述模型進行穩(wěn)健性檢驗。

在2002年以后中央核心領導層出現(xiàn)了更替，黨中央提出“科學發(fā)展觀”“和諧社會”等發(fā)展理念，也就意味著中央可能不再以經(jīng)濟指標為唯一考核標準，據(jù)此猜測，2002年以后GDP相對增長率對地方官員的晉升影響的顯著性將降低?？紤]政策的執(zhí)行會存在一定的時間滯后，以2003年為分界線，分別考察之前和之后GDP相對增長率對官員晉升的影響，如表6所示，為增強模型的穩(wěn)健性，也以2004、2005、2006三年為分界線做過實證檢驗，其結(jié)果與2003年大致相同，限于篇幅沒有列出。

表6報告了穩(wěn)健性檢驗的計量結(jié)果，第（1）至第（6）列依次為2003年前后全部官員、省委書記、省長的估計結(jié)果。可以看到，2003年以前GDP相對增長率對省級官員，特別是省委書記的晉升是顯著的，2003年之后變得不再顯著，這說明在2003年之后經(jīng)濟績效對地方官員的晉升變得不那么重要，而對于省長來說，無論2003年以前還是以后，GDP相對增長率的系數(shù)都不顯著，說明經(jīng)濟績效對省長的晉升沒有太大幫助，中央提出的和諧社會、科學發(fā)展觀等發(fā)展理念對省長的晉升其實影響不大。

四、競爭性假說

上述模型可能存在如下內(nèi)生性問題：如果某地方官員是中央有意提拔的，他會被事先安排到經(jīng)濟績效好的地區(qū)或者中央職能部門任職，經(jīng)濟績效與官員晉升之間的顯著關(guān)系會不會是由中央任職經(jīng)歷引起的呢？換句話說，是否存在這樣一種邏輯：中央部門任職經(jīng)歷影響了經(jīng)濟績效，進而再影響晉升呢？對此，我們用OLS進行實證檢驗，以GDP相對增長率為被解釋變量，中央部門任職經(jīng)歷為解釋變量，同時控制了年齡、任期、教育背景、人均GDP等因素干擾，回歸結(jié)果如表7所示，表7中第（1）、（2）、（3）列分別為全部官員、省委書記、省長的回歸結(jié)果。

模型結(jié)果顯示，在控制了年齡、任期、教育背景等個人因素和人均GDP等外在因素后，中央部門的任職經(jīng)歷和經(jīng)濟績效之間不存在顯著正相關(guān)關(guān)系，因此不能認為中央部門任職經(jīng)歷通過影響經(jīng)濟績效而促使官員晉升。

五、總結(jié)

上級如何提拔下屬是干部人事制度的機密，是不可知的，盡管近年來有學者（王賢彬、董一軍，2017;盧盛峰等，2017）〔25〕〔26〕進行過深入研究，對于官員依政績晉升的觀點依然頗具爭議（陶然，2010）〔27〕，本文并不試圖揣摩官員晉升制度，也沒有分析最近五年地方官員人事變革的進展，主要的貢獻體現(xiàn)在對相對績效考核辦法的改進上。官員晉升錦標賽理論是對現(xiàn)實現(xiàn)象的一種解釋，能幫助我們理解地方官員的一些看似不可思議的行為，它的核心是利用相對績效考核機制衡量地方官員的工作業(yè)績。根據(jù)信息經(jīng)濟學理論，使用相對考核機制必須符合一定的局限條件，需要設計一套良好的評價機制，恰當?shù)嘏懦蓴_評判的因素。我們重新設計了相對績效考核方法，新指標排除了任職時間效應和地區(qū)稟賦效應，能夠更準確地衡量地方官員的工作業(yè)績，從邏輯和實證角度檢證了官員晉升錦標賽理論的自洽性，認為該理論并沒有被推翻。我們還發(fā)現(xiàn)，上級對省長和省委書記可能存在不同的考核機制，省委書記層面存在以經(jīng)濟增長為核心的考核機制，而在省長層面則未必。

雖然本文改進了相對績效考核的評價方法，實證模型也是穩(wěn)健的，并且解決了內(nèi)生性問題，但這類研究仍存在需要深入的地方，例如，官員“任職時間效應”與“地區(qū)稟賦效應”可能存在極為復雜的交互效應，在景氣或蕭條的年份，各省份因地區(qū)稟賦不同而獲益或受損的力度不同。對此我們希望未來能夠進一步研究。

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【責任編輯：朱鳳霞】